Размещено на http://www.allbest.ru/

Условные обозначения

ГМЗ	государственный и муниципальный заказ
НПА	нормативно-правовые акты
НМЦ	начальная максимальная цена контракта
ООС	Общероссийский официальный сайт размещения государственного заказа - zakupki.gov.ru
ЕАИСT	Единая аналитическая информационная система торгов
УФАС	Управление Федеральной антимонопольной службы России по городу Москве
ФЗ	Федеральный закон
ОК	Открытый конкурс
ОАЭФ	Открытый аукцион в электронной форме



Введение

Актуальность работы. Практически во всех странах органы государственной и муниципальной власти оказываются крупнейшим на различных рынках закупщиком товаров, работ и услуг. Являясь весомым игроком на рынке, государство, в значительной степени, его формирует. В силу того, что закупка товаров/работ/услуг осуществляется на бюджетные средства, органы исполнительной власти ставят задачу обеспечения эффективности закупок.

Одним из ключевых механизмов обеспечения эффективности закупок является добросовестная, «честная» конкуренция. Конкурентоэффективная система является важнейшим атрибутом рыночной экономики и развивается вместе с ней. В процессе формирования цивилизованных рыночных отношений появляется потребность рационального использования бюджетных средств.

В России процесс государственных и муниципальных закупок регулируется Гражданским кодексом, Федеральным законом «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» от 21.07.2005 г. № 94-ФЗ (далее - 94-ФЗ), «Федеральным законом «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» от 08.07.2011 г. № 223-ФЗ, нормативными актами регионов Российской федерации, а также подзаконными актами Федерального и регионального значения.

Комплекс нормативных актов, формирующий систему государственного заказа в России, предусматривает механизмы обеспечения конкуренции, однако применение закона на практике выявило ряд недостатков.

В связи с этим, актуальной видится задача сбора и анализа накопившегося на сегодняшний день отечественного и мирового теоретического и практического опыта осуществления государственных закупок, с целью развития конкуренции на рынке размещения государственных заказов. Необходимо совершенствование механизма размещения заказов в России.

Цель работы. Во-первых, важна выработка дополнительных механизмов обеспечения конкуренции при размещении государственного заказа. Во-вторых, приоритетна разработка дополнительных инструментов контроля за действиями заказчика на предмет ограничения конкуренции.

В соответствие с данной целью задачи видятся следующими:

1. Проанализировать теоретические подходы к пониманию роли конкуренции на рынке, в целом, и на рынке государственного заказа, конкретно;

2. Выявить существующие механизмы законодательного обеспечения конкуренции и пути ее ограничения недобросовестными заказчиками;

a. Проанализировать нормативно-правовую базу федерального уровня по государственному заказу;

b. Проанализировать нормативно-правовую базу города Москвы по государственному заказу;

c. Проанализировать практику размещения государственного заказа;

3. Выработать предложения по совершенствованию законодательной базы города Москвы по государственному заказу;

4. Разработать инструмент контроля за формированием заказа (документации);

5. Выработать предложения по использованию инструмента.

Гипотеза. Необходимо совершенствовать законодательство, обеспечивающее функционирование системы государственных закупок в городе Москве, с целью развития конкуренции на рынке участников размещения государственного заказа города Москвы.

Объект исследования - система размещения государственного заказа в городе Москве.

Предмет исследования - конкуренция в системе размещения государственного заказа в городе Москве.

Степень разработанность темы: Отдельные механизмы обеспечения конкуренции при размещении заказа содержатся в Федеральной и региональной нормативно-правовых базах. Опубликованы работы российских и зарубежных авторов на указанную тему. Однако уровень контроля за действиями заказчиков не достаточен, так как случаи ограничения конкуренции регулярно выявляются контролирующими органами. Тем самым степень разработанности темы является недостаточной. Дальнейшее изучение темы видится перспективным.

Новизна исследования. Федеральное законодательство и нормативная база города Москвы регламентируют действия заказчика при размещении заказа, но имеют пробелы. В работе предлагается использовать новый подход к контролю за размещением заказа, а именно - структурировать и нормализовать процесс формирования технических требований к закупке на основе товаров/работ/услуг (иначе, потребительских свойств), реально необходимых заказчику для реализации его функций.

Теоретическая значимость. В настоящем исследовании рассматривается вопрос ограничения конкуренции при размещении государственного заказа. Предлагается структурировать процесс формирования заказа, вычленить «проблемные зоны», в которых и производятся ограничения, определить пробелы законодательства на проблемных этапах и сформулировать предложения по совершенствованию нормативной базы, которые дадут толчок к развитию конкуренции при размещении заказа. Данный поход предполагает возможность дальнейших исследований, теоретическую проработку и распространение.

Практическая значимость исследования состоит в том, что в работе разрабатывается «формула», позволяющая проверить итоговое соотношение положений технической документации о размещении заказа с потребительскими свойствами заказчика. Данный инструмент поможет сократить случаи ограничения конкуренции, оптимизировать процесс контроля за размещением государственного заказа в России. Содержание и выводы данной работы могут использоваться заказчиками, уполномоченными и контролирующими органами, участниками заказа.

Методы исследования. В исследовании были использованы такие методы, как анализ нормативно-правовой документации, изучение и обобщение отечественной и зарубежной теории и практики, сравнение, теоретический анализ и синтез, конкретизация и идеализация, дедукция, классификация, обобщение и пр.

Информационные ресурсы. В процессе проведения исследования использовались различные источники информации: зарубежные монографии, публикации в отечественных периодических изданиях, официальные статистические и информационные данные из сети Интернет (материалы Министерства науки и технологий РФ, Министерства экономики РФ, Федерального центра проектного финансирования, журнала "Конкурсные торги", сайта "Госзакупки", ОИВ г. Москвы, информация Всемирного банка, ООН, ВТО и др.), так же ресурсы медиатеки НИУ ВШЭ и т.д и т.п.

