Засоби масової інформації і державна інформаційна політика. Нормативно-правова організація інформаційних відносин

Размещено на http://www.allbest.ru/

Засоби масової інформації і державна інформаційна політика. Нормативно-правова організація інформаційних відносин

державний інформаційний правовий масовий

Перехід до інформаційного суспільства і розвиток інформаційного простору України нерозривно пов'язаний із подальшою демократизацією політичного і громадського життя, реформуванням соціально-економічної сфери. В контексті інформаційної політики це означає визнання презумпції відкритості інформації для громадян і захист їх інформаційних прав. Це означає також орієнтацію головних компонентів інформаційного простору на забезпечення вільної циркуляції інформації, втілення в життя конституційного права на вільний пошук, одержання, виробництво і поширення інформації.

Перехід України до нового типу економічного розвитку, громадянського суспільства і правової держави, політичний плюралізм породжують величезну суспільну потребу в інформації. Необхідність задоволення цієї потреби й обумовлює особливу роль ЗМІ у житті суспільства. При цьому повною мірою виявляються такі властивості ЗМІ, як масовість, тиражуємість, періодичність, використання інформаційних ресурсів, що постійно поповнюються, створення первинної інформації, застосування сучасних інформаційних технологій і засобів телекомунікацій. ЗМІ є діючим каналом інформування суспільства щодо діяльності влади та його реакції на дії влади. Ці особливості роблять ЗМІ найважливішим соціальним інститутом, одним із складових інформаційного простору України.

На цей час не вирішено ще багато проблем, що пов'язані зі свободою доступу до інформації журналістів, із правовою охороною особистої таємниці в ЗМІ, захистом громадянина і суспільства від помилкової і несумлінної інформації, що поширюється ЗМІ. ЗМІ не виконують у повному обсязі освітніх завдань та завдань зберігання і розвитку національних культур.

Рішення цих проблем може бути знайдене в рамках реалізації таких завдань:

недопущення підпорядкування ЗМІ інтересам влади і бізнесу, посилення можливостей їх впливу на ЗМІ (прямого натискування, постачання ЗМІ неповною, перекрученою або помилковою інформацією, безправ'я журналістів, зрощування структур влади, бізнесу і преси тощо);

перешкода концентрації і монополізації ЗМІ, що веде до зменшення незалежних джерел інформації і т.ін.;

сприяння розвитку місцевих ЗМІ і захист інтересів регіональних ринків масової інформації;

удосконалювання законодавства в частині реалізації свободи слова й інформації, вільного поширення масової інформації, недопущення поширення насильства і нетерпимості через ЗМІ, забезпечення плюралізму ЗМІ, доступу до офіційної інформації тощо.

Центральним питанням є створення умов, при яких забезпечується свобода слова у разі забезпечення захисту національних інтересів країни. У зв'язку з цим найважливіше завдання полягає у виробленні необхідних заходів, які забезпечать у діяльності ЗМІ баланс інтересів особистості, суспільства і держави, що відповідає стратегії державної інформаційної політики (соціально-технологічної). При цьому може бути переборено жорстке настановне відношення значної частини населення до масової інформації, недовіра до повідомлень, що не відповідають особистим або соціальним чеканням. Повинні бути створені такі організаційні, правові, економічні і технологічні умови, при яких ЗМІ будуть ефективно виконувати функцію об'єктивного інформування населення, соціальних інститутів і держави. Під цим кутом зору варто розглядати все існуюче і перспективне законодавство, інші нормативні акти й окремі правові норми, що стосуються ЗМІ. Особливу увагу в галузі правового регулювання діяльності ЗМІ треба приділити правовим відносинам, що встановлюють державну підтримку ЗМІ і книговидання, неприпустимість введення політичної цензури.

Вважаємо за доцільне зупинитися докладніше на аналізі поставлених завдань і шляхах їх вирішення. У першу чергу, слід обговорити проблеми правового регулювання у сфері ЗМІ. На цей час законодавча база України включає такі закони в цій галузі: "Про друковані засоби масової інформації (пресу) в Україні" [145], "Про телебачення і радіомовлення" [146], "Про Національну раду України з питань телебачення і радіомовлення" [154], "Про інформаційні агентства" [108], "Про систему Суспільного телебачення і радіомовлення України" [155]. Існують також підзаконні нормативні акти державних органів: Постанова Верховної Ради України від 21 листопада 1997 р. "Про створення телерадіоорганизації Суспільного мовлення України" [156], Постанова Кабінету Міністрів України від 17 листопада 1997 р. "Про державну реєстрацію друкованих засобів масової інформації, інформаційних агентств та розміри реєстраційних зборів" [157], Лист Вищого арбітражного суду України від 20 березня 1997 р. "Про внесення змін і доповнень до Закону України "Про телебачення і радіомовлення" [158], Програмна концепція Суспільного телерадіомовлення України [159].

Правове регулювання в сфері видавничої справи та реклами здійснюється на основі законів України "Про видавничу справу" [160], "Про рекламу" [149], Указу Президента України від 28 лютого 1995 р. "Про Державну програму розвитку національного книговидання і преси на період до 2000 року" [161], Наказу Державного комітету України у справах захисту прав споживачів від 17 жовтня 1997 р. "Про впровадження Порядку накладення штрафів за порушення законодавства про рекламу" [162], Листа Державної податкової адміністрації України від 3 квітня 1998 р. "Щодо оподаткування податком на додану вартість продажу періодичних видань засобів масової інформації вітчизняного виробництва" [163] тощо.

Організаційно-правове, фінансово-економічне забезпечення інформації та соціальний захист журналістів гарантується Законом України "Про державну підтримку засобів масової інформації та соціальний захист журналістів" [141], указами Президента України "Про Міністерство інформації України" [164], "Питання Міністерства інформації України" [106], "Про державну економічну підтримку вітчизняних друкованих засобів масової інформації" [165], постановами Кабінету Міністрів України "Про тарифи на розповсюдження періодичних друкованих видань" [166], "Про тарифи на розповсюдження вітчизняних друкованих засобів масової інформації" [167], "Про затвердження Статуту та інші питання Державного інформаційного агентства України" [107] та ін. На цей час Указом Президента України від 15 грудня 1999р. “Про зміни у структурі центральних органів виконавчої влади” функції Міністерства інформації України виконує Державний комітет інформаційної політики, телебачення і радіомовлення України [111].

