Понятие и предмет теории государства и права

Размещено на http://www.allbest.ru/

МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ БЮДЖЕТНОЕ

ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ

«БАШКИРСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ»

Институт права

Кафедра теории государства и права

Курсовая работа

по дисциплине: «Теория государства и права»

на тему: «Понятие и предмет теории государства и права»

Выполнил: студент 1 курса

дневного отделения группы «А»

Иванов А.А.

Научный руководитель:

старший преподаватель Газизова Л.М.

Уфа - 2016

Содержание

Введение

1. Общая характеристика правотворчества в Российской Федерации

1.1 Понятие и виды правотворчества

1.2 Этапы и стадии правотворческого процесса

1.3 Акты правотворчества как вид правовых актов: понятие, признаки, классификация

2. Виды актов правотворчества в Российской Федерации

2.1 Закон и его роль в системе актов правотворчества Российской Федерации

2.2 Сущность и виды подзаконных нормативно-правовых актов Российской Федерации

2.3 Правовая природа актов органов местного самоуправления

2.4 Договор нормативного содержания: природа, сущность, содержание, виды

Заключение

Список использованных источников

Введение

Актуальность темы курсовой работы. Понятие «акт правотворчества» является одним из фундаментальных в общей теории права. Вместе с тем данное понятие остается в значительной мере неясным, в науке отсутствует его общепринятая трактовка. Недостаточным является также уровень разработки проблемы видов и функций актов правотворчества (актов-действий и актов-документов).

Конституция Российской Федерации не содержит исчерпывающего перечня нормативных актов правотворчества. Прямо упомянуты лишь нормативные правовые акты, международные и внутригосударственные нормативные правовые договоры. При этом полный перечень их видов в федеральной Конституции также не приведен. Данное обстоятельство обусловливает наличие различных суждений по вопросу о системе нормативных актов правотворчества в нашей стране.

Следует отметить и то, что на сегодняшний день не принят федеральный закон «О нормативных правовых актах в Российской Федерации», призванный, прежде всего, упорядочить виды издаваемых нормативных правовых актов. Принятые в отдельных субъектах Российской Федерации законы о нормативных правовых актах в свою очередь порою не вполне обоснованно расширяют понятие этого вида актов правотворчества, включая в их число нормативные правовые договоры.

Вышеизложенное свидетельствует об актуальности избранной темы дипломного исследования.

Цель курсовой работы заключается в определении понятия актов правотворчества и выявлении специфики отдельных видов.

Для достижения указанной цели автором поставлены следующие задачи:

1) определение понятия правотворчества и характеристика видов правотворчества в Российской Федерации;

2) выявление и характеристика этапов и стадий правотворческого процесса;

3) определение понятия актов правотворчества и их классификация,

4) характеристика закона и его видов для выявления значения и места в системе актов правотворчества Российской Федерации;

5) характеристика особенностей отдельных видов подзаконных нормативно-правовых актов;

6) исследование правовой природы актов органов местного самоуправления;

7) анализ природы и содержания договора нормативного содержания.

Теоретической основой курсовой работы послужили работы таких отечественных ученых, как Н. Абдуллаев, С.С. Алексеев, Ю.Г.Арзамасов, И.Ю. Богдановская, С.Н. Братусь, А.Б. Венгеров, Д.А. Керимов, О.Е. Кутафин, А.В. Малько, Г.В. Мальцев, М.Н. Марченко, Г.И. Муромцев, А. Нашиц, B.C. Нерсесянц, Л.И. Петражицкий, А.С. Пиголкин, Н.Я. Соколов, Сырых, Ю.А. Тихомиров, Т.Я. Хабриева, Шершеневич, и др.

Нормативную и эмпирическую базу курсовой работы составляют международные правовые акты, Конституции РФ, федеральное законодательство, отдельные законы субъектов федерации, а также Постановления Конституционного Суда Российской Федерации.

Структура курсовой работы обусловлена целями и задачами исследования. Курсовая работа состоит из введения, двух глав, включающих семь параграфов, заключения и списка использованных источников.

1. Общая характеристика правотворчества в Российской Федерации

1.1 Понятие и виды правотворчества

На современном этапе развития Российского государства, связанным с его реформированием, объективно возрастает значение правотворческого обеспечения проводимых преобразований. При этом эта модернизация должна иметь и обратную связь, т.е. отражаться на эффективности правового регулирования общественных отношений. Сегодня в условиях правового нигилизма создание правового государства в России невозможно без адекватного формирования необходимой правовой базы новой системы управления и эффективного правового регулирования, основным элементом которого является правотворчество.

Юридическая наука выработала множество подходов к пониманию правотворчества Арзамасов Ю.Г. Наконечный Я.Е. Мониторинг в правотворчестве: теория и методология. М.: Изд-во МГТУ им. Н.Э. Баумана, 2009. С. 80-81.. Одной из известных трактовок правотворчества является та, что рассматривает правотворчество как заключительный этап правообразования. Первым эту идею, нашедшую в дальнейшем своих последователей, выдвинул И.С. Самощенко. В дальнейшем она была поддержана С.С. Алексеевым и М.Ю. Спириным Алексеев С.С. Государство и право. Начальный курс. М., 1994. С. 115; Спирин М.Ю. Теоретические проблемы законотворческой деятельности в Российской Федерации: дис. … канд. юрид. наук. Самара, 2000. С. 27..

