Оценка коррупционных рисков

Сама реализация функций, уязвимых для коррупции, не означает коррумпированности конкретного лица, занимающего государственную должность, однако повышенное внимание, мониторинг и контроль за осуществлением данной деятельности позволяет снизить возможность совершения коррупционного преступления.

На степень риска также оказывает влияние сектор экономики, в рамках которого осуществляется деятельность. Эксперты ФАТФ утверждают, что строительные, добывающие отрасли и сфера государственных закупок подвержены коррупции, а значит, минимизация рисков в целях борьбы с коррупцией возможна за счет реализации превентивных мер и обеспечения повышенного контроля в данных областях. В рамках рассматриваемой работы к коррумпированным сферам были отнесены: продажа и передача государственного имущества и оказание гуманитарной помощи, содействие инновациям и развитию. Открытость и прозрачность процедур при осуществлении деятельности в данных секторах экономики способны снизить степень коррумпированности и устранить возможность использования служебного положения с целью получения личной выгоды.

В самом документе анализируются конкретные меры противодействия коррупции. Для дальнейшего понимания проблемы в рамках данной работы следует уделить особое внимание таким мерам, как раскрытие финансовой информации государственными должностными лицами путем декларирования доходов и расходов и сообщения о наличии интересов и деловых связей, что позволяет выявить и пресечь конфликт интересов. Эффективной мерой также является обеспечение открытости и прозрачности при осуществлении государственных закупок: раскрытие информации о государственных контрактах значительно сокращает коррупционные возможности.

В рассматриваемой работе эксперты ФАТФ описали основные факторы, которые подлежат анализу при оценке коррупционных рисков. Исследователи на реальных примерах доказали зависимость коррумпированности должностных лиц в некоторых секторах экономики от осуществления определенных видов государственной деятельности при наличии соответствующих условий.

Данный анализ не позволяет вычленить конкретные функции государственных служащих, которые имеют повышенный коррупционный риск, но дают возможность провести исследование в отдельных экономических отраслях и выявить общие факторы риска, характерные для социальных, экономических и политических условий в стране.

Предлагаемые международными организациями механизмы являются предметом активного обсуждения политиков и общественности. Вместе с тем, в настоящее время разные страны все чаще пытаются внедрять механизмы оценки коррупционных рисков, предлагаемые в теоретических работах международных организаций. Так, методология оценки коррупционных рисков имплементировалась в Черногории, Венгрии, Латвии и Молдове.

2.3 Страновой опыт. Черногория

Основываясь на Программе развития ООН и Представительства Европейского Союза Черногории, был разработан проект «Оценки коррупционных рисков в специальный зонах рисках», реализация которого будет проходить до 2014 года.

Данный методологический подход предполагает проведение оценки только тех коррупционных рисков, которые возможны при следующих предпосылках: возникновение конфликта интересов при реализации ряда функций государственного управления или осуществление деятельности в сфере государственных закупок. При этом процедура оценки должна осуществляться в рамках «стратегического цикла» и содержать несколько этапов, продемонстрированных на рис. 3.

В соответствии с международными рекомендациями по оценке коррупционных рисков, на первой стадии предлагается оценить наличие институциональных, правовых, стратегических условий для их возникновения. Основываясь на ситуационном анализе и изучении экспертных работ, должны быть определены «коррупциогенные» функции государственных органов.

Основой проведения оценки рисков в рамках методологии, используемой в Черногории, является интервьюирование должностных лиц. В соответствии с экспертной оценкой, проведенными опросами и научными работами в данной сфере формулируется перечень подверженных коррупции функций государственных органов.

В соответствии с международными рекомендациями по оценке коррупционных рисков, на первой стадии предлагается оценить наличие институциональных, правовых, стратегических условий для их возникновения. Основываясь на ситуационном анализе и изучении экспертных работ, определяются «коррупциогенные» функции государственных органов. Основой проведения оценки рисков в рамках методологии, используемой в Черногории, является интервьюирование должностных лиц. В ходе разработке методологии особое внимание было уделено проблеме подготовки форм для последующего проведения интервью. В дальнейшем в соответствии с экспертной оценкой, проведенными опросами и научными работами в данной сфере будет формулироваться перечень подверженных коррупции функций государственных органов.

Рис. 3 Стратегический цикл оценки коррупционных рисков

Согласно представленному документу, одним из наиболее коррумпированных процессов в Черногории является приватизация. Совет приватизации и Капитальных проектов, осуществляющий деятельность по приватизации государственного имущества, финансируется из бюджета страны и подотчетен Правительству. Исходя из ситуационного анализа, статус членов органа не совпадает со статусом государственных чиновников, как следствие служащие Совета не обязаны декларировать свои доходы и расходы. Кроме того, нормативно-правовая база, регулирующая деятельность в ходе приватизации, не содержит иных инструментов подотчетности, кодексов этики, антикоррупционных механизмов для пресечения конфликта интересов.

Контроль за деятельностью органа осуществляет Комиссия по мониторингу и надзору за процессом приватизации. Однако наличие большого количества компетенций не позволяет произвести качественную оценку работы Совета. В этой связи, в ходе применения методологии оценки коррупционных рисков было предложено придать большую институциональную значимость Фонду Инвестиций и Развития и переложить на него часть контрольно-надзорных функций за приватизацией. Так, в обязанности Фонда вошло проведение независимой оценки работы приватизированных монополий. Сама Комиссия при этом должна оказывать техническую и экспертную поддержку Фонду и представлять отчеты и выводы по работе Совета Правительству Черногории.

