Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Федеральное государственное казенное образовательное учреждение высшего образования

Омская академия Министерства внутренних дел Российской Федерации

Кафедра теории и истории права и государства

Курсовая работа

По дисциплине: «Теория государства и права»

На тему: «Правотворчество в Российской Федерации»

Выполнил: Гунин Сергей Олегович

Омск 2016

Оглавление

Введение

1. Теоретические основы правотворчества в современном российском обществе

2. Формы и виды правотворческой деятельности в Российской Федерации

3. Современные проблемы совершенствования правотворчества Российской Федерации

Заключение

Список использованной литературы

Введение

Отечественная и зарубежная юридическая наука уделяет серьезное внимание проблемам правотворчества. Ввиду особой значимости данного вида юридической деятельности, сопутствующей актуальности на различных этапах развития общества и государства, научный интерес к данной области исследования наблюдался (и возрастает в современный период) со стороны представителей как науки общей теории государства и права, так и отраслевых юридических наук.

Данное обстоятельство вызвано, в частности тем, что теория и практика правотворчества всегда носила и носит междисциплинарный характер, вызывая живой интерес, как теоретиков юридической мысли, так и практиков.

Преимущественное внимание российских ученых в последние годы сосредоточены на анализе отдельных проблем правотворчества, законодательной техники, генезиса российского парламентаризма и т.п. Вопросы правотворческой политики, главным образом, рассматриваются в контексте исследования проблем современной российской правовой политики. Результаты этих исследований выявили целый ряд дискуссионных моментов.

Исследованием и написанием научных работ по проблеме современной правотворческой политики, занимались такие ученые как Ю.Г. Арзамасов, В.М. Баранов, И.А. Гдалевич, М.Л. Давыдова, С.А. Комаров, А.Ю. Лаврик, А.И. Овчинников, С.В. Поленина, О.Ю. Рыбаков, Е.С. Селиванова, В.В. Трофимов, И.И. Шувалов, О.В. Яценко и другие.

В последние годы различные государственные органы нашей страны предпринимают усилия по формированию системной, комплексной деятельности, связанной с оценкой, анализом, обобщением и прогнозом состояния законодательства и практики его применения, в которой научному сообществу отводится немаловажная роль. Такое внимание к данной проблеме связано с тем, что уровень эффективности нормативного регулирования, а также правового обеспечения проводимых преобразований в целом остается достаточно низким. Это, безусловно, связано с рядом причин и факторов, среди которых имеют место обстоятельства как объективного, так и субъективного свойства.

Несмотря на то, что проблемы правотворческой политики в современной России совсем недавно стали предметом научных изысканий. Весомым вкладом в развитие ее доктрины стало издание сборников научных трудов по материалам всероссийского круглого стола по изучению и путей решения проблем правотворчества.

В этой связи, можно говорить о том, что исследование проблем правотворческой политики является одним из актуальных направлений исследования в теории государства и права.

Целью курсовой работы является теоретико-правовой анализ проблем сущности и совершенствования правотворческой деятельности в современной России.

Основными задачами работы являются:

1. рассмотреть теоретические основы правотворчества в современном российском обществе;

2. изучить формы и виды правотворческой деятельности в РФ;

3. проанализировать современные проблемы и возможные пути совершенствования правотворчества РФ.

Курсовая работа состоит из введения, трех глав, заключения и списка использованной литературы.

Для написания данной работы использованы справочно-методическая литература, периодическая литература и труды таких ученых как В.М. Сырых, Н.А. Власенко, Д. Р. Пайгина, А.Ю. Лаврик, С.А. Комаров и другие.

1. Теоретические основы правотворчества в современном российском обществе

Правотворчество, одно из важных направлений деятельности любого государства. Это специфическая, требующая особых знаний и умений интеллектуальная деятельность, связанная с изданием, изменением и отменой юридических норм. В буквальном смысле слова правотворчество - это процесс создания (творения) правовых норм, получающих закрепление в издаваемых управомоченными на то органами законах и подзаконных нормативных актах Проблемы теории государства и права: Учебное пособие/Под ред. М.Н. Марченко. М.: Юристъ, 2001. - С. 566..

Необходимо отметить, что пристальное внимание правоведов к проблеме правотворчества породило множество определений этого понятия.

В юридической науке существует различные подходы к определению понятия «правотворчество». Наиболее широкая трактовка этого понятия предложена С.В. Полениной, которая рассматривает правотворчество как направленную на достижение целей общества организационно оформленную деятельность государства по выявлению потребности в нормативном правовом регулировании общественных отношений и созданию в соответствии с этим потребностями новых правовых норм, замене или отмене действующих норм.

Более узкая трактовка понятия «правотворчество» была предложена А.В. Мицкевичем, определявшим правотворчество как периодически оформленную процедуру по формированию и закреплению воли народа в правовых актах и по изменению или отмене этих актов.