Структура работы. Работа состоит из трех глав, описывающих теоретическое, аналитическое и практическое исследование темы, введения и заключения.

Глава 1. Теоретическая

Данная глава работы посвящена рассмотрению теоретических подходов к конкуренции, системе государственного заказа и конкуренции в государственном заказе.

1.1 Конкуренция

Конкуренция на сегодняшний день является общепризнанным эффективным способом стимулирования рыночной экономики страны. «Развитие конкурентных отношений служит необходимым условием эффективного воздействия рыночных механизмов на обеспечение устойчивого экономического роста, как в стране в целом, так и в ее регионах». Мазилкина Е.И., Паничкина Г.Г. Управление конкурентоспособностью.  М.: Омега-Л, 2009. -- 328 с. 

Изначально термин «конкуренция» происходит от латинского «concurrentia», что означает «столкновение».

В России законодательно конкуренция понимается как «соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке. Федеральный закон от 26.06.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции». Однако данное определение далеко не единственное в экономике. Кроме того, существуют различные подходы к пониманию конкуренции и ее роли на рынке.

1.1.1 За» совершенную конкуренцию

Первый подход к конкуренции, возникший в экономике, - поведенческий подход, - определяет конкуренцию с точки зрения соперничества фирм на рынке. Идеи данного подхода представлены в работах А. Смита, А. Маршалла, Г. Мурома, У. Джевонса, П. Хайне.

Основоположником понятия конкуренции считается Адам Смит и его работа «Исследование о природе и причинах богатства народов». Его модель чистой конкуренции полностью исключает сознательный контроль над рыночными процессами. Согласно Смиту, конкуренция возникает тогда, когда каждый человек имеет свободу наиболее оптимально распоряжаться собственным капиталом. При этом на рынке формируется конкурентная цена. Также конкуренция возникает, когда продавцы «борются» за покупателей, либо покупатели за товар. Смит делает вывод о положительных эффектах конкуренции, как механизма, приводящего к равновесию на рынке и обеспечивающего «совокупность выгод и невыгод различных применений труда и капитала» Смит А. Исследование о природе и причинах богатства народов. М. 1997. С.58..

Кроме того, Смит выделяет три условия рынка совершенной конкуренции:

Ч отсутствие ассиметрии информации на рынке;

Ч наличие большого количества продавцов и покупателей на рынке;

Ч производство ограничивается только однородными товарами.

Джон Стюарт Милль также был сторонником идей положительного влияния конкуренции на рынок. «Принимая во внимание то, что конкуренция является единственным регулировщиком цен, заработной платы, ренты, она сама по себе является законом, который устанавливает правила этого регулирования» Милль Дж. О свободе / Пер. с англ. А. Фридмана // Наука и жизнь. - 1993. .

Вслед за Адамом Смитом и Джоном Миллем, Альфред Маршалл выделяет положительные эффекты от свободной конкуренции, трактуя ее как «способ организации, ведущий к оптимальному разделению труда и обеспечивающий эффективность экономики». Маршалл А. Принципы экономической науки. М. 1993. Т.3.С.172. При этом, по мнению Маршалла, конкуренция формирует низкие цены рыночного равновесия.

Джоан Робинсон, английский экономист XX века, вводит термины «совершенная конкуренция» и «несовершенная конкуренция» и описывает взаимосвязь между ними. Согласно Робинсон в условиях совершенной конкуренции у фирм есть возможность свободного входа на рынок и выхода с него. Благодаря этому, устанавливается равновесие, когда «фирма производит такой оптимальный объем продукции, при котором ее предельные издержки равны средним и рыночной цене. В условиях же несовершенной конкуренции фирма выпускает меньший, чем оптимальный объем производства». Робинсон Дж. Экономическая теория несовершенной конкуренции. М. 1986. С.54. Позднее данное различие между эффективным поведением фирм, предполагаемым экономической теорией, и их поведением, наблюдаемым в реальности, получило название «Х-неэффективности».

Таким образом, Смит, Маршалл и Робинсон видят в совершенной конкуренции идеальную модель функционирования рынка.

1.1.2 «Против» совершенной конкуренции

Совершенно другой взгляд на совершенную конкуренцию открывает Эдвард Чемберлин, отказываясь от конкуренции как идеала рыночной экономики и государственного регулирования. Он опровергают Смитовскую аксиому об однородности производимых фирмами товаров. «В реальности каждый продавец производит дифференцированный продукт и тем самым выступает как локальный монополист, формируя собственный маленький рынок, регулирующий цену».Розанова Н.М. Эволюция взглядов на конкуренцию и практика антимонопольного регулирования : опыт стран с развитой рыночной экономикой // Экон. журнал. 2001. -№ 2. Таким образом, продуктовая дифференциация выступает по Чемберлену показателем конкуренции, при котором фирмы стремятся к максимизации прибыли. «Полное осознание того обстоятельства, что продукт всегда дифференцирован, раскрывает значение проблемы разнообразия и делает понятным, что чистую конкуренцию нельзя больше считать во всех отношениях «идеалом» для экономики благосостояния». Чемберлин Э. Теория монополистической конкуренции. М. 1996.

Развитие идей Чемберлина продолжил Йозеф Шумпетер. Он выделил понятия «созидательной конкуренции» и «разрушительной конкуренции». Согласно Шумпетеру, конкуренция обеспечивает инновационность и технологическое развитие продукции на рынке (созидательная конкуренция). При этом, с одной стороны, возрастает качество продукции и издержки на ее производство снижаются (созидательная конкуренция), но, с другой стороны, «она угрожает существующим фирмам не незначительным сокращением прибылей и выпуска, а полным банкротством» Шумпетер Й. Капитализм, социализм и демократия. М. 1995. (разрушительная конкуренция). Именно поэтому с его точки зрения, рынки близкие к совершенной конкуренции, сильно подвержены кризисам.

