Основы экологического права

4. данные о проводимых ранее инженерных изысканиях и полевых обследованиях;

5. технико - экономические и экологические данные объектов - аналогов;

6. расчеты и модели прогнозов;

7. результаты расчета рисков;

8. результаты математического прогнозирования условий без применения средств аварийного реагирования;

9. данные справочной литературы.

Наряду с природными условиями и компонентами окружающей среды должны быть определены и описаны наиболее важные составляющие социально - экономической обстановки в районе осуществления проекта.

Значительное количество информации о состоянии окружающей среды может быть получено в государственных организациях, научных учреждения и вузах, общественных организациях.

В качестве исходной информации следует также использовать кадастровые карты природных ресурсов, карты и карты - схемы компонентов природной среды, карты защищенности грунтовых вод, банки данных по отходам производства и потребления.

Природоохранные мероприятия должны намечаться по каждому компоненту природной среды и включать предложения по рациональному использованию природных ресурсов, предупреждению их истощения и загрязнения экосистем.

Часто полезную информацию приносит изучение данных о влиянии объектов - аналогов на окружающую среду при строительстве и эксплуатации, в т.ч.:

- виды воздействия, их характеристики;

- надежность технологического оборудования и процессов;

- данные о возможных аварийных ситуациях и мероприятия по их ликвидации;

- фактор времени - срок строительства и длительность эксплуатации;

- культура производства на объекте;

- санитарно - гигиенические, социально - экономические аспекты создания и функционирования объекта.

Сбор специальных сведений по объекту. Химическое воздействие нормируется через ПДК вредных веществ в средах и компонентах экосистем. Физические воздействия (электромагнитное, радиационное, шумовое, тепловое и т.д.) ограничиваются через ПДУ и ПДД. Качество окружающей среды оценивается через систему разного рода индексов (ИЗА, ИЗВ). В соответствии с этими ограничениями разрабатываются размеры СЗЗ зеленых зон городов и источников водоснабжения. Выявляется нормирование индивидуального и группового риска при разного рода чрезвычайных ситуациях.

Для характеристики опасных антропогенных процессов рассматриваются технологические особенности производства, наличие приоритетных загрязнителей, возможность ограничения прямого воздействия на окружающую среду, выполняются нормирование и стандартизация в области обращения с отходами производства и потребления. Техногенные и природно - техногенные факторы опасных воздействий включают различные чрезвычайные ситуации, сопровождаемые взрывами, пожарами и воздействием выбросов опасных веществ.

Немалую опасность создают природные явления и процессы.

Особую категорию опасностей составляют зоны потенциального экологического риска (ПЭР). Зоны ПЭР представлены такими участками территорий, где концентрируются атмосферные выпадения загрязняющих веществ вне зависимости от характера источников загрязнений.

Подготовка заключения ОВОС. Составление итогового документа ОВОС в большинстве случаев является обязанностью инициатора деятельности и осуществляется по его поручению разработчиком проектной документации или специализированными организациями. Документация по ОВОС должна в первую очередь способствовать принятию информационного решения по намечаемой деятельности. другая функция - представить информацию о намечаемой деятельности и ее предполагаемых воздействиях для заинтересованных лиц и организаций, в т.ч. затрагиваемых этими воздействиями. Поэтому важно, чтобы документация содержала основные выводы ЭО проекта в сжатой и понятной форме.

В состав итоговых материалов ОВОС входят:

1. Общие сведения.

1.1. Заказчик деятельности с указанием официального названия организации (юридического, физического лица), адрес, телефон, факс.

1.2.Название объекта инвестиционного проектирования и планируемое место его реализации.

1.3. Фамилия, имя, отчество, телефон сотрудника - контактного лица.

1.4. Характеристика типа обосновывающей документации: ходатайство (Декларация) о намерениях, обоснование инвестиций, технико-экономическое обоснование (проект), рабочий проект (утверждаемая часть).

2. Пояснительная записка по обосновывающей документации.

3. Цель и потребность реализации намечаемой хозяйственной и иной деятельности.

4. Описание альтернативных вариантов достижения цели намечаемой хозяйственной и иной деятельности (различные расположения объекта, технологии и иные альтернативы в пределах полномочий заказчика), включая предлагаемый и "нулевой вариант" (отказ от деятельности).

5. Описание возможных видов воздействия на окружающую среду намечаемой хозяйственной и иной деятельности по альтернативным вариантам.

6. Описание окружающей среды, которая может быть затронута намечаемой хозяйственной и иной деятельностью в результате ее реализации (по альтернативным вариантам).

7. Оценка воздействия на окружающую среду намечаемой хозяйственной и иной деятельности по альтернативным вариантам, в том числе оценка достоверности прогнозируемых последствий намечаемой инвестиционной деятельности.

8. Меры по предотвращению и/или снижению возможного негативного воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности.

9. Выявленные при проведении оценки неопределенности в определении воздействий намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду.

10. Краткое содержание программ мониторинга и после проектного анализа.

11. Обоснование выбора варианта намечаемой хозяйственной и иной деятельности из всех рассмотренных альтернативных вариантов.

12. Материалы общественных обсуждений, проводимых при проведении исследований и подготовке материалов по оценке воздействия на окружающую среду намечаемой хозяйственной и иной деятельности, в которых указывается:

12.1. Способ информирования общественности о месте, времени и форме проведения общественного обсуждения;

12.2. Список участников общественного обсуждения с указанием их фамилий, имен, отчеств и названий организаций (если они представляли организации), а также - адресов и телефонов этих организаций или самих участников обсуждения.