Следует отметить, что правообразование - это процесс естественного зарождения права, развития права, динамичность которого обеспечивается за счет социальных, экономических, политических и иных правообразующих факторов и целью которого является формирование права. Правотворчество же - это этап правообразования, выступающий как организационно оформленная деятельность в основном государственных органов по выявлению потребностей в правовом регулировании общественных отношений с учетом сложившихся экономических, социальных, политических и иных закономерностей; цель этой деятельности - создание норм права, она выражается, как правило, в форме принятия нормативных правовых актов. Данное определение предполагает широкий подход к правотворчеству, подразумевающий выявление потребностей в правовом регулировании, подготовку проекта нормативного акта. В этом понимании правотворчества четко прослеживается его связь с правообразованием Манахова Ю.В. Правотворческая деятельность в современном российском обществе (теоретический аспект): автореферат дис...канд. юрид. наук. М., 2005. С. 16..

Некоторые авторы понимают «правотворчество» довольно широко, включая в него весь процесс формирования правовых взглядов (формирования права) - с появления идеи о необходимости упорядочения общественных отношений до вступления ее в юридическую силу. Так, профессор И.М. Степанов утверждает, что понятие «правотворчество» включают в себя в качестве составных элементов как процесс формирования правовых взглядов общества, так и процесс их выражения и закрепления в соответствующих нормативных актах Степанов И.М. Демократические основы правотворчества в СССР // Советское государство и право. 1960. № 10. С. 86-87..

В целом расширительное понимание правотворчества в дальнейшем было подвергнуто критике, но положительным итогом дискуссии по определению понятия стала дифференциация процессов формирования права и собственно правотворчества Бейсенова А.У. Теория государства и права. Алматы: Атамура, 2006. С. 221..

В.М. Горшенев определял правотворчество как деятельность, направленную на подготовку и издание нормативных актов Горшенев В.М. Участи общественных организаций в правовом регулировании. М., 1963. С. 40..

Ю. С. Решетов пишет, что правотворчество как особая форма или вид деятельности государства состоит в установлении, а также изменении и отмене правовых норм Решетов Ю. С. Механизм правореализации в условиях развитого социализма. Казань, 1980. С. 12..

В.С. Нерсесянц определяет правотворчество как форму (и направление) государственной деятельности, связанную с официальным выражением и закреплением норм права, которые составляют нормативно-правовое содержание всех действующих источников позитивного права Нерсесянц В.С. Общая теория права и государства: учеб. для вузов. М.: Норма, 2002. С. 98.. А.В. Мицкевич рассматривает правотворчество как деятельность государства по установлению правовых норм, независимо от того, каким путем происходит такое установление Мицкевич А.В. Правотворчество в СССР. М.: Наука, 1984. С. 4. Н.И. Матузов и А.В. Малько отмечают, что правотворчество - это деятельность, прежде всего, государственных органов по принятию, изменению и отмене юридических норм. Сущность правотворчества состоит в возведении государственной воли в нормы права Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права: Учебник. М.: Юристъ, 2007. С. 185..

Правотворчество можно определить как имеющую особое значение, отдельную форму осуществления генеральной функции государства, выражающуюся в составлении, принятии и введении в действие законов, других нормативных правовых актов, а также в санкционировании либо установлении в качестве юридических норм правил поведения, содержащихся в иных формах выражения объективного права. Истинное правотворчество и многие производные от него компоненты получают возможность реально проявлять себя только при активном участии в этих процессах государства, его органов и должностных лиц Спирин М.Ю. Теоретические проблемы законотворческой деятельности в Российской Федерации: дис. … канд. юрид. наук. Самара, 2000. С. 8-9..

Таким образом, правотворчество следует рассматривать с двух позиций. Правотворчество характеризуется, во-первых, его содержанием, а во-вторых субъектным составом, осуществляющим его. По содержанию правотворчество представляет собой деятельность (действие). Правотворчество - это совокупность актов, действий…» - отмечает профессор А.Ф. Черданцев Черданцев А.Ф. Теория государства и права. М., 2009. С. 228., в других источниках указывается, что правотворчество - это специфическая, требующая особых знаний и умений интеллектуальная деятельностьТеория государства и права / под ред. В.М. Корельского, В.Д. Перевалова. М., 2002. С. 289., и что правотворчество характеризуется как организационно оформленная, установленная процедурная деятельность государственных органовВенгеров А.Б. Теория государства и права. М., 2000. С. 504.. Все вышесказанное позволяет считать, что отсутствует единое понимание в определении содержания правотворчества. Также, следует заметить, что несмотря на то, что в правотворчестве существуют и определенные организационные моменты, т.е. присутствует организационная деятельность, можно также утверждать, что правотворчество является одним типов юридической деятельностиАрзамасов Ю.Г., Наконечный Я.Е. Мониторинг в правотворчестве: теория и методология. С. 83.. Так, например, профессор В.М. Сырых под правотворчеством понимает организационно-правовую форму властной деятельности управомоченных органов и лиц, связанную с разработкой и принятием нормативных правовых актов, восполнением пробелов и официальной систематизацией законодательства для обеспечения нормативного урегулирования общественных отношенийСырых В.М. Теория государства и права: Учебник для вузов. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Юстицинформ, 2007. С. 212.. Правотворческая деятельность по содержанию хотя и трактуется по-разному, но во многом различные точки зрения отличаются друг от друга лишь значимостью этой деятельности. В одних случаях эта деятельность направлена на создание праваЧерданцев А.Ф. Теория государства и права. С. 228., в других - на создание или применение существующих в государстве правовых нормТеория государства и права / под ред. В.М. Корельского, В.Д. Перевалова. С. 297-298., в третьих - на формирование и принятие нормативных правовых актовОбщая теория государства и права: Академ.курс. Т. 2 / Под ред. М.Н. Марченко. М., 2002. С. 157., в четвертых - на разработку, переработку и издание определенных нормативных актовТеория государства и права: Курс лекций / под ред. Н.И. Матузова, А.В Малько. М., 2001. С.412. , в-пятых - на издание, переработку и отмену нормативных правовых актовТеория государства и права / под ред. В.К. Бабаева. М., 2003. С. 320..