1.1.3 Структурный подход

Далее целесообразно рассмотреть взгляды австрийской школы экономической мысли, продолжавших традиции «неидеального» взгляда на совершенную конкуренцию.

Наиболее ярким представителем является австрийский экономист Фридрих Хайек. Он рассматривает конкуренцию шире, чем его предшественники, различая саму конкуренцию и конкурентное равновесие. Конкуренции в данной концепции выступает как инновационный процесс, позволяющий снижать издержки. Однако конкурентное равновесие при этом может и не установиться, если фирмы-инноваторы дублируют усилия (что чаще всего и происходит, т.к. они обладают лишь общими представлениями о деятельности друг друга) и в итоге суммарные издержки только увеличиваются. Таким образом, возникают длительные неравновесные состояния.

«С самого начала австрийская школа ставит вопрос о принципиальной недостижимости равновесия на рынке, а рыночные цены трактуются как цены неравновесия» Розанова Н.М. Эволюция взглядов на конкуренцию и практика антимонопольного регулирования : опыт стран с развитой рыночной экономикой // Экон. журнал. 2001. -№ 2.. Хайек видит причиной этому «несовершенство знания, невозможности обладания всей полнотой информации о существенных факторах рынка всеми участниками рыночных операций». Hayek F. Individualism and Economic Order. Chicago. 1980. P.93.

После войны зарождается теория организации отрасли и вместе с ней структурный подход к конкуренции.

«Джо Бейн и Эдвард Мейсон исходили из того, что конкуренция является неотъемлемой частью структуры рынка. В основе их анализа конкуренции лежит парадигма «структура-поведение-результативность» Розанова Н.М. Эволюция взглядов на конкуренцию и практика антимонопольного регулирования : опыт стран с развитой рыночной экономикой // Экон. журнал. 2001. -№ 2..

Представители теории организации рынков выделяют рынок совершенной конкуренции, рынок монополии и рынок несовершенной конкуренции. Совершенно конкурентный рынок характеризуется большим количеством экономических агентов, отсутствием ассиметрии информации, барьеров входа на рынок, однородностью продаваемой продукции и отсутствием значительного влияния на рыночную цену со стороны продавцов или покупателей. Равновесие на таком рынке может установиться только, если отсутствуют неудовлетворенный спрос и нераспроданная продукция.

1.1.4 Квазиконкурентные рынки

В конце XX века появляется теория квазиконкурентного рынка. Согласно данной теории квазиконкурентный рынок саморегулирует состояние конкуренции и мешает установлению монополии. Так при любых попытках одной фирмы завысить цену и попытаться получить монопольную прибыль, рынок привлекает дополнительных агентов, которые из-за отсутствия барьеров входа создают конкурентные условия. «Квазиконкурентный рынок обеспечивает эффективный выпуск в отрасли и отсутствие рыночной власти у какого-либо экономического агента, действующего на этом рынке». Розанова Н.М. Эволюция взглядов на конкуренцию и практика антимонопольного регулирования : опыт стран с развитой рыночной экономикой // Экон. журнал. 2001. -№ 2.

Данная теория основана на теории работающей конкуренции Джона Кларка. Согласно его исследованиям, работающая конкуренция возможна тогда, когда на рынке действует максимально возможное количество агентов, низкая дифференциация продуктов, высокая мобильность фирм, низкая ассиметрия информация, неполная информация о деятельности конкурентов на снижение цены и отсутствуют законодательные ограничения.

«С XX века конкурентная политика государства направлена на снижения барьеров входа на рынок, интернализация внешних эффектов экономической деятельности фирм и снижения степени информационной асимметрии» Розанова Н.М. Эволюция взглядов на конкуренцию и практика антимонопольного регулирования : опыт стран с развитой рыночной экономикой // Экон. журнал. 2001. -№ 2.. Таким путем государство старается достичь квазиконкурентных рынков.

1.1.5 Новая индустриальная экономика

Другим подходом к пониманию конкуренции стала концепция новой индустриальной экономики, основанная на теории игр. Конкуренция рассматривается с точки зрения поведения фирмы на рынке, а конкурентное равновесие устанавливается как равновесие по Нэшу. «Равновесие по Нэшу - набор стратегий, при котором ни у одного игрока не возникает стимула изменять правила принятия решений при заданной стратегии другого игрока». Шастико А.Е. Новая институциональная экономическая теория / 4-е перераб. и доп. изд. -- М.: ТЕИС, 2010. -- 828 с Таким образом, ни одна фирма на рынке не хочет менять свое поведение, зная деятельность других фирм.

Дополняет новую индустриальную экономику теория конкуренции на основе преимуществ ресурсов С. Ханта. Здесь конкуренция за преимущества (в отличие от совершенной конкуренции) требует неоднородного и динамичного спроса на товары, несовершенной информации, а целью фирмы выступает не максимизация прибыли, но достижение более высокого финансового результата (при этом для каждой фирмы финансовый результат свой). Более того неравновесное состояние рассматривается как движущая сила экономики. Существенную роль играет эффект прошлого. «Прошлый опыт создает внешние эффекты, которые могут приводить к технологическим или институциональным ловушкам и тем самым препятствовать достижению более прогрессивного результата, даже при наличии конкуренции. Отсюда, согласно Ханту, и новая роль государства - отслеживать потенциальные места возникновения ловушек и создавать условия для их преодоления» Розанова Н.М. Эволюция взглядов на конкуренцию и практика антимонопольного регулирования : опыт стран с развитой рыночной экономикой // Экон. журнал. 2001. -№ 2..

Таким образом, можно сделать вывод о том, что все подходы к конкуренции сводились к двум основным: предполагающим или положительные эффекты от конкуренции или негативные.

Однако в данной работе наличие конкуренции на рынке будет изначально рассматриваться в качестве положительного эффекта.

