Функции прокуратуры в Республике Казахстан

Координация зачастую позволяет достигать взаимодополнения, сложения сил и средств, позволяющих получать качественно новые по своему содержанию и значимости результаты в сфере борьбы с преступностью.

Справедливо высказывается мнение, что "борьба с иными, непреступными, правонарушениями также может осуществляться в рамках координационной деятельности, поскольку она направлена на установление и устранение таких правонарушений, которые могут способствовать совершению преступлений, перерастать из непреступных в преступные".

В соответствии со ст. 8 Закона о прокуратуре Генеральный прокурор и подчиненные ему прокуроры координируют деятельность по борьбе с преступностью органов внутренних дел, органов федеральной службы безопасности, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, органов таможенной службы и других правоохранительных органов. Следует отметить, что в п. 8 ст. 3 Закона СССР о прокуратуре было зафиксировано, что органы прокуратуры координируют деятельность правоохранительных органов по борьбе с преступлениями и иными правонарушениями. Таким образом, законодатель не ограничивал рамки координации только борьбой с преступностью.

В Законе о прокуратуре первоначально функция координации вообще не была упомянута. И тем не менее в условиях отсутствия правовой регламентации большинство региональных прокуроров по-прежнему занимались координацией деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Следовательно, направление координационной деятельности прокуратуры оставалось востребованным и жизненно необходимым. Это заставило законодателя вновь закрепить за прокуратурой координационную функцию в редакции Закона о прокуратуре.

Данное направление деятельности прокуратуры регламентируется Положением о координации деятельности по борьбе с преступностью, утверждаемым Президентом нашей страны (далее - Положение).

Координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью осуществляется на принципах соблюдения законности; равенства всех участников координационной деятельности при постановке вопросов, внесении предложений, разработке рекомендаций и мероприятий; самостоятельности каждого правоохранительного органа в пределах предоставленных ему законодательством Республики Казахстан полномочий при выполнении согласованных решений, рекомендаций и проведении мероприятий; ответственности руководителей каждого правоохранительного органа за выполнение согласованных решений и др.

Вопросы координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью регулируются также ведомственными актами. Так, в Регламенте Генеральной прокуратуры сказано Республики Казахстан, что Генеральный прокурор Республики Казахстан является председателем Координационного совещания руководителей правоохранительных органов. Координационные совещания руководителей правоохранительных органов созываются Генеральным прокурором Республики Казахстан и проходят под его председательство. Процедура подготовки и проведения Координационного совещания, а также осуществление контроля за реализацией принятых им постановлений определяется Положением и Регламентом Координационного совещания руководителей правоохранительных органов Республики Казахстан. Координационная деятельность по борьбе с преступностью соответствующих структур правоохранительных органов в федеральном округе осуществляется Главным управлением или управлениями Генеральной прокуратуры Республики Казахстан, которые обеспечивают организацию и проведение координационных совещаний руководителей правоохранительных органов в соответствующих округах. Созывают и возглавляют такие координационные совещания заместители Генерального прокурора

В специальной литературе подчеркивается, что положительный результат решения сотрудниками правоохранительных органов поставленных перед ними задач достигается, как правило, тогда, когда сотрудники, выполняющие работу по раскрытию преступлений отдельных видов, действуют в соответствии с определенной специализацией, установленной для их службы. Узкая специализация по типам преступлений гарантирует концентрацию усилий оперативных работников и следователей на сходных задачах и обеспечивает разделение труда на общих участках работы и адекватно способам деятельности преступников. Вместе с тем, актуализируется проблема координации их деятельности.

Таким образом, осуществляемая прокуратурой координация правоохранительных органов является процессом параллельного, согласованного (скоординированного) динамического функционирования различных механизмов - механизмов разных правоохранительных органов. Несмотря на определенные различия в структуре и принципах действия, содержание функционирования каждого из них в результате координации органами прокуратуры становится взаимообусловлено содержанием функционирования другого.

2. Субъекты координирующей деятельности прокуратуры и их полномочия

2.1 Субъекты координирующей деятельности прокуратуры

Историческое и современное развитие государственности свидетельствует, что правоохранительные органы всегда выступали основным инструментом государственной власти. Поэтому ослабление их позиций в интересах "политической элиты" в корне не отвечает интересам и перспективам дальнейшего развития и укрепления государственности.

Как уже отмечалось выше, правового, законодательно закрепленного определения понятия правоохранительного органа в современной юридической науке нет. Чтобы разобраться в данной проблеме, представляется необходимым сделать обзор и анализ высказанных по этому поводу мнений ученых и практиков.

Например, по определению профессора В.П. Рябцева, правоохранительный орган - это орган, наделенный полномочиями по выполнению одной или одновременно ряда правоохранительных функций, направленных специально на борьбу с преступностью [1]. Достаточно аргументированную позицию автора, основанную на предложенных им критериях, приведенных выше, можно было бы дополнить следующим обстоятельством: все правоохранительные органы в деятельности по борьбе с преступностью объединяет еще и то, что реализация их функций происходит в узком (или профессиональном) и широком аспектах.

В узком аспекте - это правоохранительная деятельность, направленная на противодействие преступности и иным правонарушениям, в широком - та же деятельность вкупе с законодательным (конституционным) статусом правоохранительного органа, выступающая в качестве основного инструмента реализации уголовной политики государства. Поэтому можно предположить, что в правовом определении правоохранительного органа необходимо отметить государственно-правовой характер деятельности и реализацию в ней, прежде всего, основополагающих направлений уголовной политики.

