Унитарное государство: современные черты и пути развития

В области находится правительственный комиссар, который руководит деятельностью государственной администрации и координирует ее с деятельностью, осуществляемой областью; он же визирует принятые областным советом законы, если они не вызывают возражения со стороны правительства.

Провинции и коммуны, служащие территориальным единицам государственного и областного деления, также являются автономными образованиями в установленных законом рамках (ст. 128 и 129 Конституции Италии).

Испания.

В Испании, как и в Италии, все ее территориальные единицы - автономные сообщества, провинции и муниципалитеты - являются автономными образованиями различных уровней в рамках общей высокой децентрализации политико-территориальной системы страны. Как и в Италии, автономизм современной Испании был противопоставлен франкистской политике жесткой унификации, полного отрицании автономии национальных районов и абсолютного унитаризма. Сильно подчеркнув нерушимое единство испанской нации как единого и неделимого отечества для всех испанцев, конституция Испании (ст. 2) в тоже время признает и гарантирует право на автономию для национальностей и регионов, ее составляющих, и солидарность между ними. В стане в ещё большей мере осуществлено демократическое сочетание общетерриториальной и национально-территориальной автономии в ее политико-территориальной организации.

Всего в Испании имеется 17 автономных сообществ, из которых три (Каталония, Галисия и Страна Басков) образованы на территории исторического компактного проживания соответствующих коренных народов Испания - полиэтническая страна, в которой почти 73% населения составляют кастильцы, или собственно испанцы, свыше 16% каталонцы, более 8% - галисийцы и свыше 2% - баски. Испанский унитаризм характеризуется не только высокой децентрализацией, но и асимметрией. Это находит свое выражение, в частности, в том, что автономные сообщества имеют не одинаковый статус, поскольку одни (Каталония, Галисия, Страна Басков и Андалузия) обладают полной автономией (Канарские острова, Наварра и др.); а третьи - сравнительно ограниченной автономией.

Согласно Конституции, различия в статусах разных автономных сообществ ни в коем случае не могут давать ни экономических, ни специальных преимуществ, а государство гарантирует эффективное осуществление принципа солидарности, заботясь об установлении адекватного и справедливого экономического равновесия между различными частями испанской территории, уделяя особое внимание специфическим обстоятельствам островных территорий (ст. 138). Важно то, что все испанцы имеют одни и те же права и обязанности на всей территории страны; что никакие органы власти не могут принимать меры, которые прямо или косвенно препятствуют свободе передвижения и выбора место пребывания лиц и свободному перемещению имущества по всей испанской территории. Ни в коем случае не допускается создание федераций автономных сообществ, а соглашения между ними могут заключаться лишь с разрешения парламента страны при уведомлении его о характере и целях такого соглашения.

Автономные сообщества имеют собственные статуты (уставы), принимаемые парламентом страны путем издания органического (конституционного) закона.

Своеобразие испанского автономизма состоит в том, что в рамках его конституционных основ вопросы разграничения предметов ведения и полномочий автономных сообществ и государства в целом решаются в каждом конкретном случае отдельно, что порождает еще большую асимметрию внутри системы самих автономных сообществ.

По Конституции Испании автономные сообщества обладают достаточно широким полномочиями. К их ведению относятся: организация своих органов самоуправления; изменение границ их муниципалитетов; территориальное, городское городское жилищное благоустройство; транспорт; общественные работы и дороги на их территории; земледелие и животноводство; леса и лесное хозяйство; охрана окружающей среды; развитие экономики автономного сообщества; охота и речное рыболовство; гидротехнические сооружения, каналы и системы ирригации; ремесла и местные ярмарки, развитие культуры, науки и образования; развитие туризма, спорта и досуга; местная полиция и др.

Вместе с тем в условиях длительного и постоянного противоборства тенденций единения, унитаризации и децентрализации, автономизации в вопросах политико-территориальной организации страны Испании приходится обеспечивать их трудный баланс в рамках унитарного «государства автономий». Во-первых, Конституция закрепляет исключительную компетенцию государства в таких областях как: международные отношения; оборона и вооруженные силы; регулирование основных условий, обеспечивающих равенство всех испанцев в осуществлении ими своих конституционных прав и обязанностей; гражданство, миграция, положение иностранцев, право убежища; отправления правосудия; денежная система и основы кредитной, банковской и страховой системы; государственные финансы и государственный заем; внешняя торговля, таможенный режим и таможенные тарифы; торговое, уголовное, гражданское и иное право; трудовое законодательство, законодательство об интеллектуальной и промышленной собственности, о системе мер и весов; основы и координация общего планирования экономической деятельности; развитие и общая координация научно-технических исследований; основы и общая координация здравоохранения; общий порядок функционирования печати и средств массовой информации; охрана общественного порядка др. Закрепляя эти полномочия за государством в целом, Конституция при их определении во многих случаях подчеркивает, что это не должно наносить ущерб самостоятельности автономных сообществ в соответствующих областях.

Во-вторых, при всей высокой децентрализации и автономности государство сохраняет за собой строгий и широкий контроль за деятельностью автономных сообществ. Конституция, в частности, предусматривает, что их статуты рассматриваются и принимаются парламентом страны; что государственные нормы преобладают над нормами автономных сообществ по всем предметам, не относящимся к исключительному ведению последних; что государство может принимать законы, устанавливающие необходимые принципы для согласования нормативных узаконений автономных сообществ, даже по отношению к предметам, отнесенным к их ведению, если того требуют общие интересы (ч. 3 ст. 150)

В-третьих, если автономное сообщество не выполняет обязательства, предусмотренные Конституцией или другими законами, либо его действия наносят серьёзный ущерб общегосударственным интересам Испании, Правительство предупреждает председателя автономного сообщества и при отсутствии ответа с его стороны может с согласия абсолютного большинства Сената принять необходимые меры для выполнения автономным сообществом указанных обязательств в принудительном порядке или для защиты общегосударственных интересов.