1.2 Система размещения государственных закупок

Для выполнения своих функций государство использует ресурсы, материальные блага и услуги нематериального характера. Для их эффективного расходования создана и законодательно регламентирована система государственных закупок. На протяжении многих лет в России ежегодно увеличиваются расходы федерального бюджета, наряду с этим наблюдается тенденция к увеличению средств, осваиваемых путем проведения государственных и муниципальных закупок.

"Прокьюремент - совокупность практических методов и приемов, позволяющих максимально обеспечить интересы заказчика при проведении закупочной кампании посредством конкурсных торгов"Организация и проведение конкурсов на закупку продукции для федеральных государственных нужд: Учебно-методическое пособие для государственных служащих / Под ред. В. И. Смирнова, Н. В. Нестеровича. - М.: ГУ ВШЭ, 2002..

1.2.1 Принципы государственных закупок

Основная задача национальной системы государственных закупок - обеспечить приобретение товаров, работ и услуг для удовлетворения государственных и муниципальных нужд. При этом заказчики, распоряжаясь бюджетными средствами, должны соблюдать высокую эффективность и подконтрольность проводимых ими закупок. «Мировая практика выработала систему организации государственных закупок продукции, работ и услуг, обеспечивающую сокращение средств бюджета за счет построения этой системы на основе принципов гласности, открытости, состязательности, экономичности и подотчетности. Такая система носит название - прокъюремент» Наумов С.Б. Организация и планирование предприятия [Электронный ресурс].. Таким образом, достижение данной задачи возможно, если государственные закупки организованы в соответствии со следующими важнейшими принципами:

Ч равное и справедливое отношение к участникам,

Ч открытость и прозрачность,

Ч эффективное расходование средств,

Ч подотчетность.

Некоторые авторы дополнительно включают принцип обеспечения конкуренции, однако данная работа предполагает, что вышеуказанные принципы прямо или косвенно формируют и обеспечивают конкуренцию.

Итак, «принцип справедливости заключается в том, что условия проведения торгов, критерии и порядок определения победителя устанавливаются заранее, и для всех участников они одинаковы» Нестерович Н.В., Смирнов В.И. Конкурсные торги на закупку продукции для государственных нужд / Под ред. А.Г. Свинаренко. - М.: Инфра-М, 2000.. Кроме того, процедуры заказа не позволяют менять условия в ходе проведения конкурсных торгов. Категорическим требованием этих процедур является недопущение дискриминационных мер по отношению к кому-либо из участников.

Принцип гласности и прозрачности заключается в том, что все этапы проведения конкурсных торгов, начиная с установления условий их проведения до объявления победителей, осуществляются публично. «Все реализуемые процедуры и принимаемые решения должны быть прозрачными для контролирующего органа (подразделения), а следовательно, они должны документироваться, с четким изложением мотивировки выбора и иных действий организатора закупки» Кузнецов К.В. - Прокьюремент: тендеры, конкурсы, конкурентные закупки. Питер. 2005.

Принцип эффективности нацеливает на максимальный конечный результат проведения процедур, по итогам которых должны быть осуществлены закупки требуемых ресурсов с максимальной экономической выгодой для покупателя. «При оценке эффективности во внимание принимается как стоимость продукции, так и полные эксплуатационные расходы, а также цена проведения закупки». Кузнецов К.В. - Прокьюремент: тендеры, конкурсы, конкурентные закупки. Питер. 2005

Чрезвычайно важна при проведении закупок реализация принципа подотчетности. Содержательно он означает, что представитель заказчика отвечает за все пункты контракта, который он заключил, и руководство не имеет права оказывать на него давление, чтобы он нарушил условия контракта. Все этапы исполнения контракта должны быть зафиксированы в соответствующих документах (протоколы, отчеты и т. п.). В случае нарушения правил и порядка проведения закупок, заказчик несет персональную ответственность.

Таким образом, данные принципы призваны формировать условия для свободной конкуренции среди потенциальных поставщиков и подрядчиков. Вместе с тем в отдельных случаях могут использоваться и элементы ограничительной торговой практики, чаще всего в виде установления преференций для местных производителей, чтобы способствовать развитию национальной промышленности или повышению занятости.

1.2.2 Конкуренция в системе размещения государственного заказа

Государственные закупки составляют значительную долю государственных расходов и зачастую формируют спрос на товары и услуги в экономике. Кроме того (и не удивительно), на некоторых рынках государственный сектор, вероятно, будет самым крупным покупателем. И как каждому рынку, рынку размещения государственного заказа характерен некоторый уровень развитости конкуренции.

В реальной жизни последствия политики государства по развитию конкуренции могут быть как положительными, так и отрицательными. То есть государственный сектор, предоставляя стимулы для инновационных или национальных поставщиков, или, помогая фирмам преодолевать барьеры для входа, может вызывать негативные последствия. К примеру, политика поддержки национальных фирм может обернуться ограничением участия в публичных торгах и, возможно, даже дискриминацией в отношении отдельных видов фирм (что нарушает принципы конкуренции).

Однако, как отмечалось выше, в данной работе развитый конкурентный рынок считается идеальным состоянием. Поэтому развитие государством конкуренции в системе государственного заказа априори повлечет только положительные последствия такие, как снижение коррупции, улучшение качества продукции, сокращение нецелевого расходования бюджетных средств и пр.

государственный контракт законодательный конкуренция



1.2.3 Недобросовестная конкуренция

Развитие и становление системы размещения государственных и муниципальных заказов в РФ, помимо положительных проявлений в виде повышения эффективности расходования бюджетных средств, развития реальной конкурентной среды, стимулирования экономики, рынка занятости и т.п., имеет и отрицательную сторону. К «болезням роста» системы госзакупок можно отнести расширение практики недобросовестной конкуренции и сговора поставщиков.