Заслуживает внимания определение С.А. Воронцова: правоохранительный орган - это государственный орган, основной функцией которого является охрана законности, безопасности и правопорядка, обеспечение прав и свобод человека и гражданина, борьба с преступностью [2]. Но применительно к нему необходимо отметить, что автор имеет в виду не функцию, а общие цели и задачи правоохранительного органа. Понятие "охрана законности, безопасности и правопорядка" полностью охватывает и такие его составляющие, как защита прав и свобод человека и гражданина, поэтому их отдельное упоминание излишне.

С учетом анализа приведенных позиций может быть предложено следующее определение правоохранительного органа, характеризующее его как государственно-правовой орган, реализующий государственную политику противодействия преступности и иным правонарушениям, как органично переходящим в преступные проявления, так и составляющим фон преступлений:

Правоохранительный орган есть государственно-правовой орган, осуществляющий на основе своих функциональных обязанностей реализацию государственной политики борьбы с преступностью и иными правонарушениями, наделенный специальными полномочиями по предупреждению, выявлению, пресечению, раскрытию, расследованию преступлений и исполнению судебных решений по уголовным делам.

Предварительное следствие не противоречит надзорной функции, считает Н. Макаров. Прокуратура является органом законности, и ее деятельность не сводится лишь к расследованию преступлений, поэтому обвинительный уклон для прокурора недопустим не менее, чем для следователя [3].

Позиции этих авторов представляются приемлемыми. Очевидно, что они обоснованно исходят из особенностей исторически сложившегося типа российской прокуратуры, главная особенность, которой, в отличие от других правоохранительных органов, - это особое положение в системе государственных органов. Отсюда и уникальная информированность прокуратуры, и специфика ее функций и задач, полномочий и компетенций, которыми государство не наделило больше ни один правоохранительный орган. Все это обусловило возложение на нее руководства координацией деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.

В свете изложенных доводов неприемлемой представляется позиция И.С. Масликова, считающего, что "органы прокуратуры наделены полномочиями исполнительной власти по расследованию уголовных дел и представляют ее в уголовном процессе" [4, 96]. Но автор в то же время делает вывод о том, что органы прокуратуры не входят ни в одну из ветвей власти, представляют независимый от них правовой институт государства [4, 196].

Все названные позиции можно объединить тем, что для осуществления полноценной и компетентной координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью прокуратура, безусловно, должна иметь функцию расследования уголовных дел. Именно данная функция прокуратуры, вкупе с надзорной за расследованием уголовных дел другими правоохранительными органами, обеспечивает ей уникальную информированность о состоянии преступности и противодействия ей, с чем согласны все авторы. Очевидно, что при отсутствии у прокурора названной функции, а следовательно, и профессиональных свойств и компетенции в вопросах руководства борьбы с преступностью, координационная деятельность на прокуратуру вряд ли была бы возложена. В Казахстане прокуратура свободна от функции расследования.

Сходных позиций придерживается и Б.Т. Безлепкин, однако возложение на прокуратуру функции координатора борьбы с преступностью объясняет иначе. "Полномочия прокуратуры в области борьбы с преступностью, считает он, - обширны, и именно это обстоятельство предопределило надежность и эффективность координирующей деятельности прокуратуры" [5]. Между тем, как отмечалось выше, в основном это было обусловлено особенностями правового статуса и местом прокуратуры в государственной и правоохранительной системе.

Другим спорным вопросом координационной деятельности является правовой статус суда как органа, осуществляющего специальную правоохранительную функцию, но, тем не менее, выведенного из числа правоохранительных органов.

Признаки судебной власти, предложенные Б.Т. Безлепкиным, казалось бы, свидетельствуют в пользу отнесения судов к правоохранительным органам. Так, в качестве таковых автор называет:

- специальную процедуру осуществления судебной власти;

- осуществление судебной власти специально созданными органами государства;

- общеобязательность и высшая юридическая сила судебных решений, обеспеченность их неукоснительного исполнения специальной системой мер государственного принуждения.

Очевидно, что эти признаки максимально сближают статус суда со статусом правоохранительного органа. Однако являясь неотъемлемой частью системы разделения властей, суд, прежде всего, является органом власти, осуществляющим правоохранительную и правоприменительную деятельность. Его цель - отправление правосудия, а правоприменение является способом реализации им своей основной задачи. Эти категории, на наш взгляд, обуславливают участие суда в координационной деятельности.

Но является ли суд правоохранительным органом? Если да, то почему законодатель не относит его к числу субъектов координационной деятельности, к которым, согласно Закону РК "О Прокуратуре", относятся лишь правоохранительные органы. Если нет, то по каким конкретно правовым основаниям его выводят из состава субъектов координационной деятельности?

Сторонники первой позиции стараются оперировать сугубо правовыми понятиями, а во втором случае в дело вступают политические доводы с точки зрения упрочения и охраны интересов политической власти путем сохранения неприкосновенности принципа независимости суда как одной из ветвей государственной власти.