12.3. Вопросы, рассмотренные участниками обсуждений; тезисы выступлений, в случае их представления участниками обсуждения; протокол(ы) проведения общественных слушаний (если таковые проводились).

12.4. Все высказанные в процессе проведения общественных обсуждений замечания и предложения с указанием их авторов, в том числе по предмету возможных разногласий между общественностью, органами местного самоуправления и заказчиком.

12.5. Выводы по результатам общественного обсуждения относительно экологических аспектов намечаемой хозяйственной и иной деятельности.

12.6. Сводка замечаний и предложений общественности, с указанием, какие из этих предложений и замечаний были учтены заказчиком, и в каком виде, какие - не учтены, основание для отказа.

12.7. Списки рассылки соответствующей информации, направляемой общественности на всех этапах оценки воздействия на окружающую среду.

13. Резюме нетехнического характера.

Заключение не должно превращаться в перечень негативных воздействий. Первоосновой данного документа является сам проект.

Форма представления материалов следующая:

- отчет о выполненной работе «Оценка воздействия обустройства, разработки и эксплуатации планируемого объекта на окружающую среду и здоровье населения»;

- краткий доклад о результатах работы (для включения в раздел «Охрана окружающей среды» в состав проектной документации);

- аннотация - краткое содержание в виде рекламного проспекта или буклета.

Форма документации по ОВОС настолько же важна для эффективности всего процесса экологической оценки, как и ее содержание. Отчет по ОВОС или аналогичный документ должны быть постоянными для лиц, принимающих решения, экспертной комиссии и общественности.

Документация по ОВОС должны быть четко структурирована, чтобы легче обеспечить поиск необходимого материала. Отчет должен начинаться с оглавления, списков таблиц и иллюстраций. Аннотация по материалам ОВОС должна излагать основные выводы ЭО и быть понятна неспециалисту. Объем ее не должен превышать 15 - 30 страниц. Для наглядности основные выводы ЭО иллюстрируются графическими материалами.

Результаты ОВОС должны описываться однотипно с разделением данных о величине и значимости воздействий.

Оценка полноты и качества ОВОС. Лица, использующие результаты ЭО, во многих случаях не имеют возможности оценить, насколько качественно она проведена, поэтому требуется проверка качества документации по ЭО. В большинстве случаев в процессе такой оценки обеспечивается участие заинтересованных сторон. В России проверка адекватности и полноты предоставляемых заказчиком материалов по оценке воздействия осуществляется в ходе государственной экологической экспертизы.

Промежуточные и окончательные результаты ЭО могут использоваться:

- проектировщиками при выборе проектных решений, связанных с наименьшим воздействием на окружающую среду и при планировании мер по смягчению воздействия;

- инициатором при выборе альтернатив осуществления намечаемой деятельности (при принятии решения об отказе от таковой);

- кредитно - финансовыми организациями при принятии решений о выделении средств на осуществление намечаемой деятельности;

- органами, ответственными за охрану окружающей среды при выдаче разрешений на природопользование и согласовании условий природопользования;

- другими органами государственного надзора и контроля, органами власти и местного самоуправления при принятии решений о разрешении или лицензировании намечаемой деятельности.

Н. Ли и Колли (1995) предложили следующие критерии оценки качества документации по ОВОС. По их мнению, они применимы для оценки материалов оценки воздействия на любом этапе процесса (ОВОС, экологическое обоснование проектной или предпроектной документации).

Критерии объединены в 4 раздела (пронумерованных одной цифрой), каждый из которых содержит несколько категорий (пронумерованных двумя цифрами), в свою очередь содержащих подкатегории (три цифры). Подкатегории, категории и разделы вместе образуют иерархическую структуру. Например, оценка качества по категории 1.1 для раздела 1. Описание намечаемой деятельности, района ее осуществления и исходных условий выполняется по схеме, представленной в таблице.

Пример критериев качества материалов ОВОС (по Н. Ли, 1995)

Категория	Подкатегория	Содержание критерия
1.1. Описание намечаемой деятельности	- 1.1.1 1.1.2 1.1.3	Должны быть описаны цель (цели), а также физические характеристики, масштабы и способы осуществления намечаемой деятельности. Должен быть описан объем материалов и сырья, необходимых для строительства и функционирования объекта, а также приведено описание производственных процессов, там, где это применимо. Должны быть изложены цели и задачи намечаемой деятельности Должны быть описаны общее устройство и размеры проектируемого объекта. Как правило, для этого необходимы карты, схемы, планы, экспликации В той или иной форме должно быть представлено, как будет выглядеть объект на местности после завершения строительных работ

При проведении оценки документации по ОВОС необходимо сначала провести оценку в соответствии с каждой из подкатегорий, затем на их основе и на основе дополнительной экспертной оценки - анализ категорий и разделов. Оценка всех разделов затем сводится к общей оценки качества документации в целом.

Окончательное определение соответствия документации и процесса оценки воздействия каждому из критериев проводится с использованием следующих символов:

А - полностью соответствует, никаких из важных задач не пропущены;

В - в основном соответствует, за исключением небольших упущений или неточностей;

С - соответствует с оговорками, серьезные упущения или неточности;

D - в целом не соответствует, хотя отдельные части задачи выполнены;

Е - задача выполнена неудовлетворительно, важные части пропущены или сделаны неверно;

F - задача практически не выполнена;

Н/п - данный критерий неприменим к документации;

Н/и - у оценивающего эксперта недостаточно информации.