Питання правової інформації відбиті в указах Президента України "Про порядок офіційного оприлюднення нормативно-правових актів та набрання ними чинності" [168], "Про опублікування актів законодавства України в інформаційному бюлетені "Офіційний вісник України"[169], Програмі правової освіти населення України [170] тощо.

Правове регулювання загальних питань інформації здійснюється на основі законів України "Про інформацію" [11], "Про державну таємницю" [95], "Про порядок висвітлення діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування в Україні засобами масової інформації" [143], Постанови Верховної Ради України від 25 квітня 1997 р. "Про рекомендації учасників парламентських слухань "Свобода слова в Україні: стан, проблеми, перспективи" [171] тощо.

Безумовно, усі наведені вище нормативно-правові акти спираються на Конституцію України, зокрема на ст.ст. 15, 34, 41, 54, 68, 85, 106.

Зупинимося докладніше на окремих нормативно-правових актах для того, щоб глибше зрозуміти роль засобів масової інформації в суспільстві, їх зв'язок із державною інформаційною політикою.

Так, у ст.20 Закону України "Про інформацію" закріплено, що "масова інформація -- це публічно поширювана друкована та аудіовізуальна інформація. Друкованими засобами масової інформації є періодичні друковані видання (преса) -- газети, журнали, бюлетені тощо і разові видання з визначеним тиражем. Аудіовізуальними засобами масової інформації є: радіомовлення, телебачення, кіно, звукозапис, відеозапис тощо. Порядок створення (заснування) та організації діяльності окремих засобів масової інформації визначаються законодавчими актами про ці засоби" [11]. У цьому ж нормативно-правовому акті в ст. 21 роз'ясняється, що інформація державних органів та органів місцевого самоврядування доводиться до відома зацікавлених осіб, зокрема, шляхом опублікування її в друкованих засобах масової інформації або публічного оголошення через аудіо- і аудіовізуальні засоби масової інформації. Причому "законодавчі та інші нормативні акти, що стосуються прав, свобод і законних інтересів громадян, не доведені до публічного відома, не мають юридичної сили" [11]. У ст. 29 відзначається, що доступ до відкритої інформації забезпечується поширенням її засобами масової комунікації. У ст. 42 визначені учасники інформаційних відносин. Відповідно до цього ЗМІ як автори та розповсюджувачи інформації, також належать до основних учасників інформаційних відносин. Засобів масової інформації стосується також ст. 46, у якій записано, що "інформація не може бути використана для закликів до повалення конституційного ладу, порушення територіальної цілісності України, пропаганди війни, насильства, жорстокості, розпалювання расової, національної, релігійної ворожнечі, посягання на права і свободи людини”[11].

Закон України "Про порядок висвітлення діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування в Україні засобами масової інформації" визначає порядок всебічного й об'єктивного висвітлення діяльності органів державної влади й органів місцевого самоврядування ЗМІ і захисту їх від монопольного впливу органів тієї чи іншої гілки державної влади або органів місцевого самоврядування. У ст. 2 даного Закону визначені загальні засади висвітлення такої діяльності в ЗМІ [143]. При цьому, з одного боку, органи державної влади та органи місцевого самоврядування зобов'язані надавати ЗМІ повну інформацію про свою діяльність через відповідні інформаційні служби цих органів, забезпечувати журналістам вільний доступ до неї, крім випадків, передбачених Законом України "Про державну таємницю"[95]. З іншого боку, вони не повинні чинити на них будь-якого тиску і втручатися в їх виробничий процес, незважаючи на те, що ці органи державної влади та органи місцевого самоврядування можуть бути їхніми засновниками (співзасновниками). У свою чергу ЗМІ можуть проводити власне розслідування й аналіз діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб, давати їй власну оцінку, коментувати. Проте, при цьому головними вимогами, що пред'являються до роботи ЗМІ, повинні бути об'єктивність, всебічність, незалежність досліджень. Що ж стосується оприлюднення офіційної інформації, то в цьому випадку розрив або змішування змісту офіційної інформації коментарями ЗМІ або журналістом не допускається [143].

У ст. 3 даного Закону розглядається питання акредитації журналістів і технічних працівників ЗМІ при органах державної влади та органах місцевого самоврядування [143]. Ці заходи, на наш погляд, сприяють прозорості діяльності цих органів, що є однією із необхідних умов здійснення демократичних перетворень в Україні.

Оскільки в ст. 5 Закону передбачено формування органами державної влади та органами місцевого самоврядування замовлень ЗМІ, вважаємо за необхідне пропагувати державну інформаційну політику за допомогою ЗМІ шляхом створення спеціальних звітів і репортажів про найважливіші заходи в цій сфері діяльності держави, проведення прямих теле- і радіотрансляцій про діяльність державних органів, що здійснюють інформаційну політику, організації систематичних (проблемних, тематичних) теле- і радіопередач та сторінок (рубрик) у друкованих виданнях і т.ін. У зв'язку з цими акціями органам державної влади та органам місцевого самоврядування згідно зі ст. 5 Закону необхідно передбачити видатки на фінансування ЗМІ у Державному бюджеті України та у місцевих бюджетах окремо. У цій же статті передбачено порядок фінансування недержавних ЗМІ щодо освітлення діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

Слід зазначити, що інформація про діяльність органів державної влади та органів місцевого самоврядування може надходити до ЗМІ від самих цих органів безпосередньо або через їх інформаційні служби, або може бути зібрана працівниками ЗМІ. У ст. 6 даного Закону [143] визначено поняття інформаційних служб: "Інформаційні служби (інформаційні управління, інформаційно-аналітичні підрозділи, прес-служби, прес-центри, управління і центри громадських зв'язків, прес-бюро, прес-секретарі та прес-аташе з відповідним апаратом) органів державної влади та органів місцевого самоврядування збирають, аналізують, обробляють та оперативно надають інформацію про діяльність цих органів у повному обсязі засобам масової інформації, крім випадків, передбачених Законом України "Про державну таємницю" [95]”.