Главное для правотворчества - выработка и утверждение новых правовых норм. В этом, в первую очередь, проявляется назначение данной формы государственной деятельности. Другие проявления правотворчества (отмена и изменение действующих норм, совершенствование их редакции) имеют подчиненное, вспомогательное значение для образования развернутой, четко выраженной и внутренне согласованной системы юридических норм Мелехин А.В. Теория государства и права: учебник. М.: Маркет ДСК, 2010. С. 116.. Так, например, в свое время профессор А.С. Пиголкин отмечал: «Главной функцией правотворчества является создание нормативных актов. Другие функции - отмена, изменение, дополнение и прекращение (отмена) действующих актов - носят, как правило, вспомогательный характер» Пиголкин А.С. Теоретические проблемы правотворческой деятельности в СССР: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 1972. С. 5..

Правотворчество как универсальный процесс формирования и развития правовых актов может быть разделен на несколько видов. Критерием выделения видов правотворчества служат:

- субъект правотворчества, т.е. орган или сообщество, которое вправе принять тот или иной акт. Их правомочность обусловлена конституционным или законодательным статусом. Тем самым стимулируется участие в правотворчестве граждан и их общественных отношений, локальных органов и др.;

- правотворческие процессы ориентированы на строго определенные виды правовых актов как цели их деятельности, как легальные рамки правоформирующих действий, как границы, отделяющие создаваемый акт от актов других органов.

Для этих целей служат положения конституций, устанавливающие систему, виды, признаки правовых актов и их соотношение между собой;

- принципиальное значение имеет правильное определение темы будущего правового акта, его возможного объема и содержания. Это позволяет избегать ненужного смешения на практике видов актов и решать с помощью законов вопросы, отнесенные к ведению Правительства, или с помощью указов вопросы компетенции Парламента и Правительства. Точное определение предмета правового регулирования позволяет, далее, верно избрать форму акта среди ему однородных (например, кодекса среди законов).

Подзаконное правотворчество осуществляется Президентом Российской Федерации, Правительством РФ, органами исполнительной власти. На уровне субъектов Федерации также осуществляется подзаконное правотворчество. Подзаконное правотворчество не имеет стадий, однако может иметь процедуры согласовании. Каждый орган сам определяет порядок подготовки, согласовании, рассмотрения проектов актов, их принятия и подписания.

В пределах своих полномочий издают нормативные акты органы законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации.

Основы правотворчества органов местного самоуправления заложены Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Более детальное регулирование этого вида правотворчества осуществляется законами субъектов о местном самоуправлении, уставами органов местного самоуправления.

Локальное правотворчество - это есть реализация правомочий на издание нормативных правовых актов отдельными учреждениями, организациями коммерческого и иного характера. Этими актами регулируются конкретные производственные и иные управленческие задачи. Локальные акты издаются руководителями организаций и имеют ограниченное действие: они обязательны только для данной организации, ее структурных подразделений и работников. Чаще всего эти акты издаются в форме уставов, положений, правил, приказов и распоряжений и т.д. для юридического действия уставов и положений необходима их регистрация в соответствующем государственном органе. Морозова Л.А. Теория государства и права: учебник. 4-е изд., перераб. и доп. М.: ЭКСМО, 2010. С. 303-305..

1.2 Этапы и стадии правотворческого процесса

В теории права существует некоторые различия в подходе к этапам и стадиям процесса правотворчества. Это во много обусловлено разными воззрениями на моменты начала и окончания правотворческого процесса. Рассматривая стадии правотворчества, В.М. Платонов называет следующие: прогнозирование и планирование; изучение, анализ общественных явлений; выявление потребности в правовой регламентации; определение органов, правомочных принимать правовые акты; принятие решения о подготовке проекта, разработка концепции, идеи будущего акта; подготовка проекта разработчиком либо рабочей группой, обсуждение замысла; официальное рассмотрение концепции закона с соблюдением соответствующих процедурЗаконодательный процесс: как ему развиваться? // Журнал российского права. 2000. № 2. С. 3-9.. Типологии этапов законодательного процесса, основанную на конституционных положениях, предлагает А.Н. Кокотов: законодательная инициатива; принятие решения о первичном движении законопроект в Государственной Думе; предварительное рассмотрение законопроекта в рабочих органах Государственной Думы; направление Государственной Думой принятого ею закона в Совет Федерации; принятие решения о первичном движении закона в Совете Федерации; пленарное рассмотрение закона Советом Федерации (в том числе «квазирассмотрение» в пассивной форме); направление принятого и одобренного закона Президенту; рассмотрение закона Президентом на предмет его подписания или отклонения (возвращения); обнародование (опубликование) закона; вступление закона в законную силу Кокотов А.Н. Федеральный законодательный процесс: понятие и структура // Правоведение. 2001. № 1. С. 56..