Таким образом, можно полагать, что проблема должна быть рассмотрена в двух ипостасях - правовой и политической. В связи с этим, проанализировав и дав оценку сущности каждой из названных позиций, постараемся определить, какая из них основана на правовых, а какая на социально-политических аргументах. При этом будем иметь в виду, что сторонники выведения суда из числа правоохранительных органов, как правило, оперируя лишь тезисом о независимости суда как органа власти, игнорируют существующие правовые и социально-политические реалии - роль судов в осуществлении уголовной политики государства.

Ю.Н. Федоров рассматривает суды как государственные органы, деятельность которых целиком направлена на осуществление правоохраны. Государством на них возложен контроль в сфере конституционных, гражданских, семейных, уголовных, административных и иных правонарушений. Свои функции правоохранительной деятельности суд реализует в форме разрешения спорных ситуаций [6].

Такие формы взаимодействия с судами, как проведение совместных семинаров и конференций, участие соответствующих специалистов в работе по повышению квалификации работников правоохранительных органов в организационном и правовом плане, к сожалению, не предусмотрены действующим Положением о Координационном Совете.

Примечательно, что речь идет о совместных семинарах и конференциях. Кроме того, что судье здесь также де-юре отведена роль члена координационного совещания - он как специалист в области практического применения норм уголовного права принимает непосредственное участие в работе по повышению квалификации работников правоохранительных органов.

Рассмотренные стороны участия судов в координационной деятельности свидетельствуют, что они де-факто являются участниками координационной деятельности. Однако законодатель, исходя из государственно-политической значимости независимости суда как важнейшего признака института разделения властей, попытался разграничить и обособить его участие в соординационной деятельности. Поэтому правильной представляется точка зрения Р.В. Селезнева, полагающего, что, как и все правоохранительные органы, суды также предназначены для утверждения законности [7, 8].

Представляется, что именно характер взаимодействия судов и прокуратуры в борьбе с преступностью, сложившийся еще в советское время, имел в виду Н.П. Шарыло. По его мнению, "без прокуратуры суды не могли бы компенсировать те потери, которые ощутили бы граждане, так как прокуратура более оперативно реагирует на нарушение законов" [8]. Следовательно, суды де-факто осуществляют правоохранительные функции, продолжают оставаться правоохранительными органами. Исключение судов законодательным путем из числа последних не изменило формы их участия в координационной деятельности. В.И. Туйков считает, что "выпадение судов из системы органов борьбы с преступностью хоть в чем-то подорвало идею координации, но не устранило ее" [9]. В связи с этим рассмотрим высказанные в последние годы доводы "за" и "против" отнесения судов к правоохранительным органам.

Полярность мнений и позиций авторов придает проблеме особую остроту и актуальность. Характерно, что сторонники отнесения судов лишь к независимым органам власти, как правило, в качестве основного довода ссылаются на необходимость соблюдения независимости судов. В связи с этим нужно согласиться с мнением Н.В. Селезнева о том, что самостоятельность каждой из ветвей власти на практике нередко воспринимается как автономность ее существования. "Обеспечение интересов государства, - считает он, - достигается не обособленностью ветвей власти, а их тесным сотрудничеством" [7, 11]. Кроме того, функции и формы деятельности координационного совещания ничем не угрожают самостоятельности и независимости судов при их участии в координационной деятельности. Во-первых, участие судов в координационном совещании является их правом, а не обязанностью. Во-вторых, координационное совещание не наделено полномочием принимать обязательное решение в адрес судов [10].

Однако в этом плане аргументы многих ученых не учитывают объективные реалии в правоохранительной системе России. Так, профессор С.А. Шейфер считает, что судебная власть имеет более широкие полномочия, чем правоохранительные органы, и если отнести ее к органам борьбы с преступностью, то суды неминуемо могут вернуться к той точке, когда они рассматривались как сугубо карательный орган [11, 49]. Между тем тот же И.С. Масликов отмечает, что превращение суда в реальную третью власть, главной задачей которой стала защита прав и интересов граждан, не дает основания утверждать, что суды перестали выполнять правоохранительную функцию [4, 189]. Действительно, процессуальные особенности их деятельности как раз свидетельствуют об этом. В частности, судебное следствие, когда суд заново, независимо от собранных следователем доказательств, начинает их исследование и проверку.

Говоря об опасности "крена" в сторону превращения суда в карательный орган в случае отнесения его к числу правоохранительных, С.А. Шейфер, на наш взгляд, не учитывает того факта, что суды выносят не только обвинительные приговоры. Оправдательные приговоры не такое уж редкое явление. Кроме того, автором не учитывается и деятельность судов по предупреждению преступлений. Суды столь же активно, как и другие правоохранительные органы, проводят работу по выявлению и устранению причин и условий, способствующих совершению преступлений.

Между тем установленная законом несменяемость судей, бесконечные дискуссии об их независимости и самостоятельности, неоправданное обособление от правоохранительных органов, особый порядок привлечения к юридической ответственности уже способствуют появлению негативных тенденций в их среде. Так, обособленность судей от правоохранительных органов ведет к тому, что судьи, будучи отстраненными от процессуальных нарушений закона в досудебной стадии, нередко и сами продолжают эти нарушения, необоснованно откладывая и перенося сроки рассмотрения дел. Карательное направление - лишь одна (причем в нашем понимании безусловная и неизбежная часть уголовного преследования) сторона правоприменительной деятельности судебной системы. Ее же не лишены, кстати, и все другие правоохранительные органы. Но в то же время обоснованной является и точка зрения профессора А.Д. Войкова, который считает, что именно карательная функция является связующим звеном между судебной властью и прокуратурой при координационной деятельности [11, 29].