В ходе оценки коррупционных рисков в сфере приватизации в Черногории были разработаны рекомендации для дальнейшего применения в антикоррупционной стратегии: процедуры приватизации должны быть прозрачными и открытыми, наряду с государственным контролем надзор должен осуществляться гражданским сообществом, отбор членов Совета должен быть доступен кандидатам, деятельность по предотвращению конфликта интересов в рамках Совета должна быть интегрирована в единую систему противодействия коррупции.

Вместе с тем, отсутствие выводов по имплементации рекомендаций на английском языке не позволяют оценить результаты проведенной работы и определить эффективность предложенной методологии оценки.

2.4 Страновой опыт. Венгрия

Одним из немногих отчетов о результатах проведения оценки является обзорный документ, подготовленный Европейской Организацией Высших Органов Финансового Контроля, по итогам оценки коррупционных рисков в Венгрии.

В документе представлен обзор Государственного управления аудита Венгрии, в котором подчеркивается необходимость повышения прозрачности и подотчетности деятельности в государственном секторе при реализации ряда функций. Особое внимание при этом уделяется превентивным мерам в рамках целостного подхода противодействия коррупции. Одним из методов предубеждения коррупции стало применение карты коррупционных рисков (Integrity Risk Map) с 2009 по 2012 год в государственном управлении.

В результате проведенной работы, были выявлены уязвимые функции Венгерского правительства, определены сильные и слабые стороны в системе государственного управления в целом, сформулированы положения для создания системы контроля со стороны венгерских общественных организаций. Правонарушения при осуществлении полномочий были криминализованы и отнесены к разряду уголовных преступлений.

Одним из главных нововведений и результатов использования методологии оценки в Венгрии стало проведение регулярных ежегодных мониторингов в подверженных риску сферах государственной деятельности.

В 2012 году был разработан и принят двухлетний план профилактики коррупции, который включает в себя проведение тренингов, организацию образовательных семинаров, внедрение новых антикоррупционных механизмов и реформирование функций государственных органов, которые подвержены коррупции в большей степени.

Несмотря на активное использование методологий оценки коррупционных рисков в некоторых странах в последние годы, сложно проанализировать результаты проделанной работы в целом, поскольку основные выводы об итогах внедрения механизмов оценки отсутствуют в публичном доступе или представлены исключительно на местных языках.

Рассмотрение существующей методологии оценки в Черногории и реального отчета о проведении оценки коррупционных рисков в Венгрии демонстрирует сложности применения предлагаемых теоретических рекомендаций. Зачастую, использование методологии оценки коррупционных рисков приводит к необходимости реформирования не только отдельных положений осуществления конкретной государственной функции, но и создания дополнительных институтов, внесения изменений в уголовное законодательство и т.д.

Наличие теоретических работ международных организаций по оценке коррупционных рисков свидетельствует об актуальности проблемы, необходимости ее дальнейшего исследования и спецификации методологий оценки коррупционных рисков в разных странах.

Проблема оценки коррупционных рисков приобретает актуальность в России. Однако в настоящее время практически отсутствуют аналитические работы, которые бы рассматривали методологию оценки в общем виде и предоставляли конкретный анализ коррупционных рисков на примере функции государственного органа.

Далее в работе, основываясь на ситуационном подходе, применяемом в криминологии, и используя международный опыт оценки, будет рассмотрена проблема разработки и имплементации методологии оценки коррупционных рисков в России.

Глава 3. Разработка методологии оценки коррупционных рисков в России

В данной главе будет рассматриваться процесс внедрения механизмов по оценке коррупционных рисков в России в ходе борьбы с коррупцией.

В целях организации исполнения Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», в рамках усовершенствования антикоррупционного законодательства был принят ряд стратегических решений: были регламентированы основные механизмы и процедуры противодействия коррупции на федеральном уровне, внедрены кодексы этики и служебного поведения.

В 2010 году была принята Национальная стратегия противодействия коррупции, которая учитывает различные коррупционные проявления и представляет собой комплексный подход к решению проблемы коррупции путем разработки антикоррупционных мер и механизмов их реализации.

Для решения задач, сформулированных в стратегии по борьбе с коррупцией, необходимо было разработать новые механизмы и описать процедуру их имплементации в ходе проведения административной реформы.

Одним из основных документов на пути реформирования стало принятие в 2010 году Типового плана противодействия коррупции федерального органа исполнительной власти, одобренного протоколом заседания Правительственной комиссии по проведению административной реформы.

В рамках него были представлены основные мероприятия, направленные на «повышение эффективности механизмов урегулирования конфликтов интересов, обеспечение соблюдения федеральными государственными служащими ограничений, запретов и принципов служебного поведения в связи с исполнением ими должностных обязанностей, а также ответственности за их нарушение».

Данный план должен был быть использован, уточнен и конкретизирован на ведомственном уровне с учетом специфики функций конкретного государственного органа. Кроме того, должны были быть реализованы мероприятия, обеспечивающие «доступность информации о деятельности федерального органа исполнительной власти», «взаимодействие федеральных органов исполнительной власти с институтами гражданского общества и гражданами». В данном документе впервые была закреплена необходимость реализации мер для «выявления и систематизации причин и условий проявления коррупции в деятельности федерального органа исполнительной власти, мониторинга коррупционных рисков и их устранения».