В России и некоторых других странах элементы контроля «полноты оценки воздействия на окружающую среду» осуществляются на стадии прохождения ГЭЭ намечаемой деятельности.

7. Введение в экологический аудит как специфический вид природоохранной деятельности

7.1 Определение, цель, задачи, содержание, виды, формы, объекты, субъекты, принципы экологического аудита

Экологический аудит - независимая, объективная вневедомственная оценка соответствия деятельности хозяйствующих субъектов и состояния окружающей среды требованиям действующего природоохранного законодательства, нормативных и правовых актов, методических и регламентирующих документов в области охраны окружающей среды и природопользования.

Экологический аудит как форма проверки деятельности предприятий был предусмотрен Законом «Об окружающей природной среде», Государственной программой приватизации государственных и муниципальных предприятий в РФ (Указ Президента РФ от 24.12.93 № 2284), приказами Минприроды (от 21.11.95 № 469), Положением о лицензировании отдельных видов деятельности, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 26.12.96 № 168, подготовленным проектам Постановления Правительства РФ «О нормативных и правовых актах по введению экологического аудирования в РФ», «Основные положения экологического аудирования в РФ».

В научных публикациях предлагается следующее определение экологического аудита: под экологическим аудитом понимается квалифицированный независимый аудит, оценка, разработка соответствующих рекомендаций и предложений по результатам любой экологически значимой деятельности, проводимых небольшими группами специалистов в сжатые сроки.

Таким образом, экологическое аудирование - предпринимательская деятельность по осуществлению проверки, оценке соответствия деятельности предприятия природоохранному законодательству, нормативам природоохранной деятельности, его экопаспорту или декларации безопасности промышленного объекта, т.е. оценка уровня техногенной и экологической безопасности предприятия и выполнения планов превентивных мер нейтрализации угроз со стороны загрязнений природных объектов.

Несколько иначе понятие экологического аудита трактуется за рубежом: это инструмент управления, охватывающий систематическую, документированную, периодическую и объективную оценку того, насколько соответствуют организационная система, управление охраной окружающей среды, функционирование оборудования экологическим целям. Он предполагает усиление контроля за практической деятельностью в области охраны окружающей среды, а также оценку соответствия деятельности производства экологической политике компании, включая и соответствия нормативным требованиям (YCC Posihon Paper in Environmental Auditiong, 29 ноября 1998 г., Международная торговая палата).

Экологический аудит (согласно ISO 14000) - систематический документированный процесс проверки, заключающийся в получении объективным путем и оценке свидетельств аудирования. Экологический аудит направлен на установление соответствия экологически значимых видов деятельности, событий, условий, систем менеджмента или информации по этим вопросам критериям аудирования. Результаты экологического аудита доводятся до сведения клиента.

Организационная структура системы экологического аудирования в РФ включает в себя следующих субъектов:

- организация по экоаудированию;

- аудиторы;

- клиенты, аудируемые организации;

- центры по обучению и практической стажировке экоаудитов.

Объектами экологического аудита являются:

- имущество (оборудование, здания, сооружения) предприятия;

- текущие технологические и организационно-экономические операции предприятия;

- система управления предприятием в чрезвычайных ситуациях;

- программы окружающей среды и обеспечения безопасности персонала и т. д.

Экологическое аудирование как вид деятельности осуществляется в экологической сфере деятельности общества и государства. Правоотношения возникают по поводу конкретных, имеющих правовой статус объектов охраны окружающий среды.

Природный объект может рассматриваться как объект экологических правоотношений и объект, на который негативно влияет аудируемое предприятие, в следующих случаях:

- если объект или часть его выделены в натуре;

- с требуемой точностью (для земельного участка - до 10 см) установлены его границы, площади (объем) с топогеодезической привязкой на местности;

- установлены характерные признаки его природного режима (сезонные изменения объема, площади и т. п.);

- выявлены его связи с сопряженными компонентами экосистем;

- если объект имеет государственную регистрацию с установленным юридическим статусом.

Объектами экологических (гражданско-правовых и др.) правоотношений могут быть водные объекты, объекты животного мира, участки: земельные, лесного фонда или не входящие в лесной фонд, недр, континента, шельфа, внутренних морских вод, прилежащих зон, территориального моря.

В полной мере этими признаками не обладают атмосферный воздух, генетический фонд, озонный слой атмосферы, микроорганизмы.

Цели экологического аудита:

- получение объективной оценки о природоохранной деятельности экономического субъекта в целом или отдельных направлениях, об уровне экологической безопасности предприятия;

- выявление приоритетов решения стоящих перед предприятием проблем природоохранного характера;

- подготовка обоснованных решений по стратегии и тактике предприятия в решении задач по улучшению экологических показателей предприятия;

- выявление достоверности и полноты официально выдаваемой предприятием документации о своей деятельности;

- проверка наличия на предприятии необходимых норм, нормативов, планов мероприятий, графиков органов государственного экологического надзора;

- выявление недостатков и ошибок в учетной, отчетной, текущей эксплуатационной, финансовой документации;

- определение полноты и своевременности выполнения природоохранных мероприятий и предписаний органов государственного надзора;

- проверка выполнения требований экологического законодательства, норм, правил и инструкций по безопасности;

- оценка уровня организационной работы, нормативов методического обеспечения, степени подготовленности персонала.

Основная цель экологического аудита за рубежом состоит в проверке безопасности производства. Экоаудит реализуется как проверка предприятий, подпадающих под действие законодательства о безопасности и охране окружающей среды, и проводится для оказания помощи властям по выискиванию дополнительных мер по изучению рисков и обеспечению безопасности и промышленникам для быстрого внедрения обновленных средств предупреждения риска.

