Влияние акторов на формирование и реализацию региональных программ по защите социальных прав безработных в Псковской области

· несистемные акторы (активные граждане)»

Таким образом, мы проанализировали политический цикл Г. Лассуэла, остановив свое внимание на 3 этапах этого цикла, а именно:

1.Определение проблемы

2.Поиск решения/выбор предпочтительного варианта политики

3.Реализация политики.

Для первого этапа мы использовали концепцию множественных потоков Д. Кингдона. И анализ этой концепции, проведенный Николаосом Захариадисом, который выделял три фактора придания ситуации статуса проблемы (индикаторы, фокусирующие события, обратная связь).

Для анализа второго этапа мы рассмотрели работу Дж. Майера «World society, institutional theories and actors». Пришил к выводу, что в выборе предпочтительно варианта политики большую роль играет характер взаимоотношений государства и заинтересованных групп интересов, для этого мы проанализировали основные модели взаимодействия для выработки политического курса: плюралистическую и корпоративистскую. А.Е. Чирикова описывает факторы, характеризующие взаимоотношения федеральных и региональных групп интересов, такие как: сужение политической составляющей в инициативах региональных элит, выстроенная вертикаль отношений, которая характеризуется патернализмом; доминирования краткосрочных целей над долгосрочными.

И, последний третий этап, - реализация политики, необходимо рассмотреть на основе экспертных интервью в практической части выпускной квалификационной работы, к чему мы и преступим уже во второй главе данной работы.



ГЛАВА 2. АНАЛИЗ ТРЕХ ЭТАПОВ ПОЛИТИЧЕСКОГО ЦИКЛА В СФЕРЕ ЗАЩИТЫ СОЦИАЛЬНЫХ ПРАВ БЕЗРАБОТНЫХ НА РЕГИОНАЛЬНОМ УРОВНЕ

2.1 Определение проблемы. Ситуация на рынке труда Псковской области в 2012 году

Первым этапом политического цикла, в рамках которого мы рассматриваем формирование и реализацию региональных программ по содействию в защите социальных прав безработных в Псковской области является определение проблемной ситуации. Стартовой точкой в разработке политики в сфере занятости населения, а в частности в разработке региональных программ, является определение проблемы или «повестки дня». Для обоснования выбора проблемы мы будем использовать концепцию множественных потоков Д. Кингдона.

Данная концепция описана в работе 1984 года «Agendas,Alternatives, and Public Policies». Позже на основе этой концепции Николаос Захариадис выделил три фактора придания ситуации статуса проблемы. Мы проинтерпретировали эти факторы в рамках темы нашего исследования:

· индикаторы и показатели (например, уровень регистрируемой безработицы по Псковской области, коэффициент напряженности).

· фокусирующие события (например, деятельность государственных органов во время экономического кризиса, нецелевое использование бюджетных средств), такие события, которые приковывают внимание СМИ, общества и политических акторов к проблемной ситуации;

· обратная связь, которая позволяет оценить эффективность/неэффективность проводимых региональных программ в сфере защиты социальных прав безработных.

Анализ этих факторов, выделенных Н. Закаридиасом, позволяет обозначить проблему государственного регулирования в сфере социальной защиты безработных в Псковской области, как актуальную и требующую глубокого анализа.

Во-первых, используя предложенную классификацию, мы проанализировали «индикаторы и показатели» сферы занятости труда Псковской области. Анализ рынка труда, осуществленный Управлением Федеральной государственной службы занятости населения по Псковской области, установил, что в январе 2012 года уровень регистрируемой безработицы достигал 1,7 % к экономически активному населению (далее ЭАН), в абсолютном выражении - 6,1 тыс. человек и после незначительного роста в феврале-марте (1,8 %) продолжал снижаться.

Уровень регистрируемой безработицы на 01.01.2013 года составил 1,3 процента к ЭАН, что на 0,4 п.п. меньше, чем на 01.01.2012 года (1,7 % к ЭАН), что видно на приведенном графике 1.

Согласно данным графика, в области изменения уровня регистрируемой и структурной безработицы на 2011-2012 год мы видим положительные изменения ситуации на рынке труда Псковской области. Но надо отметить тот факт, что эти показатели не минимизированы и органам власти есть куда направить свои силы, для того, чтобы повысить коэффициент эффективности.

Еще одним индикатором для определения проблемы на рынки труда является коэффициент напряженности. Коэффициент напряженности на рынке труда - это отношение числа граждан не занятых трудовой деятельностью к числу вакантных должностей и свободных рабочих мест.

Напряжённость на рынке рабочей силы на 01.01.2013 года составила 0,9% и по сравнению с 01.01.2012 года (1,3%) снизилась на 30,8 процента.

Данную информацию, полученную из отчета об осуществлении государственным комитетом Псковской области по труду и занятости населения переданных полномочий Российской Федерации в области содействия занятости населения в 2012 году, подтверждает график 2.

Государственная политика в сфере занятости населения играет важную социально-экономическую роль и проблемы государственной политики в сфере занятости как в России в целом, так и в отдельно взятых субъектах сложны и противоречивы и нерешенность проблем занятости может усилить социальную напряженность в обществе.