Самая узкая трактовка понятия «правотворчество», дана А.С. Пиголкиным, который считает, что правотворчество - это лишь процесс подготовки правовых актов.

Если дать свое понятие исходя из вышеуказанных определений, «правотворчество» - это процесс познания и оценки правовых потребностей общества и государства, принятие правовых актов уполномоченными на то субъектами права в рамках соответствующих процедур. Правотворчество представляет собой возникающее в связи с созданием права определенным образом организованное общественное отношение, имеющее собственный объект, субъекты и содержание.

Правотворчество, прежде всего деятельность государственных органов. Это связано с тем, что существует ряд государственных органов, которые непосредственно участвуют в правотворческой деятельности и являются основными «поставщиками» законов и иных правовых актов. К ним относятся Президент, Государственная Дума, Совет Федерации и Правительство. Основными причинами существования правотворчества является необходимость перевода правовыми предписаниями нужных общественных отношений в систему правоотношений.

Исходя из определений правотворчества, можно выделить его элементы: правотворчество российский общество

- познание, изучение и анализ явлений и процессов, допускающих или требующих правовой регламентации;

- определение органа или субъекта, управомоченного принимать прогнозируемый нормативно-правовой акт;

- выбор формы закрепления создаваемой нормы права и формы самого акта, в котором эта норма будет закреплена;

- подготовка, принятие, изменение акта в рамках обязательных процедур;

- подписание нормативно-правового акта;

- порядок доведения акта до населения, введения его в действие.

Все элементы правотворческой деятельности взаимосвязаны. Значение этих взаимосвязей, предопределяющих целостность правотворческого процесса, связано с тем, что все элементы в единстве и каждый в отдельности на основе своих функциональных задач позволяют:

- выявить неэффективные правовые акты;

- отказаться от ненужных нормативно-правовых актов;

- приостановить локализовать нормативно-правовые акты, не учитывающие сложности экономических, политических, религиозных, национально этнических противоречий, обостряющие кризисную ситуацию;

- оперативно ввести, принять востребованный обществом, обусловленный социально-экономической ситуацией нормативно-правовой акт Теория государства и права: Учебник / Р. Х. Макуев. - Москва-Орел: Изд-во ОРАГС, 2005. - С.408..

Правоведами выделяют следующие характерные черты правотворчества, отличающие его от других форм творчества Комаров С.А., Малько А.В. Теория государства и права: Учебно-методическое пособие. М.: НОРМА: ИНФРА-М, 1999. - С.319:

1. правотворчество - это активная, творческая государственная деятельность;

2. результат правотворчества - юридические нормы, воплощенные главным образом в нормативных правовых актах (кроме этого - в нормативных договорах, юридических прецедентах);

3. правотворчество - это важное средство управления обществом (с его помощью формируется стратегия развития общества, принимаются существенные правила поведения людей и их общностей);

4. уровень, культура и качество правотворчества - это показатель цивилизованности и демократичности общества.

В правотворческом процессе весьма важно обеспечить всесторонний учет всех факторов (экономических, социальных, идеологических, политических, национальных, внешнеполитических), влияющих на него, находить решения, учитывать особенности их проявления на каждой стадии, осуществлять правотворческую деятельность на основе строгого соблюдения принципов правотворчества.

Принципы правотворчества - это основные руководящие положения, составляющие фундамент какой-либо теории, учения или науки. Основными принципами российского правотворчества являются демократизм, гуманизм, законность, профессионализм, научная обоснованность, постоянное совершенствование принимаемых актов.

Принцип демократизма правотворчества связан с идеей построения в России демократического государства, где единственным источником власти является народ, который осуществляет власть непосредственно в форме референдума, народной правотворческой инициативы, всенародного обсуждения проектов правовых актов, а так же опосредованно - через органы народного представительства.

Принцип гуманизма базируется на положении ст. 2 Основного Закона о том, что права и свободы человека и гражданина являются высшей ценностью и находится под защитой государства. Этот принцип отражается и в ч.2. ст. 55 Конституции РФ, где закрепляется, что в России не должны издаваться законы, отменяющие или умоляющие права и свободы человека и гражданина. Издание таких актов возможно только в том, случае, когда это необходимо в целях защиты конституционного строя, нравственности, прав и законных интересов других лиц, например в условиях военного и чрезвычайного положения.

Принцип законности правотворчества означает, что деятельность субъектов правотворчества должна быть направлена на строгое и неуклонное соблюдение закона. Законность правотворчества проявляется в установлении приоритета норм международного права над нормами национального права; подконституционности правотворчества, связанной с высшей юридической силой и прямым действием Основного Закона; невозможности издания правовых актов, противоречащих Конституции РФ и федеральным законам; соблюдении общих и специальных требований законности, которые направлены на недопущение нарушения прав и свобод личности, а также нарушения компетенции государственных органов по предмету или объему правового регулирования и др.