У зв'язку з останнім зауваженням проаналізуємо роль і функції Прес-служби Верховної Ради України щодо забезпечення інформування громадськості про роботу Верховної Ради. Існує декілька напрямків роботи Прес-служби, але її можна розподілити на три основних блока [172].

I блок -- офіційне інформування про діяльність Верховної Ради. Прес-служба складає заяви, за допомогою яких від імені Верховної Ради коментуються, оцінюються або спростовуються певні факти, заяви, ситуації. Прес-служба є офіційним джерелом інформації про діяльність Верховної Ради.

II блок пов'язаний із виготовленням власної інформаційної продукції про діяльність Верховної Ради у всіх її аспектах. Випускається щоденний бюлетень "Хроніка законотворення", у якому висвітлюються пленарні засідання, дається інформація про роботу комітетів Верховної Ради. Щотижня видається бюлетень "Парламентські новини", у якому інформація подається в більш аналітичному й узагальненому вигляді, і направляється як центральним ЗМІ, так і обласним радам та ЗМІ в регіонах.

III блок -- це організація інформаційних акцій у Верховній Раді і для Верховної Ради (комісій, фракцій), інколи для окремих депутатів. Для керівництва Верховної Ради Прес-служба організовує проведення планових прес-конференцій. Це постійне, висококваліфіковане інформування преси, а через неї і громадськості про те, як працює парламент, тобто висвітлюється повний комплекс роботи парламенту.

Також за графіком повинні відбуватися 45-хвилинні виступи представників комітетів і депутатських фракцій у загальнонаціональному ефірі на каналах УТ-1 і I програми Українського радіо. Це визначається відповідною Постановою Верховної Ради. Прес-служба готує при цьому графіки виступів, конкретні передачі, матеріали для виступаючих, проте ефіру, як відомо, у Верховної Ради немає.

Таким чином, згадані три блоки роботи Прес-служби Верховної Ради дозволяють зібрати інформацію щодо різних напрямків діяльності Верховної Ради, опрацювати її та донести до ЗМІ, зробити можливим оприлюднення цієї інформації для громадськості, громадян України. Все це підтверджує тенденцію прозорості, відкритості органів державної влади, причому це відбувається з ініціативи самої влади.

Проте, слід зазначити, що, часом, саме прес-служби стають джерелами дезінформації. На жаль, закону, який би регламентував діяльність цих структур, немає. Найчастіше замість того, щоб бути компасом у світі інформації, вони служать фільтром з відсіювання несприятливих для відомств відомостей, для налагодження неформальних контактів з журналістами. Чесний журналіст змушений багаторазово перевіряти офіційні версії будь-якої організації, якщо не хоче виявитися "бездумним мікрофоном", що можна використовувати для будь-якої дезінформації. Цілком очевидно, що без серйозного контролю з боку преси громадянам буде повідомлятися невірна інформація. І боротися з цим необхідно в самих відомствах, а не шляхом заборони надання певної інформації журналістам.

У ст. 8 Закону України "Про порядок висвітлення діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування в Україні засобами масової інформації" [143] встановлюється, що висвітлювати діяльність цих органів надається право також інформаційним агентствам, що створені відповідно до Закону України "Про інформаційні агентства" [108].

У зв'язку з цим слід відзначити Постанову Кабінету Міністрів України від 4 червня 1999 р. "Деякі питання реалізації державної інформаційної політики" [173]. З метою реалізації державної інформаційної політики, захисту національного інформаційного простору, інтеграції України у світовий інформаційний простір Кабінет Міністрів України постановив:

Міністерствам, іншим центральним органам виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіці Крим, обласним, Київській та Севастопольській міським державним адміністраціям:

надавати першочергово офіційну інформацію про свою діяльність Державному інформаційному агентству для поширення її вітчизняними та зарубіжними ЗМІ;

запровадити централізовану передплату головної щоденної інформаційної стрічки Державного інформаційного агентства для регіональних ЗМІ, засновниками (співзасновниками) яких є органи державної влади, відповідно до встановлених тарифів на цей вид послуг.

Державному інформаційному агентству разом із редакціями ЗМІ, засновниками (співзасновниками) яких є органи державної влади, відпрацювати та запровадити механізм обов'язкового оприлюднення офіційних матеріалів.

Підтримати пропозицію Державного інформаційного агентства про створення у його складі всеукраїнського прес-центру, обладнаного електронною технікою для обробки та оперативної передачі інформаційних повідомлень.

Міністерству фінансів України під час формування проекту Державного бюджету України передбачити необхідні кошти для всеукраїнського прес-центру.

Проте, реалізація вимог цього нормативно-правового акту потребує персональної відповідальності посадових осіб за невчасне виконання поставлених завдань.

У Законі [143], що розглядається, також визначені форми і порядок висвітлення діяльності Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України, центральних та місцевих органів виконавчої влади, судів загальної юрисдикції України та Конституційного Суду України, органів місцевого самоврядування аудіовізуальними ЗМІ і друкованими ЗМІ (ст.ст. 9-23).

Спеціальний розділ згаданого закону присвячений відповідальності за порушення цього Закону -- дисциплінарної, цивільної, адміністративної та кримінальної. У зв'язку з цим слід підкреслити, що й органи державної влади, органи місцевого самоврядування також повинні відповідати за ненадання інформації, за її перекручування, за неоперативність подання інформації, за монополізацію ЗМІ, що повинно знайти своє законодавче підтвердження.