В работе по предупреждению преступлений участвуют многие государственные органы, общественные организации, граждане; совокупность их определяется единым понятием "субъекты борьбы с преступностью". В пределах своей компетенции эти субъекты целенаправленно осуществляют мероприятия по предупреждению преступлений, имеют в этой связи определенные права и обязанности, несут ответственность за решение возложенных задач. Исходя из этого функцию координации в широком смысле выполняют государственные органы власти и управления, местные администрации и органами самоуправления, каждый в пределах своих полномочий. Вместе с тем есть специальные органы, на которые указанные функции прямо возложены, либо есть специальные службы в органах власти и управления, задачей которых является координация борьбы с преступностью и осуществление контроля за выполнением планов-программ.

На уровне Федерации эту функцию выполняют Правительство РФ, Администрация Президента и Совет безопасности при Президенте, в составе которого создана и функционирует специальная комиссия по координации деятельности правоохранительных и иных органов по борьбе с преступностью.

На уровне субъектов Российской Федерации координационные функции выполняют губернаторы и правительства. В условиях Дагестана эти функции выполняют Правительство, Госсовет и созданный при нем Совет безопасности. В недалеком прошлом вместе с принятием первой программы борьбы с преступностью при Правительстве РД был образован специальный Республиканский Совет по координации борьбы с преступностью, а позже он был ликвидирован с созданием Совета безопасности, в чье ведение перешли функции координации.

Наряду с общими координационными центрами на уровне Федерации, субъектов РФ координационные функции несут некоторые ведомственные органы, что, собственно, определяет перечень субъектов координации борьбы с преступностью в узком смысле.

В "Положение о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью", указано, что "Координация деятельности органов внутренних дел Российской Федерации, органов федеральной службы безопасности, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, таможенных органов Российской Федерации и других правоохранительных органов осуществляется в целях повышения эффективности борьбы с преступностью путем разработки и осуществления этими органами согласованных действий по своевременному выявлению, раскрытию, пресечению и предупреждению преступлений, устранению причин и условий, способствующих их совершению" (см. Положение с изменениями от 25 ноября 2003 года).

Как видно из текста Федерального закона, не указан исчерпывающий перечень органов, относящихся к числу правоохранительных. Другими законодательными или иными нормативными актами также не определены понятие, содержание и структура правоохранительной системы в целом в стране, хотя во многих законах и иных нормативных правовых актах эти термины широко употребляются. Возлагая на прокуратуру функцию координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, законодатель не определил ни круг таких органов, ни критерии, по которым они могут быть отнесены к числу правоохранительных органов. Одни и те же государственно-правовые структуры относятся к "числу сил обеспечения безопасности", "к органам охраны правопорядка", "к специальным службам", "к правоохранительной системе". Это объяснимо, ибо задачи и функции этих органов имеют общие признаки, позволяющие допускать многообразие терминов. Нередко их обобщенно называют "органы уголовной юстиции".

Вместе с тем в литературе имеется мнение 1, к которому мы присоединяемся, что правоохранительными органами являются органы, которые законодательно наделены полномочиями по выполнению правоохранительных функций, направленных специально на борьбу с преступностью, это: 1) охрана общественного порядка и безопасности; 2) оперативно-розыскная деятельность (ОРД); 3) дознание по делам о преступлениях; 4) предварительное расследование преступлений. Исходя из этого, ими предлагается в перечень правоохранительных органов включать: 1. органы внутренних дел Российской Федерации; 2. федеральные органы госнаркоконтроля; 3. органы Федеральной службы безопасности Российской Федерации; 4. федеральные органы государственной охраны; 5. органы пограничной службы Российской Федерации; 6. таможенные органы Российской Федерации; 7. Служба внешней разведки Российской Федерации; Авторский коллектив курса лекций по прокурорскому надзору считает, что к числу участников правоохранительной деятельности следует отнести те государственные органы, которые наделены правом осуществления хотя бы одной из следующих функций: 1) дознания; 2) предварительного следствия; 3) оперативно-розыскной деятельности; 4) надзора".

3. Формы координирующей деятельности прокуратуры

3.1 Координационные совещания как важнейшая форма координации деятельности правоохранительных органов

Прокуроры, координируя деятельность правоохранительных органов по борьбе с преступностью, используют различные формы и методы, регламентированные разделом № 2 Положения о координации. Большую и важную роль, в объединении усилий правоохранительных органов по борьбе с преступностью играют координационные совещания руководителей данных органов, на которых рассматриваются и вырабатываются совместные решения по насущным вопросам борьбы с преступностью. Как показывает практика, в прокуратурах совещание подразделяют на собственно координационные и межведомственные. Также в практике известен случай проведения Всероссийского совещания прокуроров. Опыт проведения форума такого уровня показал, что всероссийское совещание это совещание, на которое приглашаются не только прокуроры субъектов Федерации, но и "низшего", и важнейшего звена - городские и районные.

Как отмечает Л.М. Давыденко "Координационным - именуется совещание, в которых участвуют представители правоохранительных органов. Межведомственные - где наряду с правоохранительными, участвуют представители других ведомств" .