Под недобросовестной конкуренцией понимаются «любые действия лиц, которые направлены на получение преимуществ при осуществлении предпринимательской деятельности, противоречащие законодательству РФ, обычаям делового оборота, требованиям добропорядочности, разумности и справедливости, и которые причинили или могут причинить убытки другим лицам - конкурентам, либо нанесли или могут нанести вред их деловой репутации». п.9 ст.4 ФЗ от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» К числу наиболее распространенных проявлений недобросовестной конкуренции в сфере госзаказа обычно относят следующие действия:

1. Со стороны заказчика:

a. Манипулирование с заявками на торгах/запросах котировок;

b. Сговор с участниками заказа;

c. Заключение контракта с участником без участия в торгах (за исключением случаев, определенных ст. 55 Закона № 94 ФЗ);

2. Со стороны участника:

a. Предоставление в составе заявки на участие в торгах или запросе котировок недостоверных, ложных или искаженных сведений о предлагаемых товарах (работах или услугах), об условиях их поставки (выполнения, оказания), либо о правоспособности самого участника размещения заказ;

b. Сговор между участниками торгов;

c. Шантаж заказчика через злоупотребление правом на обжалование.

Выявление и доказательство соглашений о манипуляциях с заявками может на практике оказаться очень сложной задачей, так как оно заключается тайно и чаще всего официально не оформляется. Однако признаки сговора могут быть обнаружены и пресечены уполномоченными контролирующими органами на различных этапах размещения заказа.

Проблема недобросовестной конкуренции на торгах имеет большое значение для экономики. Данная проблема требует эффективных механизмов решения. «Реализация сговора на торгах не только приводит к нецелевому использованию государственного бюджета, но и не дает возможность получения прибыли добросовестными подрядчиками» А. Ф. Рогачев, А. А. Марченко. Моделированеи конкуренции участников в процессе проведения государственных закупок на аукционах. Известия Волгоградского государственного технического университета. . В следующей главе подробно рассмотрены этапы размещения заказа, выявлены наиболее коррупционноемкие, а также объяснены причины их коррупционности. В рамках исследования рассмотрены только случаи ограничения конкуренции со стороны заказчика.

1.3 Характеристика системы закупок города Москвы

С 01.01.2012 по 10.10.2012 заказчиками города Москвы проведено процедур торгов по 44,3 тыс. лотам на сумму 389 млрд. руб. Также в реализации городского заказа приняло участие более 15 тыс. поставщиков различных организационно-правовых форм. В среднем на один заказ было подано 4-5 заявок потенциальных поставщиков. Таким образом, рынок государственного заказа затрагивает прямо или косвенно более 70 тыс. компаний в городе Москве (исполнение заказов, участие в торгах, субподрядные работы), что делает его одним из самых крупных рынков.

Продолжается наращивание экономии и конкуренции в рамках трехуровневой системы согласования закупок и начальных (максимальных) цен до стадии объявления процедур (схема 1).

Схема 1.Трехуровневая система согласования заказов в рамках 67-ПП

За 9 месяцев 2012 года общая сумма экономии на этапе согласования по всем трем уровням составила 22,3 млрд. руб. (5,4%) (Таблица 1). Так же данная система помимо экономии позволяет предотвращать сговор между заказчиками и поставщиками, так как способна обнаружить завышение НМЦ на самых ранних этапах размещения ГМЗ.

Таблица 1 Экономия на этапе согласования за 9 месяцев 2012 года

Уровень согласования	Количество рассмотренных процедур, лотов	Экономия, млрд. руб.
Мэра Москвы (свыше 1 млрд. руб.)	36	15,8
МРГ (от 100 млн. до 1 млрд. руб.)	212	3,0
Рабочие группы ГРБС (от 3 до 100 млн. руб.)	-	3,5



Общий процент снижения стартовых цен на торгах за период с 01.01.2012 по 10.10.2012 составил 10,8% или 41,8 млрд. руб. При этом доля торгов с единственным поставщиком (по сумме) снизилась до 23,9% (в 2010 году - 34,9%). Основные сводные показатели эффективности системы торгов по состоянию на 10.10.2012 представлены в Таблице 2.

Таблица 2 Основные показатели эффективности системы по состоянию на 10.10.2012

Показатели	Первый уровень	Второй уровень
Общие показатели
Количество размещенных заказов, лотов	1077	43 264
Сумма размещенных заказов, млрд. руб.	245	144
Доля заказов в общем объеме, %	63	37
Эффективность
Экономия по результатам торгов, млрд. руб.	26,6	15,3
Экономия по результатам торгов, %	10,9	10,6
Конкуренция
Среднее количество поданных заявок, шт.	5,7	3,7
Среднее количество заявок, допущенных по 1 частям ЭА, шт.	4,4	3,1
Доля закупок с единственным поставщиком, % от суммы	13,8при конкурентном рынке (без учета торгов по подвижному составу и закупок подрядных работ с размером обеспечения заявки более 1 млрд. руб.)	21,1

В 2012 году суммарная экономия на всех этапах управления заказом составила порядка 20% (~ 200 млрд. руб. за период 2011-2012 гг.). Экономия на этапе планирования и формирования заказа составила 10%.

Таким образом, действия, принимаемые Правительством города Москвы по повышению эффективности размещения заказа, оправдывают себя, однако уровень конкуренции остается низким. Именно поэтому данная работа направлена на обзор методов ограничения конкуренции при размещении госзаказа в г. Москве. Для этого в следующих разделах проанализирована законодательная база РФ и региональная г. Москвы.



Глава 2. Аналитическая

В данной главе проведен анализ действующего законодательства, регулирующего систему государственного и муниципального заказа в г. Москве, для того, чтобы понять:

Ч Как законодательно обеспечивается конкуренция в заказе;

Ч Как, используя пробелы в законодательстве, заказчики могут ограничивать конкуренцию.

В рамках поставленных целей, далее рассмотрены этапы размещения заказа и выявлено, как на каждом из них законодательно обеспечивается конкуренция.