Анализ рисков аварий, катастроф и обусловленных ими загрязнений проводятся с учетом эксплуатационных требований и сводится к определению видов риска на предприятии; анализу сценариев возможных аварий и их последствий для окружающей среды и населения; анализу предусмотренных мер и средств предупреждения и ограничения последствий аварии, к информированию граждан и местных организаций.

В ходе экоаудита подготавливается заключение о санитарно-гигиенических характеристиках предприятия, подтверждающие соответствие деятельности предприятия требованиям законодательства об охране труда и профессиональной безопасности.

Задачи экологического аудита:

- обоснование экологической стратегии и политики предприятия;

- определение приоритетов при планировании природоохранной деятельности предприятия, выявление дополнительных возможностей ее осуществления;

- проверка соблюдения субъектом хозяйственной деятельности природоохранного законодательства;

- повышение эффективности регулирования воздействия субъекта хозяйственной деятельности на окружающую среду;

- снижение риска возникновения чрезвычайных ситуаций, связанных с загрязнением окружающей среды.

Процедура экологического аудита должна обеспечивать возможность оценки соответствия проверяемого объекта установленным для него критериям экологического аудита. Процедура проведения экологического аудита должна быть по возможности простой и доступной в управлении и исполнении. Перед проведением аудита необходимо:

- идентифицировать процессы, используемые в коммерческой деятельности или при производственном процессе объекта аудирования;

- четко установить целевую направленность политики и планов предприятия;

- определить компетенцию аудита, включая его структуру и масштаб;

- разработать процедуры, устанавливающие порядок проведения аудита.

Основными этапами процедуры экологического аудита являются:

- проверка первичной документации, журналов регистрации и прочих материалов, регистрирующих показатели природоохранной деятельности;

- сбор информации в рамках проведения аудита, включая собеседование с персоналом;

- визуальное обследование объекта, проверка состояния и эксплуатации технических средств;

- инструментальный анализ параметров окружающей среды и факторов негативного воздействия;

- выработка рекомендаций по совершенствованию природоохранной деятельности и рациональному использованию природных ресурсов.

От ведомственной и прежде всего государственной ревизии экоаудит отличает самостоятельность определения им форм и методов аудиторской проверки на основе требований законодательства и условий договора с экономическим субъектом, а также независимость от любой третьей стороны, собственника и руководителя аудиторской фирмы и возможность организовать аудит на принципах предпринимательской деятельности: с получением прибыли, при риске и объеме имущественной ответственности, в зависимости от организационно-правовой формы аудиторской фирмы.

При необходимости экоаудирование может сопровождаться инспектированием предприятия в целом или его отдельных подразделений, объектов, сооружений, оборудования, аппаратуры, мест складирования отходов и т. п. При этом выясняется пригодность и работоспособность оборудования.

Экоаудирование может включать консультирование, обучение, оказание помощи соответственно специалистам, работающим на предприятии, в частности, по вопросам экологической отчетности и учетной документации.

Экологический аудит подразделяется по форме проведения на обязательный (voluntary) и добровольный (mandatory).

В соответствии с приказом Госкомэкологии РФ от 30.03.1998 № 181 «Об экологическом аудировании в системе Госкомэкологии Российской Федерации» обязательный аудит проводят в случаях, прямо установленных нормативно-правовыми актами РФ.

В России предполагается обязательное экологическое аудирование:

- при реализации международных обязательств России, предусмотренных Конвенцией об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте;

- по поручению государственных органов РФ;

- для учета экологического фактора при приватизации государственных и муниципальных предприятий;

- при реализации процедуры банкротства хозяйствующих субъектов;

- при проведении обязательного экологического страхования;

- при подготовке инвестиционных проектов и программ;

- при обосновании и реализации экологических программ, финансируемых за счет бюджетных и внебюджетных источников;

- при организации экологической санации предприятий;

- по решению прокурора, суда, арбитражного суда, органа дознания, следователя, при наличии санкции прокурора в соответствии с процессуальным законодательством при наличии в производстве возбужденного уголовного дела, подведомственного арбитражному суду;

- по решению лицензионных органов при лицензировании видов деятельности в сфере охраны окружающей среды и природных ресурсов, если заявители иностранные юридические и физические лица;

- по решению природоохранных и других государственных органов при выдаче разрешений экономическим субъектам на осуществление деятельности;

- по решению федеральных, региональных и местных органов государственной власти при наличии деятельности, оказывающей существенные воздействия на окружающую среду.

Кроме обязательного и добровольного аудита, различают экологический аудит внешний и внутренний (по виду).

Внешний аудит проводится на договорной основе с экономическим субъектом аудиторской фирмой (аудитором) с целью объективной оценки достоверности состояния экологического учета и отчетности, а также подготовки рекомендаций по улучшению экологического положения этого субъекта, повышению эффективности его деятельности в сфере повышения эффективности природопользования и защиты окружающей среды, изысканию неиспользованных резервов производства.

Внутренний аудит проводится штатными аудиторами - работниками этого субъекта, которые подчиняются руководителю, назначившему его, и представляет собой независимую деятельность по проверке и оценке работы юридического лица в экологической сфере в интересах его руководителей. Цель такого аудита - помочь сотрудникам эффективно выполнять свои функции, а главная задача - осуществление постоянного контроля за корпоративными расходами и выработка мер по их снижению. Если в штате отсутствуют аудиторы, внутренний аудит можно поручить аудиторской фирме на договорных началах.