В современных условиях правового регулирования понятие правотворчества несколько расширяет свои границы, условные рамки, поскольку процессу подготовки нормативных актов предшествует так называемый предпроектный этап Арзамасов Ю.Г., Наконечный Я.Е. Мониторинг в правотворчестве: теория и методология. С. 88..В.М. Платонов основное внимание уделяет первому (во многом неофициальному) этапу правотворческого процесса, тогда как А.Н. Кокотов рассматривает официальный этап правотворческого процесса.

В правотворческом процессе следует выделять два этапа: подготовку нормативно-правового акта и его принятие, которые, в свою очередь, распадаются на ряд стадий.

Первый этап можно рассматривать как неофициальный, так как не все стадии последовательно может проходить тот или иной проект.

1. Правотворческий процесс начинается с принятия решения о подготовке нормативно-правового акта. В данном случае необходимо решение компетентного государственного органа, которое часто связывают с реализацией права законодательной (правотворческой) инициативы. В Российской Федерации право законодательной инициативы принадлежит строго ограниченному кругу субъектов.

2. Подготовка текста нормативно-правового акта требует соответствующей предварительной работы: определения круга привлекаемых специалистов, создания рабочей группы, выявления общественной потребности в правовом регулировании данного вопроса.

3. Обсуждение текста проекта нормативно-правового акта предполагает предварительное ознакомление с его содержанием и обычно осуществляется с широким привлечением заинтересованных сторон. Формы обсуждения могут быть самыми различными: совещания; расширенные заседания подготовительных комиссий; обсуждение в печати, на радио и телевидении; рецензирование проекта учебными и научно-исследовательскими учреждениями; получение отзывов и заключений.

Доработка проекта нормативно-правового акта осуществляется рабочей или подготовительной комиссией, которая учитывает поступившие предложения и замечания, редактирует текст. В частности, может создаваться и специальная редакционная комиссия, как это было при подготовке текста Конституции России.

Внесение проекта нормативно-правового акта в правотворческий орган и их предварительное рассмотрение («нулевое чтение) следует связывать с реализацией права законодательной инициативы. Законопроект считается внесенным в Государственную Думу со дня его регистрации, ему присваивается регистрационный номер, вводится электронная регистрационная карта. Председатель Государственной Думы направляет законопроект и материалы к нему и депутатские объединения и комитет Государственной Думы в соответствии с вопросами его ведения, где осуществляется их предварительная экспертиза. Комитет в течение 14 дней представляет законопроект на рассмотрение Совета Государственной Думы. Данная стадия заканчивается официальным включением законопроекта в примерную программу законопроектной работы Государственной Думы на текущую сессию.

Обсуждение проекта нормативно-правового акта в правотворческом органе осуществляется в двух-трех чтениях, если иное не предусмотрено действующим законодательством или регламентом правотворческого органа. При рассмотрении законопроекта в Государственной Думе в первом чтении обсуждается его концепция, дается оценка соответствия основных положений законопроекта Конституции Российской Федерации, его актуальности и практической значимости.

7. Опубликование нормативно-правового акта и доведение его до адресата представляют собой заключительную стадию правотворческого процесса. Федеральным законом от 14 июня 1994 г. № 5-ФЗ (в ред. от 21.10.2011 г.) «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» установлено, что на территории Российской Федерации применяются только те федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания, которые официально опубликованы. «Собрание законодательства Российской Федерации» является официальным периодическим изданием, в котором публикуются федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания, указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства РФ, решения Конституционного Суда РФ о толковании Конституции России и соответствии ей законов, нормативных актов Президента, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ или отдельных положений перечисленных актов Комаров С.А. Общая теория государства и права: учебник. 8-е изд., испр. и доп. СПб.: Изд-во Юридического института, 2012. С. 310-313..

1.3 Акты правотворчества как вид правовых актов: понятие, признаки, классификация

Правовая деятельность участников общественных отношений выражается во вне посредством совершения различных правовых актов. К общим признакам данных актов относятся: 1) волевое содержание; 2) волевая направленность на юридические последствия; 3) внешнее выражение воли уполномоченного субъекта права.

По формам внешней объективации воли уполномоченного субъекта различаются правовые акты-действия (волеизъявления) и акты-документы. Юридические акты-документы в свою очередь по признаку нормативности подразделяются на: нормативные и ненормативные (индивидуальные). Первые содержат нормы права, вторые выражают индивидуальные правовые предписания и (или) оформляют правовые акты-действия. На практике правовые акты-документы нередко сочетают в себе и нормы права и индивидуальные правовые предписания, то есть являются смешанными.

Актам правотворчества присущи следующие общие признаки:

1) Основная особенность актов правотворчества как актов-действий (волеизъявлений) заключается в том, что ими устанавливаются, изменяются, отменяются нормы права, приостанавливается, пролонгируется или прекращается действие данных норм, как актов-документов - в том, что ими выражаются юридические нормы (в виде нормативных правовых предписаний) и (или) оформляются правотворческие акты-действия (волеизъявления).

Правотворческие акты-документы, содержащие нормы права, представляют собой нормативные акты правотворчества. К данным документам относятся нормативные правовые акты органов государственной власти и органов местного самоуправления и нормативные правовые договоры. Правотворческие акты-документы, не содержащие юридических норм, но оформляющие правотворческие акты-действия (волеизъявления) следует относить к ненормативным актам правотворчества. Примерами последних могут служить постановления Государственной Думы о принятии федеральных законов;

2) Другим важным признаком актов правотворчества является то, что они должны быть официально признаны в правовой системе государства в качестве источников норм права. Такое признание предполагает, что правотворческие акты-действия (волеизъявления) могут быть совершены лишь субъектами, уполномоченными на то юридически, виды правотворческих актов-документов, являющихся формами внешнего выражения норм права и (или) оформляющих правотворческие акты-действия, должны быть юридически определены в правовой системе государства.