Назначение совещаний прокуроров во всех случаях, состоит в согласовании действий органов и организаций, участвующих в борьбе с преступностью и иными правонарушениями. Различие состоит в том, что в одном случае участвуют только представители правоохранительных органов, в другом - принимают участие представители и иных ведомств. Представляется, что с изменением редакции ст. 8 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" (включение в эту статью органов контроля и иных государственных органов), подобные совещания будут координационными.

Надо отметить, что Закон "О прокуратуре" предусматривает для обеспечения координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью именно координационное совещание, а не совет или какой-нибудь иной орган, что имеет место в прокуратурах некоторых регионов Российской Федерации.

Совещание созывается председателем по мере необходимости (но не реже одного раза в квартал), а также по инициативе одного из его членов. На практике, в нижнем звене - на уровне прокурора района (города), где необходимо выполнять указания федеральных правоохранительных органов, а также указания правоохранительных органов субъектов федерации, большой объем текущей работы зачастую требует проведения координационных совещаний в более сжатые сроки.

В состав координационного совещания входят прокурор (председатель совещания) и руководители соответствующих правоохранительных органов или исполняющие их обязанности. Постоянный состав координационного совещания утверждается совместным решением руководителей правоохранительных органов соответствующего уровня. Участниками координационного совещания в Республике Дагестан являются руководители органов внутренних дел, Управления Госнаркоконтроля, таможенной службы, ФСБ, прокуроры специализированных прокуратур; приглашаются председатель суда и представители учреждений, входящих в систему Министерства юстиции РФ. Как отмечается в юридической литературе, В итоговых межведомственных совещаниях участвуют представители всех правоохранительных органов, судов, органов юстиции, а также представители специализированных прокуратур.

Для обеспечения должного взаимодействия и взаимопонимания между участниками координации важно непосредственное участие первых лиц в координационных совещаниях. Представители местных органов власти в состав постоянно действующих координационных совещаний не включаются, а только приглашаются для участия в его работе; принятые решения при необходимости доводятся до их сведения. С учетом характера и уровня обсуждаемых вопросов на совещание могут быть приглашены другие работники правоохранительных, контролирующих и специализированных органов, руководители различных ведомств, негосударственных структур, общественных объединений, ученые, представители средств массовой информации.

Заключение

Исследование данной дипломной работы позволяет сделать ряд выводов теоретического и практического свойства:

Возникновение координирующей функции прокуратуры имеет свою историю, которая в отдельных своих проявлениях уходит к петровским временам. Вместе с тем координирующая роль прокуратуры как функция сложилась только в начале 20-х годов XX века, когда сформировалась концепция советской прокуратуры. Именно в это время отмечается деятельность так называемых междуведомственных совещаний как формы коллективного руководства координацией действий прокуратуры, суда и охраны общественного порядка.

Вместе с тем примерно с 1930 года деятельность координационных совещаний сходит на нет. Конечно, это не означает, что работники прокуратуры, суда и милиции совместно больше не обсуждали своих производственных вопросов. Но делалось это в иных формах. Например, на совещания органов милиции, на которых рассматривались общие вопросы борьбы с преступностью, приглашались работники прокуратуры, народные судьи. Вопросы производственной работы прокуратуры района и народного суда обсуждались регулярно на партийных собраниях, поскольку работники указанных органов входили в районах, как правило, в одну первичную партийную организацию. В ряде районов и областей страны продолжали созываться и междуведомственные совещания.

После XXI съезда КПСС междуведомственные совещания как форма обсуждения вопросов практики борьбы с преступностью уже на более широкой основе, с привлечением общественности к этой борьбе, получили повсеместное распространение и признание. При этом фактически руководящую роль в координации борьбы с преступностью в то время выполняли партийные органы. Лишь в 1979 году, когда, по свидетельству политологов, КПСС, где вольно, а где невольно, начала расставаться с монополией политической власти, когда стали давать сбои механизмы прямого партийного руководства было принято Постановление Президиума Верховного Совета СССР "О практике применения и соблюдения органами прокуратуры и внутренних дел законодательства об охране правопорядка и борьбе с правонарушениями". В постановлении обращалось внимание прокуратуры на необходимость повышения действенности прокурорского надзора за соблюдением законности в деятельности органов внутренних дел и улучшения координации деятельности.

Во исполнение этого постановления Генеральным прокурором СССР 22 января 1979 года был издан приказ № 1, в котором подчиненным прокурорам предлагалось "всю работу по предупреждению и пресечению нарушений советского правопорядка проводить на основе комплексного подхода, последовательно укрепляя связи с другими государственными органами, трудовыми коллективами и общественностью". Начиная с этого времени отмечается разрушение сцепления прокурорской и партийной вертикалей. Как следствие, строго централизованная, не связанная субординационными отношениями ни с какими местными органами власти прокуратура приобрела значительную самостоятельность, что на некоторый период предопределяло ее роль в качестве очень важного элемента в балансе политических сил и наметившегося разделения властей. По этим же причинам фигура Генерального прокурора становилась одной из ключевых. Во многом в связи с этим, несмотря на очевидную эффективность, в Законе о прокуратуре Российской Федерации от 17 января 1992 года функция координации вообще не была упомянута. Лишь 20 октября 1993 года Указом Президента РФ за № 1685 "О деятельности прокуратуры в период поэтапной конституционной реформы в Российской Федерации" функция координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью вновь была возложена на прокуратуру. Этим Указом прокуроры всех уровней были вновь обязаны координировать деятельность правоохранительных органов по борьбе с преступностью.