Не викликає сумніву необхідність та актуальність прийняття Постанови Верховної Ради України від 25 квітня 1997 р. "Про рекомендації учасників парламентських слухань "Свобода слова в Україні: стан, проблеми, перспективи" [171]. Учасники слухань відзначили необхідність послідовного комплексного розв'язання сучасної проблематики свободи слова та інформаційної діяльності в Україні на державному рівні. Вважаємо за доцільне зупинитися докладніше на запропонованих рекомендаціях, щоб критично оцінити сьогоднішній стан питання.

Запропонувати Верховній Раді України в порядку, передбаченому ст.ст. 154-159 Конституції України, розглянути питання про вдосконалення положень та норм, визначених ст. 34 Конституції України, а також внесення відповідних змін до Основного Закону. При цьому конституційні норми мають бути спрямовані на максимальне забезпечення свободи слова та інформаційної діяльності, розширення можливостей державної підтримки і захисту ЗМІ та журналістів, зведення до мінімуму обмежень прав на свободу слова, вільне вираження поглядів і переконань. Привести національне законодавство України про свободу слова та інформаційну діяльність у більш повну відповідність до Європейської Конвенції про права людини.

Запропонувати Президенту України:

привести видані ним нормативні акти та розпорядження щодо структурної перебудови і підпорядкування інформаційної сфери у відповідність до Конституції України і чинного законодавства;

спільно з Верховною Радою України (згідно зі ст. 12 Закону України "Про телебачення і радіомовлення" [146]) розглянути питання співзасновництва Національної телекомпанії України та Національної радіокомпанії України, визначити порядок призначення керівників.

Рекомендувати Кабінету Міністрів України:

вжити заходів щодо забезпечення виконання законодавства України з питань свободи слова та інформаційної діяльності, посилити контроль за дотриманням його центральними та місцевими органами виконавчої влади;

забезпечити розробку та представлення на розгляд Верховної Ради України проектів концепції становлення і розвитку національного інформаційного простору України, основ інформаційної політики держави, проектів законів з питань розвитку телебачення і радіомовлення, про державну підтримку ЗМІ та соціальний захист журналістів, про задоволення інформаційних потреб суспільства;

сприяти розвитку сучасної матеріально-технічної бази інформаційних галузей, запровадженню науково-технічного прогресу, гарантуванню інформаційної безпеки суспільства;

вишукати можливість економічної підтримки ЗМІ;

вжити заходів, спрямованих на послідовне збільшення обсягів друкованої продукції, полегшення доступу до неї малозабезпечених верств населення.

Генеральній прокуратурі України більш принципово ставитись до перевірки та оцінки фактів неправомірних дій окремих органів і посадових осіб центральних та місцевих органів виконавчої влади відносно інформаційної сфери, посилити нагляд за додержанням і застосуванням законодавства України про свободу слова та інформаційну діяльність.

Верховному Суду України спільно з Вищим арбітражним судом України вивчити питання про можливість та доцільність створення у складі Верховного Суду України або Вищого арбітражного суду України колегії з інформаційних спорів.

Національній Раді України з питань телебачення і радіомовлення забезпечити вимоги законодавства щодо:

контролю за реалізацією інформаційної політики держави в сфері телебачення і радіомовлення;

посилення власної ролі і відповідальності за розвиток та якісний стан телебачення і радіомовлення України, за зростання професійного, художнього рівня програм та передач телерадіоорганізацій;

забезпечення реалізації прав телеглядачів і радіослухачів;

здійснення ліцензування та ведення державного реєстру телерадіоорганізацій України;

контролю за додержанням телерадіоорганізаціями вимог чинного законодавства, зокрема, щодо іноземного інвестування, збереження національного статусу і характеру телерадіоінформаційного простору, порядку телерадіомовлення під час виборчих кампаній і референдумів;

контролю за використанням каналів, радіочастот і кабельної мережі, призначених для теле- і радіомовлення.

7. Рекомендувати Спілці журналістів України, іншим професійним творчим організаціям працівників інформаційної сфери посилити роботу серед членів своїх організацій з метою безумовного дотримання ними професійної етики. Підтримати ідею створення і прийняття єдиного кодексу честі журналістів України.

8. Звернути увагу МВС України, Служби безпеки України на те, що забезпечення свободи діяльності ЗМІ та журналістів, захист їх від морального терору, актів насильства, іншого переслідування, розглядаються учасниками цих парламентських слухань як складова національної безпеки.

9. Комісії Верховної Ради України з питань законодавчого забезпечення свободи слова та засобів масової інформації посилити взаємодію з громадськими організаціями, створеними з метою захисту свободи слова та інформаційної діяльності [171].

Аналіз наведених вище рекомендацій дозволяє зробити висновок, що всі гілки влади задіяні для комплексного вирішення проблеми свободи слова та інформаційної діяльності. Які ж просування відбулися в цьому напрямку за останній час?

Вважаємо за необхідне нагадати з цього приводу про Постанову Верховної Ради України від 16 лютого 1999 р. "Про діяльність Кабінету Міністрів України, інших органів державної влади щодо забезпечення свободи слова, задоволення інформаційних потреб суспільства і розвитку інформаційної сфери в Україні" [140]. У цій постанові відзначається, що норми Конституції і законів України про гарантування політичного плюралізму, принципів утворення і свободи діяльності ЗМІ, порядок формування державних телерадіоорганізацій, висвітлення діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування тощо не виконуються внаслідок деяких помилкових рішень Президента України і Кабінету Міністрів України, деструктивної позиції центральних органів виконавчої влади. Органами виконавчої влади всупереч Указу Президента від 21 липня 1997 р. "Про рішення Ради національної безпеки та оборони України від 17 червня 1997 р. "Про невідкладні заходи щодо упорядкування системи здійснення державної інформаційної політики та удосконалення державного регулювання інформаційних відносин" [123] ігноруються схвалені Верховної Радою України рекомендації учасників парламентських слухань від 10 квітня 1997 р. "Свобода слова в Україні: стан, проблеми, перспективи" [171]. Окремі акти Кабінету Міністрів України безпосередньо націлені на оприлюднення необ'єктивної інформації, перешкодження появі в ЗМІ протилежних їй за змістом матеріалів.