Основные нормативные акты правотворчества выполняют функцию выражения содержания первоначально устанавливаемых норм права. Вместе с тем правотворчество не может ограничиться созданием только новых норм права, а потому широко распространены акты об их изменении. Данные акты являются производными, поскольку определенным образом сопряжены с основными актами, в которых изложено содержание изменяемых норм. К производным предлагается отнести и акты официального нормативного (аутентического или делегированного) толкования. Они также сопряжены с содержанием основных нормативных актов правотворчества, поскольку применяются исключительно в единстве с толкуемыми положениями последних.

К вспомогательным следует отнести акты правотворчества о порядке введения в действие, отмене норм права, приостановлении, пролонгации на новый срок или прекращении действия таких норм. Данными актами выражаются так называемые оперативные юридические нормы. Функция вспомогательных нормативных актов правотворчества заключается в том, что посредством их определяются пределы (границы) действия положений основных и производных актов.

В отечественной теории права сложилось неоднозначное отношение к такому виду правотворчества как судебное правотворчество. Судебный прецедент как источник юридических норм в Российской Федерации официально не признан. Так, например, В.С. Нерсесянц утверждает, что судебное правотворчество невозможно, поскольку «это однозначно следует из конституционной концепции российской правовой государственности и конституционной регламентации принципа разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную» Нерсесянц В.С. Суд не законодательствует и не управляет, а применяет право (О правоприменительной природе судебных актов) / Судебная практика как источник права. М., 1997. С. 34..

Как указывает В.М. Лебедев, в нашей нормативно-законодательной системе как прецедентная судебная практика, так и правоположения, содержащиеся в постановлениях Пленума Верховного Суда РФ, не могут выступать в качестве первичного источника права. Это всегда вторичные правовые нормы. Но это не исключает возможности ссылки на постановление Пленума или Президиума Верховного Суда РФ в решении по конкретному делу» Лебедев В.М. Судебная власть в современной России: проблемы становления и развития. СПб., 2001. С. 214.. Таким образом, получается, что судебные правотворческие акты в любом случае буду иметь подзаконный характер, более того они будут вторичны. Противники данной позиции, указывают, что в случае признания за судами правотворческой функции будет нарушен принцип разделения властей и принцип верховенства закона.

1. 

2. Виды актов правотворчества в Российской Федерации

2.1 Закон и его роль в системе актов правотворчества Российской Федерации

В любой национальной системе законодательства существуют системно-иерархические связи между различными видами нормативно-правовых актов. Применительно к Российской Федерации следует отметить, что основным критерием системной организации и классификации нормативно-правового материала является их юридическая сила. В этом плане системные связи характерны только для однопорядковых нормативных актов, т.е. между актами одного уровня, а системно-иерархическая связь устанавливается между нормативно-правовыми актами разных уровней (например, федеральными актами и актами субъекта федерации, равно как и между конституционными и обычными законами, между актами субъекта РФ и актами местного самоуправления). Системно-иерархическая организация отражает также то, что любой нормативно-правовой акт имеет двухстороннюю природу. Так, с одной стороны, он имеет относительную самостоятельность и является целостным правовым явлением, а с другой - эти особенности приобретают специфический оттенок в результате воздействия других частей (элементов) и всей правовой системы в целом, в состав которой данный акт входит. Именно благодаря тому, что отдельный акт обладает особенностью, он занимает соответствующее место в общей системе законодательстваКеримов Д. А. Методология права (предмет, функции, проблемы философии права). Монография. 2-е изд. М.: Аванта+, 2001. С. 233..

Итак, юридическая сила нормативного правового акта означает свойство акта порождать определенные правовые последствия (права и юридические обязанности), тем самым указывая на место данного акта в общей нормативно-правовой системе, зависящее от положения и компетенции органа власти, издавшего этот акт. Иными словами, тот или иной нормативно-правовой акт занимает определенную позицию (ступеньку) на властно-иерархической лестнице, находится в соподчиненности с другими актами, а соотношение последних характеризуется верховенством одних актов над другими, обусловленным их юридической силой. Таков принцип построения отечественной системы нормативно-правовых актов, которая включает следующие уровни (виды актов):

- Конституция РФ, т.е. Основной закон, обладающий высшей юридической силой, принимаемый и изменяемый в особом порядке и регулирующий основополагающие общественные (общенациональные) отношения, связанные с политико-правовым взаимодействием личности, общества, государства;

- законы, устанавливающие общие правила поведения в тех или иных сферах общественной жизнедеятельности, имеющие устойчивый и стабильный характер, нормы которого рассчитаны на длительный период времени. При этом законы не должны противоречить действующей Конституции, т.е. должны издаваться в соответствии с ее положениями;

- подзаконные акты, издаваемые органами исполнительной власти РФ в пределах их компетенции на основе и во исполнение законов. Конституция РФ принята 12 декабря 1993 г. путем всенародного голосования - референдума.