С 2010 г. предоставление сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера в отношении себя и членов семей, супруга (и) и несовершеннолетних детей стало ежегодной обязательной процедурой для публичных должностных лиц. Список лиц, которые должны публиковать декларации, был представлен в Указе Президента и в аналогичных приказах по каждому ведомству.

Был определен порядок предоставления сведений и «перечень должностей, при замещении которых граждане обязаны представлять сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера». Процедура была направлена на выявление и урегулирование конфликта интересов на государственной службе и должна была стать одной из эффективных мер по снижению коррупционных рисков. Реактивное декларирование доходов и имущества позволяет выявить соответствие между официальными доходами на занимаемой должности и фактически имеющимися средствами. Однако выбранная модель декларирования, направленная на определение существующих доходов лиц, занимающих государственные должности, без указания источников их получения, не определяет потенциальные источники возникновения конфликта интересов.

Вследствие чего, сама процедура декларирования не способствует противодействию коррупции, т.к. не позволяет решить проблему возникновения коррупционных возможностей на начальном этапе.

В 2012 году Д.А. Медведев признал неэффективной кампанию по декларированию доходов чиновников на заседании рабочей группы по формированию «Открытого правительства», он заявил: «Первая декларационная кампания дала нулевой эффект».

По мнению аналитиков, активное внедрение новых антикоррупционных механизмов, признанных в мире, не привело к снижению уровня коррупции в России.

Эксперт Елена Панфилова, директор Центра Антикоррупционных исследований и инициатив Трансперенси Интернешнл - Россия, низко оценила проведенные реформы и выделила несколько причин, которые могли привести к таким результатам:

- Фрагментарность и неустойчивость политической воли, которая препятствует осуществлению скоординированной деятельности в сфере противодействия коррупции;

- Слабость институтов и всесилие бюрократии, что не дает возможности создания понятной и «стройной антикоррупционной системы»;

- Слабость гражданского общества, которое зародилось с распадом СССР, но не смогло сформироваться и окрепнуть до сих пор.

Кроме того, внедрение типовых механизмов, зачастую, происходит без учета российской специфики. Общепризнанные антикоррупционные механизмы не применяются комплексно. Необходима разработка адекватных мер противодействия коррупции, соответствующих реалиям современности. Сами преобразования носят несистемный характер, что не позволяет достичь высоких результатов борьбы с коррупцией.

Для снижения уровня коррупции внедрение процедуры декларирования должно было происходить после определения подверженных коррупции групп должностей, реализующих государственные функции. Вместо этого, Указом Президента Российской Федерации от 18 мая 2009 г. N 557 «Об утверждении перечня должностей федеральной государственной службы, при назначении на которые граждане и при замещении которых федеральные государственные служащие обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей» был определен очень широкий круг служащих и должностных лиц, обязанных декларировать доходы. Поскольку руководители федеральных государственных органов должны были сами определить подверженные коррупции должности, а указом не предусматривались механизмы, необходимые для их выявления, государственные органы обязали проходить процедуру декларирования большинство лиц, проходящих государственную гражданскую службу, зачастую, не реализующих опасные с точки зрения коррупции функции. В результате, «по данным администрации президента РФ, в России 1,3 миллиона государственных служащих подали декларации о доходах за 2011 год». Однако осуществить проверку такого количества деклараций, выявить нарушения и применить санкции невозможно.

В этой связи, следует разработать и внедрить ряд превентивных, упреждающих механизмов, одним из которых должна стать оценка коррупционных рисков, которая позволит определить круг коррупционно-опасных должностей и реализуемых функций, сможет предупредить возникновение конфликта интересов, будет способствовать сокращению числа коррупционных возможностей и схем для их реализации.

Однако разработка и применение методологии оценки коррупционных рисков в России сопряжены с рядом трудностей, вызванных условиями для имплементации методологии в рамках российской действительности.

В настоящее время в России отсутствует единая методология оценки коррупционных рисков, которая позволила бы выявить и группировать данные функции, вместе с тем, очевидна тенденция, направленная на использование опыта оценки коррупционных рисков в зарубежных странах для создания и применения методологии в Российской Федерации.

Анализ международного опыта борьбы с коррупцией был использован в рамках реформирования антикоррупционного законодательства России. При изучении зарубежного опыта оценки коррупционных рисков было выявлено применение различных механизмов для определения круга должностных лиц, подверженных риску возникновения конфликта интересов, в то же время, в мировой практике отсутствуют конкретные критерии оценки рисков и их систематическое исследование.

Причинами отсутствия в России методологии оценки коррупционных рисков как таковой можно считать новизну и кратковременность проводимых исследований в данной области, а также недостаток работ, в которых были бы определены подверженные коррупции функции государственных органов.

Проблема оценки коррупционных рисков в России стала предметом активного обсуждения с 2012 года, когда был принят Национальный план Противодействия коррупции на 2012-2013 годы, в котором Правительству Российской Федерации было поручено организовать «систематическое проведение федеральными государственными органами оценок коррупционных рисков, возникающих при реализации ими своих функций, и внесение уточнений в перечни должностей федеральной государственной службы, замещение которых связано с коррупционными рисками».