Законодательное закрепление за прокуратурой координации деятельности правоохранительных органов в борьбе с преступностью произошло только в связи с принятием Государственной Думой 18 октября 1995 годами подписанием Президентом Российской Федерации 17 ноября 1995 года в новой редакции Закона "О прокуратуре Российской Федерации". А менее чем через полгода - 18 апреля 1996 года Указом Президента Российской Федерации № 567 было утверждено в соответствии со статьей 8 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" "Положение о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью".

На протяжении последних лет практика координационной деятельности постоянно развивалась, расширялась за счет возникновения иных ее уровней, внедрения новых прогрессивных форм, расширения круга участников.

Тем не менее, интенсивность координационной деятельности на различных уровнях далеко не одинакова. В последнее время наметился определенный спад ее активности по сравнению с предыдущими годами, особенно это заметно на федеральном уровне (в 2002 г. на уровне федеральных правоохранительных органов было проведено всего лишь одно координационное совещание).

Анализ материалов координационных совещаний в федеральных округах также выявил ряд недостатков. Среди них, прежде всего, неполнота анализа криминогенной ситуации в округах и регионах. Нередко отсутствует характеристика региональных особенностей криминогенной обстановки. Не приводятся и не анализируются данные о недостатках в деятельности правоохранительных структур. В решениях координационных совещаний не отражаются конкретные пути и средства устранения недостатков в координации и взаимодействии по противодействию преступности и дальнейшему совершенствованию этой работы. Не отработан механизм проверки исполнения принятых на совещаниях решений, недостаточно используются возможности межведомственных рабочих групп.

Оценка полноты поставленных задач.

Сегодня приходится констатировать, что за последнее десятилетие преступная деятельность приобрела значительно более широкий транснациональный характер. Она не носит изолированного характера и является частью общего процесса глобализации. В этой связи для осуществления координации по борьбе с преступностью и, особенно с такими ее разновидностями как, например, терроризм в современных условиях требуется развивать имеющие наработки в данной области, не замыкаться на традиционных направлениях и формах, искать более эффективные методы организации совместной работы, учитывая социально-экономические, политические и иные изменения в общественном и социальном развитии государств.

Этимологический смысл понятия "координация" переводится с латинского как "согласование" Аналогичное понимание данного термина содержится в Словаре иностранных слов - согласованность, приведение в соответствие. В Словаре русского языка С.И. Ожегова "координировать" означает: согласовать (согласовывать), установить (устанавливать) целесообразное соотношение между какими-нибудь действиями, явлениями. Термин "координация" употребляется в случае, когда речь идет о взаимосогласованной совместной деятельности различных органов и организаций, которые участвуют в борьбе с преступлениями и иными нарушениями законности. В общественно-политической деятельности координация есть согласование планов и работы различных звеньев государственного аппарата, учреждений, организаций, ставящие целью наиболее эффективное решение стыковых задач. Многие ученые и практики путают координационные функции прокуратуры и надзорные. Вместе с тем, на наш взгляд, разграничение координационного и надзорного направлений в деятельности прокуратуры заключается в том, что координация правоохранительных органов по борьбе с преступностью является не оперативным, а организационным направлением деятельности прокуратуры. Недопустимо, относить ее к надзору, поскольку такого надзора в деятельности прокуратуры быть не может в силу того, что координационная и надзорная деятельность имеют различный предмет воздействия, различные цели, задачи и способы их разрешения. Кроме того, названные направления имеют обособленные принципы и правовое регулирование.

Исходя из этого под функцией прокуратуры по координации деятельности правоохранительных органов следует понимать вид деятельности прокуратуры по согласованию действий административно независимых друг от друга правоохранительных и иных органов по борьбе с преступностью.

Принципы - это, как известно, основополагающие начала. Применительно к деятельности, это основополагающие начала, определяющие сущность и предназначение организации и деятельности какой-либо публичной структуры. В свою очередь принципы деятельности прокуратуры - это закрепленные в законе основополагающие положения, в которых выражено государственное назначение прокуратуры, определены полномочия, характер правовых средств и методов надзора за исполнением закона и указывается на ее место в системе публично-правовых структур государства. Принципы могут касаться различных направлений деятельности прокуратуры. Если говорить о принципах координационной деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, то в Положении о координации деятельности указываются следующие: соблюдение законности; равенство всех участников координационной деятельности при постановке вопросов, внесении предложений, разработке рекомендация и мероприятий; самостоятельность каждого правоохранительного органа в пределах предоставленных ему полномочий при выполнении согласованных решений, рекомендаций и проведении мероприятий; гласность в той мере, в какой она не противоречит требованием законодательства РФ о защите прав и свобод человека и гражданина, о государственной и иной охраняемой законом тайне; ответственность руководителей каждого правоохранительного органа за выполнение согласованных решений. Вместе с тем в диссертации обосновывается положение, что с учетом анализа сегодняшней практики, учета ее недостатков, а также дореформенного опыта координационной деятельности прокуратуры указанные принципы следует дополнить еще такими, как: конкретность координации и опора на общественность.