В отечественной юридической мысли также существует целое многообразие определений закона, акцентирующих внимание на различных его свойствах, атрибутах и признаках. Так, например, русский юрист и философ И.А. Ильин определял закон как совокупность правил, говорящих не о том, что существует на самом деле, но о том, как следует людям жить, действовать и поступать. Он указывает на «постоянный и необходимый порядок, который людям надлежит осуществлять в их деятельности». Закон, тем самым, заключает автор, предписывает людям определенный (должный) порядок отношений и известное внешнее поведение в их совместной жизни Ильин И.А. Теория государства и права. М., 2003. С. 66-68.. В свою очередь, если И. А. Ильин акцентировал внимание на свойствах закона, т.е. способности устанавливать известный внешний порядок человеческих взаимоотношений, то Е.Н. Трубецкой, напротив, в качестве главного признака закона выделял авторитетность органа (общественно признанный), его издававшего. В своей «Энциклопедии права» он отмечал, что под «законом в тесном смысле» необходимо понимать «норму, установленную высшим, в пределах каждой данной правовой организации, правовым авторитетом», а под «законом в обширном смысле слова» следует иметь в виду «всякую юридическую норму, установленную прямым велением того или другого внешнего авторитета» Трубецкой Е.Н. Энциклопедия права. СПб., 1998. С. 88-89.^.

Другой отечественный юрист Г.Ф. Шершеневич уделял внимание формально-юридическим свойствам закона, под которым он понимал «норму, т.е. общее правило, рассчитанное на неограниченное число случаев», исходящее «непосредственно от государственной власти в установленном заранее порядке» Шершеневич Г.Ф. Общая теория государства и права. М., 1995. С. 15.. Политический философ и юрист А.Д. Градовский видел в законе также «наиболее общее правило», установленное государством и определяющее совокупность «однородных отношений», служащих основанием для «разрешения спорных случаев» в ходе юридической практики. Представитель Санкт-Петербургской юридической школы Л.И. Петражицкий уделял особое внимание психологической характеристике, стороне закона, отмечая при этом, что законы - это «представляемые односторонние правовые распоряжения кого-либо, поскольку они являются нормативными фактами, т.е. поскольку подлежащие представления оказывают соответственное влияние на чью-либо правовую психику, возбуждая или устраняя, или изменяя императивно-атрибутивные переживания» Петражицкий Л.И. Теория права и государства в связи с теорией нравственности. Т. 1. СПб., 1907. С. 533.. Схожие представления о законе излагал классик консервативной мысли К.П. Победоносцев. Критикуя понимание закона, как «правила для внешней деятельности, как механического уравнителя всех разнообразных отправлений человеческой деятельности», он обосновывал, что, по сути, закон, с одной стороны, представляет собой общеобязательное правило, а с другой - заповедь. И именно на этом понятии «утверждается нравственное сознание о законе», поскольку нарушение закона влечет не только санкцию, т.е. внешнее воздействие на правонарушителя, но и «немедленно обличается в душе у нарушителя его совестью» Победоносцев К.П. Сочинения. СПб., 1996. С. 317-318.. Представитель русской социологической школы права Г.Д. Гурвич видел в законе нормативный факт, отражающий справедливость и правовые ценности, покоящиеся на коллективном признании и воплощаемые специальными правоприменительными органами, а задача всей юридической техники, по его мысли, состоит исключительно в обнаружении нормативных фактов в социальной действительности, их формулировании и систематизации Гурвич Г.Д. Философия и социология права: избранные сочинения. СПб., 2004. С. 87..

Рассматривая юридическую традицию понимания закона, русский юрист Н.М. Коркунов отмечал, что нельзя смешивать закон в научном смысле и в смысле юридическом. Так, ученый писал, что «в отличие от нормы, как правила должного, могущего быть нарушенным и служащим причиной человеческих действий, закон в научном смысле есть лишь выражение действительно существующего однообразия явлений, не допускающего отступлений, и потому самому не могущему быть причиной этих явлений». В свою очередь, в юридическом смысле закон - это совокупность юридических норм, которые «не выражают того, что есть, а указывают лишь, что должно быть; они могут быть нарушаемы, они вместе с тем служат причиной явлений, а именно - всех тех явлений, совокупность которых образует юридический быт общества» Коркунов Н.М. Лекции по общей теории права. СПб., 2003. С. 71-72..

Конституция РФ стоит в центре правовой системы России и занимает ведущее место, поскольку является основным нормативно-правовым актом в РФ, имеет статус закона (Основного Закона). Верховенство конституции в правовой системе обеспечивается эффективным механизмом ее реализации и охраны. Вопросами обеспечения конституционности законов и других нормативно-правовых актов занимаются органы конституционного контроля (надзора, суда). Им нередко принадлежит и право толкования конституционных положений.

Ю.А. Тихомиров сводит прямое действие Конституции к статической стороне, связывая её с моментом вступления в силу Тихомиров Ю.А. Правовое регулирование: теория и практика. М.: Формула права, 2010. С 133.. С.Н. Братусь прямое действие Конституции ставит в зависимость от соблюдения законности Братусь С. Н. Юридическая ответственность и законность. (Очерк теории). М.: Юрид. лит. 1976. С. 68..

Таким образом, конституция- это учредительный правовой акт, основной закон государства, принимаемый и изменяемый в усложненном порядке, обладающий в современных условиях особым объектом регулирования, высшей юридической силой и являющейся базой для правотворчества, правоприменения и правосознания Хабриева Т.Я., Чиркин В.Е. Теория современной конституции. М.: Норма, 2005. С.39..