В Україні за участю органів виконавчої влади, а також Генеральної прокуратури України і деяких судів поширюється практика переслідування опозиційних та інших критично настроєних щодо органів виконавчої влади ЗМІ. Останнім часом з'явилися факти висування органами прокуратури юридично необгрунтованих, навіть явно абсурдних обвинувачень проти редакторів газет, авторів публіцистичних і літературно-художніх творів. Слід також відзначити, що різноманітними засобами фактично здійснюється цензура.

У цій же постанові звертається увага на те, що в українському суспільстві наростає громадський протест проти систематичних порушень свободи слова [140]. Серйозну стурбованість висловлюють міжнародні урядові, парламентські і громадські організації (ПАРЄ, ОБРЄ), зарубіжні ЗМІ.

Ситуація в інформаційній сфері України характеризується постійним звуженням економічних можливостей її суб'єктів, спадом матеріально-технічної бази. Це призводить до кількісного та якісного погіршення стану книжкових та газетно-журнальних видавництв, телекомунікаційних мереж, ставить діяльність творчих працівників і колективів у залежність від комерційних інтересів і фінансових структур, до поширення в суспільстві небезпечної для його морального і психологічного стану інформації та псевдокультури.

Державна політика у цієї сфері обумовила відкриття каналів для неконтрольованої, відомчої тарифної політики, що обернулося непосильним вантажем для більшості членів суспільства, призвело до економічного виснажування інформаційної сфери. За останні роки здійснювалася руйнівна для цієї сфери структурна перебудова державного телебачення і радіомовлення, видавничо- поліграфічної галузі за принципами монополістичної корпоратизації. Це стає, з одного боку, засобом інформаційного забезпечення короткочасних інтересів певних політично -- кланових сил, а з іншого -- базою перепрофілювання, комерціалізації та остаточної приватизації об'єктів загальнодержавного значення.

Раніше ми розглянули комплекс заходів, які було передбачено Верховною Радою України (див. підрозділ 4.2) для покращення становища в інформаційної сфері.

З цього приводу в ст. 2 Указу Президента України від 16 вересня 1998 р. "Про удосконалення державного управління інформаційною сферою" була підтримана пропозиція Кабінету Міністрів України про створення Державної акціонерної компанії "Українське телебачення та радіомовлення" (Далі ГАК "Укртелерадіо") і Державної акціонерної компанії "Українське видавничо-поліграфічне об'єднання" (Далі ГАК "Укріздатполіграфія") із передачею в їхні статутні фонди 100 % акцій державних підприємств інформаційної сфери, які не підлягають приватизації [137].

З метою поліпшення забезпечення конституційного права громадян у сфері інформації, а також реалізації законів України "Про інформацію" і "Про порядок висвітлення діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування в Україні засобами масової інформації" та інших законодавчих актів було видано Розпорядження Президента України від 5 жовтня 1998 р. "Про додаткові заходи щодо поліпшення інформаційної діяльності". Відповідно до цього розпорядження, зокрема, Кабінету Міністрів України було запропоновано в двомісячний термін затвердити план заходів щодо розвитку інформаційної інфраструктури в регіонах України, спрямованих на забезпечення прав і інтересів громадян у сфері інформації, поліпшення організаційної і фінансової підтримки ЗМІ в областях і районах, і забезпечити його виконання. Міністерству інформації України було доручено забезпечити оперативне доведення до ЗМІ об'єктивної науково обгрунтованої аналітичної інформації про сучасні політичні, соціально-економічні проблеми в державі в цілому та у її регіонах, перспективи їх вирішення. Нагадувалось також про необхідність підготовки пропозицій щодо внесення змін в законодавчі акти, що забезпечували б посилення державного контролю за дотриманням суб'єктами інформаційної діяльності вимог чинного законодавства [174].

Що стосується законодавчої діяльності, то у Верховній Раді України знаходяться проекти законів, які внесли народні депутати України, котрі стосуються проблем захисту громадської моралі, припинення негативного впливу деяких телепередач та кіно-відеофильмів на психіку людей. Так, з метою зміцнення громадського порядку було запропоновано проекти законів України "Про захист громадської моралі і психіки людей від негативного впливу теле-, кіно- відеопродукції" та "Про недопущення розповсюдження кіно- і відеопродукції, що демонструє порнографію, жахи, чи пропагує культ насильства і жорстокості".

На жаль, дотепер ще не прийнятий Закон України "Про інформаційний суверенітет та інформаційну безпеку України", проект якого також було внесено на розгляд Верховної Ради України. У цьому проекті закону запропоновано визначення і регулювання на правових засадах інформаційного суверенітету України, гарантії розвитку і захисту національного інформаційного простору та зміцнення інформаційної безпеки як складової частини державного суверенітету та системи національної безпеки України.

З цього ж приводу слід нагадати про Указ Президента України від 3 лютого 1998 р. "Про Комісію з питань інформаційної безпеки", метою якого стає забезпечення розробки пропозицій щодо реалізації державної політики в сфері інформаційної безпеки, що також відповідає п. 28 ст. 106 Конституції України [104].

Вважаємо також актуальним і доцільним розглянути й підхід, що пов'язаний із системним поглядом на нормативно-правову організацію інформаційних відносин. Поняття інформаційних відносин ще не закріпилося в правовій науці. Тому будемо розуміти під інформаційними відносинами процес цільового, однозначно усвідомленого перерозподілу в суспільстві відомостей про особи, предмети, факти, події, явища і процеси незалежно від форми їх подання. Правове регулювання інформаційних відносин підпорядковано тим же закономірностям, що і регулювання інших видів суспільних відносин. Правове регулювання приходить на зміну регулювання будь-яких відносин за допомогою інших соціальних норм: моральних, релігійних, технічних та ін. Це відбувається в зв'язку з тим, що ці слабко гарантовані соціальні регулятори перестають робити належний, об'єктивно необхідний суспільству регулятивний вплив, що виявляється в дестабілізації суспільних відносин. Але, яким чином і в якому напрямку організовувати нормативний матеріал, щоб його вплив на відповідні суспільні відносини був оптимальним? Очевидно, що для цього необхідно з'ясувати спочатку причину, за якою взагалі з'явилося правове регулювання таких відносин, тобто причину їх суспільної значимості.