Второй фактор по классификации Н. Захариадиса - это фокусирующие события. Для выявления фокусирующих событий, одних теоретических данных недостаточно, так как для фокусирующих событий важен временной отрезок, на котором как раз и происходят события, которые являются ключевыми для принятия последующих мер органами государственной власти. Поэтому было проведено экспертное интервью с начальником отдела программ занятости и рынка труда Государственного комитета Псковской области по труду и занятости населения, Л.А. Кирилловым.

На современном этапе развития экономики большую роль играет рынок труда, где затрагиваются интересы как работников, так и работодателей. Поэтому отношения, складывающиеся на рынке труда, являются социально-экономическими и затрагивают насущные потребности большинства населения не только одного региона, но и населения целой страны и именно поэтому нуждаются в правовом регулировании. Л.А. Кириллов отмечает, что поводом для формирования и реализации целевой программы по защите социальных прав безработных, «О дополнительных мероприятиях, направленных на снижение напряженности на рынке труда субъектов Российской Федерации», стал экономический кризис 2008-2009 года. Инициаторами дополнительных мероприятий, направленных на улучшение сферы занятости выступили, в первую очередь, крупные предприятия, которые хотели поддержать своих работников в период экономического кризиса. Градообразующие предприятия Псковской области тоже были заинтересованы в переподготовки кадров для производства, многие жители Псковской области стали проявлять желание в открытии своего дела, причем, инициативу в большей степени проявляли сельские жители Псковской области, отмечает Л.А. Кириллов.

Так фокусирующим событием здесь стал экономический кризис и инициатива граждан « снизу». В ответ на это в основной нормативный правовой акт, регулирующий отношения в сфере занятости - Закон РФ от 19 апреля 1991 г. № 1032-1 «О занятости населения в Российской Федерации», были внесены изменения: изменена ст. 7, которая регулирует полномочия федеральных органов государственной власти в сфере занятости населения. В нее были внесены дополнения в виде второй части, которые закрепили право Правительства РФ в связи с осложнением ситуации на рынке труда в отдельных субъектах РФ разрабатывать и реализовывать дополнительные мероприятия, направленные на снижение напряженности на рынке труда этих субъектов Федерации.

В соответствии с пунктом 2 статьи 7 Закона Российской Федерации «О занятости населения в Российской Федерации» Правительство Российской Федерации в рамках своего постановления от 31 декабря 2008 г. № 1089 «О дополнительных мероприятиях, направленных на снижение напряженности на рынке труда субъектов Российской Федерации» (далее - Постановление № 1089) утвердило Правила предоставления субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию дополнительных мероприятий, направленных на снижение напряженности на рынке труда субъектов Российской Федерации.

Целевые программы занятости изначально разрабатывались на краткосрочный период, но экономическая нестабильность 2008-2009г. потребовала внести в них корректировки. Так, в начале 2009 г. была разработана Программа антикризисных мер Правительства Российской Федерации, в которой основными целями государства (в условия экономического кризиса) стало выполнение социальных обязательств перед населением: усиление социальной защиты населения, снижение напряженности на рынке труда. В связи с этими целями были расширены масштабы деятельности государства в сфере занятости, в том числе и Комитета по труду и занятости населения Псковской области.

Третий фактор, позволяющий сказать о том, что ситуация является проблемной и требует вмешательства политических институтов - это оценка эффективности/ неэффективности проводимых региональных программ в сфере защиты социальных прав безработных. А.В. Карпушкина, оценивая региональные целевые программы содействия занятости населения, пишет, что в большинстве случаев эффективность региональных программ оценивается достижимостью контрольных показателей, которые зачастую абсолютизированы. Эффективность измеряется по таким показателям как количество временно трудоустроенных, количество проведенных ярмарок вакансий. В нескольких программах эффективность измеряется через достижение относительных показателей, таких как коэффициент напряжённости, уровень регистрируемой и общей безработицы.

По статистическим данным отчета государственного комитета Псковской области по труду и занятости населения за 2012 год эти показатели снижаются с каждым годом, что для непрофессионального взгляда покажется положительным результатам программ и мер, направленных на снижения напряженности на рынке труда.

Но есть и другая сторона этого вопроса, проведя анализ статистических данных того же отчета можно выявить, что оценка эффективности и конечных результатов выполнения Программы количественно определяется целевыми индикаторами - контрольными показателями. Так, например, ведомственная целевая программа «О дополнительных мероприятиях, направленных на снижение напряженности на рынке труда Псковской области, на 2012 год» ставит перед собой цель достигнуть следующих контрольных показателей:

численность трудоустроенных незанятых инвалидов - 42 человека;

численность трудоустроенных родителей, воспитывающих детей-инвалидов, - 10 человек;

численность трудоустроенных многодетных родителей - 18 человек;

уровень регистрируемой безработицы на конец 2012 года не более 1,7% от ЭАН;

коэффициент напряженности на рынке труда на конец 2012 года не выше 1,3.

Думается, вряд ли можно говорить об эффективности ведомственной целевой программы «О дополнительных мероприятиях, направленных на снижение напряженности на рынке труда Псковской области, на 2012 год».