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» Правительству Российской Федерации было поручено до 1 декабря 2012 г. представить предложения «по корректировке перечней должностей федеральной государственной службы и должностей в государственных корпорациях, замещение которых связано с коррупционными рисками; по установлению дополнительных требований о раскрытии лицами, замещающими указанные должности, сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также иной информации, позволяющей оценивать соблюдение установленных законодательством Российской Федерации ограничений в отношении федеральных государственных служащих, замещающих данные должности, в том числе после увольнения с государственной службы; по внедрению системы мониторинга исполнения должностных обязанностей федеральными государственными служащими и работниками государственных корпораций, деятельность которых связана с коррупционными рисками».

Основную работу по подготовке антикоррупционных мер и выполнению процедур в сфере противодействия коррупции (например: проверка деклараций госслужащих, депутатов и судей о доходах и имуществе) согласно Указам Президента и постановлениям Правительства реализует Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации.

Так, в кратчайшие сроки Министерством были подготовлены Методические рекомендации по проведению оценки коррупционных рисков, возникающих при реализации государственных функций, которые были представлены 13 февраля 2013 года. Данный документ является важным шагом в реальной борьбе с коррупцией, однако имеет ряд недоработок.

Основная цель рекомендаций - «обеспечение единого подхода к организации работы по следующим направлениям: оценка коррупционных рисков, возникающих при реализации государственных функций; внесение уточнений в перечни должностей федеральной государственной службы и должностей в государственных корпорациях, замещение которых связано с коррупционными рисками; мониторинг исполнения должностных обязанностей федеральными государственными служащими и работниками государственных корпораций, деятельность которых связана с коррупционными рисками».

В соответствии с данными рекомендациями были определены 12 потенциально опасных для возникновения коррупции государственных полномочий:

1. размещение заказов на поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных нужд;

2. осуществление государственного надзора и контроля;

3. подготовка и принятие решений о распределении бюджетных ассигнований, субсидий, межбюджетных трансфертов, а также ограниченных ресурсов (квот, земельных участков и т.п.);

4. организация продажи приватизируемого федерального имущества, иного имущества, принадлежащего Российской Федерации, а также права на заключение договоров аренды земельных участков, находящихся в федеральной собственности;

5. подготовка и принятие решений о возврате или зачете излишне уплаченных или излишне взысканных сумм налогов и сборов, а также пеней и штрафов;

6. подготовка и принятие решений об отсрочке уплаты налогов и сборов;

7. лицензирование отдельных видов деятельности, выдача разрешений на отдельные виды работ и иные аналогичные действия;

8. проведение государственной экспертизы и выдача заключений;

9. возбуждение и рассмотрение дел об административных правонарушениях, проведение административного расследования;

10. проведение расследований причин возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, аварий, несчастных случаев на производстве, инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний людей, животных и растений, причинения вреда окружающей среде, имуществу граждан и юридических лиц, государственному имуществу;

11. представление в судебных органах прав и законных интересов Российской Федерации;

12. регистрация имущества и ведение баз данных имущества.

Перечень является открытым и может дополняться, кроме того, согласно рекомендациям, государственные органы, равно как и государственные компании, должны будут составлять внутренние перечни «коррупциогенных» функций. Однако выявление подверженных коррупции полномочий будет происходить путем проведения внутреннего анализа объема полномочий, возможностей для получения личной выгоды и высокой коррупционной прибыли. Отсутствие контроля извне и рекомендательный характер данного документа не позволят подготовить адекватные внутриведомственные перечни для выявления опасных с точки зрения коррупции должностей и дальнейшей оценки потенциальных коррупционных рисков. В итоге, может возникнуть ситуация, схожая с внедрением Типового плана противодействия коррупции федерального органа исполнительной власти: может быть реализовано номинальное внедрение положений документа федеральными органами исполнительной власти без дальнейшей доработки представленного перечня коррупционно-опасных функций.

Несмотря на краткость подготовленного документа и отсутствие механизмов внешнего независимого контроля за проведением оценки коррупционных рисков, данные рекомендации являются первой попыткой систематизировать и объединить воедино превентивные механизмы по предубеждению конфликта интересов в России.

Для снижения и устранения коррупции при реализации «коррупциогенных» функций предлагается производить реинжиниринг функций, в ходе которого будет осуществляться перераспределение или дробление полномочий, «регулярная ротация чиновников на опасных должностях, постоянные проверки своевременности принятия решений». В качестве превентивных мер планируется исключить необходимость персонального взаимодействия при реализации управленческих функций, обеспечить использование контролируемого электронного документооборота для пресечения утечек информации и т.д.

Рекомендации устанавливают перечень «коррупциогенных» полномочий, к которым относятся: «право решающей подписи, полномочия по подготовке и визированию проектов решений, участие в коллегиальных органах, принимающих решения, составление акта проверки, выдача предписания об устранении нарушений и контроль за устранением выявленных нарушений, непосредственное ведение реестров/баз данных, содержащих коммерчески значимую информацию и др.».

В рекомендациях утверждены критерии, которые характеризуют степень участия должностного лица в осуществлении функций, подверженных коррупции. Они тесно связаны со спецификой реализуемых полномочий и классифицированы в соответствии с видами коррупционных правонарушений, например: «предоставление не предусмотренных законом преимуществ (протекционизм, семейственность) для поступления на государственную службу, на работу в государственную корпорацию».

Определение уточненного единого перечня функций, при реализации которых вероятно возникновение коррупции, и формулирование перечня должностей федеральной государственной службы и государственных корпораций с выявленными коррупционными рисками должно стать результатом применения данных рекомендаций.