Конечно, автоматизация и децентрализация политико-территориального устройства современной Испании не смогла за сравнительно короткий исторический срок решить все этнонациональные и региональные проблемы и тем более устранить экстремистские проявления на националистической и сепаратистской почве. Предстоит пойти ещё долгий и нелегкий путь. Но бесспорно и то, что демократическое применение принципов автономизма и децентрализма в этой многонациональной стране позволило за короткий период снять былую остроту сепаратистских тенденций, укрепить единство страны, во многом преодолеть острейшие межнациональные и межрегиональные напряженности и конфликты. Опыт Испании, сумевшей в кратчайший исторический срок в целом успешно перейти от тоталитаризма к демократии, имеет не только национальное, но и международное значение, особенно для полиэтничных постсоветских и постсоциалистических стран.

3.2 Унитарные государства Европы

Унитарное государство имеет одну конституцию, одно законодательство, одно гражданство, единую систему органов государственной власти и управления, одну судебную систему, единый бюджет и налоговую систему и т.д. Поэтому унитарное государство нередко называют единым слитным, простым по своей структуре государством, в отличие от федеративного государства как сложного, составного, союзного, объединенного. Это можно сказать, "идеальный тип" унитарного государства, от которого в реальной жизни имеют более или менее существенные отклонения, сближающие иногда такие разновидности унитарного государства с федеративным.

Простые унитарные государства по своей территориальной структуре включают в себя только обычные административно-территориальные единицы. Если же унитарное государство имеет на своей территории еще и особые, автономные образования, то оно рассматривается как сложное. Административно-территориальное деление имеют практически все государства, и лишь в крайне редких случаях (например, Мальта, Бахрейн, Науру или Тувалу в Океании) из-за особой малочисленности населения и очень небольшой территории такое деление отсутствует. Административно-территориальные деления унитарного государства может быть двухзвенным (например, провинции - муниципалитеты в Нидерландах или области - общины в Армении и Болгарии), трехзвенными (например, область - провинция - коммуна а Италии) и даже четырехзвенными (например, регион - департамент - район - община во Франции).

По характеру взаимоотношений между государством в целом, высшими органами государственной власти и управления и его структурными частями, их органами власти, управления и самоуправления унитарные государства подразделяются на централизованные и децентрализованные.

Степень централизации или децентрализации унитарного государства зависит от распределения полномочий между центральными и местными уровнями правительства, а также от разделения полномочий между различными ветвями власти. Децентрализация не есть федерализм. Она может предоставлять территориям широкую автономию, но без наделения законодательной и судебной властью.

В свою очередь централизованные государства по степени своей централизации могут разграничиваться на крайнецентрализованные или сверхцентрализованные, характерные для недемократических стран, и умеренно централизованные или демократически централизованные. Точно так же децентрализованность унитарных государств может быть достаточно высокой и относительно слабой. В сверхцентрализованных и централизованных унитарных государствах обеспечивается вертикаль жесткого и полного подчинения среднего и нижнего территориального звена управления центру, который назначает или утверждает своих представителей для управления регионами и местами (Индонезия, Таиланд, Польша, Болгария и др.).

Для децентрализованных унитарных государств характерны более или менее широкая самостоятельность регионов и мест в отношении центра, который либо вообще не имеет назначаемых им представителей в областях (регионах) и на местах, либо имеет их лишь в среднем звене с ограниченной компетенцией, наряду с действующим в этом звене органом местного самоуправления и широким местным самоуправлением в низшем звене (Франция, Великобритания и др.).

Административно-территориальное деление унитарной страны может прямо закрепляться в ее конституции, а может находить в ней косвенное отражение или о нем может вовсе не идти речь в конституции. Так, в конституции Испании содержится целый раздел "О территориальном устройстве государства", где подробно излагаются общие принципы, конституционные основы местной администрации и автономных сообществ.

В ст.5 Конституции Италии говорится, что единая и неделимая республика признает местные автономии и содействует их развитию, осуществляет самую широкую административную децентрализацию, приводит принципы и методы своего законодательства в соответствии с требованиями автономии и децентрализации. В специальной главе "Области, провинции и коммуны" (ст.114-133) четко определяются права и полномочия областей как автономных образований, их перечень, а также статус провинций и коммун как автономных территориальных единиц более низкого уровня, возможность подразделения территорий провинций на округа "с исключительно административными функциями для последующей децентрализации (ст.128, 129 и др.). Конституции Италии от 1 января 1948г.

В Конституции Греции (ст.101) Конституции Греции от 11 июня 1975г. указывается, что административное деление страны производится, исходя из геоэкономических, социальных и коммуникационных условий и что государственная администрация организуется на основе децентрализованной системы. О провинциях и муниципалитетах говорится в гл.7 Конституции Нидерландов (ст.123-132) Конституции Нидерландов от 17 февраля 1983г.. В Конституции Португалии речь идет об унитарном государстве, которое "уважает в своей организации принципы автономии местных органов власти и демократической децентрализации государственного управления (ч.1 ст.6). Раздел 7 и 8 этой Конституции закрепляет статус автономных областей и организацию местной власти. Конституции Португалии от 2 апреля 1976г.