Формально планируемые программой результаты, несомненно, будут достигнуты. Однако возникает вопрос: «Что запланировали?». Можно ли считать положительным результатом программы трудоустройство 42 незанятых инвалидов, при количестве желающих найти работу 653 инвалида, трудоустройство 10 родителей, воспитывающих детей-инвалидов при том, что нуждаются в трудоустройстве - 936 человек, трудоустройство многодетных родителей - 18 человек, желающих получить работу - 91 человек. Полагаем, что цифры говорят сами за себя.

Поэтому при определении ситуации, которая требует вмешательства государственных институтов и придании ей статуса проблемы, необходимо особое внимание уделять таким факторам как: контрольные показатели, обратная связь и фокусирующие события, с помощью которых определяется эффективность/ неэффективность региональных программ.

Итак, мы провели анализ рынка труда, упор делали на такие показатели как уровень безработицы и коэффициент напряженности на рынке труда, так как они являются базовыми показателями при анализе эффективности региональных программ в сфере занятости населения и выявили, что цифры оставляют желать лучшего. Также на основе экспертного интервью с Л.А. Кирилловым, было установлено, что фокусирующим событием для формирования и реализации целевой программы по защите социальных прав безработных, «О дополнительных мероприятиях, направленных на снижение напряженности на рынке труда субъектов Российской Федерации», стал экономический кризис и инициатива граждан «снизу».

После определения социально значимой проблемы представляется необходимым рассмотреть как происходит процесс принятия предпочтительного варианта политики.

2.2 Поиск решения/ выбор предпочтительного варианта политики

Вторым этапом нашего исследования будет анализ влияния акторов на выбор наиболее предпочтительного варианта политики, т.е. выбор наилучшего варианта. Когда актуальность социально значимой проблемы определена и детализирована, ее необходимо внести на повестку дня органам власти. Выбирая способ решения проблемы, необходимо проанализировать все то, что уже делается в данном направлении, выделить все плюсы и минусы данной политики, попытаться сравнить государственную политику по этому вопросу с другими регионами страны и только тогда остановиться на самом результативном варианте решения проблемы. Органам государственной власти всегда необходимо помнить, что для решения проблемы привлекать стоит такие политические институты, которые попытаются представить различные альтернативы проектов по решению той или иной социальной проблемы. Найти идеальный вариант трудно, поэтому усилия, которые должны прикладывать и федеральная власть и региональная, должны быть направлены на формирование и реализацию наиболее осуществимого и реального варианта политики в данных условиях.

Из интервью с Л.А. Кирилловым можно выделить основополагающий фактор, который влияет на выбор наилучшего варианта в региональной политики в сфере занятости населения. Это взаимоотношения федеральных и региональных органов власти. Проблема заключается в том, что на фоне кризисного периода, во время правления Д. Медведева (2008-2012), еще больше возросли патерналистские отношения между федералами и регионалами. Укрепились ожидания самих региональных элит, в том, что позволило некоторым исследователям назвать это «феноменом бюджетного иждивенчества». Что привело к изменениям в вертикали власти и вызвало другие, не менее опасные, последствия для регионов. Так, например, с 2012 года субъект, в том числе и Псковская область, сам финансирует активную политику:

При обычном положении дел взаимоотношения 3-х сторон (служба занятости, работодатель, безработный гражданин) протекают в таком режиме:

Служба занятости является посредником между работодателем и безработным гражданином, причем финансирование происходит таким способом:

На мероприятия активной политики тратится 5% из областного бюджета, на мероприятия пассивной политики - 80% из федерального бюджета, содержание комитета составляет 15% из федерального бюджета.

В период нестабильности и экономического кризиса роль службы занятости изменилась, отмечает Л.А. Кириллов:

Службы занятости выступает здесь как активатор: сотрудничает с работодателем и финансово поддерживает безработного гражданина.

Но бюджетная составляющая здесь уже меняет свои прежние квоты:

На мероприятия активной политики тратится 5% из областного бюджета, на мероприятия пассивной политики - 50% из федерального бюджета, содержание комитета составляет 15% из федерального бюджета.

Говоря о социальной роли государства в нашей стране в настоящий период, можно характеризовать ее социальную политику, как адресную. Неизменным средством осуществления политики на рынке труда остается пакет мер, включающий шесть активных мер регулирования и одну пассивную. Пассивная политика и есть та самая адресная помощь, которая и выполняет функцию социальной поддержки безработных, через выплаты пособий по безработице. Активные меры напрямую или опосредовано способствуют трудоустройству безработных граждан. «Инструментами активной политики занятости являются: создание новых рабочих мест, содействие малому и среднему бизнесу (самозанятость), подготовка и переподготовка кадров, субсидированная занятость, миграционная политика и общественные работы».

Подводя итог вышесказанному, при выборе конструирования вариантов политики, наиболее предпочтительными являются меры активной политики, так как они ориентированы на снижения уровня безработицы путем проработки государственных программ по содействию занятости населения. При реализации государственных программ необходимо всегда помнить о поставленной цели и средствах ее достижения. Наилучшим инструментом менеджмента в формировании и реализации региональных программ в сфере занятости населения является методика SMART.

· Specific -наличие конкретной и четкой цели при разработки региональных программ.

· Measurable - измерение конкретных показательней, т.е. измеримость конечного результата.