В целом, документ соответствует международным стандартам и «рекомендациям отдела по борьбе с коррупцией ОЭСР для стран Центральной Европы и Восточной Азии». Однако в основе документа отсутствует конкретная методология, не прописаны этапы реализации механизмов оценки коррупционных рисков.

Рекомендации не характеризуют процедуру выявления подверженных коррупции отраслей экономики, в которых реализуются те или иные государственные функции. Сама процедура определения коррупционно-опасных функций не прописана в общем виде, не установлены контрольно-надзорные органы, отвечающие за организацию проверок, отсутствуют механизмы внешнего общественного контроля и сведения о способах доступа, публичности и открытости информации, не представлена форма для проведения опросов внутри самих государственных органов, нет инструментов для проведения экспертной оценки.

Неясны мероприятия, направленные на минимизацию рисков. Отсутствует процедура минимизации коррупционных рисков или их устранения в отдельных управленческих процессах при реализации «коррупциогенных» функций. Реинжиниринг отдельных функций должен происходить с учетом особенностей реализуемых полномочий, но в представленных рекомендациях не уточняется, кем будет осуществляться данное реформирование при выявлении коррупционных рисков.

Тем не менее, актуализация проблемы оценки коррупционных рисков является серьезным шагом на пути противодействия коррупции и реформирования системы государственного управления. Хотя данные рекомендации труднореализуемы и не являются методологией, они позволяют определить круг должностных обязанностей и перечень полномочий, подверженных коррупции в России.

Глава 4. Возможный анализ коррупционных рисков на примере функций государственных органов

Ранее мы определили, что в настоящее время оценка коррупционных рисков международными организациями осуществляется как в рамках подхода «максимум», так и «минимум». Как было отмечено ранее, подход «максимум» предполагает проведение анализа путем выявления «критических точек» в существующих административных процедурах, определения функций и должностей, подверженных коррупции и разработки мер по минимизации коррупционных рисков. Подход «минимум» предполагает составление перечня коррупционных функций, формулирование перечня коррупционных должностей, проведение постоянных мониторингов в отношении подверженных коррупции функций и должностей.

Поскольку подход «максимум» позволяет систематизировать коррупционные риски и обобщить коррупционные составляющие в разных отраслях экономики, мы будем использовать его для оценки коррупционных рисков в России в данной работе.

Мы будем рассматривать коррупционные риски, используя ситуационный анализ предубеждения преступлений, что в теории позволит нам не только оценить возможные риски возникновения коррупции, но и проанализировать подверженные коррупции государственные функции, постепенно предлагая меры, способствующие минимизации рисков. В рамках исследования мы будем анализировать примеры реализации функций в разных государственных органах, используя положения представленной ранее методологии рассмотрения коррупционных преступлений в модели TASP, предложенной Адамом Грейкаром и Айденом Сайдботтомом.

Оценка коррупционных рисков, основываясь на модели TASP, должна реализовываться следующим образом:

- выявление места коррупционного деяния;

- определение вида коррупционного правонарушения;

- конкретизация сферы деятельности;

- определение функций должностного лица.

Место коррупционного правонарушения

Для ограничения рассмотрения проблемы в рамках данного исследования рассматривались примеры коррупционных дел в федеральных государственных органах, которые стали предметом широкого обсуждения в СМИ, что позволило получить детальную информацию и проанализировать реализованные коррупционные схемы.

Дальнейшим развитием данной работы может стать проведение опросов, в ходе которых возможно уточнение критериев выявления коррупционного риска, что позволит анализировать функции региональных и муниципальных органов. Стоит отметить, что разработке форм и содержания анкет для проведения опросов должно также уделяться особое внимание. Необходимо определить круг интервьюируемых лиц, орган, отвечающий за проведение, обработку и анализ результатов опросов. Выводы, подготовленные по итогам проведения опросов, должны быть использованы для уточнения критериев определения перечня коррупционных функций и должностей в рамках конкретного органа власти. После уточнения критериев оценки необходимо будет применить математические методы, что приведет к количественному измерению вероятности совершения коррупционного правонарушения в заданных условиях, что будет являться превентивным антикоррупционным механизмом.

Вид коррупционного правонарушения

Существует широкий перечень видов коррупционных правонарушений, однако в данной работе мы предлагаем ограничить рассмотрение и анализировать факты возникновения взяточничества, незаконного присвоения имущества, использования служебного положения в собственных интересах.



Сфера деятельности

Для проведения дальнейшего анализа необходимо сузить рассматриваемую проблему сфер возникновения коррупции в России. На данный момент, можно выделить три сферы, связанные с наиболее резонансными коррупционными делами: государственные закупки, проведение конкурсов и приватизация государственного имущества в строительстве, продаже недвижимости, оборонной промышленности.

Функции должностных лиц, реализуемые в данных сферах

В данных сферах может быть сформулирован широкий перечень подверженных коррупции государственных функций, однако в рамках работы мы остановимся на анализе тех функций, в ходе реализации которых, в последнее время, были совершены крупные преступления, активно освещаемые российскими СМИ, обсуждаемые гражданским обществом и приведшие к громким судебным делам и разбирательствам, например:

- Размещение заказов на поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных нужд, в том числе участие в работе комиссии по размещению заказов;

- Организация продажи приватизируемого федерального имущества, иного имущества, принадлежащего Российской Федерации, а также права на заключение договоров аренды земельных участков, находящихся в федеральной собственности;

- Регистрация имущества и ведение баз данных имущества.