Примерами простых унитарных государств, в которых нет автономных образований, могут служить Индонезия, Египет и Польша.

Административно-территориальное устройство Индонезии включает 27 провинций и особую столичную территорию г. Джакарты. Во главе провинций находятся назначаемые Президентом губернаторы и местные советы народных представителей. Провинции подразделяются на области (их около 300) во главе с главами областей. В число областей включаются и ряд крупных городов, возглавляемые мэрами. Области в свою очередь разделяются на районы (их более 3200) во главе с назначаемым правительством чиновниками (чаматами). Районы включают низовые территориальные единицы (десы) во главе со старостами.

Административно-территориальное устройство Египта включает 27 провинций, каждая из которых подразделяется на округа, а округа - на районы. Провинции возглавляет назначаемый Президентом губернатор - представитель исполнительной власти страны, который в провинции возглавляет ее административный орган - исполнительный совет. Главы округов и районов назначаются губернатором провинции. В деревнях и городских кварталах в качестве государственных чиновников выступают старосты деревень и шейхи городских кварталов, избираемые населением, но подчиняющиеся министру безопасности. Наряду с органами государственной власти на местах в стране имеется и система органов местного самоуправления, представленная местными представительными органами - народными советами провинций, районов, городов, деревень, избираемыми населением соответствующих административно-территориальных единиц. Но решающая роль в реальном управлении не только страной в целом, но и на местах принадлежит государственному управлению.

В Польше ст.3 Конституции четко определяет, что она есть "единое государство", а ст.15 указывает, что в нем "территориальное устройство обеспечивает децентрализацию публичной власти". Конституция Польши от 2 апреля 1997г. Её политико-территориальная структура включает 49 воеводств, включая воеводство г. Варшавы. Воеводства как среднее звено организации государственной власти, осуществляющие деконцентрацию власти центра, не имеют представительных органов и управляются единолично воеводами, назначенными Председателем правительства и являющимися органами правительственной администрации и представителями правительства в воеводстве. На нижнем уровне осуществляется территориальное самоуправление, основной единицей которого является община (гмина), выполняющая публичные задачи, не закрепленные за органами иных публичных властей и иными единицами территориального самоуправления. Воевода осуществляет надзор за деятельностью органов территориального самоуправления.



4. Другие стороны унитарного устройства государства

4.1 Плюсы и минусы унитарного государства

Преимущества:

1. унитарное устройство проще и поэтому соответствует исторической традиции. Поэтому исторически первичной и заметно преобладавшей до XX в. формой государственного устройства было унитарное государство, хотя сам термин «унитарное» имеет позднее происхождение (XIX в. ) и является антонимом термина «федеративное».

2.позволяет избежать излишнего усложнения системы управления, дублирования функций или конфликтов, поэтому удобно при малой и этнически и культурно гомогенной (хотя возможны исключения, типа автономий) территории.

3. унитарное государство устойчиво. на всей территории одна конституция.

единая система высших органов государственной власти.

единый бюджет, единый рынок.

"Минусы" начинаются, когда единство нарушено, т. е. в случае, если в наличии:

1. Разные истории, культуры, языки, религии, менталитет;

2. Ощущение регионами (частями) невыгодности объединения по экономическим причинам.

3. Насильственное (неестественное) присоединение в прошлом каких-то частей унитарного государства;

4. Недовольство населения уровнем жизни. Вера в быстрое решение всех проблем в своем «отдельном» государстве (регионе);

5. Низкая политическая культура населения. Общественным мнением такого населения легко манипулировать политикам-сепаратистам.

4.2 Смысл и содержание унитаризма

Форма государственного устройства наиболее полно раскрывает и показывает внутреннюю структуру государства, как образования, имеющие черты, отличающие его от любого другого образования. На сегодняшний день выработаны только две бесспорные формы государственного устройства - унитарная и федеративная.

Подавляющее большинство стран мира (около 85%) избрало унитарную форму своего политико-территориального устройства. Это - Китай и Япония, Великобритания и Франция, Италия и Испания, Египет и Марокко, Польша и Венгрия, Украина и Беларусь, Греция и Норвегия, Финляндия и Швеция, Португалия и Нидерланды, Румыния и Болгария, Иран и Ирак, Саудовская Аравия и Сирия, Чехия и Словакия, Турция и Ливия, Ливан и Израиль, Казахстан и Узбекистан, Дания и др.

В большинстве из них ни в официальном наименовании страны, ни в основах ее конституционного строя их унитарная форма обычно не указывается, а во многих конституциях таких государств нет специальных статей и разделов, посвященных этим вопросам. Но нередко в других такое определение в том или ином виде содержится.

Так, например, в начальных статьях конституций Португалии, Румынии, Украины, Бангладеш, Мозамбика, Беларуси, Казахстана, Кыргызстана и др. прямо говорится об их унитарном характере, а в Конституциях Франции, Финляндии, Люксембурга, Таиланда, Бенина, Грузии, Узбекистана, Туркменистана и др. - о единстве и/или неделимости этих государств, их территории.

Унитаризм пришел на смену феодальной раздробленности и, несомненно, сыграл исторически прогрессивную роль по отношению у прогрессу развития государственности.

В научной литературе он рассматривается как нормальная, наиболее распространенная и естественная форма государственной организации. Для наиболее эффективной реализации основной функции государства - управления обществом, унитарная форма государственного устройства является оптимальной. Не случайно большая часть современных государств являются унитарными.