· Achievable - достижимость поставленной цели. Четкая уверенность в том, что разработчики региональных программ способны достичь цели в потенциале и обладают ресурсами (как внешними, так и внутренними)

· Relevant - поставленная цель должна быть реалистичной и должна быть согласованна с другими целями и задачами проекта региональных программ.

· Timed - ограниченность временных рамок. Четко поставленные сроки достижения цели.

Поэтому меры, направленные на разработку региональных программ по содействию в защите социальных прав безработных должны быть важным инструментом активной политики занятости населения и социальной политики в целом, целью которых является достижение эффективной, оптимальной занятости трудоспособного населения в регионе. По сравнению с мерами пассивной политики, которые лишь обеспечивают сглаживание негативных последствий безработицы, меры активной политики призваны стимулировать населения к трудовой деятельности.

Теперь представляется необходимым рассмотреть региональные программы как предпочтительный вариант политики в сфере содействия занятости и социальной защиты безработных граждан.

Целевые программы Псковской области в сфере содействия занятости населения направленные на улучшение социально-экономической ситуации на рынке труда.

В 2012 году в Псковской области реализуются программы, направленные на улучшение ситуации на рынке труда: ведомственная целевая программа «Содействия занятости населения на 2011-2012 годы» (объем финансирования 382,4 млн. рублей), ведомственная целевая программа «О дополнительных мероприятиях, направленных на снижение напряженности на рынке труда Псковской области, на 2011 год» (128,8 млн. рублей).

Согласно вышеперечисленным программам основными целями их реализации являются: создание условий для развития рынка труда и эффективной занятости населения, снижение социальной напряженности в городах и районах Псковской области, сдерживание безработицы в пределах социально допустимого уровня, предоставление гражданам работы, позволяющей обеспечивать более высокий жизненный уровень, а работодателям необходимой рабочей силой.

Процесс реализации программ направлен на достижение быстрых результатов. Региональные программы разрабатываются и реализуются, как правило, по отдельным направлениям, поэтому чаще всего они так же называются целевыми.

Мероприятия областных целевых программ Псковской области в сфере содействия занятости населения, направлены на решение ключевых социально-экономических проблем областного рынка труда и представлены конкретными направлениями:

1. Развитие рынка труда и создания условий расширения доступа к занятости безработных и незанятых граждан.

2. Развитие сельских рынков труда.

3. Повышение качества рабочей силы и конкурентоспособности граждан на рынке труда.

4. Организация профессионального обучения безработных граждан.

5.Регулирование трудовой миграции.

Е.И. Соколовская, директор Санкт-Петербургского государственного казённого учреждения «Центры занятости населения Красносельского района» отмечает, что каждый регион развивает то направление деятельности, которое востребовано на его территории. Организация профессиональной ориентации, повышения качества рабочей силы на рынке труда - востребованное направление всех региональных программ занятости, но проблема состоит в том, что на учете в центрах занятости, попадающих под регламент этого направления, в основном, стоят молодые люди (18- 24), которые либо являются учениками ПТУ (начальное профессиональное образования), либо студенты ВУЗов. И норматив « Об организации профессиональной ориентации граждан в целях выбора сферы деятельности, трудоустройства и профессионального обучения», который составляет 46%, выполняется частично. Из-за того, что образовательным учреждениям невыгодно, чтобы их студенты состояли на учете в центрах занятости, так как это сразу понижает рейтинг этих учреждений на рынке труда, сильно сказывается на наборе студентов на первые курсы. Е.В. Соколовская отмечает, что для повышения качества и конкурентоспособности населения центры занятости должны проводить профориентацию, организацию профессионального обучения, но высшие должностные лица образовательных учреждений не идут на контакт с центрами занятости, отказываются от сотрудничества и получается, что тем самым, нарушается сама логика выполнения нормативов по реализации региональных программ в сфере занятости населения.

Финансовые средства на реализацию Программ по содействию занятости населения предусмотрены как из федерального, так и из областного и местных бюджетов. Финансовые расходы на социальную поддержку безработных граждан (выплата пособия по безработице, материальная помощь, стипендии) осуществляются за счет средств федерального бюджета. На мероприятия активной политики привлекаются федеральные органы власти, органы исполнительной власти области, общественные организации и объединения. На местном уровне данные программы реализуются через городские и районные программы содействия занятости населения.

Решение о разработке программы, о сроках ее реализации, а также утверждение областных заказчиков программы принимает глава Администрации. Областным заказчиком могут быть Администрация области, органы управления Администрации области, Государственного комитета Псковской области по труду и занятости населения иные государственные органы и государственные учреждения. Областное Собрание депутатов рассматривает и утверждает программы.

Областные целевые программы Псковской области состоят из следующих разделов:

проблема, решение которой осуществляется путем реализации программы, включая анализ причин ее возникновения, целесообразность и необходимость решения на ведомственном уровне;

цель и основные задачи программы;

описание ожидаемых результатов реализации программы и целевые индикаторы;

перечень и описание программных мероприятий, информация о необходимых ресурсах и сроках реализации каждого мероприятия;

срок реализации программы;

описание социальных, экономических и иных последствий реализации программы;

обоснование потребностей в необходимых ресурсах;

описание системы управления реализацией программы, включающей в себя распределение полномочий и ответственности между структурными подразделениями, отвечающими за ее реализацию;

паспорт программы;

оценки эффективности расходования бюджетных средств по годам в течение всего срока реализации ведомственной целевой программы.