Федеральные законы принимаются и действуют в строгом соответствии с конституционными актами (Конституцией РФ и федеральными конституционными законами), регламентируют определенные и ограниченные сферы общественной жизни. Данный вид нормативно-правовых актов составляет текущее законодательство, направленное на урегулирование протекающих в обществе социально-политических, экономических, культурных, этнонациональных и иных общественных процессов. Порядок принятия федеральных законов более упрощенный по сравнению с федеральными конституционными законами. Они принимаются простым большинством депутатов Государственной Думы РФ и получают одобрение членами Совета Федерации РФ по тому же принципу - простым большинством. правотворчество акт закон договор

Законы субъектов (или акты регионального правотворчества) Федерации регулируют те же общественные отношения и в тех же сферах жизнедеятельности общества, только распространяют свою юридическую силу на определенную территорию (территорию субъекта РФ). Специфика данных нормативно-правовых актов заключается в том, что они должны соответствовать нормам федерального законодательства. Причем представительные органы власти субъектов Федерации призваны осуществлять свою законотворческую деятельность не только в «жестком» соответствии с федеральным законодательством, но и в рамках единой правовой политики государства Правовая жизнь в современной России: теоретико-методологический аспект / под ред. Н.И. Матузова, А.В. Малько. Саратов, 2005..

Многие федеральные законы содержат отсылочные нормы на нормативные правовые акты субъектов Федерации, что фактически делает невозможным их прямое непосредственное применение. Наглядным примером служит упоминавшийся ранее Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». В то же время акты регионального законодательства часто опираются на федеральные законы и принимаются в их развитие. Об этом свидетельствует, в частности, факт принятия в Республике Башкортостан Закона «О мировых судьях Республики Башкортостан», который был разработан в развитие Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» и Федерального закона «О мировых судьях в Российской Федерации» Муратшин Ф.Р. Проблемы формирования законодательства субъектов Российской Федерации: теоретико-правовые аспекты. С. 80..

2.2 Сущность и виды подзаконных нормативных правовых актов Российской Федерации

Подзаконные нормативно-правовые акты РФ являются практически самым разветвленным и многочисленным видом позитивного права. Связано это в первую очередь с тем, что если в законах зафиксированы лишь общие правила поведения, в содержании которых отражены в единстве и целостности индивидуальные, общественные и государственные интересы и ценности, то подзаконные нормативно-правовые акты как раз призваны конкретизировать и детализировать основные, принципиальные положения законов применительно к специфике и особенностям интересов конкретного характера. Именно последнее, т.е. согласование общественного и индивидуального интереса, обеспечивает эффективность правового регулирования общественных отношений. Только в том случае, когда осуществляется в процессе правовой регламентации общественных отношений согласование индивидуального, общественного и государственного интересов, национальная система нормативно-правовых актов будет стабильна и адекватна существующей в обществе правокультурной среде, равно как и осуществлять регулятивное воздействие на общественные процессы с минимальным применением механизма государственного принуждения. Справедливы в этом плане слова Г. Гегеля: «Если... интересы (государства) совпадают с их (людей) собственными, они отстаивают и саму правовую форму; однако подлинной движущей ими внутренней силой являются именно их интересы, а не правовая форма» Гегель Г.В.Ф. Политические произведения. М., 1978. С. 139..

Отличия подзаконных от законов в основном сводятся к ряду моментов¹: во-первых, законы являются актами высших представительных (законодательных) органов государственной власти, а подзаконные акты, напротив, принимаются органами и должностными лицами исполнительной власти; во-вторых, если законы регламентируют наиболее значимые, основополагающие общественные отношения, то подзаконные акты регулируют все иные общественные отношения, которые нуждаются в регулятивно-правовом воздействии, а также развивают, конкретизируют и детализируют положения закона; в-третьих, законы обладают высшей юридической силой, в свою очередь, подзаконные акты по своей юридической силе уступают законам, подчинены им, отменяются и перестают действовать при их противоречии или несоответствии законам; в-четвертых, закон формулируется (разрабатывается) и принимается коллективно соответствующим представительным органом государственной власти, а подзаконные акты могут приниматься как коллективно, так и индивидуально уполномоченными должностными лицами исполнительной власти; в-пятых, законы принимаются в строгом процессуальном порядке, а подзаконные акты - в менее строгом и детализированном порядке Теория государства и права: учебник / под ред. Любашица В.Я., А.Ю. Мордовцева, А.Ю. Мамычева. 2-е изд., перераб., доп. Ростов н/Д.: Издательство «Феникс»; 2010. С. 511..

В юридической литературе для его определения обычно используется следующий остаточный принцип: если нормативный правовой акт - не закон, то он - подзаконный акт Муратшин Ф.Р. Проблемы формирования законодательства субъектов Российской Федерации: теоретико-правовые аспекты. С. 75..

Правотворческие нормативно-правовые акты представляют собой акты компетентных органов власти, обладающие меньшей юридической силой, чем законы, полностью основаны на них и не могут противоречить им. По своему содержанию подзаконные акты, как правило, принято подразделять на общие ведомственные, региональные, местные и внутриорганизационные (или локальные) Хропанюк В.Н. Теория государства и права. М., 1997..

Указы и распоряжения Президента не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам (ст. 90 ч. 3 Конституции). Это означает, что правовые акты Президента по своей юридической силе носят подзаконный характер. Однако их подзаконность имеет свои особенности по сравнению с другими подзаконными актами. Таковыми являются, в частности, акты Правительства. Если последние издаются на основании и во исполнение Конституции, федеральных законов, нормативных актов Президента, то в отношении актов Президента устанавливается, что они не должны противоречить Конституции и федеральным законам.