Субъектами координационной деятельности являются правоохранительные органы, к числу которых за отсутствием законодательно определенного перечня мы относим помимо органов прокуратуры, органы внутренних дел, Федеральной службы безопасности, Федеральной службы госнаркоконтроля, таможенные органы, органы службы внешней разведки, федеральная службы охраны, федеральная пограничная служба, федеральные органы правительственной связи и информации, а также органы и учреждения исполнения наказаний, органы противопожарной службы Министерства РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий. Кроме того, условными субъектами координационной деятельности являются контролирующие органы, с которыми отношения прокуратуры носят характер взаимодействий, а также представительные (законодательными) органами власти, органами местного самоуправления, которые на самом поверхностном уровне участвуют в координационной деятельности. В работе отмечается, что широкое привлечение контролирующих органов, органов государственной власти и местного самоуправления к участию в координационных мероприятиях могло бы самым благотворным образом сказаться на борьбе с преступностью.

Особое место как субъекта координационной деятельности принадлежит суду. На суды не может быть возложена ответственность за уровень борьбы с преступностью. Но формы влияния суда на состояние правопорядка, обоснованность применения мер уголовной репрессии и воспитательно-профилактического характера координирующим органом должны учитываться. Реализация правовой политики государства должна быть делом всей правоприменительной системы с учетом специфики деятельности звеньев, составляющих ее, и не может расцениваться как посягательство на независимость суда. Более того, необходимо учитывать новый правовой и социальный статус судей, не дающий видеть в них обычные органы уголовного преследования, но и не оправдывающий их отстраненность от проблем в сфере борьбы с преступностью.

В работе обосновывается положение, согласно которому координация не должна останавливаться на ведомственном уровне. Обеспечение правопорядка и законности все более и более становится приоритетной задачей государственного уровня, от успешного решения которой во многом зависит стабильность в обществе и государстве. Она является важной составляющей обеспечения безопасности личности, общества и государства. Координация же деятельности правоохранительных органов, осуществляемая органами прокуратуры, должна стать составной частью общей координации действий органов законодательной и исполнительной власти. Значительная роль в этой координации должна отводиться органам исполнительной власти, Правительству РФ, особенно в социальной профилактике правонарушений, по контролю за деятельностью правоохранительных органов, входящих в структуру федеральных органов исполнительной власти. Больше того, имеет смысл развить координацию не только до государственного уровня, но и до международного уровня, тем более что определенные шаги в этом направлении уже делаются.

Для того чтобы органы прокуратуры могли осуществлять координационную деятельность, они должны иметь специальные полномочия. Это - непременное условие выполнения любых функций. Отсутствие, недостаток полномочий - серьезное препятствие в борьбе с преступностью. Компетенция органов прокуратуры непосредственно связана с ее правовым статусом - с правовым положением органов и учреждений прокуратуры, наделенных совокупностью полномочий для осуществления ими своих функций, отражающих их место и роль в обществе и государстве.

Полномочия по координации борьбы с преступностью необходимо расширить до координации по выявлению и устранению иных правонарушений, как это было в прежнем союзном законодательстве.

В Положении о координационной деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, утвержденным Указом Президента РФ от 18 апреля 1996 г., определены следующие формы координации: проведение координационных совещаний руководителей правоохранительных органов; обмен информацией по вопросам борьбы с преступностью; совместные выезды в регионы для проведения согласованных действий, проверок и оказания помощи местным правоохранительным органам в борьбе с преступностью, изучения и распространения положительного опыта; создание следственно-оперативных групп для расследования конкретных преступлений; проведение совместных целевых мероприятий для выявления и пресечения преступлений, а также устранения причин и условий, способствующих их совершению; взаимное использование возможностей правоохранительных органов для повышения квалификации работников, проведение совместных семинаров, конференций; оказание взаимной помощи в обеспечении собственной безопасности в процессе деятельности по борьбе с преступностью; издание совместных приказов, указаний, подготовка информационных писем, иных организационно-распорядительных документов; выпуск совместных бюллетеней (сборников) и других информационных изданий; разработка и утверждение согласованных планов координационной деятельности; совместное проведение проверок соблюдения законов; совместная разработка предложений для включения в региональные программы борьбы с преступностью. Кроме того, данный перечень не является исчерпывающим.

Рекомендации и исходные данные по конкретному использованию результатов работы

Практика показывает, что возможны также иные формы координации, к числу которых в литературе справедливо относят: совместный анализ состояния преступности, как в целом, так и по отдельным регионам, предприятиям, видам преступлений; изучение причин и условий, способствовавших совершению преступлений и других правонарушений; разработка мер по борьбе с определенным видом преступных проявлений; совместное проведение проверок соблюдения законов по различным вопросам; проверка выполнения ранее принятых координационными совещаниями решений; совместная разработка предложений для включения в региональные программы борьбы с преступностью; проведение совместных занятий с целью повышения квалификации работников правоохранительных органов. Вместе с тем исследования показывают, что в деятельности прокуратур не всегда используются даже те формы координационной деятельности, что предусмотрены Указом Президента РФ.

В Республике Дагестан проведен тщательный анализ деятельности координационных совещаний по борьбе с преступностью, который показал, что надлежаще организованное взаимодействие качественно увеличивает потенциал всей правоохранительной системы. Однако, как показывает практика, в деятельности прокуроров осуществляющих координацию борьбы с преступностью, нередко возникают многочисленные проблемы объективного и субъективного плана. Нередко проявляется откровенная безынициативность и недооценка роли и значения этой работы. В организации координационной деятельности многим прокурорам недостает полноценности и динамизма, глубокого предварительного анализа, криминогенной обстановки.