2.1 Законодательное обеспечение конкуренции при размещении госзаказа

Система государственных закупок начала свое становление примерно с 1992 года. Первым законодательным актом, регулирующим общие правовые и экономические принципы формирования и размещения заказов на поставку продукции для государственных нужд в новых условиях, стал Закон Российской Федерации «О поставках продукции и товаров для государственных нужд» от 28 мая 1992 г. N 2859-1. В. И. Смирнов Состояние российского законодательства в области государственных и муниципальных закупок В дальнейшем система подвергалась многочисленным законодательным изменениям, пока не предстала в виде Федерального закона от 21.07.2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».

2.1.1 Структура НПА

Перечень основных НПА, регулирующих размещение государственного заказа:

· Гражданский кодекс Российской Федерации;

· Федеральный закон от 21.07.2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее - 94-ФЗ);

· Федеральный закон от 18.07.2011 г. № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (далее - 223-ПП);

Подзаконные акты Федерального значения:

· Постановление Правительства Российской Федерации от 10 сентября 2009 г. N 722 «Об утверждении правил оценки заявок на участие в конкурсе на право заключить государственный контракт или муниципальный контракт на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».

· Постановление Правительства Российской Федерации от 15 мая 2007 г. N 292 «Об утверждении Положения о ведении реестра недобросовестных поставщиков и о требованиях к технологическим, программным, лингвистическим, правовым и организационным средствам обеспечения ведения реестра недобросовестных поставщиков».

· Постановление Правительства Российской Федерации от 4 ноября 2006 года N 642 «О перечне товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд, размещение заказов на которые осуществляется у субъектов малого предпринимательства».

· Постановление Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2010 г. N 1191 «Об утверждении положения о ведении реестра государственных и муниципальных контрактов, а также гражданско-правовых договоров бюджетных учреждений на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг и о требованиях к технологическим, программным, лингвистическим, правовым и организационным средствам обеспечения пользования официальным сайтом в сети интернет, на котором размещается указанный реестр».

· Постановление Правительства Российской Федерации от 27 октября 2006 г. N 631 «Об утверждении Положения о взаимодействии государственных и муниципальных заказчиков, органов, уполномоченных на осуществление функций по размещению заказов для государственных и муниципальных заказчиков, при проведении совместных торгов».

· Распоряжение Правительства Российской Федерации от 27 февраля 2008 г. N 236-р об утверждении перечня товаров (работ, услуг), размещение заказов на поставки (выполнение, оказание) которых осуществляется путем проведения аукциона.

· Приказ Министерства экономического развития Российской Федерации от 7 июня 2011 г. N 273 «Об утверждении номенклатуры товаров, работ, услуг для нужд заказчиков».

· Приказ Министерства экономического развития Российской Федерации от 12 мая 2011 г. N 217 «Об условиях допуска товаров, происходящих из иностранных государств, для целей размещения заказов на поставки товаров для нужд заказчиков».

Нормативные акты города Москвы:

· Постановление Правительства Москвы от 24.02.2012 г. № 67-ПП «О системе закупок города Москвы» (далее - 67-ПП)

· Постановление Правительства Москвы от 27.02.2012 г. № 68-ПП «Об утверждении порядка формирования начальной (максимальной) цены государственных контрактов и гражданско-правовых договоров при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг, финансирование которых осуществляется с привлечением средств бюджета города Москвы» (далее - 68-ПП)

· Постановление Правительства Москвы от 22 января 2008 г. N 60-ПП «О формировании рейтинга эффективности и прозрачности размещения государственного заказа города Москвы».

· Постановление Правительства Москвы от 9 февраля 2010 г. N 112-ПП «О совершенствовании порядка учета и регистрации сведений о государственных контрактах и инвестиционных договорах»,

· Постановление Правительства Москвы от 26 сентября 2006 г. N 736-ПП «О порядке осуществления контроля в сфере размещения государственных заказов города Москвы».

· Постановление Правительства Москвы от 18 ноября 2008 г. N 1050-ПП «О дополнительных мерах по осуществлению контроля за размещением государственных заказов».

· Постановление Правительства Москвы от 29 мая 2012 г. № 244-ПП «О мерах по реализации Постановления Правительства Москвы от 24 февраля 2012 г. № 67-ПП».

· Приказ Департамента города Москвы по конкурентной политике от 12.09.2011 № 70-01-110/11 "Об утверждении примерных форм контрактов, типовых форм банковских гарантий и требования об уплате по банковской гарантии" (В ред. приказа Департамента города Москвы по конкурентной политике от 13.04.2012 № 70-01-42/12).

· Распоряжение Правительства Москвы от 24 февраля 2012 г. N 78-РП «О создании межведомственной рабочей группы по проверке обоснованности заявленных заказчиком закупок с начальной (максимальной) ценой контракта от 100 млн. рублей до 1 млрд. рублей».

· Распоряжение Правительства Москвы от 11 мая 2006 г. N 779-РП «Об утверждении методики расчета услуг специализированной организации по разработке конкурсной документации (документации об аукционе, документации об аукционе в электронной форме), размещению извещений о проведении открытого конкурса (открытого аукциона, открытого аукциона в электронной форме) и иных связанных с обеспечением функций по размещению государственного заказа путем проведения торгов, а также по обеспечению проведения инвестиционных торгов».

· Распоряжение Правительства Москвы № 792-РП от 11 октября 2011 г. «Об утверждении Регламента проверки заказчиками города Москвы банковских гарантий и поручительств, представляемых победителями торгов в качестве обеспечения исполнения контракта».

Указанная система нормативных актов федерального и регионального значения охватывает практически все области размещения заказа: действия заказчика от планирования до окончания размещения заказа, действия контролирующих и финансовых органов, в том числе широкий спектр методических рекомендаций. Тем не менее, возможность ограничения конкуренции заказчиком остается, что подтверждается практикой размещения заказа.