Экологический аудит может быть различного масштаба и проводится на уровнях:

- государственных структур;

- транснациональных корпораций;

- отрасли (структурное - оценивается соответствие общему экологическому курсу отрасли; проблемное - аудит состояния решения конкретной экологической проблемы отрасли);

- территории (региона);

- муниципального образования;

- предприятия.

В связи с огромным разнообразием путей антропогенного воздействия на окружающую среду сформировался целый ряд видов экологического аудита в отечественной и международной практике, каждый из которых ориентирован на достижение определенных целей:

- определение соответствия хозяйственной деятельности предприятия природоохранному законодательству (аудит соответствия);

- оценка эффективности управления, соответствия сформированной внутренней системы управления и корпоративной политики, установление степени экологического риска, связанного с деятельностью предприятия (аудит управления);

- оценка экологической безопасности сырья, материалов и оборудования, используемых при производстве продукции; выявление альтернативных ресурсосберегающих технологий, способствующих, кроме того, снижению себестоимости производимого товара или услуг (аудит снабжения);

- оценка прошлого экономического ущерба от загрязнения, а также потенциальной экологической ответственности при осуществлении приватизационной стоимости предприятия или земельных участков с расположенными на них объектами (аудит недвижимости);

- оценка опасности отходов производства путем их рекуперации, утилизации, размещения и захоронения (аудит обращения с отходами);

- оценка рационального использования территории под различные объекты с целью создания оптимальной экологической ситуации (аудит территорий);

- оценка энергопотребления и возможных путей его снижения (аудит энергосбережения);

- оценка перспективной стратегии бизнеса с учетом экологических характеристик предприятия и выявления потенциальных деловых партнеров с экологически ориентированной системой управления (стратегический аудит);

- оценка риска и размера ущерба в результате возможных техногенных аварий, технологических сбоев, стихийных природных процессов и т. п. для обоснования и осуществления экологического страхования (страховой экологический аудит);

- оценка экологической опасности за прошлые накопленные ущербы на предприятии или объекте при переходе на другой вид собственности (аудит накопленных ущербов);

- оценка необходимых затрат на экологические аспекты деятельности при инвестировании реконструкции, расширения, перепрофилирования, закрытии предприятия (инвестиционный экологический аудит).

Проведение экологического аудита основано на принципах:

- объективности и независимости аудиторов от проверяемого субъекта хозяйственной деятельности;

- профессионализма и компетентности экологических аудиторов в области охраны окружающей среды, природопользования и специфики обследуемого субъекта хозяйственной деятельности;

- планирования работ по проведению экологического аудита;

- комплексности экологического аудита (охвата всех аспектов воздействия на окружающую среду);

- конфиденциальности информации, полученной в результате проведения экологического аудита;

- ответственности аудиторов за результаты проводимых исследований;

- поддержки экоаудита и реагирование на его результаты со стороны руководства предприятия;

- обоснованности подбора экоаудиторов;

- определенности целей, сроков, ресурсов и периодичности экоаудита;

- адекватности сбора, анализа, интерпретации и документирования результатов целям аудирования;

- наличия процедур, обеспечивающих беспристрастное, четкое и ясное изложение результатов экоаудирования в заключении;

- презумпции потенциальной экологической опасности хозяйственной и иной деятельности.

7.2 История возникновения, становления и тенденции развития экологического аудита за рубежом. Экологический аудит в России

История становления экологического аудита берет свое начало с 1970-х гг. ХХ века. К этому времени развитие промышленного производства в экономически развитых странах Европы и Северной Америки привело к резкому увеличению мощностей предприятий, что в свою очередь повлекло за собой возрастание количества отходов, загрязняющих окружающую среду. Крупные компании этих стран начали в судебном порядке привлекать к юридической ответственности за нанесение ущерба окружающей среде, что нередко приводило их к значительным финансовым потерям, так как предприятия начали выплачивать крупные суммы по решению судов за причиненный ущерб.

Предприятия вынуждены были привести свою деятельность в соответствие нормам экологического законодательства. И первым шагом на этом пути была оценка соответствия осуществляемой ими деятельности нормам законодательства об охране окружающей среды

Такая оценка по определенной аналогии с финансовым аудитом получила название экологического аудита. К середине 90-х годов ХХ века экологический аудит стал использоваться в виде метода внутреннего административного управления для усиления контроля за деятельностью предприятия.

Экологический аудит получил широкое распространение в Канаде, Великобритании, Швеции, США, Нидерландах и других промышленно развитых странах. Одними из первых компаний, разработавших собственные программы экологического аудита, были US Steel, Allied Chemical и Occidental Petroleum.

Так, в 1984 г. Национальным Агентством по охране окружающей среды США была разработана концепция экологического аудирования для федеральных агентств, на основе которой несколько десятков федеральных агентств разработали собственные программы экологического аудита.

Так, в 1985 г. управление по экоаудиту и законодательству Министерства энергетики США провело экологическое аудирование своих основных объектов. При этом, например, Национальное управление по аэронавтике и исследованию космического пространства (NASA) привлекало к экологическому аудированию внешних консультантов.

После крупнейших аварий на химических предприятиях в Великобритании (1974 г.) и Италии (1976 г.) была принята директива ЕЭС (1982 г.) об экологическом аудировании.

Введение экологического аудита во Франции преследовало цели проверки безопасности производства и оказание помощи властям в принятии мер по изучению рисков и обеспечению безопасности.