В юридической литературе четко определенно понятие унитарного государства. Понятие «унитарное государство» происходит от латинского слова “unus”, “unitas” - один, единство. Унитарное государство - это единое цельное государство, состоящее из административно-территориальных единиц, которые подчиняются центральным органам власти и признаками государственного суверенитета не обладают.

В унитарном государстве высока степень централизованного руководства и регулирования жизни государства в целом и многих хозяйственных, социальных и иных процессов в частности, хотя у органов административно-территориальных единиц государства в местных делах степень самостоятельности может быть вполне достаточной.

Центр старается не подменять местные органы и не вмешиваться в их деятельность, если она основана на законе. И все-таки в унитарном государстве не исключено вмешательство центра в жизнь отдельных территорий, в том числе и отмена актов местных органов представительной и исполнительной власти. К тому же, хотя органы административно-территориальных единиц и имеют возможности обращения в центральные государственные органы, однако их влияние на решение вопросов в центре гораздо скромнее, чем в федеративном государстве, и выражается, как правило, в просьбах и ходатайствах, далеко не всегда юридически обязательных для центральных органов».

В результате исторической эволюции сложились современные унитарные государства. Каждое из них в государственно-территориальном устройстве имеет свои особенные черты.

Особенности унитарного государства.

1. Это централизованное государство, не имеющее в своем составе территориально обособленных государственных образований.

2. Такое государство имеет единую систему власти (законодательную, исполнительную, судебную), а территориальные органы подконтрольны центру.

3. Оно имеет единую систему законодательства.

4. Для унитарного государства характерна единая система налогообложения.

5. В таком государстве существует единое гражданство.

6. Это государство имеет единый центр представительства в международных отношениях.

Унитарная форма государственного устройства имеет ряд признаков, которые характеризуют ее с различных аспектов.

Во-первых, унитарное устройство предполагает единые, общие для всей страны высшие представительные, исполнительные и судебные органы, которые осуществляют верховное руководство соответствующими местными органами. Во Франции, например, высшим и единым законодательным органом государственной власти является двухпалатный парламент, состоящий из Национального собрания и Сената. Верховная исполнительная власть на всей территории Франции принадлежит президенту; высшую судебную власть в государстве осуществляет Кассационный суд.

Во-вторых, на территории унитарного государства действует одна конституция, единая система законодательства, одно гражданство. В нем функционирует единая денежная система, проводится обязательная для всех административно-территориальных единиц общая налоговая и кредитная политика.

В-третьих, составные части унитарного государства (области, департаменты, округа, провинции, графства) государственным суверенитетом не обладают. Они не имеют своих законодательных органов, самостоятельных воинских формирований, внешнеполитических органов и других атрибутов государственности. В то же время местные органы в унитарном государстве обладают известной, а иногда и значительной самостоятельностью.

По степени их зависимости от центральных органов унитарное государственное устройство может быть централизованным и децентрализованным. Принято считать государство централизованным, если во главе местных органов государственной власти стоят назначенные из центра чиновники, которым подчинены местные органы самоуправления. Так, в Финляндии местное самоуправление (ляни) возглавляется губернатором, который назначается президентом.

В децентрализованных унитарных государствах местные органы государственной власти избираются населением и пользуются значительной самостоятельностью в решении вопросов местной жизни.

Имеются и смешанные системы местного государственного устройства, в которых присутствуют признаки централизации и децентрализации.

Местное самоуправление в Японии практически не зависит от центральных органов. В префектурах управление осуществляют выборные префектурные собрания.

Подобные собрания имеются в городах, поселках и деревнях. Выборными являются также главные должностные лица органов самоуправления: в префектурах - губернаторы, в городах - мэры, в поселках и деревнях - старосты. Примером смешанной системы местного государственного устройства может служить Турецкая республика. Местное самоуправление в основных административно-территориальных единицах (илах) в Турции осуществляют представители центральной власти (вали), но есть также выборные Генеральные советы и их исполнительные органы - Энджомёны. В городах и окружных населенных пунктах избираются муниципальные советы, в селах - совет старейшин и староста, который одновременно является представителем ила.

В-четвертых, унитарное государство, на территории которого проживают небольшие по численности национальности, широко допускает национальную и законодательную автономию. В Монголии, например, автономным государственным образованием является Баян-Улэгэйский аймак, на территории которого в основном проживают лица казахской национальности. В Судане согласно закону о самоуправлении Южных провинций 1972 года автономное право предоставлено Южному региону. Там создан выборный региональный народный совет, который формирует исполнительный орган - Высший исполнительный совет. Самостоятельные автономные образования имеются в составе Азербайджана, Таджикистана, Грузии и других унитарных государств.

В-пятых, в унитарном государстве все внешние межгосударственные сношения осуществляют центральные органы, которые официально представляют страну на международной арене.

В-шестых, унитарное государство имеет единые вооруженные силы, руководство которыми осуществляется центральными органами государственной власти.

В целом унитарное государство характеризуется единством, целостностью, неделимостью его территории.



5. Казахстан - унитарное государство

5.1 Историческая и этнодемографическая необходимость унитаризма в Казахстане

Основы административно-территориального деления Казахстана были заложены еще в ХIХ в., когда вышли в свет «Временное положение об управлении в степных областях Оренбургского и Западно-Сибирского генерал-губернаторств» (от 21 октября 1868 г.) и «Положение об управлении Акмолинской, Семипалатинской, Семиреченской, Уральской и Тургайской областями» (от 25 марта 1891 г.). Согласно этим положениям вместо Оренбургского и Западно-Сибирского генерал-губернаторств было создано одно Степное генерал-губернаторство с центром в г. Омске. В его состав вошли Акмолинская, Семипалатинская, Уральская и Семиреченская области.