Принцип научной обоснованности правотворчества включает несколько компонентов:

во-первых, необходимость четкого планирования правотворческой деятельности;

во-вторых, четкое и достаточно полное понимание участниками правотворческого процесса необходимости правового регулирования общественных отношений;

в-третьих, учет уже имеющегося опыта нормативно-правового регулирования, а также практики применения, использования и соблюдения соответствующих правовых норм.

Принцип постоянного совершенствования принимаемых актов позволяет выделить творческий элемент в создании права, т.е. совокупность правил и приемов, предназначенных для познавательно-логического, нормативно-структурного, документально-технического формирования правового материала и подготовки текста правового акта. Способствующих созданию совершенных форм права.

Принцип профессионализма правотворчества предполагает осуществление правотворческой деятельности правоведами, а так же специалистами в других областях знания, привлекаемыми на различных стадиях правотворческого процесса для проведения научных и специализированных экспертиз Любимов Н.А. Правотворчество в Российской Федерации: проблемы теории и практики: учебное пособие.-- М.: Изд-во Моск. ун-та, 2009.-- С. 12-14. .

Помимо приведенных принципов, выделяет следующие принципы профессором Р.Х.Макуевым Теория государства и права: Учебник / Р. Х. Макуев. - Москва-Орел: Изд-во ОРАГС, 2005.- С. 411-412:

Принцип системности, согласно которому в ходе правотворчества должны учитываться не только оперативные потребности общества и государства, но и общие подходы формированию системы права и законодательства, особенности структурированности норм в рамках отдельной отрасли права, а так же специфика правового института, нормы которого принимаются. Изменяются или отменяются.

Принцип исполнимости, утверждает необходимость при подготовке законопроекта, принятии закона учитывать широкий спектр факторов (финансовых, кадровых, организационных, юридических и других.

Принцип эффективности правового акта, что предполагает максимальный учет факторов эффективности правоприменительного процесса.

Принцип гласности, означающий открытость правотворческого процесса для широкой общественности, доступность информации для населения и заинтересованных лиц.

Помимо вышеперечисленных, в теории правотворчества выделяют и другие принципы. К ним относятся:

Принцип компетентности адекватности нормативно-правовых установлений, касающийся проблемы компетентно детерминированной родовой и видовой определенности нормативно-правовых актов;

Принцип понятийно-терминологической определенности, соблюдение которого способствует закреплению четких и ясных, достаточно определенных правовых понятий, которые будучи закрепленными в законодательстве, «…превращаются в общегосударственные обязательные установления. Выступают как средства регулирования общественных отношений, приобретают способность переводить общие требования на уровень практических действий участников правовых отношений» Нестеренко И.А. Правотворчество в Российской Федерации: учеб. пособие для студентов вузов, обучающихся по специальностям «Юриспруденция» и «Правоохранительная деятельность»/ И.А. Нестеренко.-- М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2012.-- С. 14;

Принцип достаточной мотивированности норм права, связанных с проблемой оптимального отражения в принимаемых актах общественных потребностей и интересов;

Принцип логической сбалансированности норм права, призванный сбалансировать границы разрешаемого, требуемого и запрещаемого в правотворческой деятельности;

Принцип обеспечения действенности норм права, выдвигающие требования о реальном обеспечении правовых нормативов эффективными санкциями в качестве элемента механизма юридической защиты нормы от противоправных посягательств Законотворчество в Российской Федерации (научно-практическое и учебное пособие)/Под ред. А.С. Пиголкина. М.: Формула права. 2000. - С. 60-64..

Следовательно, принципы правотворчества - это основополагающие идеи, руководящие начала, исходные положения деятельности, связанной с принятием, отменой или с заменой юридических норм, это ориентир для органов, творящих право.

2. Формы и виды правотворческой деятельности в Российской Федерации

Правотворчество представляет собой богатую по содержанию, сверхсложную деятельность по выработке единых для всего общества правил поведения. При этом среди российских правоведов существуют различные критерии классификации правотворчества и термины для обозначения классификационных единиц: виды, формы (способы) правотворчества.

В целях устранения двусмысленности необходимо определить соотношение понятий «классификация правотворчества», «вид правотворчества», «форма (способ) правотворчества».

Недостатком ряда классификаций является то, что для определения особенного (вида) и общего (рода) используются индивидуальные (уникальные) признаки. Трудности классификации связаны и со спецификой объекта исследования Багдасаров В.Ю. Основания классификации правотворчества // Журнал российского права. - 2012. - № 11. - С. 49.

Виды правотворчества -- это видовые понятия, которые содержат все основные признаки понятия правотворчества и одновременно включают в себя особенное, характерное только для этого вида.

Ряд авторов заменяют термин «вид правотворчества» понятием «форма (способы) правотворчества».

С.А. Комаров и А.В. Малько предлагают в качестве критериев для классификации использовать такие показатели, как субъективный состав и значимость результатов правотворчества Комаров С.А., Малько А.В. Теория государства и права: Учебно-методическое пособие. М.: НОРМА: ИНФРА-М, 1999. - С.320-321..