В Норвегии целью аудита стало усиление экологической деятельности в государственном и частном секторах в дополнение к традиционным инспекционным проверкам промышленных предприятий. Экологический аудит стали проводить при приобретении или передаче недвижимости.

В США экологический аудит начали осуществлять в случаях возникновения конфликтов между предприятием (компанией) - нарушителем и Национальным Агентством по охране окружающей среды при осуществлении экологической программы на предприятии или несоответствия ее экологическому законодательству. Следует отметить, что в этой стране при повторном нарушении экологического законодательства применяется обязательное аудирование.

Специализированный экологический аудит проводится по проблемам оценки опасности производимого продукта, минимизации отходов, вопросам профессиональных заболеваний, промышленной гигиены, контроля загрязнения конкретных природных сред и др. Health, safety and environment audit -- аудирование по вопросам здоровья, безопасности и окружающей среды -- также получает широкое распространение.

Во многих странах с 1991 г. коммерческие банки стали использовать экологический аудит в целях минимизации рисков неплатежей по ссудам. Это было вызвано тем, что часто предприятия-заемщики не выполняли требования природоохранного законодательства, что повышало риск наложения на них соответствующих санкций, в том числе и финансовых. Аудиторские проверки позволяли выявить такие риски.

В США аудит превратился не просто в инструмент контроля за соблюдением закона, но и в экономико-правовой инструмент стимулирования природоохранной деятельности предприятия, поскольку является основой для разработки природоохранных мероприятий и мер превентивного характера. Экоаудит направлен на опережающее выявление экологического правонарушения, позволяя руководству предприятия принять соответствующие меры.

Примечательно, что экологическое законодательство в США относится к законам так называемого народного благосостояния, поэтому суды считают, что правительство не обязано доказывать преднамеренность в действиях правонарушителя, то есть в любом случае компания должна нести ответственность независимо от того, знали или не знали ее сотрудники всех деталей нарушения закона. Таким образом, добровольное выявление экологических нарушений, принятие мер к их устранению ставит компанию в более выгодное положение - это свидетельствует об ответственности и серьезности администрации, и санкции могут быть смягчены. Отсутствие искренности, наоборот, может привести к ужесточению санкций.

Систематические аудиторские проверки свидетельствуют об ответственности предприятия, реализации его экологической политики, направленной на следование законам. Если предприятие до правонарушения не имело программы экоаудита, но сразу же принимает ее и гарантирует исполнение, то это может смягчить вину и последующие санкции, а также привести к сокращению штрафов.

При этом программа не должна носить общего характера или быть частичной. Она должна включать в качестве начального этапа экологического аудита такие позиции, как, например, «дополнительные расходы на охрану окружающей среды», «дополнительные экологические проекты» и т. п.

В 1990 г. в США принят закон об охране окружающей среды от загрязнений -- Pollution Prosecution Act -- в котором важные полномочия предоставлены Отделу по уголовному преследованию (Office of criminal enforcement). Однако добровольно выявленные правонарушения или исправленные благодаря принятой программе экоаудита помогают избежать рассмотрения дел в уголовном порядке.

Международные финансовые организации (в основном банки) также широко используют в настоящее время экологический аудит как инструмент помощи деловым кругам в управлении окружающей средой, снижения рисков финансового рынка, повышения конкурентоспособности на мировом рынке, усиления природоохранной деятельности, привлечения частного капитала в промышленность и энергетику, проверки безопасности производства и оказания помощи по ее обеспечению, определения характера и масштабов экологических проблем в области охраны здоровья.

Международная финансовая корпорация в качестве цели экоаудита рассматривает определение характера и масштабов всех возможных экологических проблем, включая вопросы охраны здоровья и обеспечения безопасности на существующих объектах или в рамках корпоративной политики.

Всемирный банк рассматривает экологический аудит как методическое изучение экологической информации об организации, сооружении или объекте для выяснения степени соответствия критериям экоаудита. Экологический аудит становится своего рода «моментальной фотографией» экологической обстановки на аудируемом объекте.

Международная торговая палата Совета Европейского Сообщества экологическое аудирование рассматривает как средство, инструмент управления, представляющее систематическую, периодическую, объективную и документированную оценку системы управления и процессов, установленных для охраны окружающей среды, а также для контроля воздействия и оценки согласованности деятельности предприятия с экологической политикой.

Европейский банк реконструкции и развития представляет экологический аудит как исследования окружающей среды, проводимые для определения воздействия на окружающую среду и потенциальных обязательств, связанных с передачей собственности или последующей деятельностью.

Нельзя не отметить и тот факт, что экоаудит за рубежом призван способствовать получению населением объективной информации о степени опасности конкретного предприятия как источника техногенной угрозы. Население, живущее в зоне воздействия аудируемого объекта, должно быть информировано о состоянии защищенности аудируемого предприятия от угроз со стороны загрязненных природных объектов.

Результаты аудиторской проверки могут быть использованы администрацией и владельцами предприятий при планировании природоохранной деятельности, выборе ресурсосберегающих технологий, организации системы экологически ориентированного управления, что в конечном итоге способствует повышению инвестиционной привлекательности компании.

Экологический аудит в России. В настоящее время усиленно готовится нормативная база для разворачивания экологического аудита в России. Введены в действие государственные стандарты ГОСТ Р ИСО 14010-98; 14011-98; 14012-98, руководящие указания по экологическому аудиту, определяющие основные принципы, процедуры проведения аудита, квалификационные критерии для аудиторов, разработаны методики работы на объектах экоаудирования, формы аудиторских протоколов, обсуждаются изменения и дополнения к закону «Об охране окружающей среды», внесена статья об экоаудировании в России.