В конце ХIХ-начале ХХ веков области делились на уезды, уезды -- на волости, волости -- на административные аулы. В основу деления был положен не родовой, а территориальный признак. Это административно-территориальное устройство просуществовало вплоть до 1917 г.

В течение 1991-1993 годов в Республике Казахстан не существовало четко выверенной законодательной базы, определяющей принципы существования единого республиканского территориально-административного механизма. Эта ситуация порождала элементы анархии: переименования территориальных единиц без какого-либо серьезного согласования с органами власти, попытки самостоятельно изменить существующие границы между районами различных областей и т.п.

Основным документом, определяющим правовые основы жизнедеятельности территориально-административной системы РК, стал Закон Республики Казахстан от 8 декабря 1993 г. № 2572 ХII «Об административно-территориальном устройстве Республики Казахстан». Законодательно было определено, что в систему административно-территориального устройства Республики Казахстан входят такие административно-территориальные единицы, как аул (село), поселок, аульный/сельский округ, район в городе, город, район, область.

В 1997 г. вновь произошло изменение числа областей в республике: на 1989 г. в Республике Казахстан насчитывалось 17 областей, на 1991 г. -- 19 областей, на 1997 г. -- 14 областей.

Вопросы административно-территориального деления являются той первоосновой, на которой строится изучение любого региона. Особое значение они приобретают при проведении экономических исследований, исследований этнодемографической направленности. Каждый регион Республики Казахстан сосредоточил в себе большой промышленный потенциал. Достаточно разнообразна палитра этносов регионов. Изучение многих исторических, демографических, политологических и, несомненно, экономических вопросов регионов невозможно без изучения их административно-территориального устройства.

Кроме того, переход к новому административно-территориальному делению не означает лишь замену одних наименований территориальных единиц на другие. Значение этих реформ гораздо глубже и объективно преследует такие цели, как:

-совершенствование государственного управления территориями;

-создание эффективного механизма взаимодействия центральных и местных органов власти;

-обеспечение непрерывности процесса реформирования общества в целом, расширение географии реформ, т.е. перенос их в регионы;

-выведение на региональную сцену новых политических элит и т.п.



5.2 Территориальное и административное деление Казахстана, его экономическая и социальная обусловленность

Казахстан - унитарное государство, разделенное на регионы, которые являются административно-территориальными единицами страны. В состав Казахстана входят 14 областей, 86 городов, в том числе 2 города республиканского значения (г. Астана, г. Алматы), 168 районов (8 районов в городах), 174 посёлка. Кроме того, имеется город республиканского значения Байконур, который до 2050 г. арендуется Российской Федерацией и на этот период в отношениях с ней наделён статусом, соответствующим городу федерального значения Российской Федерации.

Аким, назначаемый Президентом, возглавляет отдельный регион.

Административно-территориальное устройство Республики, статус ее столицы определяются законом. Столицей Казахстана является город Астана. (статья 2 Конституции Республики Казахстан).

В систему административно-территориального устройства Республики Казахстан входят административно-территориальные единицы:

Аул (село), поселок, аульный (сельский) округ, район в городе, город, район, область.

(статья 1 Закона Республики Казахстан "Об административно-территориальном устройстве Республики Казахстан")

Для осуществления государственного управления на началах оптимального сочетания республиканских и местных интересов территория Республики Казахстан подразделяется на две основные категории:

5.3 Регион

Регион - это часть территории республики, включающая несколько населенных пунктов, образуемая и управляемая в интересах республики. Регионами являются:

область; район; аульный (сельский) округ.

5.3 Населенный пункт

Населенный пункт - это часть компактно заселенной территории республики, сложившаяся в результате хозяйственной и иной общественной деятельности граждан, с численностью не менее 50 человек, учтенная и зарегистрированная в установленном законом порядке и управляемая местными представительными и исполнительными органами. Населенные пункты подразделяются на:

городские населенные пункты:

города республиканского значения, к которым могут быть отнесены населенные пункты, имеющие особое государственное значение или имеющие численность населения, как правило, более одного миллиона человек;

города областного значения, к которым могут быть отнесены населенные пункты, являющиеся крупными экономическими и культурными центрами, имеющие развитую производственную и социальную инфраструктуру и численность более 50 тысяч человек;

города районного значения, к которым могут быть отнесены населенные пункты, на территории которых имеются промышленные предприятия, коммунальное хозяйство, государственный жилищный фонд, развитая сеть учебных и культурно-просветительных, лечебных и торговых объектов, с численностью населения не менее 10 тысяч человек, из которых рабочие, служащие и члены их семей составляют свыше двух третей общей численности населения;

поселки, находящиеся на территории административной подчиненности городов, к которым могут быть отнесены населенные пункты при промышленных предприятиях, стройках, железнодорожных станциях и других экономически важных объектах с численностью не менее 3 тысяч человек, из которых рабочие, служащие и члены их семей составляют не менее двух третей;

к поселкам также приравниваются населенные пункты, расположенные в местности, имеющей лечебное значение, с населением не менее 2 тысяч человек, из которых число приезжающих ежегодно для лечения и отдыха составляет не менее половины; к ним могут быть отнесены также дачные поселки, являющиеся местами летнего отдыха горожан, в которых не менее 25 процентов взрослого населения постоянно занимается сельским хозяйством.