Отже, інформаційні відносини, які подані у виді цільового перерозподілу в суспільстві різноманітних відомостей, займають особливу нішу у функціонуванні суспільних механізмів. Споконвічно закладений як одна з конституційних основ українського суспільства ідеологічний плюралізм (ст. 15 Конституції України) і інформаційні права громадян (ст. 34) покликані гарантувати стабільний політичний і соціально-культурний розвиток суспільства. Досягнення такого значного ефекту можливо завдяки лише єдиній ознаці інформаційних відносин -- їх масовості. Так, якби механізм циркуляції інформації не торкався широких прошарків громадськості, зв'язку держави з суспільством, то навряд чи б інформаційні відносини взагалі набули будь-коли загальносоціальну значимість і, як слідство, необхідність у правовому регулюванні.

У визначенні правового режиму масової інформації принципове значення мають два взаємозалежних її аспекти: якісний і кількісний. Якісний аспект розкриває масовість інформації як інформації суспільної, загальної для всіх, загальнодоступної, відкритої; кількісний -- як інформації, що поширюється для широкої мережі споживачів, користувачів інформації. Кількісний аспект похідний від якісного. Так, призначена для необмеженого кола осіб інформація, яка не користується попитом, може мати дуже малу кількість споживачів, або не мати їх взагалі, і проте залишатися масовою. Однак подібна ситуація повинна бути винятком, інакше не було б ніякого резону передбачати особливе положення ЗМІ, особливий статус журналіста в теперішньому його вигляді або взагалі визначати режим масової інформації правовими рамками. Тому, визнаючи, що усе, крім конфіденціальних і секретних відомостей, є масовою інформацією, ми припускаємо і кількісну масовість такої інформації.

Необхідно зауважити, що ознака масовості інформації є лише статистичним показником реального процесу інформаційної циркуляції, індикатор значимості інформаційних відносин, що розкриває статистичну інформаційну картину суспільства. Тепер же цю вирішальну для правового регулювання інформаційних відносин ознаку масовості інформації необхідно простежити в динаміці, тобто розглянути особливості самого інформаційного обміну, оскільки право регулює саме відносини, а не статику відносин.

Стандартний цикл циркуляції інформації можна уявити у виді найпростішої формули: виробництво -- розповсюдження -- споживання. Широке правове регулювання розповсюдження інформації разом із нормами, що стимулюють виробництво якісної інформаційної продукції і сприяють вихованню гідної культури споживання, складає основу організаційного і правового положення суб'єктів і правового режиму інформаційної циркуляції. Переважна частка нормативних настанов стосується стадії розповсюдження, тому що саме тут процес прямування масової інформації і виявляється повною мірою. Проте, і в інші ланки інформаційного циклу частково проникають правові норми. У галузі створення інформаційної продукції неможливо поки що передбачити будь-які серйозні заходи щодо правового обмеження її виробництва в будь-якому вигляді, оскільки це справедливо викликає обвинувачення в цензурі. Саме тому контроль за громадською моральністю, наприклад, винесено у стадію розповсюдження інформації. Проте, хоча тут у первинній стадії і діє принцип некараності думок, може презюмуватися негативне відношення суспільства, яке виражене в законодавстві, до того, щоб мати цілі, скажемо, що спрямовані на розпал расової розбіжності. Поширення таких ідей, що матеріалізовано, наприклад, у факті створення відповідних політичних партій і громадських організацій (ст. 37 Конституції України) і зовсім забороняється, що, у свою чергу, позбавляє стимулів створювати такого роду інформаційну продукцію.

Проте, правове регулювання присутнє і на цій стадії інформаційного виробництва, правда, не у вигляді норм охоронної властивості (про що вже йшлося), а у вигляді регулятивних норм, що сприяють створенню організаційних та економічних передумов розвитку та удосконалюванню інформаційного виробництва.

У галузі ж інформаційного споживання введення будь-яких обмежень до діючих результатів, як показують численні практичні приклади, призвести не може, і всі правові зусилля знову ж переносяться на центральну стадію інформаційної циркуляції -- стадію розповсюдження інформації. Проте, і тут не можна говорити, що регулятивна спроможність права цілком виключається в інформаційному споживанні. Питання полягає лише в тому, що правові норми, які не спроможні ефективно впливати на характер інформаційного споживання безпосередньо в інформаційній сфері, можуть успішно вирішувати поставлені завдання через призму регулювання інших за характером суспільних відносин. У даному випадку мається на увазі правове регулювання в галузі освіти і просвітництва як підростаючого покоління, так і громадськості в цілому.

Стадію розповсюдження інформації можна класифікувати за ознаками засобу розповсюдження на дві автономні групи:

безпосереднє розповсюдження, коли творець інформаційного продукту або його інтерпретатор впливає на споживача безпосередньо. Сюди можна віднести власне спілкування, передачу ідей у виховній та освітній сфері, мітинги, театралізовані вистави та інші культурні заходи. Правовим регулюванням цей вид розповсюдження потоків інформації практично не порушений;

опосередковане розповсюдження, коли між творцем інформпродукту (або інтерпретатором) і споживачем знаходиться механізм (система механізмів) або інший засіб фіксації і передачі інформації, наявність яких визначає масовість таких інформаційних відносин.

Історичний розвиток технологій розповсюдження інформації наочно показує зростання масовості інформаційного обміну, отже, і значимості інформації в суспільстві. Це, у свою чергу, як вже говорилося вище, є індикатором необхідності правового регулювання. Так, можна виділити такі стадії технологічного удосконалювання розповсюдження інформації в опосередкованому його варіанті.