В настоящее время экологический аудит в России проводится в следующих основных случаях:

- предоставление займов;

- создание совместных предприятий;

- покупка пакета акций предприятия (организации);

- аренда зданий и сооружений;

- покупка или аренда земельного участка;

- передача прав собственности на объект;

- выработка корпоративной экологической стратегии.

Анализ данных по определению факторов, препятствующих проведению экоаудита на предприятиях России, позволил получить интересные результаты. Для контролирующих органов на первом месте стоит тезис о том, что предприятия и организации могут отказаться от проведения экоаудита, боясь использования информации, полученной аудиторской группой, против самого предприятия (90%). На втором месте по значимости - сомнения работников предприятия в полезности проведения экоаудита (70%). Для предприятий же основным фактором (68%) является отсутствие средств на проведение экоаудита.

Перспективные направления в экологическом аудировании в России следующие:

- определение экологических рисков при экологическом страховании;

- экологический аудит, направленный на содействие в создании, функционировании и сертификации систем управления окружающей природной средой предприятия;

- экологический аудит материалов по подготовке инвестиционных проектов и программ;

- экологический аудит по оценке экологической безопасности объектов государственной или частной собственности, в случае передачи их в долгосрочную аренду, в лизинг или концессию.

Гигантским шагом в развитии экологического аудита в России явилось создание некоммерческого партнерства - «Национальной экологической аудиторской Палаты» (далее - Палата). Палата является основанной на членстве, саморегулируемой, некоммерческой организацией, учрежденной экологическими организациями и экологами-профессионалами. Палата объединяет экологических аудиторов, индивидуальных экологических аудиторов, экологические аудиторские организации и иные организации и специалистов, которые содействуют развитию экологического аудита и экологических аудиторских услуг. Палата учреждена на основании решения Общего собрания Учредителей (Протокол №1 от 30 марта 2005 г.) и в соответствии со статьей 8 Федерального закона «О некоммерческих организациях».

«Национальная экологическая аудиторская Палата» была создана в целях:

а) организации, обеспечения и совершенствования экологической аудиторской деятельности в Российской Федерации, увеличения профессионального потенциала экологических аудиторских кадров, повышения качества экологического аудита, представления и защиты прав и законных интересов членов Палаты в законодательных и исполнительных органах государственной власти Российской Федерации, международных и зарубежных организациях;

б) организации, обеспечения и проведения стандартизации экологической аудиторской деятельности;

в) контроля за соблюдением своими членами требований законодательных актов Российской Федерации, федеральных правил (стандартов), внутренних правил (стандартов) Палаты, требований профессиональной этики;

г) организации системы подготовки, повышения квалификации консультационного и информационного обеспечения членов Палаты;

д) защиты корпоративных интересов членов Палаты.

Для осуществления своих целей Палата решает на практике следующие задачи:

а) проводит разработку стратегии и тактики, правовой и нормативной базы развития экологического аудита в Российской Федерации;

б) разрабатывает предложения по развитию законодательства Российской Федерации об экологической аудиторской деятельности и проектов нормативных правовых актов, ее регулирующих;

в) осуществляет независимую экспертизу проектов законодательных и иных нормативных правовых актов в области экологического аудита и сопутствующих экологическому аудиту услуг;

г) организует и проводит аттестацию и аккредитацию членов Палаты на право осуществления экологической аудиторской деятельности;

д) защищает профессиональные интересы членов Палаты в органах государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, судах, правоохранительных, общественных и иных органах; содействует урегулированию споров между членами Палаты, а также между членами Палаты и их клиентами по просьбе и при взаимном согласии;

е) обеспечивает членов Палаты информационными материалами и методическими документами по экологическому аудиту и сопутствующим экологическому аудиту услугам, оказывает консультационную помощь;

ж) проводит проверки качества экологической аудиторской деятельности и профессиональной этики экологических аудиторских организаций и индивидуальных экологических аудиторов - членов Палаты и, в случае необходимости, принимает по их результатам меры воздействия;

з) разрабатывает внутренние правила (стандарты) экологической аудиторской деятельности, обеспечивает этические нормы и правила поведения членов Палаты;

и) ведет реестры членов Палаты;

к) готовит и издает литературу и периодические издания по экологическому аудиту и сопутствующим экологическому аудиту услугам;

л) организует и проводит съезды, конференции, симпозиумы, семинары и другие мероприятия, направленные на повышение качества экологической аудиторской деятельности, расширение рынка экологических аудиторских услуг;

м) осуществляет сотрудничество с зарубежными экологическими аудиторскими профессиональными объединениями для обмена опытом, рассмотрения перспективных предложений и установления деловых контактов, а также участие в работе международных экологических аудиторских организаций;

н) организует различные формы обучения аудиторов - экологов и повышения их квалификации, разрабатывает и совершенствует соответствующие учебные планы и программы, а также программы проведения квалификационных экзаменов на получение удостоверения аудиторов-экологов;

о) осуществляет иную деятельность, направленную на реализацию уставных задач Палаты и не противоречащих действующему законодательству Российской Федерации.

«Национальная экологическая аудиторская Палата» организует и проводит аттестацию и аккредитацию экоаудиторов в виде квалификационного экзамена.