Предложенный перечень должен быть расширен и дополнен с учетом специфики политической и экономической ситуации в стране, наличия коррумпированных отраслей и особенностей реализации государственных функций в конкретном органе. Вместе с тем, в нашей работе он позволит описать конкретные «коррупциогенные» полномочия, определить факторы возникновения коррупционного риска.



Внедрение коэффициента оценки коррупционных рисков

В рамках исследования предлагается представить функции государственных органов в виде административных процедур или бизнес-процессов. Учет статистики, проведение социальных опросов, анализ публикаций СМИ о коррупционных преступлениях, совершенных в ходе реализации государственных функций, - позволят определить подверженные возникновению коррупции элементы административной процедуры, т.е. «критические точки». Наряду с выявлением коррумпированных функций государственного управления, будут анализироваться существующие коррупционные схемы и предлагаться меры, способные воспрепятствовать их реализации в целом и ограничить коррупционные возможности в частности. Данные процедуры позволят определить круг «коррупциогенных» должностей для конкретной функции с учетом специфики деятельности государственного органа.

Введем понятие коэффициента оценки коррупционного риска, который будет применяться для выявления коррупционно-опасных полномочий государственных органов Российской Федерации в данной работе. Данный коэффициент является условным и нуждается в доработке, путем проведения статистических расчетов для оценки вероятности совершения коррупционного правонарушения, однако в рамках нашего исследования он необходим как первоначальная попытка формирования анализа оценки коррупционных рисков.

В рамках работы мы будем анализировать объективную сторону коррупционного риска, сосредоточив основное внимание на изучении экономических предпосылок коррупционных действий. Установление подверженных коррупции функций государственного управления будет осуществляться путем присвоения баллов в рамках карты коррупционных рисков (рис.4). Для составления карты коррупционных рисков необходимо сформулировать показатели, наличие которых ведет к присвоению балла, что формирует коэффициент коррупционного риска.

Рис. 4 Карта коррупционных рисков

Карта коэффициента коррупционных рисков основывается на предположении о разной степени участия должностного лица в реализации конкретных функций. «Коррумпированность» того или иного должностного лица зависит не только от вида деятельности, реализуемых полномочий, но и от степени его подконтрольности, стандартизированности процедуры принятия решений, доступа к административному ресурсу. Деятельность, осуществляемая в сфере государственных закупок, в контрольно-надзорных органах, при законодательном регулировании, лицензировании, администрировании в сфере правосудия, назначении персонала, также будет определена как имеющая коррупционный риск, что приведет к присвоению дополнительного балла в карте коррупционных рисков.

Изучение опыта оценки коррупционных рисков свидетельствует, что балл должны получить функции, реализуемые при высокой степени распоряжения административным ресурсом, самостоятельности принятия решений. Однако наличие внутренних схем в государственных органах затрудняет возможность объективного анализа данного показателя: зачастую реальными полномочиями и возможностями для совершения коррупционных преступлений обладают лица, не занимающие руководящие должности. В этой связи, процедура выявления степени распоряжения административным ресурсом нуждается в дальнейшей разработке. Вместе с тем, механизмы ротации и внутренняя переаттестация способны разрушить часть реализуемых коррупционных схем, что приведет к перераспределению функций, сфер влияния и использования административного ресурса. Принимая во внимание приведенные выше допущения, в данной работе присваиваем балл функциям, реализуемым на руководящих должностях должностными лицами высшего звена.

Мы осознаем, что получение одного балла в ходе анализа функций в рамках карты коррупционных рисков уже свидетельствует о наличии коррупционной опасности. Однако в данном исследовании мы будем рассматривать функции государственных органов, получившие два и более баллов, которые будут определены как «имеющие высокий коэффициент коррупционного риска». Для решения проблемы наличия коррупционных рисков будет необходимо внедрять превентивные механизмы, которые позволят устранить основные параметры, рассмотренные в карте коррупционных рисков.

Далее в работе будет проведен анализ коррупционных рисков на примере конкретных функций государственного органа, с учетом представленной карты. Мы рассмотрим государственные функции, реализация которых способствовала формированию коррупционных схем, и возможные превентивные механизмы, которые способны воспрепятствовать совершению крупных коррупционных правонарушений в данных государственных органах в дальнейшем.



4.1 Анализ коррупционных рисков на примере функций Территориального управления Федерального агентства по управлению государственным имуществом

Рассмотрим коррупционные риски, возникающие в приватизационной деятельности при реализации функций в рамках организации продажи приватизируемого федерального имущества, а также права на заключение договоров аренды земельных участков, находящихся в федеральной собственности.

В июле 2012 года по итогам проверки обстоятельств банкротства банка «Московский капитал» было возбуждено громкое уголовное дело о попытке хищения 120 исторических зданий в Москве, фигурантами которого стали председатель правления банка «Московский капитал», заместитель директора и генеральный директор Управляющей компании (УК) «Проект», генеральный директор Федерального государственного унитарного предприятия (ФГУП) «Гран». В ходе следствия подозреваемыми в факте хищения были признаны чиновники Территориального управления Федерального агентства по управлению государственным имуществом в городе Москве (ТУ Росимущества в г.Москве), в их числе - Анатолий Шестерюк, возглавлявший столичное управление Росимущества на момент совершения хищения объектов государственной недвижимости общей стоимостью свыше 10 миллиардов рублей.