Чтобы определить «проблемные зоны», в которых и происходит ограничение конкуренции, разложен процесс размещения заказа на этапы (на основе положений указанных нормативных актов).

2.1.2 Законодательное обеспечение конкуренции на конкретных этапах размещения госзаказа

Под размещением заказа согласно ст. 5 Закона № 94-ФЗ понимаются «действия заказчиков, уполномоченных органов по определению поставщиков (исполнителей, подрядчиков) в целях заключения с ними государственных или государственных контрактов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или государственных нужд».

Согласно ч. 1 ст. 10 Закона № 94-ФЗ, размещение заказа может осуществляться следующими способами:

§ Конкурентные способы:

1. Открытый конкурс;

2. Закрытый конкурс;

3. Открытый аукцион в электронной форме;

4. Открытый аукцион (на данный момент не используется);

5. Запрос котировок;

§ Неконкурентные способы:

6. Размещение у единственного поставщика (регулируется ст. 55 94-ФЗ).

В данной работе проведен анализ конкурентных способов закупки на предмет достаточности нормативного регулирования для обеспечения конкуренции между участниками заказа на примере города Москвы.

На основе Федерального Закона № 94-ФЗ и Постановления Правительства Москвы № 67-ПП выделены следующие этапы, через которые проходит заказчик, размещая заказ конкурентным способом:

1. Планирование размещения заказа;

a. Принятие решения о способе размещения заказа;

b. Составление плана-графика размещения заказа;

2. Формирование документации о проведении торгов (запроса котировок);

a. Разработка технического задания;

b. Формирование начальной максимальной цены контракта;

c. Формирование проекта государственного контракта;

d. Формирование конкурсной документации/документации о проведении открытого аукциона в электронной форме

В случае размещения заказа способом запроса котировок пункт d. отсутствует

3. Создание комиссии (комиссий) по размещению заказа;

4. Размещение документации на ООС (в Москве, до размещения на портале, документация размещается в ЕАИСТ) и публикация извещения;

5. Прием заявок на участие в торгах/запросе котировок;

6. Рассмотрение заявок

6.1. Рассмотрение заявок на участие в конкурсе;

a. Вскрытие конвертов с заявками;

b. Рассмотрение, оценка и сопоставление заявок;

6.2. Рассмотрение заявок на участие в аукционе;

a. Рассмотрение первых частей заявок на участие в аукционе;

b. Проведение аукциона (осуществляется без участия заказчика);

c. Рассмотрение вторых частей заявок на участие в аукционе;

6.3. Оценка котировочных заявок

7. Заключение контракта по результатам проведения конкурса/аукциона.

Согласно ст. 9 Федерального Закона № 94-ФЗ «заказ считается размещенным со дня заключения государственного контракта». Однако Постановлением Правительства Москвы №67-ПП выделяется еще этап приемки товаров (работ, услуг).

Рассмотрим указанные этапы подробнее с точки зрения того, как этапы взаимосвязаны между собой, а не в хронологическом порядке.

Планирование размещения заказа.

На данной стадии заказчики формируют планы-графики размещения заказов на следующий календарный год после того, как определены лимиты финансирования. При этом план-график обязан учитывать установленные законодательством нормы объемов размещения заказов у субъектов малого предпринимательства и на товары/работы/услуги, включенные в перечень Департамента науки, промышленной политики и предпринимательства города Москвы.

После этого, согласно ч. 3.1 ст. 3 Постановления № 67-ПП заказчики принимают решения о способе проведения закупки. Далее заказчику необходимо сформировать документацию.

Законодательное обеспечение конкуренции:

В соответствии со ст. 16. 94-ФЗ информация о размещении заказа размещается на общероссийском официальном сайте размещения заказа. План-график размещения заказов помимо ООС, размещается на портале уполномоченного органа по размещению заказа города Москвы. Данная мера позволяет потенциальным участникам размещения заказа заблаговременно получить информацию о планирующихся процедурах и спланировать собственное участие в процедуре - оценить производственные мощности, а также средства для обеспечения заявки и контракта.

При планировании размещения заказа, согласно п. 14. И 14.1. ст. 55. 94-ФЗ Заказчик имеет право заключить договор до 100 тысяч/400 тысяч рублей (соответственно пунктам) с единственным поставщиком, но не чаще одного раза в квартал по одноименным товарам. Приказ Министерства экономического развития Российской Федерации от 7 июня 2011 г. N 273 «Об утверждении номенклатуры товаров, работ, услуг для нужд заказчиков» дает понимание, какие товары объединяются в группы одноименных. Данная мера ограничивает возможности заказчика злоупотреблять заключением договоров малого объема и ухода от конкурентных процедур.

Также согласно ч.3 ст.17 135-ФЗ запрещается включение в состав лотов товаров/работ/услуг, технологически и функционально не связанных с товарами/работами/услугам, являющимися предметом торгов. Иными словами, нельзя объединять в одну процедуру товары (работы, услуги) разные по своему характеру, происхождению и имеющие различные рынки сбыта. Например, нельзя в рамках одной процедуры закупать хлебобулочные изделия и автомобили.

Кроме того, запрещается в рамках конкурентной процедуры закупать товары (работы, услуги), на которые имеются исключительные права. Например, если в рамках конкурса на подготовку и проведение культурно-массового мероприятия закупается исполнение произведения (на которое имеется исключительные права на исполнение), то конкурс на оказание остальных услуг по процедуре (выступление артистов, аренда оборудования, рекламная кампания и т.д.) фактически перестает быть конкурентным. В этом случае выполнить условия документации в полном объеме имеет право только одно лицо. Указанные выше положения 135-ФЗ позволяют избежать подобных случаев.

Формирование документации о проведении торгов (запроса котировок), размещение документации на ООС и публикация извещения.