Если подытожить выше перечисленное, то на выбор предпочтительного варианта политики в регионе, а именно, в сфере содействия занятости населения, главным образом влияет выстроенная вертикаль власти между федералами и регионалами. Данные экспертных интервью подтверждают, что регионам сейчас поручено выполнять меры активной политики на средства областного бюджета. Хотя меры активной политики ориентированы на снижения уровня безработицы путем проработки государственных программ по содействию занятости населения, они выполняются не в полной мере из-за ограниченности денежных ресурсов области.

Получается так, что федеральные органы власти формально дают региональным властям формировать альтернативные меры по содействию в защите социальных прав безработных, через разработку ведомственных целевых программ, которые были описаны нами выше, но средств к их осуществлению у регионов не достаточно. Поэтому и возникает «феномен бюджетного иждивенчества», оказывающийся решающим при определении вопроса: кто будет определять направление политики.

Теперь необходимо перейти к анализу этапа «реализация политики», где на основе экспертных интервью, мы выявим проблемы государственного регулирования региональных программ в сфере занятости населения.

2.3 Реализация политики. Определение проблем государственного регулирования региональных программ в сфере социальной защиты населения

Одной и задач данного исследования мы ставили определение политических проблем государственного регулирования региональных программ в сфере защиты социальных прав безработных в Псковской области. Для этого мы провели экспертное интервью с директором ГКУ ПО «ЦЗН г. Великие Луки», Н.А. Блохиной и с юристом организационно-правового отдела В.А.Савельевым, где они дают комментарии к законодательным актам, регулирующим общественные отношения в сфере содействия занятости населения Псковской области.

Будем придерживаться логики значимости нормативно - правовых актов и, в первую очередь, рассмотрим комментарий к Конституции РФ.

Государство, согласно Конституции РФ, гарантирует социальную помощь и достойную жизнь. Но, по мнению людей, обращающихся в центр занятости населения, и находящихся в поиске работы, они не могут назвать свою жизнь достойной. Н. А. Блохина отмечает, что такое положение складывается из-за сегодняшнего размера пособия по безработице, который составляет 30% от величины прожиточного минимума. Очевидно, что эта сумма значительно ниже прожиточного минимума и не позволяет обеспечить покрытие расходов на основные жизненные нужды безработного.

Регулирование отношений в сфере занятости населения международными конвенциями, хартиями, пактами Блохина Н.А. прокомментировала так: «По моему мнению, в России пора ратифицировать Конвенцию МОТ № 168 « О содействии занятости и защите от безработицы».

Очень много граждан обращается в центр занятости населения тогда, когда они заняты неполное рабочее время или вынужденно приостановили работу. Они приходят за помощью в содействии занятости, но по закону они приравниваются к числу безработных граждан и автоматически попадают в реестр, ищущих работу. Не ратификация российским законодательством Конвенции МОТ № 168 «О содействии занятости и защите от безработицы» может привести к росту социальной напряженности, забастовкам, поэтому думается, что это может быть хорошим примером того, к каким негативным последствиям приводит игнорирование норм международного права в сфере содействия занятости.

Нормативные акты субъектов РФ, регулирующие отношения в сфере содействия занятости, имеют большое значение, однако нельзя не отметить, что эти акты носят фрагментарный характер. На территории многих субъектов РФ приняты целевые программы содействия занятости и их сфера действия уже, чем у нормативно-правовых актов федеральных органов исполнительной власти. Следовательно, комплексного регулирования содействия занятости на территории этих субъектов РФ данные акты не обеспечивают, а государство, в условиях столкновения интересов субъектов РФ, влекущих возникновение разногласий, призвано выполнять всего лишь роль независимого арбитра.

В последние годы участились качественно новые источники трудового права - соглашения о труде, которые в отличие от других источников, являются актами социального партнерства. В соответствии со ст. 45 ТК РФ «соглашение - правовой акт, устанавливающий общие принципы регулирования социально-трудовых отношений и связанных с ними экономических отношений, заключаемый между полномочными представителями работников и работодателей на федеральном, региональном, отраслевом (межотраслевом) и территориальном уровнях в пределах их компетенции».

Формы социального партнерства определены Трудовым Кодексом РФ, представляют собой конкретные виды взаимодействия представителей работников и работодателей. Коллективные договоры и соглашения, взаимные консультации, участие работников в управлении организацией, участие работников и работодателей в досудебном решении трудовых споров.

В Псковской области действует региональное соглашение между администрацией Псковской области, Псковскими организациями профсоюзов и региональными объединениями работодателей Псковской области, это соглашения действует с 2012 года, отмечает юрист организационно - правового отдела ГКУ ПО «ЦЗН г. Великие Луки» В.А.Савельев.

Локальные правовые акты в системе источников трудового права вообще и сферы содействия занятости населения в частности играют не меньшую роль, чем рассмотренные ранее правовые акты.