Наиболее существенными недостатками являются неконкретизированность плановых мероприятий, и как следствие, низкая эффективность решений координационных совещаний". Кроме того, нередко отмечаются случай, когда вносимые на обсуждение координационных совещаний вопросы четко не формулируются, предварительные проверки по ним не проводятся. Одной из распространенных ошибок со стороны прокуроров является также то, что решения и рекомендации, принятые координационными советами и на межведомственных совещаниях, не всегда берутся на контроль. Не всегда информационное обеспечение координирующей деятельности прокуратуры оказывается на уровне.

Планирование работы является одним из организующих начал обеспечения деятельности прокуратуры, по реализации полномочий, предусмотренных Федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации". Вместе с тем в практике планирования отмечается масса недостатков. В частности, недостатки возникают по известным причинам: во-первых, большой ротацией кадров, (которая, к сожалению, присуща всей прокурорской системе в целом), большим количеством молодых прокуроров, не имеющих достаточного опыта и навыков в работе; во-вторых, большой загруженностью прокуроров; и, наконец, в-третьих, недооценка отдельными прокурорами координационной деятельности, формализм в работе.

Кроме того, огромные недостатки заложены в практике формирования планов. Так, многие планы носят неконкретный характер, при их формировании используются общие формулировки, отсутствуют указания об исполнителях. Следует отметить еще один недостаток - келейность обсуждения планов совместных мероприятий. В отдельных прокуратурах планы, разработанные с участием прокурора, председателя народного суда и начальника отдела милиции, не рассматриваются на междуведомственных совещаниях. В результате этого исполнители плана фактически устраняются от обсуждения мероприятий, которые в последующем придется проводить в жизнь. Планирование работы строится без учета реального состояния законности в районе, большинство запланированных мероприятий вытекают из планов работы прокуратуры РД, что свидетельствует об отсутствии продуманного, ответственного подхода к этой работе.

В заключении хочется отметить, что координационная деятельность прокуратура весьма важное направление борьбы с преступностью, однако ресурс такой деятельности сегодня не достаточно используется. В этой связи настоящее исследование посвящено определению основных приоритетов в активизации данной деятельности и таким образом, создании условий для усиления борьбы с преступностью.

Список использованной литературы

1. Закон Республики Казахстан "О Прокуратуре" от 21 декабря 1995 года. - Информационная система "ЮРИСТ".

2. Концепция правовой политики Республики Казахстан на период с 2010 до 2020 года, утвержденная Указом Президента Республики Казахстан от 24 августа 2009 года. - Информационная система "ЮРИСТ".

3. Указ Президента Республики Казахстан "О мерах по повышению эффективности правоохранительной деятельности и судебной системы в Республике Казахстан" от 17 августа 2010 года. - Информационная система "ЮРИСТ".

4. Закон Республики Казахстан "О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам совершенствования деятельности органов прокуратуры" от 29 декабря 2010 года. - Информационная система "ЮРИСТ".

5. Закон Республики Казахстан "Об органах внутренних дел Республики Казахстан" от 21 декабря 1995 года. - Информационная система "ЮРИСТ".

6. Закон Республики Казахстан "О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам совершенствования деятельности органов внутренних дел в сфере обеспечения общественной безопасности" от 29 декабря 2010 года. - Информационная система "ЮРИСТ".

7. Закон Республики Казахстан "Об органах финансовой полиции Республики Казахстан" от 4 июля 2002 года. - Информационная система "ЮРИСТ".

8. Указ Президента Республики Казахстан "Вопросы Агентства Республики Казахстан по борьбе с экономической и коррупционной преступностью (финансовой полиции)" от 21 апреля 2005 года. -Информационная система "ЮРИСТ".

9. Закон Республики Казахстан "О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам правоохранительной службы и присвоения классных чинов, воинских и специальных званий, права ношения форменной одежды военнослужащими и сотрудниками иных государственных органов" от 6 января 2011 года. - Информационная система "ЮРИСТ".

10. Закон Республики Казахстан "Об органах юстиции" от 18 марта 2002 года - Информационная система "ЮРИСТ".

11. Уголовно-исполнительный кодекс Республики Казахстан от 13 декабря 1997 года. - Результаты опроса оглашены в ходе проведения "круглого стола" на тему: "Актуальные проблемы совершенствования организационно-правовой основы деятельности системы правоохранительных органов Республики Казахстан", проведенного Министерством юстиции Республики Казахстан совместно с ГУ "Институт законодательства Республики Казахстан" 19 апреля 2011 года.

12. Закон Республики Казахстан "О Внутренних войсках Министерства внутренних дел Республики Казахстан" от 23 июня 1992 года. - Информационная система "ЮРИСТ".

13. Закон Республики Казахстан "О пожарной безопасности" от 22 ноября 1996 года. - Информационная система "ЮРИСТ".

14. Озвучено в ходе проведения круглого стола на тему: "Актуальные проблемы совершенствования организационно-правовой основы деятельности системы правоохранительных органов Республики Казахстан", проведенного Министерством юстиции Республики Казахстан совместно с ГУ "Институт законодательства Республики Казахстан" 19 апреля 2011 года.