В частности, в зависимости от субъектов они выделяют следующие виды правотворчества:

- непосредственное правотворчество народа в процессе проведения референдумов;

- правотворчество государственных органов;

- правотворчество отдельных должностных лиц;

- правотворчество органов местного самоуправления;

- локальное правотворчество;

- правотворчество общественных организаций.

В зависимости от значимости правотворчество по мнению С.А. Комарова и А.В. Малько делиться на:

1. законотворчество;

2. делегированное правотворчество;

3. подзаконное правотворчество.

Иной подход к выделению критериев правотворчества предлагается Ю.А. Тихомировым, который совпадает с подходом М. Н. Марченко:

- субъект правотворчества (орган или сообщество), вправе принять тот или иной акт и правомочность, которого обусловлена конституционным или законодательным статусом;

- регламент правотворчества - документ, регулирующий процессы подготовки, обсуждения, принятия, вступления в силу правовых актов, в которых точно фиксируются этапы, стадии движения проекта акта, виды совершаемых с этим актом действий, а также участники каждой стадии, и их права, обязанности и структура взаимоотношений между ними;

- вид правового акта;

- тема правового акта, его возможный объем и содержание.

На основе названных критериев выявляются пять основных видов правотворчества:

1. законотворчество;

2. подзаконное правотворчество;

3. локальное нормотворчество местного самоуправления;

4. прямое, непосредственное правотворчество;

5. договорное нормотворчество Тихомиров Ю.А. Правотворчество // Общая теория государства и права. Академический курс: В 2т. / Под ред. Проф. М.Н. Марченко. Т. 2. Теория права. М.: Зерцало, 2000. - С. 163-164..

Говоря о правотворчестве компетентных государственных органов. Необходимо выделить:

- правотворчество (законотворчество) высших представительных (законодательных) органов;

- подзаконное правотворчество, осуществляется всеми другими органами государства (в том числе и законодательными органами).

Главным видом правотворчества является создание законов парламентами (законодательными органами).

К отдельному способу правотворчества А. В. Мицкевич относил «санкционирование государством иных социальных норм», для которого характерно то, что «государство не вырабатывает содержание норм права, а как бы соглашается с иными социальными нормами, выработанными обществом: обычаем, организационными правилами общественных организаций и т. п.», а «содержание правила поведения не излагается в акте государственного органа, которым утверждается» Багдасаров В.Ю. Основания классификации правотворчества // Журнал российского права. - 2012. - № 11. - С. 52..

И.А. Нестеренко, так же как и А. В. Мицкевич выделял санкционированное правотворчество. И.А. Нестеренко отмечал, что существует делегированное правотворчество, правотворческая деятельность которого «осуществляется негосударственными (общественными) организациями по поручению компетентных государственных органов» Нестеренко И.А. Правотворчество в Российской Федерации: учеб. пособие для студентов вузов, обучающихся по специальностям «Юриспруденция» и «Правоохранительная деятельность»/ И.А. Нестеренко.-- М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2012.-- С. 24.

Таким, образом, санкционирование может осуществляться в двух формах:

1) в форме утверждения сложившегося в обществе правила без включения его в нормативный правовой акт, например ст. 5 и 6 ГК РФ. В ст. 5 ГК РФ "Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая)" от 30.11.1994 N 51-ФЗ (ред. от 29.06.2015) говорится, что обычаем делового оборота признается сложившееся и широко применяемое в какой-либо области предпринимательской деятельности правило поведения, не предусмотренное законодательством, независимо от того, зафиксировано ли это в каком-либо документе. В ст. 6 ГК РФ сказано, что обычай делового оборота может быть использован для решения юридического вопроса в случае отсутствия в законодательстве нормы права, регулирующей данный вопрос. В результате правило делового оборота становится правовым. Аналогичное санкционирование имеет место в ст. 19 ФЗ «Об общественных объединениях» Федеральный закон от 19.05.1995 N 82-ФЗ "Об общественных объединениях" (ред. от 08.03.2015), в которой сказано, что условия и порядок приобретения, утраты членства, включая выбытие из членов общественных объединений по возрасту, определяется уставами соответствующих общественных объединений.

2) И с непосредственным включением его в текст нормативного правового акта, например ст. 6 ФЗ «Об общественных объединениях», в которой говорится, что члены общественного объединения имеют право избирать и быть избранными в руководящие и контрольно-ревизионные органы данного объединения, а также контролировать деятельность руководящих органов общественного объединения Федеральный закон от 19.05.1995 N 82-ФЗ "Об общественных объединениях" (ред. от 08.03.2015).

Говоря о правотворчестве в Российской Федерации, можно выделить четыре основных вида правотворческой деятельности "Правоведение". Авторский коллектив: доц. Бай Н.Г., д.ю.н., проф. Безбах В.В. (отв. ред.), к.ю.н., доц. Белов В.А. - http://www.ido.rudn.ru/ffec/juris/ju11.html#11-2:

1. Принятие нормативных правовых актов органами государства

Эта форма правотворчества является наиболее распространенной в Российской Федерации.