сельские населенные пункты:

аул (село) - населенный пункт с численностью не менее 50 человек, из которых работники, занятые в сельском, лесном и охотничьем хозяйстве, пчеловодстве, рыболовстве и рыбоводстве, члены их семей и специалисты здравоохранения, социального обеспечения, образования, культуры и спорта составляют не менее половины населения;

крестьянские и иные поселения с численностью населения менее 50 человек включаются в состав ближайшего населенного пункта.

(статьи 2, 3 Закона "Об административно-территориальном устройстве Республики Казахстан")

Современное административное деление.

Первый уровень:

Республика Казахстан административно разделена на 14 областей и 2 города республиканского значения. Кроме того, имеется город республиканского значения Байконур, который до 2050 г. арендуется Российской Федерацией и на этот период в отношениях с ней наделён статусом, соответствующим городу федерального значения Российской Федерации.

Астана - город республиканского значения - столица Казахстана.

Алматы - город республиканского значения.

Акмолинская область, Актюбинская область, Алматинская область, Атырауская область, Восточно-Казахстанская область, Жамбылская область, Западно - Казахстанская область, Карагандинская область, Костанайская область, Кызылординская область, Мангистауская область, Павлодарская область, Северо-Казахстанская область, Южно-Казахстанская область.

Второй уровень:

Во втором уровне административного деления 160 сельских районов, 15 городских районов и 38 городов.

Третий уровень:

В третьем уровне 46 городов, 241 посёлок и 2453 сельских округа.



6. Черты и пути развития современного Казахстана

«Мы, народ Казахстана…» - в этой Преамбуле Основного Закона РК сосредоточена глубина исторических чаяний многих поколений, представителей разных этносов Степи, которые стремились к возрождению сильного, процветающего и единого государства на исторической территории Казахстана. Сотни лет простые люди мечтали о построении нового справедливого общества - о том, что правоведы позже назовут в Конституции «правовым и социальным государством».

Из двадцатилетнего успешного казахстанского опыта можно сделать вывод, что государство - это не только международно-признанная территория и эффективные институты власти, прежде всего, это - солидарное единство граждан многих национальностей, желающих мирно жить вместе на одной родной земле и сообща строить счастливое будущее для себя и своих потомков.

Так уж получилось, что после распада Советского Союза образовались десятки новых независимых государств. Спустя два минувших десятилетия, скажем прямо и открыто - не всем бывшим союзным республикам это удалось. Многие постсоветские «новообразования» так и остались в пучине политического «раздрая», нарисовав лишь с виду «демократический фасад». И лишь два государства бывшего Союза - Россия и Казахстан - смогли стать успешными «состоявшимися государствами» по всем строгим международным критериям.

На этом пестром фоне Казахстан выделяется своим продуманным стратегическим курсом экономико-политического развития.

Двадцать лет страна прошла, как однажды удачно выразился сам Президент Нурсултан Назарбаев, «без революций и потрясений». Астана оказалась способна по историческим меркам быстро, причем на новых демократических и рыночных основаниях, выстроить эффективный и справедливый государственный порядок. И вскоре стала общепризнанным лидером в Центральной Азии и влиятельным игроком на международной арене.

У Республики Казахстан - ведущей центральноазиатской державы и главного стратегического союзника России, давно сформировался собственный «казахстанский путь развития». Он имеет стратегический эволюционный характер и лишен каких-либо прямых заимствований и слепого копирования чужих моделей. Как заявил Нурсултан Назарбаев: «Мы идем своим собственным, казахстанским путем развития, который выбрали однажды и с тех пор ему следуем. Изучая и анализируя мировую практику, мы выбрали эволюционный путь. Мы против форсированного внедрения демократии, тем более извне. Мы никого не пытаемся копировать, а делаем то, что нужно нашей стране и нашему народу. И у нас это получается».

6.1 История принятия Конституции РК

В истории принятия и реформирования Конституции РК как в миниатюре отразились главные вехи новейшей политической истории Казахстана. Ведь заранее намеченные и глубоко продуманные конституционные реформы делаются в РК отнюдь не для эфемерных целей «предвыборного политического пиара»! И, тем более, не для укрепления режима т. н. «фасадной демократии». Все эти гуманистически выверенные и всеохватные системные реформы, как стратегически верные преобразования, означают только одно: Казахстан с первых дней независимости осознал себя как состоявшееся государство с долгосрочными целями развития. И, зная ту основательность, с которой в Казахстане готовятся важнейшие политические и государственные решения, можно смело утверждать - предлагаемая Астаной модель политического транзита, как и сама лаконичная и четкая Конституция, давно стали образцом для многих постсоветских стран.

Независимость страны началась 16 декабря 1991 года с важнейшего Закона «О государственной независимости Республики Казахстан». В нем особо подчеркивалось, что этот закон станет основой для разработки новой Конституции страны. Это было абсолютно неизбежно, так как еще «старая советская конституция», по которой жила страна в это время, явно не соответствовала стремительным переменам. Напомним, что Конституция Казахской ССР была принята еще в 1978 году. И в ней, естественно, не были закреплены даже самые основные - рыночные, экономические, интеграционные - современные принципы, по которым Казахстан хотел жить и развиваться дальше.

В молодой независимой стране безотлагательно начался процесс формирования новой политической системы. Отметим первый важный момент - все главные стратегические решения в РК, инициировались и происходили при прямом участии Главы государства Н. А. Назарбаева. Эта успешная модель «реформ сверху», получившая у политологов-международников уже общепринятое название «казахстанского транзита», характеризуется сильной верховной властью и основана на общепринятых принципах демократии и уважения основных прав и свобод человека. На первом, самом трудном этапе становления казахстанской государственности естественным и логичным шагом было сосредоточение полноты власти и преобразующей государственной энергии в одном ключевом институте. Им вполне закономерно стал институт президентства, учрежденный в апреле 1990 года.