Существование локального законодательства служит важным отличительным признаком трудового права от других отраслей. На локальном уровне вопросы содействия занятости регулируются с помощью таких актов, как устав организации, коллективный договор, соглашение и др. Локальное регулирование всегда является важным компонентом социально-трудовых отношений, а нормативно - правовые акты локального уровня не теряют своей значимости и являются составной частью системы источников трудового права, констатирует В.А. Савельев.

В коллективные договоры и соглашения по договоренности сторон могут включаться положения, определяющие создание условий для профессиональной подготовки, переобучения работающих, оказания помощи в трудоустройстве. Градообразующие предприятия г. Великие Луки, такие как ЗАО «Завод электротехнического оборудования», ОАО «Транснефтемаш», ОАО «Великолукский мясокомбинат» содействуют проведению государственной политики занятости населения в Псковской области, путем трудоустройства граждан, особо нуждающихся в социальной защите, через квотирование отдельных видов работ для трудоустройства таких граждан, утверждает Блохина Н.А.

Таким образом, мы выявили проблемы государственного регулирования в сфере защиты социальных прав безработных в Псковской области. Еще раз кратко перечислим их:

· мизерные пособия по безработице, которые не обеспечивают покрытие расходов на основные жизненные нужды безработных граждан;

· не ратифицированная конвенция №168 МОТ «О содействии занятости и защите от безработицы», которая учитывает размах безработицы, регламентирует взаимоотношения органов власти с гражданами при неполной безработице, также принимает во внимание проблемы трудоустройства молодежи, при поиске первой работы;

· нормативные акты субъектов РФ носят фрагментарный характер, следовательно, комплексного регулирования содействия занятости на территории этих субъектов РФ данные акты не обеспечивают. Отсюда вывод, что законодательные акты субъектов ограничены и не выполняются в полной мере.

Далее представляется необходимым, в рамках этапа «реализация политики» выявить участников политического цикла. Мы рассмотрим какие акторы могут участвовать в определении социально значимой проблемы, кто из них конструирует направление деятельности и как осуществляется реализация выбранного курса.

2.4 Выявление акторов и способов их влияния на этапе реализации региональных программ в сфере занятости

Одной из задач исследования было выявление акторов на трех этапах политического цикла. Среди наиболее значимых акторов социальной политики в регионе мы в теоретической части нашего исследования выделили:

· Федеральную власть

· Региональные исполнительные и законодательные ветви власти

· Федеральные и региональные бизнес - структуры

· Региональные партийные, профсоюзные, общественные и международные организации

· Несистемные акторы (отдельные активные граждане)

Теперь рассмотрим, на основе экспертных интервью, кто из этих акторов имеет больше влияние в процессе формирования и реализации региональных программ по защите социальных прав безработных на конкретных этапах политического цикла: определения проблемы, поиска решения проблемы/выбора предпочтительного варианта и в ходе реализации региональных программ занятости.

Проанализировав экспертные интервью и суммировав мнение Л.А. Кирилова, Н.А. Блохиной, В. М. Игнатьева - руководителя территориального управления Великолукского района Главного государственного управления социальной защиты населения Псковской области, можно констатировать тот факт, что на этапе определения проблемы в сфере формирования и реализации региональных программ по защите социальных прав безработных могут участвовать все вышеперечисленные акторы социальной политики. Но наибольшую заинтересованность, в выявлении проблем, в сфере законодательства и его реализации, отмечает Игатьева В. М., всегда проявляют региональные профсоюзные, общественные организации и несистемные акторы социальной политики, потому что кто как не они могу почувствовать на себе несправедливость или неправомерность действий высших законодательных органов власти.

На втором этапе политического цикла конструирование вариантов политики происходит более традиционно, так как разработка и финансовое обеспечение активной политики региональных программ занятости находится в компетенции регионалов, так же в их полномочия входит реализация основных направлений государственной политики занятости на территории РФ. Заказчиком региональных программ по содействию в защите социальных прав безработных является администрация Псковской области, исполнителем, в свою очередь, государственный комитет Псковской области по труду и занятости населения, отмечает Л.А. Кириллов, заместитель председателя этого комитета.

Третий этап «реализация политики» эксперты прокомментировали так: «Разработка и реализация программ, в том числе областных долгосрочных целевых программ, предусматривающих мероприятия по содействию занятости населения, включая программы содействия занятости граждан, находящихся под риском увольнения, а также граждан, особо нуждающихся в социальной защите и испытывающих трудности в поиске работы» осуществляется согласно постановлению Администрации Псковской области от 16.03.2012 № 122. Но все мероприятия социальной политики, которые были перечислены, в параграфе 2.3 «Поиск решения/выбор предпочтительного варианта» и контрольные нормативы по выполнению региональной программы по содействию в защите социальных прав безработных обозначаются приказами Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации, последний из них был принят 27 апреля 2012г. № 415н