· Правом принятия нормативных актов обладают Государственная дума, представительные органы республик, входящих в состав Российской Федерации, краевые, областные, автономной области, автономных округов, органы законодательной власти городов Москвы и Санкт-Петербурга.

· К числу правотворческих органов относятся также Президент РФ, Федеральное Собрание, Правительство РФ, министерства, государственные комитеты и ведомства РФ, правительства, министерства, государственные комитеты и ведомства республик, входящих в состав Федерации, главы администраций (губернаторы), правительства, департаменты соответствующих национально-государственных и административно-территориальных образований.

· Правотворческими полномочиями обладает в пределах своей компетенции администрация объединений, комбинатов, предприятий и учреждений (локальное правотворчество). Полномочия на издание нормативных актов каждого органа определяются Конституцией Российской Федерации и иными законами в зависимости от места, занимаемого каждым из них в системе органов Российского государства.

Государственная дума принимает законы и постановления по вопросам, отнесенным к ее ведению Конституцией Российской Федерации. Такие акты издаются как по вопросам, отнесенным Конституцией к исключительному ведению федеральных органов власти, так и по вопросам совместного ведения федеральных органов власти Российской Федерации и органов власти субъектов Федерации. Они принимаются с соблюдением особой процедуры, предусмотренной регламентами.

Президент Российской Федерации, будучи главой государства, на основе Конституции и законов Российской Федерации издает указы, причем они могут быть и нормативного, и индивидуального, оперативного характера. Правительство, как орган федеральной исполнительной власти, правомочно решать вопросы государственного управления, отнесенные к его ведению.

Свои акты нормативного характера Правительство обычно издает в форме постановлений.

Федеральные законы принимаются Государственной Думой, одобряются Советом Федерации, подписываются Президентом РФ и обнародуются. Государственная Дума и Совет Федерации принимают также постановления по вопросам, отнесенным к их ведению Конституцией РФ. Законы и постановления издаются как по вопросам, отнесенным Конституцией РФ к исключительному ведению федеральных органов государственной власти, так и по вопросам совместного ведения Федерации и входящих в нее субъектов. Процедура принятия нормативных актов определяется Конституцией РФ и Регламентом палат Федерального Собрания.

Министерства, государственные комитеты, иные ведомства, будучи центральными органами исполнительной власти, руководят порученными им сферами управления. Их полномочия в области издания нормативных актов определены законами, актами Президента и Правительства. Обычно министерства, будучи органами единоличного руководства, издают приказы, распоряжения и инструкции, государственные комитеты как коллегиальные органы - постановления, распоряжения, инструкции.

В пределах своих полномочий издают нормативные акты также органы законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Администрация объединений, предприятий, учреждений в пределах своих полномочий издает так называемые локальные нормативные акты, регулирующие отношения внутри соответствующих подразделений (например, принятие правил внутреннего трудового распорядка).

2. Принятие нормативных актов органами местного самоуправления

Следующий вид органов, осуществляющих правотворческую деятельность, - это органы местного самоуправления -- избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Издавая нормативные акты (обычно они имеют разные наименования - решения, постановления, распоряжения и т.д.), органы местного самоуправления районные, городские, районные в городах, поселковые и сельские представительные органы власти и соответствующие им местные администрации обеспечивают самостоятельное решение гражданами всех вопросов местного значения через избираемые ими органы или непосредственно, исходя из интересов населения, на основе закрепленных за органами самоуправления материальных и финансовых ресурсов.

3. Референдум как вид правотворчества.

Федеральный конституционный закон «О референдуме РФ» Федеральный конституционный закон от 28.06.2004 N 5-ФКЗ "О референдуме Российской Федерации" (ред. от 06.04.2015) устанавливает, что непосредственное участие народа в правотворчестве является референдум, т.е. принятие законов путем всенародного голосования. Непосредственное правотворчество народа в форме референдумов, в результате проведения которых принимаются нормативные правовые акты. Они не требуют утверждения государственных органов и не могут быть изменены или обменены ими. Референдумы могут быть общегосударственными, в результате которых принимаются нормативные правовые акты, действующие на всей территории страны, а также региональными и местными.

Именно таким путем была принята, например, Конституция РФ 1993 г. Референдум -- один из путей расширения демократии, привлечения граждан к решению важнейших вопросов государственной жизни Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 21.07.2014 N 11-ФКЗ).. В данном случае народ непосредственно осуществляет определенный акт законодательной власти, принимает правотворческое решение.

Решения, принятые всероссийским референдумом, обладают высшей юридической силой, в каком-либо утверждении не нуждаются и обязательны для применения на всей территории РФ. На всенародное голосование может быть поставлен текст законопроекта, по которому гражданам предлагается высказать свое мнение.