Подчеркну особо, что Н. А. Назарбаев был первым из руководителей тогдашних союзных республик, который понял ключевую роль поста единоличного верховного руководителя в непростую эпоху коренных перемен. Казахстан и его национальный лидер проявили завидную историческую мудрость тем, что раньше других республик СССР учредили должность Президента. На мой взгляд, здесь решающую роль сыграло глубокое знание Нурсултаном Абишевичем позитивного опыта ведущих мировых демократий. Посудите сами - вот как генерал Де Голль обрисовывает идеальный, по его мнению, проект республиканского государства для Франции: «С моей точки зрения, необходимо, чтобы у государства был Глава, то есть руководитель, в котором нация могла бы видеть человека, ответственного за основу государства и гаранта ее судьбы». Может быть из-за этого сходства двух Гарантов «исторической судьбы», в зарубежных СМИ влиятельного Президента Нурсултана Назарбаева уже многие годы уважительно называют «евразийским Де Голлем»…

Сегодня с уверенностью можно сказать, что президентская власть в республике блестяще справилась со своей исторической задачей. На протяжении двух десятилетий институт президентства являлся стержневым элементом казахстанской государственности и надежной опорой системных реформ во всех узловых точках ее развития, включая последовательную цепь конституционных реформ. Именно Первый Президент РК Н. А. Назарбаев лично обеспечивал системную логику, разумную постепенность и гуманистическую направленность политических, экономических и социальных преобразований, от успеха которых критически зависело историческое будущее Казахстана.

Институт президентства в Казахстане стал тем властным стержнем, на котором строилась новая государственность в условиях отмирания и разрушения прежних, советских, государственных институтов. Его прочность во многом, если не в решающей степени, обеспечила успех становления суверенного Казахстана.

6.2 Конституционные реформы

Еще в апреле 1992 г. Н. Назарбаев выступил со «Стратегией политического и экономического развития страны до 2005 года». Лидер Нации с первых шагов независимости ясно дал понять народу Казахстана, что концепция политического развития уже заранее предопределена: страна пойдет по магистральному пути создания современного демократического государства. Вскоре перед рабочей группой - она насчитывала более трех десятков человек - была поставлена конкретная задача: подготовить основы первого проекта Конституции.

Начальный этап конституционного развития республики завершился принятием 28 января 1993 г. ее Верховным Советом первой Конституции независимого Казахстана. Можно констатировать, что ее введение означало формальный разрыв с большинством прежних представлений о политико-властной организации общества. Она создала задел для современного государственного механизма и правовой системы, заложила фундамент эффективной рыночной экономики; впервые стали обеспечиваться права и свободы человека, экономическая конкуренция и политический плюрализм. Тем самым, Казахстан дистанцировался от тех моделей, на которых базировался отживший советский режим, и начал решительное движение в сторону либерализма и демократии.

Принятая в январе 1993 г. по настойчивой инициативе Н. А. Назарбаева первая Конституция независимого Казахстана носила, на мой взгляд, политически компромиссный характер. Однако этот компромисс был практически неизбежен для переходного периода. Такая «временная конституция» была направлена на неотложное решение острых социально-экономических и политических задач в условиях кардинальных реформ. Тогда облеченный большой властью всенародно избранный Президент вынужденно «уживался» с более или менее полномочным Парламентом. Понятно, что политическое «двоевластие» было чревато нестабильностью и продолжаться долго не могло.

Дело в том, что первый Верховный Совет, состоявший тогда во многом из выходцев советско-партийной номенклатуры, фактически отказался принять многие новаторские предложения Н. А. Назарбаева. Например, в РК намного раньше мог появиться профессиональный двухпалатный парламент, где обеспечивается представительство самых многообразных интересов, и члены которого могут в полной мере сосредоточиться на законодательной деятельности. В те годы казалось, что члены Верховного Совета видят своей главной задачей не реформы на благо страны, а тихое сохранение той - еще советской - вертикали власти. А вместе с ней - консервацию привычной для них модели привилегий и управления. Тогда как энергичный Нурсултан Назарбаев был решительно нацелен на ускоренное развитие страны: Глава государства прозорливо видел свою Родину в числе одной из самых динамичных держав в среде нового глобального миропорядка. В общем, косный Верховный Совет не был готов к такому разномасштабному историческому диалогу…

Вот что писал об этом противостоянии сам Нурсултан Назарбаев в своей книге «Казахстанский путь»: «Конституцию нужно было принимать как можно скорее, несмотря на разногласия. Ведь страна, которая уже два года была независимой, до сих пор жила по советской Конституции! Мне пришлось пойти на компромисс, обеспечивший принятие нового документа. Результатом вынужденных уступок по многим вопросам стало то, что первая Конституция не сумела ответить на насущные вопросы общественного и государственного развития, не оправдала ожиданий».

Как известно, принятие первой Конституции повлекло за собой самороспуск Верховного Совета. И это дало возможность подготовить главный закон страны заново. Такой, который действительно будет соответствовать требованиям меняющегося времени и прямому волеизъявлению народа.

Новую Конституцию

Казахстана писал весь народ.