В ходе следствия был установлен факт хищения объектов историко-культурного наследия, находящихся в центре Москвы и закрепленных на праве хозяйственного ведения за ФГУПами. Следствие определило наличие следующей коррупционной схемы: представители УК «Проект» выбирали из единого реестра государственные предприятия, которые не имели закрепленного имущества и не осуществляли фактической деятельности, в это время «устанавливалось неправомерное обременение через кредитование «Московским капиталом» неких организаций под фиктивные поручительства этих ФГУПов». В соответствии с заключаемыми договорами, поручитель обязывался отвечать за исполнение обязательств данных организаций в полном объеме. Наличие и распоряжение административным ресурсом позволило чиновникам Росимущества обеспечить подконтрольность заключения договоров с ФГУПами.

Далее высокопоставленные чиновники «передавали госпредприятиям в хозяйственное ведение дорогие объекты недвижимости: автозаправки, культурно-досуговые учреждения, памятники архитектурного наследия и другие».

Затем начиналась процедура признания выбранных организаций-заемщиков банкротами. Агентство по страхованию вкладов не могло взыскать долги с заемщиков, вследствие чего страховщики обращались с исками к поручителям в частный третейский суд, который удовлетворял их требование.

Реализация подобной коррупционной схемы, по данным СМИ, позволила провести торги государственного имущества и взыскать с ФГУПов объекты недвижимости, что в итоге привело к возбуждению уголовного дела по ч. 3 ст. 30, ч. 4 ст. 159 УК РФ (покушение на мошенничество в особо крупном размере).

Анализ в соответствии с моделью TASP:

- Место коррупционного деяния

В данном случае в ТУ Росимущества в г.Москве имело место использование чиновниками служебного положения в собственных интересах.

- Вид коррупционного правонарушения

Зачастую, доказать факт совершения коррупционного преступления не представляется возможным, в частности, в рассмотренном примере: факт превышения должностных полномочий Шестерюком доказан не был, в этой связи, в настоящее время ему вменяется мошенничество, что не предусматривает наказания в виде изъятия незаконно полученных коррупционным путем денежных средств или запрета «занимать определенные должности государственной и муниципальной службы».

- Конкретизация сферы деятельности

В данном случае реализовывалась деятельность в сфере управления и распоряжения государственным имуществом, что предполагает наличие коррупционных рисков. Исполнение государственных функций по «осуществлению прав собственника имущества федеральных государственных унитарных предприятий» реализуется в рамках соответствующего Административного регламента Федерального агентства по управлению федеральным имуществом в соответствии с существующим законодательством. Наряду с обязательным согласованием сделок в отношении имущества, закрепленного на праве хозяйственного ведения за ФГУПами, четко определена процедура по аттестации, проведению конкурса на должность руководителя предприятия, предоставлению руководителей, подготовка решений по данным вопросам осуществляется в центральном аппарате Росимущества. Однако ТУ Росимущества может самостоятельно осуществлять принятие решений по ряду значимых административных процедур, реализуемых в отношении ФГУПов: реорганизация (ликвидация) предприятия; закрепление (изъятие) имущества предприятия; аттестация руководителя предприятия; проведение конкурса на замещение должности руководителя предприятия; утверждение устава, программы деятельности, отчета руководителя, части прибыли предприятия подлежащей перечислению в федеральный бюджет; согласование сделок предприятия; осуществление полномочий собственника имущества должника-предприятия при проведении процедур банкротства.

- Определение функций должностного лица

Лица, занимающие высшие руководящие должности в ТУ Росимущества, реализуют ряд полномочий в рамках организации продажи приватизируемого федерального имущества, имеющих высокие коррупционные риски. Должностное лицо, осуществлявшее функции по передаче имущества в хозяйственное ведение ФГУПов, обладало административным ресурсом и могло принимать решения в обход центрального аппарата Росимущества или по согласованию с его представителями за счет коррупционных связей, сформировавшихся в ходе многолетней работы должностного лица в ТУ Росимущества.

Коэффициент коррупционного риска

В рассматриваемом случае мы можем констатировать факт коррупционных действий со стороны чиновников ведомства. В соответствии с представленной картой коррупционного риска конкретный пример характеризуется участием должностного лица в реализации коррупционно-опасных функций.

«Критическими точками» при реализации данных функций являлись: - Высокая степень распоряжения административным ресурсом: назначение руководства ФГУПов;

- Наличие и возможность реализации «внутренних» коррупционных схем: подбирались ФГУПы, не занимавшиеся реальной деятельностью, руководство ФГУПов осуществляли «доверенные» лица. Подобные «договорные» схемы строятся на получении взяток, что, зачастую, трудно выявить до совершения коррупционного правонарушения, при этом, возможность реализации подобных схем связана с наличием и распоряжением административным ресурсом в «головной» организации.

Основные причины существования «слабых мест» в ходе реализации рассматриваемых государственных функций - достаточная независимость полномочий руководителя ТУ Росимущества от Центрального аппарата Росимущества в соответствии с административным регламентом, что привело к свободному распоряжению административным ресурсом и позволило должностному лицу самостоятельно принимать решения.

Распоряжение административным ресурсом и возможность принятия ключевых решений ведут к присвоению балла в рамках оценки коррупционных рисков в соответствии с предложенной картой рисков.

Принимая во внимание факт реализации функций на руководящей должности государственного органа, присваиваем второй балл.