При реализации региональных программ по содействию в защите социальных прав безработных в сфере занятости, именно, министерство здравоохранения и социального развития определяют минимальные нормы социально - экономической защищенности граждан от безработицы. Надо отметить, что реализация региональных программ занятости по содействию в защите социальных прав безработных выполняется Государственным комитетом Псковской области по труду и занятости населения, который призван решать в полном объеме вопросы, связанные с учетом культурно сложившихся видов занятости. Также к его сфере деятельности можно отнести решения проблем, связанных с осложнением ситуации на рынке труда, например, в период экономического кризиса. Что же касается реализации региональных программ по содействию в защите социальных прав безработных исполнительными органами власти на уровне городов и районов, то здесь их деятельность осуществляется в соответствии с Уставом, утвержденным приказом Государственного комитета Псковской области по труду и занятости населения № 74 от 08.06.2011 г. Реализацию социальной защиты населения выполняют государственные казенные учреждения Псковской области «Центры занятости населения» (далее - центры занятости), обладающие правами юридического лица, которые оказывают услуги населению в Бежаницком районе, Гдовском районе, Дедовичском районе, Дновском районе, Красногородском районе, Куньинском районе, Локнянском районе, Невельском районе, Новоржевском районе, Новосокольническом районе, Опочецком районе, Островском районе, Палкинском районе, Печорском районе, Плюсском районе, Порховском районе, Пустошкинском районе, Пушкиногорском районе, Пыталовском районе, Себежском районе, Струго-Красненском районе, Усвятском районе, городе Пскове и Псковском районе, городе Великие Луки и Великолукском районе.

Способы влияния акторов на формирование и реализацию региональных программ по защите социальных прав безработных реализуется в зависимости от избранных ими стратегий. А. Хиршман выделяет три основных стратегии: «лояльность», «уход», «протест». Рассмотренные далее стратегии переосмыслены и адаптированы к социальной политике региона.

«Лояльность». Она подразумевает собой состояние равновесия федеральных и региональных властей, когда акторы не конфликтуют друг с другом, а наоборот находят точку равновесия в своих правоотношениях. Помимо этого, этот вариант возникает еще и в случае полного отсутствия акторов, либо в силу крайне ограниченных политических возможностей одного из них. В разрезе эффективности региональных программ занятости в Псковской области, отвечая на мой вопрос о том, «почему в отчете о результативности региональных программ по содействию в защите социальных прав безработных наблюдается достижение абсолютных показателей», д.э.н. В.А. Бескровная, отвечает так: «Качество анализируемых программ низкое, поэтому и показатели на 100% достигаются. Разработчики и исполнители программа - один орган управления». А это позволяет сделать вывод о том, что стратегия лояльности может проявляться не из-за того, что органы власти находятся в поиске точки равновесия, а из-за того, что им просто не с кем находить этот баланс сил, они и программы разрабатывают и сами же определяют, эффективны ли они или нет.

«Уход». Здесь акторы социальной политики отказываются от действий в обмен на ресурсы. Под стратегией «ухода» понимается буквальный уход с занимаемых постов или возможен вариант альтернативной должности взамен на политическое равнодушие. Следует отметить, что такой стратегии в формировании и реализации региональных программ по содействию в защите социальных прав безработных никто их экспертов не подтвердил.

«Протест». Данная стратегия предполагает действия или бездействия акторов по несогласию с проводимой политикой в сфере содействия занятости.

В.А. Савельев дал свои комментарии по этому поводу. Протестной стратегий ГКУ ПО «ЦЗН г. Велики Луки» не применяет ни к одному из акторов социальной политики. Единственно возможным вариантом этого направления может быть несогласие исполнительных органов власти г. Великие Луки с законом о Профсоюзах. Дело в том, что право профсоюзов, как представительных органов, участвовать в разработке государственной политики занятости закреплено в ст. 21 Закона « О занятости населения». В соответствии со ст. 11 «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности», «профсоюзы праве выступать с предложениями о принятии государственными органами актов, касающихся социально-трудовой сферы» вообще и сферы занятости в частности. Во-вторых, в той же статье предусмотрено, что «проекты нормативных правовых актов, затрагивающие социально-трудовые права работников, рассматриваются всеми государственными органами, а также органами местного самоуправления».

В.А. Савельев на основании предложенных инициатив, от координационного совета организаций профсоюзов города Великих Лук и Великолукского района, показал, что опыт выдвижения законодательных инициатив - это сложный процесс, который сейчас представляется бесконечным. Трудность для профсоюзов и общественных организации заключается том, что в законодательстве РФ нигде не закреплена правовая обязанность субъектов, обладающих законодательной инициативой в обязательном порядке рассматривать правотворческие инициативы профсоюзов и не существует обязательности учета (реестра) выдвигаемых общественными объединениями инициатив. И, по факту, проблема о законодательной инициативе остается не решенной. Парадокс: объединения профсоюзы, имеют права участия в разработке государственной политики занятости и права контроля за деятельностью иных субъектов, реализующих эту политику, но правом законодательной инициативы не обладают.

Далее представляется необходимым перейти к ответу на поставленный исследовательский вопрос: Почему при реализации региональных программ по содействию в защите социальных прав безработных в Псковской области наблюдается достижения абсолютных показателей по выполнению нормативов мероприятий данных программ, но при этом существует территориальный дисбаланс.

Согласно федеральному нормативу доступности и обеспеченности по постановлению Правительства Российской Федерации «Об утверждении методики определения общего объема субвенций, предоставляемых из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию переданного для осуществления органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации полномочия Российской Федерации по осуществлению социальных выплат гражданам, признанным в установленном порядке безработными» эффективность программ определяется следующими показателями:

- психологическая поддержка обратившихся граждан в целом по области составила 20,6% от среднемесячной численности зарегистрированных безработных граждан (норматив - 20%).