Согласно ч. 3.1.3. ст. 3 Постановления № 67-ПП заказчик разрабатывает конкурсную/аукционную документацию непосредственно в ЕАИСТ в соответствии с примерными формами, утверждаемыми Департаментом города Москвы по конкурентной политике. При формировании документации уделяется особое внимание разработке технического задания, начальной максимальной цены и проекта государственного контракта.

Разработка технического задания.

Согласно 94-ФЗ при подготовке технического задания:

Ч заказчик указывает требования к техническим характеристикам товаров, работ, услуг.

Ч заказчик указывает требования к размерам, упаковке, отгрузке товара, требования к результатам работ и иные показатели, связанные с определением соответствия поставляемого товара, выполняемых работ, оказываемых услуг потребностям заказчика;

Ч. 3.1.4. ст. 3 Постановления № 67-ПП более подробно регламентирует процесс разработки документации. А именно, техническое задание должно содержать:

Ч информацию о предмете торгов (запроса котировок);

Ч начальную (максимальную) цену контракта;

Ч сроки поставки товара (выполнения работ, оказания услуг);

Ч источник финансирования, КБК, ОКДП;

Ч требования к качественным характеристикам работ и услуг;

Ч требования к функциональным характеристикам товаров, в том числе подлежащих использованию при выполнении работ, оказании услуг;

Ч требования к безопасности товаров, работ и услуг;

Ч требования к комплектности (объемам) поставки.

и др.

Законодательное обеспечение конкуренции:

Пп. 2.1. - 3.1. ст. 34 94-ФЗ запрещают указывать конкретное место происхождения товара, конкретного производителя товара, а также торговую марку товара (без указания «или эквивалент»). Также запрещается указание на знаки обслуживания, фирменные наименования, патенты и т.п. Данная мера позволяет увеличить количество участников торгов/запросов котировок за счет различных производителей, продавцов товаров различных марок.

Формирование начальной максимальной цены контракта.

Заказчик формирует начальную (максимальную) цену контракта/лота. Стоимость товаров (работ, услуг) по контракту по результату проведения процедуры размещения заказа не может быть выше начальной (максимальной).

Для установления начальной (максимальной) цены контракта по 94-ФЗ источниками информации о ценах товаров, работ, услуг, являющихся предметом заказа, могут быть:

Ч данные государственной статистической отчетности, официальный сайт, реестр контрактов;

Ч информация о ценах производителей, общедоступные результаты изучения рынка, исследования рынка, проведенные по инициативе заказчика.

Постановление Правительства Москвы № 68-ПП дает более подробную инструкцию по расчету НМЦ отдельно по товарам, работам и услугам с указанием «жестких» допустимых методик и порядков расчета. Данные методические указания сокращают возможность формирования нерыночной НМЦ недобросовестными заказчиками.

После формирования документации заказчик проходит следующий этап - этап размещения документации на ООС или дополнительно в иных средствах массовой информации и опубликования извещения. В состав извещения входят (в соответствии с ч. 4 ст. 21., ст. 41.5.; ч.2. ст. 45. 94-ФЗ):

Ч Информация о форме торгов;

Ч Наименование, место нахождения, почтовый адрес и адрес электронной почты, номер контактного телефона заказчика, уполномоченного органа, специализированной организации;

Ч Предмет контракта с указанием количества поставляемого товара, объема выполняемых работ, оказываемых услуг;

Ч Место поставки товара, выполнения работ, оказания услуг;

Ч Начальная (максимальная) цена контракта (цена лота);

Ч Срок, место и порядок предоставления конкурсной документации;

Ч Место, дата и время вскрытия конвертов с заявками на участие в конкурсе/площадка время и дата проведения аукциона/ место подачи котировочных заявок, срок их подачи, в том числе дата и время окончания срока подачи котировочных заявок;

Ч Преимущества, предоставляемые осуществляющим производство товаров, выполнение работ, оказание услуг учреждениям и предприятиям уголовно-исполнительной системы и (или) организациям инвалидов.

Формирование проекта государственного контракта. Заключение контракта по результатам проведения конкурса/аукциона.

Проект контракта включает в себя все условия контракта, за исключением тех, которые определяются по результатам проведения процедур.

В проекте контракта указываются:

Ч Наименование заказчика;

Ч Предмет контракта;

Ч Условия оплаты по контракту;

Ч Сроки поставки товаров (выполнения работ, оказания услуг);

Ч Порядок сдачи-приемки товаров (работ, услуг);

Ч Права и обязанности сторон

Ч Гарантии;

Ч Ответственность сторон;

Ч Порядок расторжения контракта;

Ч Обеспечение контракта (за исключением способа обеспечения)

Ч Обстоятельства непреодолимой силы;

Ч Порядок урегулирования споров;

Ч Срок действия;

Ч Порядок изменения;

Ч Реквизиты заказчика;

Ч График поставки товаров (выполнения работ, оказания услуг).

По результатам проведения процедур в контракт вносится:

Ч Наименования и реквизиты Исполнителя;

Ч Цена контракта;

Ч Спецификация поставляемых товаров (выполняемых работ, оказываемых услуг) на основании технического задания и заявки участника.

Ч Информация о способе обеспечения контракта.

Законодательное обеспечение конкуренции:

В соответствии со ст. 9. 94-ФЗ цена контракта является твердой и не подлежит изменению, за исключением соглашения сторон об уменьшении цены контракта не более, чем на 10% без изменения объемов и сроков поставки товаров (выполнения работ, оказания услуг). Изменение других существенных условий контракта не допускается.

Согласно ч. 3.1.7. ст. 3 Постановления № 67-ПП заказчик формирует проект контракта с помощью ЕАИСТ в электронной форме. При этом он учитывает типовые контракты из "Библиотеки контрактов" ЕАИСТ, формируемой Департаментом города Москвы по конкурентной политике.

Данные меры позволяют обеспечивать равные условия при заключении контракта по отношению ко всем участникам размещения заказа, а также обеспечивают возможность контроля за формированием контрактов.

...