Кроме того, указами Президента могут регулироваться общественные отношения, которые требуют законодательного решения. Такую правовую позицию обосновал Конституционный Суд РФ, оговорив при этом, что это допустимо только при следующих условиях: отсутствие федерального закона по данному вопросу; указ не должен противоречить Конституции и должен носить временный характер до принятия федерального закона (постановление Конституционного Суда от 30 апреля 1996 г.). Например, такого рода указ был издан Президентом в декабре 2000 г., которым был утвержден текст Государственного гимна, что по Конституции должно быть установлено федеральным конституционным законом, который вскоре и был принят.

7 марта 1996 г. был принят Указ «О реализации конституционных прав граждан на землю», которым была разрешена продажа сельскохозяйственных земель (до принятия Земельного кодекса и других посвященных этому законодательных актов).

Верховный Суд РФ в качестве суда первой инстанции может рассматривать дела об оспаривании нормативных правовых актов Президента, затрагивающих права, свободы и законные интересы граждан и организаций, а также ненормативных правовых актов Президента (ст. 27 Гражданско-процессуального кодекса РФ). Решением суда акт Президента может быть признан не действующим полностью или частично.

Приказом является акт, издаваемый единолично руководителем органа исполнительной власти или ведомства и содержащий правовые нормы. В РФ приказы издают министры, руководители иных ведомств. Юридическую форму приказа могут иметь и акты неведомственного характера. Нередко, как следует из уставов субъектов РФ, в форму приказа облекаются нормативные (и ненормативные) правовые акты высшего должностного лица исполнительного органа государственной власти субъекта РФ.

Правила - это нормативный акт, отличающийся среди ведомственных нормативных правовых актов юридическим своеобразием, он определяет порядок организации и осуществления определенного вида деятельности. Например, Правила безопасности в нефтяной и газовой промышленности Российская газета. 2003. 21 июня., Санитарные правила эксплуатации метрополитеновРоссийская газета. 2003. 20 июня (спец. вып. 1)., Правила клинической практики в Российской Федерации Российская газета. 2003. 10 июля (доп. вып.)., Правила выдачи грузов на железнодорожном транспорте Российская газета. 2003. 20 июня (спец. вып. 2).. Правила пожарной безопасности в Российской Федерации. Утверждены приказом МВД России от 14 декабря 1993 г. № 536. От правил как ведомственного акта следует отличать те правила, которые утверждаются Постановлением Правительства РФ. Например; Правила трансграничного перемещения отходов: Утверждены постановлением Правительства РФ от 17 июля 2003 г. № 442Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 29. Ст. 3012.; Правила управления средствами Стабилизационного фонда Российской Федерации: Утверждены постановлением Правительства РФ от 30 сентября 2004 г. № 508Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 40. Ст. 3963..

По способу принятия ведомственные акты подразделяются на акты: а) изданные единолично соответствующими должностными лицами, наделенными правотворческими полномочиями (министром, руководителем федеральной службы и т.д.); б) изданные двумя или несколькими ведомствами по вопросам, представляющим интерес для таких ведомств. Например, изданное совместным приказом Министра обороны РФ и Министра промышленности и энергетики РФ от 12 июля 2004 г. Наставление по авиационному поиску и спасанию в государственной и экспериментальной авиации. Это также акты Генерального прокурора РФ и Министерства внутренних дел РФ, Генерального прокурора РФ и Федеральной таможенной службы по вопросам предварительного расследования и др.

По предмету правового регулирования ведомственные акты подразделяются на внутренние и внешние. В частности, действующее законодательство предоставляет органам внутренних дел издавать нормативные акты по вопросам: соблюдения законодательства о гражданстве и правил регистрационного учета граждан; обеспечения безопасности дорожного движения; разрешительной системы; исполнения законодательства об административном задержании, содержания под стражей; исполнения административных и уголовных наказаний; обеспечения пожарной безопасности; охраны собственности.

Среди ведомственных актов можно выделить акты: 1) доступные для всеобщего пользования, или открытые и 2) доступные для ограниченного круга лиц, или закрытые. Среди закрытых актов выделяются акты для служебного пользования, секретные и совершенно секретные. Гриф «для служебного пользования» присваивается актам, содержащим сведения, составляющие служебную тайну, разглашение (утрата) которых может причинить ущерб интересам государства и данного ведомства. Грифы «секретно» и «совершенно секретно» применяются к актам, содержащим сведения, составляющие государственную тайну, разглашение (утрата) которых может повлечь тяжкий ущерб государственным интересам России. В частности, в соответствии с Законом РФ от 21 июля 1993 г. «О государственной тайне» к государственной тайне относятся сведения о силах, средствах, методах, планах и результатах оперативно-розыскной деятельности Червонюк В.И. Теория государства и права: учебник. М.: ИНФРА-М, 2007. С. 377..

Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, кроме актов и отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут правовых последствий, как не вступившие в силу, и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний. На указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров.

В то же время нехватка законов или их слишком общий характер зачастую приводит к излишней детализации на уровне подзаконных актов вопросов, предусмотренных в законах. Мы уже имеем плачевные уроки недавнего прошлого, когда в СССР принимались отвечающие мировым стандартам общие законы, а с принятием партийных решений, правительственных постановлений общий смысл этих законов искажался до неузнаваемости. В связи с этим вызывает некоторое опасение установившаяся в некоторых субъектах Федерации практика принятия небольших по объему региональных законов, содержащих ссылки на подзаконные акты Муратшин Ф.Р. Проблемы формирования законодательства субъектов Российской Федерации: теоретико-правовые аспекты. С. 109..