Розповсюдження за допомогою фіксації статичного блоку інформації, що розташований в місцях великих скупчень людей (наприклад, Закони 12 таблиць на центральній площі античного Рима, накази феодалів).

Розповсюдження інформації за допомогою книг, спочатку рукописних сувоїв, а пізніше і друкованих книг (серед вузького кола людей поширюються або концентруються в бібліотеках).

Розповсюдження газет і журналів (починаючи з роздрібного продажу, а потім і поширення за передплатою).

Високотехнологічне розповсюдження інформації, починаючи з ХХ ст., на базі використання електромагнітних явищ і механізмів, що перетворюють електромагнітні сигнали в сприйману людиною форму: а) радіо і телебачення (поширення загальної за характером інформації в кожний будинок); б) мережної комп'ютерної техніки (поширення будь-якої індивідуальної інформації для кожного споживача). Сюди ж ми відносимо і розповсюдження інформації, що випливає із попередніх форм. Мається на увазі супутникове і кабельне цифрове телебачення та радіо тощо.

Перераховані види розповсюдження інформації певним чином визначають специфіку її споживання кінцевим користувачем. Тому організація нормативних зусиль законодавця в руслі цих різновидів і може дати найбільш адекватний та оптимальний варіант правового регулювання інформаційних відносин. Отже, розглянемо специфіку перспективного планування нормативно-правових заходів, що спрямовані на рішення сучасних проблем інформаційної сфери. Негативні прояви масового інформаційного обміну, починаючи з непропорційного ціннісного зсуву в суспільстві, що призводить до соціальних антагонізмів, і закінчуючи окремими випадками дифамації і посягань на таємницю приватного життя громадян, можуть ліквідуватися як за допомогою механізмів громадянського суспільства, так і прямим регулятивним державним втручанням. Оскільки про ефективність першого засобу для української дійсності говорити ще передчасно, варто переважно приділяти увагу удосконалюванню механізмів правового регулювання процесів інформаційного обміну.

Щоб належним чином систематизувати усі види форм розповсюдження інформації, абстрагуємося від понять "засоби масової інформації", "засоби масової комунікації" тощо, а будемо вживати термін "інформаційні засоби". Інформаційні засоби - це такі засоби, що дають найбільш потужні потоки інформації, яка споживається в суспільстві, тобто засоби, що визначають масовість інформації. Конкретна правова модель, що закріплює місце інформаційних засобів у суспільстві, буде випливати із суміщення особливостей історично сформованого технологічного типу розповсюдження інформації для кожного виду інформаційних засобів з основними питаннями соціальної взаємодії інформації, що поширюється таким чином, з політичною, економічною і культурною сферою відносин. Класифікація правових моделей регулювання інформаційних засобів будується за убуванням загальносоціальної значимості. Проілюструвати це можна на прикладі найбільш яскравих соціальних ознак споживання інформації кожного інформаційного засобу. Ці ознаки і визначають специфічне правове регулювання кожного типу розповсюдження інформації. Наведемо класифікацію моделей регулювання інформації.

І категорія -- телебачення і радіо. Їх специфіка обумовлена такими чинниками:

обмеженість частот передачі теле- і радіосигналів для найбільш масових у даний час технологій передачі (маються на увазі широкохвильові станції наземного мовлення);

ефект присутності (викликає у споживача підвищену емоційну напруженість, що розвиває психологічну сприйнятливість);

некритичність сприйняття (інтенсивний інформаційний потік, за ходом якого необхідно постійно стежити споживачу, не лишає часу для аналізу, що підвищує його сугестивність, “придушує” волю телеглядача і радіослухача);

розповсюдження відомостей здійснюється переважно за рахунок широкої мережі первинних користувачів (тобто інтенсивне поширення, на відміну від екстенсивного, що обумовлений можливістю багатократного використання різними людьми того ж самого інформаційного масиву);

визначення головної ролі в усвідомленні громадянами фактів, подій тощо.

ІІ категорія -- комп'ютери, що залучені до глобальних і локальних інформаційних мереж. Їх специфіка визначається:

можливістю вибору споживачів інформації, що практично не обмежена за тематикою й обсягом (дійсна демократичність; виникає проблема зайвого споживання користувачем соціально нейтральної або соціально шкідливої продукції, що вирішується створенням, зокрема, соціально орієнтованих пошукових систем; досить гостро постає також проблема захисту авторських прав, спеціальних відомостей);

зв'язком у комп'ютерних мережах, який може бути двостороннім (коли сам споживач одночасно є розповсюджувачем, який створює свої сторінки в мережі, розсилає електронну пошту);

перспективою опанування першого місця в розповсюдженні інформації в суспільстві;

одночасним включенням переваг і недоліків I категорії (якщо ми маємо справу з трансляцією по мережі теле- і радіопродукції).

Необхідність правового регулювання інших видів розповсюдження інформації, що виникають різним чином з I і II категорій, будуть залежати від темпів технологічної конвергенції. Проте, можна говорити, що базові соціальні ознаки цих категорій, що викликають необхідність правового регулювання, виявляться вірними і для нових форм розповсюдження інформації: цифрове кабельне, комп'ютерне, супутникове телебачення і радіо.

III категорія -- друковані засоби інформації (газети, журнали, альманахи і т.ін.). Її специфіка визначається такими чинниками:

відсутність технологічних обмежень розповсюдження інформації, відносна простота такого інформаційного виробництва і поширення (призводить до реалізації справжнього плюралізму думок; виявляється велика лояльність у разі подання інформації, коли можна зупинитися і проаналізувати отримані дані);

наявність найбільш вираженої ознаки, так званого "зовнішнього плюралізму", коли преса уявляється плюралістично пропорційною в суспільстві у випадку, якщо брати весь обсяг, який видається в Україні газет і журналів, а не одне або декілька видань, що щодня споживає одиничний читач;

орієнтація газет на підвищений зміст матеріалів-новин із суспільно-політичним фарбуванням (формування громадської думки; особлива увага приділяється механізму: як і які новини висвітлювати, у зв'язку з чим);

характер розповсюдження відомостей -- змішаний (суміщення інтенсивного й екстенсивного методів поширення, тобто хоча масовість і досягається широкою мережею споживачів, але реалізується вона також і шляхом багаторазового споживання тих самих відомостей).