- организация профессиональной ориентации граждан в целях выбора сферы деятельности, трудоустройства, профессионального обучения в целом по области составила 61,9% от численности граждан, обратившихся в органы службы занятости за предоставлением государственных услуг (норматив - 46,1%).

- социальная адаптация безработных граждан на рынке труда в целом по области составила 31,8% от среднемесячной численности зарегистрированных безработных граждан (норматив - 20%).

- содействие самозанятости безработных граждан в целом по области составило 16% от среднемесячной численности зарегистрированных безработных граждан (норматив 3,6%).

Однако следует отметить, что при выполнении указанных нормативов в ряде случаев наблюдается территориальный дисбаланс, является высокой дифференциация муниципальных образований городов и районов области по уровню выполнения нормативов. Например, согласно отчету об осуществлении государственным комитетом Псковской области по труду и занятости населения переданных полномочий Российской Федерации в области содействия занятости населения в 2012 году, норматив о психологической поддержке обратившихся граждан не выполнили 16 центров занятости населения Псковской области из 25.

Норматив об организации проведения оплачиваемых общественных работ, организации временного трудоустройства безработных граждан, испытывающих трудности в поиске работы, безработных граждан в возрасте от 18 до 20 лет из числа выпускников образовательных учреждений начального и среднего профессионального образования, ищущих работу впервые не выполнили 6 центров занятости населения Псковской области.

Л.А. Кириллов утверждает, что территориальный дисбаланс при реализации региональных программ по защите социальных прав безработных в Псковской области наблюдается из-за низкой мобильности трудовых ресурсов и отсутствия рабочих мест в сельской местности.

Это факт можно доказать структурным составом безработных граждан, зарегистрированных в органах государственной службы занятости населения в течение 2012 года. Статистические изменения по сравнению с 2011 годом.

В структурном составе безработных граждан по состоянию на 01.01.2013 года уменьшилась доля безработных граждан, проживающих в городах, до 57,7% (на 01.01.2012 - 60,1%), соответственно увеличилась доля населения, проживающих в сельской местности до 42,3% (на 01.01.2012 - 39,9%).

Постановлением Администрации Псковской области от 11.04.2012 № 178 «Об утверждении положений, определяющих порядок и условия реализации отдельных мероприятий в области содействия занятости населения» утверждено положение о размере финансовой поддержки, порядке и условиях ее предоставления безработным гражданам при переезде и безработным гражданам и членам их семей при переселении в другую местность для трудоустройства по направлению органов службы занятости. Данным положением установлены условия и размеры выплат безработным гражданам при переезде и безработным гражданам и членам их семей или переселении в другую местность для трудоустройства по направлению органов службы занятости населения (суточные, оплата проезда и найма жилого помещения).

В 2012 году численность безработных граждан, получивших государственную услугу по содействию безработным гражданам в переезде в другую местность для трудоустройства, составила 5 человек. Численность безработных граждан, получивших государственную услугу по содействию безработным гражданам и членам их семей в переселении в другую местность на новое место жительства для трудоустройства, составила 1 человек и 3 человека - члены семьи безработного гражданина, что еще раз доказывает низкий уровень мобильности трудовых ресурсов и нехватки рабочих мест в сельской местности.

Достижение абсолютизированных показателей при выполнении нормативов региональных программ по содействию в защите социальных прав безработных граждан в Псковской области, так же было частью исследовательского вопроса.

В основе методики «Интегрированной оценки деятельности органов службы занятости Псковской области» заложена сравнительная оценка эффективности работы центров занятости по группе показателей, отражающих основную деятельность службы занятости. Среди них:

-показатели влияния на рынок труда (эффективность первичной регистрации граждан, трудоустройства в первые 10 дней, снятия с учета);

-адресные показатели работы по мероприятиям и услугам (эффективность по трудоустройству, по мероприятиям активной политики занятости, по профессиональному обучению, по профориентационным услугам);

-выполнение контрольных показателей Программы содействия занятости населения (результативность выполнения плана на год по трудоустройству, по активной политике занятости, по профессиональному обучению, профориентационным услугам, сбору вакансий).

Е.И. Соколовская прокомментировала абсолютизированность показателей таким образом: «Региональные целевые программы занятости населения пишутся государственными комитетами по труду и занятости конкретной области, т.е. нацелены на определенную территорию, где каждый орган исполнительный власти в сфере занятости населения знает минусы направлений деятельности в этих программах. Поэтому контрольные показатели по выполнению мероприятий региональных программы в сфере защиты социальных прав безработных занижены (по тем направлениям, которые не выполняются из года в год), либо остаются такими же, как в предыдущем году, так как иначе у них нет другой возможности выполнить норматив.

М.Б. Горный предположил, что заниженные показатели выгодны тем, кто их реализует, так как из-за невыполнения нормативов программ занятости будет трудоустроено меньше число граждан, стоявших на учете в центрах занятости. Если ГКУ ЦЗН не выполняют контрольные показатели, то им, из-за неэффективности расходования бюджетных средств, выделяют денежных средств гораздо меньше, нежели если бы они выполняли контрольные нормативы программ по направлениям в содействии занятости населения.

...