От правоустанавливающих необходимо отличать консультативные референдумы, или плебисциты, т.е. вопросы, в процессе которых выясняется мнение населения по тому или иному вопросу, которое в последующем может быть использовано государственной властью при принятии нормативного правового или иного акта.

4. Нормативные соглашения

Заключение соглашений, содержащих обязательные для исполнения правовые предписания, все шире используется в правотворческой практике российского государства, причем такие соглашения заключаются между различными субъектами права и их юридическая сила неодинакова. Примером такого рода соглашений может служить, в частности, Федеративный договор, явившийся правовой базой создания Российской Федерации на новой основе, Он содержит нормы о распределении компетенции между государственными образованиями России, о предметах исключительного ведения Федерации и ее субъектов, а также их совместного ведения. Практикуется заключение соглашений и по экономическим, политическим и иным вопросам между Федерацией и отдельными ее членами (республиками, краями, областями и т.д.), между субъектами Федерации.

Характерной особенностью современных взаимоотношений между общественными объединениями и государственными структурами является заключение разного рода соглашений, содержащих нормативные предписания. В первую очередь это касается регулирования трудовых отношений.

Из всего вышесказанного можно сделать вывод, что правотворчество является довольно сложным процессом. Оно имеет конкретные цели, основывается на весьма четко определенных принципах и подразделяется на виды.

3. Современные проблемы совершенствования правотворчества Российской Федерации

Сегодня проблемы на этапе создания норм права в России стоят довольно остро. Правотворчество, одно из основных звеньев правовой системы, представляет собой сложный, трудоемкий процесс по созданию (изменению, отмене) норм права.

Рассуждая о проблемах современной российской правовой системы, приходится констатировать, что наиболее частным объектом для критики вполне справедливо становится правотворчество. Эффективность этой деятельности государства и народа сегодня определяет вектор развития страны в будущем, уровень жизни следующих поколений россиян. К сожаленью, в настоящее время она не безупречна, для этого имеются, объективные предпосылки. На этапе законодательной работы имеются недостатки уже на стадии формирования проекта. Разработчик не всегда четко устанавливает необходимость правового регулирования определенной социальной проблемы именно в форме закона, о чем свидетельствует «правотворческий бум», под которым подразумеваются крайне интенсивные (что далеко не всегда обосновано) темпы законодательной деятельности. Сюда следует отнести недостатки, отмечаемые учеными, как: хаотичность в формировании массива нормативных правовых актов, несоблюдение приоритетов правового регулирования, принятие новых законов без их увязки с существующим законодательством и нормами международного права Лопатин В. Н. Конституционная законность и проблемы нормотворчества в России // Журнал российского права. 2004. № 5. С. 8. , нарушение системных правил между законами и подзаконными актами, между законами и нормативными договорами, отсутствие единства терминологии и несоблюдение других важнейших, апробированных временем правил юридической техники Ильин А. В. Оптимизация правотворческой деятельности в современной России (вопросы теории и практики) / под ред. С. А. Комарова. СПб., 2005. С. 4-5. .

В целях поиска путей решения проблем правотворческой деятельности гражданского общества и правового государства, совершенствования действующего законодательства, оптимизации законотворческого процесса на уровне Российской Федерации и субъектов Федерации, состоялось заседание Круглого стола, в Институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации на тему "Проблемы правотворчества: поиск эффективных решений". Результаты данного заседания были опубликованы в «Журнале российского права» Пайгина, Д. Р. Поиск эффективных решений проблем правотворчества / Д. Р. Пайгина, П. А. Стрельников // Журнал российского права. - 2014. - № 6. - С. 141-145.

Включение индивидуального правового регулирования. Директор Института законодательства и сравнительного правоведения, академик РАН, доктор юридических наук, профессор Т.Я. Хабриева, озвучила сложности, имеющиеся в современном российском законотворчестве. «Речь идет о нарушении баланса в использовании методов правового регулирования, заключающемся в применении публично-правовых методов в областях, где ранее превалировали частноправовые».

Особую важность, по мнению докладчика, вызывает состояние подзаконного регулирования. «Принято огромное количество нормативных правовых актов, и объем такого плана документов растет. Проблемы возникают в связи с превышением компетенции органами, принимающими подзаконные акты. Порядок принятия подзаконных нормативных правовых актов также вызывает немало вопросов. Состояние правового регулирования в настоящее время близко к кризису, последствия которого могут оказаться не менее значительными, чем последствия экономического кризиса 2008 г. К тому же акты, регулирующие нормотворческую деятельность на уровне ведомств, длительное время не обновлялись».