IV категорія -- кіно- і відеопродукція, книги, компакт-диски, аудіокасети і т.ін. (тобто об'єкт, що містить в собі інформаційний продукт, по-перше, як правило, пов'язаний із трудомісткими витратами на виготовлення і, по-друге, розповсюджується за допомогою ємних матеріальних носіїв, що пересуваються). Специфіка цієї категорії визначається такими чинниками:

створення такої продукції пов'язано, як правило, із творчістю (поглиблена змістовність матеріалів, орієнтація на соціо-культурну ідейну сферу);

необхідність захисту такого роду творчої продукції від посягань "масової культури" (така необхідність виникає зовсім не з того, що продукція "масової культури" користується великим попитом у громадян, а тому, що обсяг "кітча" у силу своєї низької ресурсної вимогливості набагато більше обсягу такої ж творчої продукції);

продукція такого роду є системною базою ідей, думок, уявлень для перших трьох категорій (не тільки в тому, що ці матеріали просто використовуються, наприклад, в телепередачі, а в тому, що вони задають вектор мисленню творців відповідної продукції тих категорій);

відповідно до особливостей своїх матеріальних носіїв відчуваються як недоліки, так і переваги перших категорій інформаційних джерел;

перевага у розповсюдженні на екстенсивність (розраховані на можливе повторне сприйняття, хоча в більшості випадків тією ж людиною, що частково нівелює масовість, яка, з іншого боку, компенсується інтенсивним поширенням, що сприяє фундаментальності, більш глибокому засвоєнню, аналізу).

V категорія -- плакати, стенди, календарі та інші зображення і тексти рекламного, пропагандистського, агітаційного й іншого характеру (наприклад, зовнішня реклама на автобусах, тобто "мертва картинка", а також інформаційне табло і т.ін.). Ця категорія обумовлена такими специфічними чинниками:

розташовуються переважно в місцях великих скупчень людей (але виникають проблеми з виділенням спеціальних місць для цього, близького розташування таких інформаційних засобів із специфічним змістом до шкіл, дитячих садків тощо);

розповсюдження відомостей -- тільки інтенсивне;

розраховані на сприйняття невеличкої інформаційної порції за короткий час і тому сконструйовані таким чином, щоб залишити глибокий слід у свідомості людини (отже, яскравість інфопотоку обумовлює проблему лояльності залишення такого сліду у свідомості; звичайно спрямовані на те, щоб вселити щось споживачу).

Саме за такими технологічними видами передачі інформації класифікується складний механізм її опосередкованого розповсюдження. В залежності від того, наскільки гостро в суспільстві переломлюються ці техніко-технологічні особливості передачі інформації, можна міркувати і про спрямованість правових регулятивних зусиль.

Якщо брати до уваги типологію, що викладена вище, то не виникає великих труднощів в оцінці прогалин українського інформаційного законодавства. Аналіз перерахованих вище нормативно-правових актів у сфері ЗМІ також дозволяє прийти до аналогічного висновку. Так, деякі питання правового регулювання I і III категорій інформаційних засобів усе ж знайшли відбиток у нормативно-правових актах. Саме тяжке положення спостерігається з правовим регулюванням II категорії інформаційних джерел, що, як відзначалося вище, має реальну перспективу посісти перше місце в розповсюдженні інформації в суспільстві. Актуальність розв'язування цієї проблеми визначається також і тим, що на шляху побудови демократичного, соціального, правового суспільства в Україні необхідно розвивати й удосконалювати всі демократичні механізми, у тому числі і механізм реалізації права громадянина на інформацію, ефективність якого багато в чому залежить від державної інформаційної політика у відношенні II категорії інформаційних засобів, яка на цей час не розглядається в законодавстві як засіб масової інформації.

Вирішити цю проблему, на нашу думку, можна з прийняттям комплексного закону, який би врегулював відносини в сфері телекомунікацій (або електрозв'язку). Деякі аспекти правового регулювання II категорії розглянемо нижче. Стосовно V категорії моделей можна констатувати, що вона зараз не розглядається як засіб масової інформації.

Нові закони, необхідність у яких в кожній категорії інформаційних засобів цілком очевидна, у майбутньому, після їхні прийняття будуть складати особливу частину інформаційного законодавства. Поряд із цим необхідно розвивати й інший напрямок правового регулювання, що розв'язує загальні для всієї інформаційної сфери проблеми. Йдеться про подальшу розробку правової термінології й основних понять, що використовуються в інформаційному законодавстві, про проблеми неприпустимості цензури, забезпечення і гарантування права громадян на інформацію, захисту громадської моральності і культурної ідентичності, проблеми забезпечення інформаційної безпеки і захисту секретних та конфіденційних відомостей, забезпечення "прозорості" функціонування державних органів та організацій, у тому числі тих, що виробляють інформаційну продукцію, та інші проблеми, які складають загальну частину інформаційного законодавства. Правове регулювання такого характеру суспільних відносин хоча і виражено в законах України "Про інформацію", "Про захист інформації в автоматизованих системах", "Про порядок висвітлення діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування в Україні засобами масової інформації" і ряді інших нормативно-правових актів, але ж говорити про чітку систему цих документів і чітку систему їх дії в переломленні інформаційних проблем суспільства, напевно, було б ще передчасно . Таким чином, слід ще раз підкреслити, що під час підготовки конкретного плану правової роботи можна відштовхуватися або від сукупності найбільш гострих проблем інформаційного поля сьогодення (що ми і зробили на початку розробки теми ЗМІ і державна інформаційна політика), або виходити із сутності інформаційних відносин, попереджаючи таким чином появу нових проблем, що, на наш погляд, є більш науково обгрунтованим підходом.