30 августа 1995 года вошло во все учебники истории как дата принятия современной Конституции Республики Казахстан. Однако и у этого варианта Основного Закона была совсем не простая судьба. По личному заданию Президента, в санатории «Алатау» близ Алматы, в атмосфере полной секретности начала работать группа из 12 человек. Виднейшие ученые, ректоры вузов, доктора юридических наук провели много дней, изучая конституции разных стран мира. Чтобы избежать внешнего давления на рабочую группу, Президент категорически запретил разработчикам Основного Закона общаться - с кем бы то ни было. А сам Глава государства постоянно работал вместе с ними: в книге «Казахстанский путь» он рассказывает, как лично законспектировал не менее 20 мировых конституций. Для меня этот факт - самое красноречивое свидетельство исторической заинтересованности и небывалой меры личного участия Нурсултана Абишевича в судьбах свой Отчизны.

Президент неоднократно подчеркивал: выбирая магистральный путь, нет смысла наступать на чьи-то грабли, можно застраховать страну от ошибок, если внимательно изучить ошибки других.

Взять лучшее из конституций стран мира и при этом избежать их ошибок - такой была главная задача рабочей группы по созданию нового варианта Основного Закона. Но больше всего на содержании Конституции 1995 г. в части отношений между властями весьма заметно сказалось влияние удачной французской Конституции 1958 г. Многое в том проекте было новым для Казахстана. Если ранее права граждан могли быть ограничены государством в лице любого уполномоченного органа и почти по любому поводу, то теперь в статье 39 Конституции установило иное. Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены только законами и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты строя, охраны порядка, прав и свобод человека.

Конституция наконец учредила профессиональный двухпалатный Парламент, который так и остался лишь проектом в Конституции 1993 года. Кстати, многие государства постсоветского пространства затем использовали в создании политической системы апробированный казахстанский опыт, и до сих пор признательны Н. Назарбаеву за то, что когда-то, в середине 90-х он совершил настоящий «конституционный прорыв».

Как только Президент и рабочая группа окончательно сформировали предварительный текст Конституции, он был незамедлительно опубликован в СМИ - и к работе буквально подключилась вся страна! В результате посчитали, что в обсуждении проекта Конституции приняли участие свыше 3 миллионов 345 тысяч казахстанцев, внесших почти 32 тысячи предложений и замечаний. В результате изменились 55 из 98 статей проекта! Это невероятное достижение прямой демократии не только в Казахстане, но и во всей мировой конституционной практике.

И вот 30 августа 1995 года состоялся всенародный референдум по принятию новой Конституции Республики Казахстан. В нем приняли участие более 90% избирателей. Из них за принятие новой Конституции проголосовало 89%. Это действительно было всенародной победой и большим политическим успехом Нурсултана Назарбаева. Ведь то, насколько единодушно поддержал новый Основной Закон весь народ, было однозначным свидетельством - Президент выбрал стратегически правильный курс. Прошедшие десятилетия и грядущие события лишь подтвердили этот тезис.

«Единственным источником государственной власти является народ Казахстана, который, будучи объединенным», как это сказано в Преамбуле Основного Закона, «общей исторической судьбой, созидая государственность на исконной казахской земле, сознавая себя миролюбивым гражданским обществом, приверженным идеалам свободы, равенства и согласия, желая занять достойное место в мировом сообществе, осознавая высокую ответственность перед нынешним и будущими поколениями, исходя из своего суверенного права, принял Конституцию Республики Казахстан».

6.3 Президент как творец конституционных и государственных «законов» РК

Как видим, Первый Президент РК изначально стоял у самых истоков казахстанского независимого государства. Бесспорно, что Нурсултан Абишевич Назарбаев был и ныне является полноправным творцом политической и судебной системы Казахстана, бессменным инициатором формирования рыночной экономики, а также поступательного развития демократии в стране. Поэтому в российских и зарубежных СМИ Первого Президента РК постоянно сравнивают не только с легендарным «основателем Пятой Республики» французским президентом Шарлем де Голлем, но и с автором «сингапурского чуда» Ли Куан Ю и даже «отцом всех тюрок» Мустафой Ататюрком.

Общим знаменателем в этом блистательном ряду незаурядных политиков является титанический масштаб всех вышеупомянутых исторических деятелей. Но главное - это особый исторический вклад «отцов-основателей», а порой - и прямых единоличных учредителей новой государственности. Ведь в современной истории становление успешного независимого государства - это скорее счастливое исключение, чем стандартное правило. Вот почему каждый акт такого государственного творения должен быть внимательно изучен экспертами, а также иметь надлежащую правовую и историческую оценку, зачастую недооцененную близорукими современниками.

Динамично меняющийся мир чуть ли не ежедневно ставил молодую независимую республику перед вызовами современности, от верных ответов на которые драматически зависело само будущее Казахстана. Понятно, что обеспечить надлежащую оперативность, принять и провести кардинальное волевое решение большому коллективу зачастую не под силу. Поэтому здесь нужен один человек, воплощающий в себе лучшие качества народа, его избравшего. В полном смысле этого слова - Национальный Лидер.

Надо особо отметить тот факт, что Россия и некоторые другие республики бывшего СССР с большим трудом справились с трагическими моментами, вызванными постсоветским двоевластием и многочисленными конституционными кризисами. Тут достаточно вспомнить горящий российский Парламент 1993 года… Однако под руководством Н. А. Назарбаева независимый Казахстан пришел к новой политической системе наиболее безболезненным и, пожалуй, самым мирным путем. Можно констатировать, что именно на период межпарламентского вакуума с марта по декабрь 1995 г. приходится наибольшее законотворчество в новейшей истории суверенного Казахстана. Именно тогда был заложен правовой и политический каркас страны в виде принятия многочисленных и основополагающих «указов Президента, имеющих силу закона» или «конституционного закона».

...