По мнению доктора юридических наук, профессора Ю.А. Тихомирова наиболее проблемным вопросам законодательного и подзаконного регулирования. Одной из проблем является недостаточное внимание на содержательной стороне нормативных правовых актов, что негативно сказываются на их качестве в целом. В связи с этим в государствах, участвующих в Организации экономического сотрудничества и развития, внедряется институт оценки регулирующего воздействия. В Министерстве экономического развития РФ данной проблемой занимается Департамент оценки регулирующего воздействия, который за последние годы выпустил целый пакет рекомендаций. Ю.А. Тихомиров выразил предложение о возможности подготовки Правительством РФ Положения об оценке реализации правовых актов федеральных и региональных органов исполнительной власти, предусматривающего единые содержательные требования не только к федеральным, но и к региональным актам органов исполнительной власти, а именно о необходимости разработки критериев для оценки содержательности нормативных правовых актов. В противном случае попытки преодолеть юридический хаос могут оказаться неудачными.

Директор Департамента оценки регулирующего воздействия Министерства экономического развития РФ В.А. Живулин поддержал тезис о том, что в правовой системе наступил кризис, вызванный большим количеством нормативных правовых актов, содержащих противоречия. По мнению В.А. Живулина, это связано с принятием Федерального закона от 23 июля 2008 г. N 160-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием осуществления полномочий Правительства Российской Федерации" Федеральный закон от 23.07.2008 N 160-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием осуществления полномочий Правительства Российской Федерации" (ред. от 22.12.2014). Вследствие чего часть полномочий Правительства РФ в области нормативного регулирования передана федеральным органам исполнительной власти. По данным Департамента оценки регулирующего воздействия, количество издаваемых нормативных правовых актов увеличилось с 10 тыс. документов, принятых в 2003 г., до 25 тыс. в 2013 г.

К недостаткам сложившейся системы можно отнести отсутствие общедоступного официального реестра, содержащего все действующие нормативные правовые акты. В.А. Живулин считает, что выходом из данной ситуации - разработка и принятие федерального закона о нормативных правовых актах, с участием научной общественности.

Заместитель директора Департамента регистрации ведомственных нормативных правовых актов в Министерстве юстиции РФ Л.А. Обушенко считает, что не следует полагаться на цифры как на абсолютный показатель, т.к. в 2013 г. было зарегистрировано около 4 тыс. подзаконных нормативных правовых актов, из них около тысячи - это стандарты медицинской помощи. Часть документов связана с перераспределением полномочий между ведомствами, что ведет к необходимости вносить изменения или принимать новые подзаконные акты. По ее мнению, юридическая и экономическая экспертизы правовых актов имеют разные цели. В качестве одной из причин увеличения количества актов, регистрируемых в Министерстве юстиции РФ, является проведение административных реформ, в связи с которыми ведомствам приходится заново утверждать свои акты.

Л.А. Обушенко считает, что проблема заключается в низком качестве подготовки нормативных правовых актов по причине непрекращающейся смены сотрудников, которые занимаются их подготовкой.

Заместитель директора Департамента конституционного законодательства Министерства юстиции РФ Т.А. Полякова указала на то, что в решении данной проблемы целесообразным было бы установить четкие требования к порядку прохождения и оформления таких документов. Необходимо отметить, что в проекте Федерального закона "О нормативных правовых актах в Российской Федерации", разработанном в Институте законодательства и сравнительного правоведения, предлагается система программных актов, в которую включены концепции, стратегии, доктрины, и для каждого из видов разработан свой порядок принятия и утверждения.

Согласно документу, правомочием по принятию нормативных правовых актов в РФ наделены: граждане РФ (в рамках проведения референдумов), а также органы госвласти РФ, субъектов РФ, органы местного самоуправления и их должностные лица в пределах своей компетенции. Госучреждения и госкорпорации также вправе принимать нормативные правовые акты в определенной сфере деятельности в установленных случаях.

Кроме того, установлены виды и формы нормативных правовых актов. Так, нормативные правовые акты подразделены на законы и подзаконные. Также нормативные правовые акты делятся на основные (имеющие самостоятельное значение), производные (утверждаемые другими нормативно правовые акты), вспомогательные (изменяющие, отменяющие или разъясняющие другие нормативные правовые акты) и дополнительные (конкретизирующие положения или установления порядка реализации основных нормативных правовых актов).

Также предусмотрена иерархия нормативных правовых актов РФ. Отдельная глава законопроекта посвящена процедуре проведения экспертизы (правовой, финансово-экономической, научно-технической, антикоррупционной, лингвистической и др.) проектов нормативных правовых актов. Конкретизирован механизм принятия (издания) нормативных правовых актов, порядок их официального опубликования (обнародования) и вступления в силу Гарант.ру: http://www.garant.ru/news/592235/#ixzz40HBDf9Wk «Разработан законопроект о нормативных правовых актах в РФ» 29 декабря 2014..

Как подчеркивают авторы законопроекта, его принятие будет иметь важное значение для правовой системы РФ, обеспечит ее целостность и согласованность.