Квалификационный экзамен проводится по экзаменационным билетам, включающим 5 вопросов по следующим разделам программы: «Основы правового регулирования хозяйственной деятельности в области охраны окружающей среды и природопользования», «Промышленная экология и основы технологии защиты окружающей среды», «Экологический аудит», «ГОСТ Р ИСО 14000, 19011», «Учет и отчетность организаций по природопользованию и охране окружающей среды. Налогообложение в области природопользования» и практическую задачу по составлению отчета по экологическому аудиту.

На подготовку ответа по каждому вопросу билета письменной работы претенденту предоставляется 1 академический час. Результаты квалификационного экзамена объявляются претендентам экзаменационной комиссией в срок не более 2 дней после их проведения. Лица, прошедшие испытания и получившие удостоверение аудитора-эколога могут быть при их желании включены в реестр аудиторов-экологов.

При проведении квалификационных экзаменов претендентам запрещается пользоваться законодательными и нормативными актами Российской Федерации, инструктивными и справочными материалами, за исключением периода решения практической задачи. Вести переговоры с другими претендентами запрещается. Претенденты, нарушившие эти требования, удаляются из аудитории и считаются не сдавшими экзамены.

8. Нормативно-правовая база экологического аудита

8.1 Концептуальные и организационно-правовые основы экологического аудита

До издания Федерального закона «Об аудиторской деятельности» действовали нормативные правовые акты, которые закрепляли экологический аудит как правовой механизм и стали основой правового регулирования аудиторской деятельности. Рассмотрим указанные акты в порядке их издания.

Вопросы экологического аудита предусмотрены Государственной программой приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации, утвержденной Указом Президента РФ от 24.12.93 г. № 2284, в числе экологических факторов при установлении порядка приватизации химически-, взрыво-, пожаро- и токсикоопасных объектов (п. 6.33). Порядок реализации мероприятий по учету экологического фактора при приватизации государственных и муниципальных предприятий определен приказом Минприроды РФ от 21.11.95 г. № 469.

Распоряжением Госкомимущества и Минприроды РФ от 08.06.95 г. №791-р/1 (зарегистрировано в Минюсте РФ 26.06.95 г. № 884) определено, что учет экологического фактора при продаже акций акционерных обществ открытого типа, созданных в порядке преобразования государственных (муниципальных) предприятий, признанных экологически опасными, в частности, состоит во включении мероприятий по их экологической санации в соответствующие инвестиционные программы.

Обязательность лицензирования аудиторской деятельности, а следовательно, и экоаудиторской деятельности, закреплена ст. 17 п. 1 ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности».

«Положением о государственном контроле за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр» установлено: Главный государственный инспектор Российской Федерации по геологическому контролю и его заместители, старший государственный инспектор Российской Федерации по геологическому контролю, главные государственные инспекторы, их заместители и старшие государственные инспекторы по геологическому контролю на соответствующих территориях имеют право: привлекать в установленном порядке аудиторские организации для проверки деятельности пользователей недр.

Ст. 27 ч. 2 ФЗ «Об охране атмосферного воздуха», Положением о государственном контроле за охраной атмосферного воздуха определено: государственные инспекторы по охране природы, осуществляющие контроль за охраной атмосферного воздуха, имеют право в установленном порядке вносить предложения о проведении экологического аудита объектов хозяйственной и иной деятельности.

Экологический аудит предусмотрен Классификатором правовых актов, одобренным Указом Президента РФ от 15.03.2000 г. № 511 (код деятельности 110.010.100).

Министерством природных ресурсов РФ изданы приказы от 02.04.98 г. № 95 «О создании системы аудита недропользования», от 31.08.99 г. № 169 «Об утверждении Временного положения об аудите недропользования на предприятиях топливно-энергетического комплекса».

Совместным приказом Госстандарта и Госкомэкологии от 11.12.98 № 47/772 создан Технический комитет по стандартизации по тематическому направлению «Охрана окружающей природной среды». В его составе предусмотрен подкомитет экологической сертификации и экологического аудита.

Кроме того, приняты стандарты ГОСТ Р ИСО 14000, содержащие руководящие указания по экологическому аудиту, в том числе требования к экоаудиту, к процедуре экоаудита, к экоаудиторам.

В России правовое регулирование экологического аудита на федеральном уровне носит довольно неполный, фрагментарный характер. Действующие подзаконные акты приняты во исполнение утративших силу постановлений Правительства РФ, которые регулировали отношения по лицензированию отдельных видов деятельности. Однако вследствие распространения экологического аудита на практике его правовое регулирование активно осуществляется на уровне субъектов РФ.

В «Положении о лицензировании экологической деятельности» (утверждено постановлением Правительства Москвы от 29.11.1994 № 1078) «экологическое аудирование промышленных, коммунальных и транспортных предприятий» рассматривается как вид экологической деятельности. В 2001 г. с учетом опыта экоаудита подготовлен проект постановления мэра г. Москвы «О проведении экологического аудита в г. Москве».

Мособлкомприроды издал приказ от 10.01.99 г. № 2 «Об экологическом аудировании». В порядке эксперимента отделу экономики природоохранной деятельности, научно-технического обеспечения, информации и экологического аудирования поручено организовать работу по экологическому аудированию предприятий и организаций в целях проверки соблюдения условий лицензий, выданных Мособлкомприроды. Определен Перечень предприятий и организаций, подлежащих экологическому аудированию.

Решением Томской областной Думы № 255 от 29.02.96 г. «О введении системы экологического аудита на территории Томской области» утверждены временные правила по проведению процедуры экологического аудита; Закон «Об экологическом аудите в Томской области» принят 27.08.1997.

Приняты также законы об экологическом аудите в Пермской области, республиках Татарстан, Удмуртия и Хакасия.

...