Деятельность, осуществляемая в сфере государственных закупок, в контрольно-надзорных органах, при законодательном регулировании, лицензировании, администрировании в сфере правосудия, назначении персонала подвержена коррупции, в рассматриваемом случае, полномочия руководителя ТУ Росимущества позволяли ему осуществлять назначение сотрудников на иные руководящие должности, устанавливаем дополнительный балл в карте коррупционных рисков.

В данном случае функции получают 3 балла и имеют высокий коэффициент коррупционного риска. Для решения проблемы коррупционных рисков при их реализации будет необходимо внедрять превентивные механизмы, которые позволят устранить основные параметры, рассмотренные в карте коррупционных рисков.

Предлагаемые ограничения

Внешний общественный контроль за деятельностью ФГУПов и механизмы ротации для должностных лиц, осуществляющих руководство в территориальных органах Росимущества, могли бы стать эффективными превентивными мерами, препятствующими формированию коррупционных схем. Одной из результативных мер по ограничению коррупционных возможностей при реализации функций руководителями ТУ Росимущества может стать введение независимых (внешних) механизмов оценки деятельности ФГУПов и предоставление сведений обо всех ФГУПах, в распоряжении которых находится государственное имущество, на едином информационном портале (по аналогии с сайтом http://zakupki.gov.ru) в открытом доступе.



4.2 Анализ коррупционных рисков на примере функций Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Московской области

В рамках анализа коррупционных рисков может также рассматриваться функция регистрации имущества и ведения баз данных имущества. Одним из государственных органов, реализующих подобные функции в России, является Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр).

Крупнейшим коррупционным правонарушением, которое было совершено в ходе проведения «дачной амнистии», т.е. оформления прав граждан на отдельные объекты недвижимого имущества в упрощенном порядке, стала земельная афера, в результате которой из государственной собственности «было выведено более 300 гектаров земли, ущерб государству оценивается в 1 миллиард рублей».

Глава Территориального Управления Росреестра по Раменскому району Подмосковья Людмила Папша участвовала в коррупционной деятельности, под ее покровительством реализовывалась следующая коррупционная схема: «Злоумышленники изготавливали на подставных или случайных людей фиктивные свидетельства о праве собственности на землю образца 1992 года и доверенности на право распоряжения землей, затем на их основании, пользуясь положениями так называемой «дачной амнистии», заявляли свои права на земельные участки и получали подлинные свидетельства на землю». Впоследствии осуществлялась продажа «перспективных» дорогих участков заинтересованным лицам по рыночным ценам.

По данным следствия, коррупционная деятельность осуществлялась с 2011 года, реализация подобной схемы стала возможной благодаря привлечению высокопоставленных должностных лиц отдела Росреестра по Раменскому району Московской области, бывших сотрудников правоохранительных органов и сотрудников агентств недвижимости.

Анализ в соответствии с моделью TASP:

- Место коррупционного деяния

Отдел Росреестра по Раменскому району Московской области

- Вид коррупционного правонарушения

В данном случае имело место злоупотребление служебным положением руководителем отдела Росреестра по Раменскому району Московской области, который, используя закрытую служебную информацию, выполнял функции по регистрации фиктивных прав собственности на имущество.

- Конкретизация сферы деятельности

В соответствии с административным регламентом официальная регистрация проходит в территориальном органе по месту расположения приватизируемого имущества и в центральном аппарате Росреестра, при этом для предоставления государственной услуги по регистрации прав собственности гражданин обязан представить документы согласно соответствующему перечню. Кроме того, административным регламентом установлены основания для отказа в предоставлении государственной услуги, однако контрольные функции реализует сам Росреестр и его территориальные органы, что ведет к отсутствию внешнего контроля за реализуемой деятельностью. Процедура досудебного обжалования решений госоргана также предполагает взаимодействие с Росреестром или Министерством Экономического Развития Российской Федерации, при этом неясны механизмы предотвращения и выявления действий коррупционной направленности и иных незаконных фактов регистрации имущества.

Структура коррупционных возможностей Росреестра расширена в связи с ведением и предоставлением сведений, содержащихся в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним (ЕГРП), что ведет к наличию и распоряжению информацией, которая может быть использована сотрудниками государственного органа в личных интересах.

- Определение функций должностного лица.

Должностное лицо реализовывало государственные функции в сфере регистрации прав на имущество. Наличие административного ресурса и отсутствие контроля на местном уровне позволило должностному лицу не только предоставить закрытую информацию, но и организовать преступную группу совместно с членами правоохранительных органов, которые должны были «ограждать» чиновников от проверок по факту незаконной продажи земельных участков.

Коэффициент коррупционного риска

Наличие высокого коэффициента коррупционного риска в данном случае обусловлено реализацией специфических функций по регистрации имущества в рамках «дачной амнистии». В данном случае, наличие «послаблений» в рамках «дачной амнистии» является «критической точкой» при регистрации прав на имущество.

Юридически, подобная процедура позволяет закрепить и подтвердить права собственности, получив документы на индивидуальную жилую недвижимость, дачные дома и коттеджи, прочую недвижимость, участки земли в населенных пунктах, кооперативах и товариществах.

Вместе с тем, принятие Федерального закона № 93 "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросу оформления в упрощенном порядке прав граждан на отдельные объекты недвижимого имущества" в 2006 году привело к формированию коррупционных схем, поскольку процесс регистрации прав на объекты недвижимого имущества имеет ряд упрощений, которыми могут воспользоваться мошенники, будь то простые граждане или сотрудники Росреестра.

...