Ведущий научный сотрудник отдела административного законодательства и процесса Института законодательства и сравнительного правоведения кандидат философских наук В.Ю. Лукьянова обратила внимание на возможность отрицательного влияния вновь принятых законов на совокупность уже действующих ведомственных актов в определенной сфере. Например, такая ситуация возникла в отношении Федерального закона от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании" Федеральный закон от 27.12.2002 N 184-ФЗ "О техническом регулировании" (ред. от 28.11.2015) и стандартов. По ее мнению, в настоящее время существует неопределенность, касающаяся правового положения стандартов. С одной стороны, действуют национальные стандарты, являющиеся актами добровольного применения, с другой - существуют государственные образовательные стандарты, стандарты бухгалтерского учета, и в связи с этим возникает вопрос о правовой природе стандартов. Отсюда вывод о необходимости определения в будущем законе о нормативных правовых актах четкой классификации ведомственных актов, определения их юридической силы и отграничения ведомственных нормативных правовых актов от нормативных технических документов.

Заведующая отделом гражданского законодательства зарубежных государств Института законодательства и сравнительного правоведения доктор юридических наук Я.Г. Семилютина выразила точку зрения, что причиной постоянно возрастающего количества нормативных правовых актов связано с усложнением нормативно-правового регулирования, что влечет запутанность регулирования и способствует увеличению коррупционной опасности. Выходом из данной ситуации установление продуктивного взаимодействия между бизнес-структурами и ведомствами в вопросах нормативного регулирования вплоть до передачи определенных сфер регулирования предпринимателям, оставляя при этом выполнение административных функций за органами власти

Руководитель Центра публично-правовых исследований Института законодательства и сравнительного правоведения доктор юридических наук, профессор Л.В. Андриченко указала, что актуальными проблемами правового регулирования являются односторонность развития законодательства, конъюнктурный подход, отсутствие системного видения развития законодательства, множественность экспертиз, неясность правовой природы отдельных актов, например концепций, стратегий и др. В настоящее время разными субъектами принимается множество стратегий, концепций и других документов. Односторонний подход нарушает принцип системного характера развития законодательства, и в связи с этим возникает ситуация отсутствия четкой увязки между актами различных уровней. Есть и множество других проблем в деле подготовки нормативных правовых актов органов исполнительной власти.

Помимо проблем, озвученных на заседании Круглого стола в Институте законодательства и сравнительного правоведения, правотворческой деятельности препятствует недостаточное использование таких важнейших инструментов правотворчества, как прогнозирование и планирование. Н. А. Власенко, рассматривая кризисные тенденции в праве, характерные для нашей современности, справедливо указывает на отсутствие долгосрочных прогнозов развития законодательства Власенко Н. А. О кризисных тенденциях в праве // Юридическая техника. № 8. С. 43.. Понятно, что прогнозирование законотворчества - чрезвычайно сложная, кропотливая и ответственная работа, но это не означает, что она не должна проводиться. Вместе с тем значение долгосрочной стратегии (концепции) развития законодательства, основанной на данных качественного прогнозирования, для достижения в конкретном историческом срезе баланса в системе нормативных правовых актов и поддержания его в будущем, сложно переоценить. При этом прогнозирование, представляющее собой форму познания будущего состояния государства и права Гаврилов О. А. Стратегия правотворчества и социальное прогнозирование. М., 1993. С. 8., должно предварять планирование. Не вызывает сомнений, что плановый подход (причем со стратегическим уклоном) к нормотворческой деятельности в настоящее время объективно необходим. Без продумывания дальнейших шагов на годы вперед трудно решить задачи по ее оптимизации, сократить излишнюю множественность и уменьшить дисбаланс нормативных правовых актов, устранить неравномерности развития отдельных институтов, отраслей и подотраслей права, повысить роль закона в жизни общества. Важность долгосрочного планирования правотворческой деятельности осознают и сами парламентарии. По мнению бывшего председателя Совета Федерации ФС РФ Е.С. Строева, «если не будет согласованного законотворческого плана, то мы все время будем блуждать в хаосе мутного потока случайных законов…» Строев Е. С. Прошла пора выживания, наступила пора созидания // Парламентская газета от 21 июля 2001.. С ним солидарен и сменивший его на посту главы верхней палаты российского парламента С. М. Миронов: «Для создания правовой базы долгосрочной государственной политики необходимо принципиально изменить подход к организации законотворчества, отказаться от практики, ориентированной на принятие отдельных законов и перейти к методологии формирования системы законодательства, создать постоянно действующие механизмы общего характера, как дающие системные ориентиры для всего законодательства, так и обеспечивающие системность каждой стадии жизненного цикла законов» Миронов С. А. Правовое поле у страны едино // Парламентская газета от 22 января 2002. . Планирование нормотворческой деятельности объективно необходимо для устранения таких недостатков российской правовой системы, как нестабильность правового регулирования, поспешность в издании нормативных правовых актов, дисбаланс смыслообразующих положений взаимосвязанных законов, излишняя зависимость выбора тематики акта от сиюминутных общественных потребностей Мазуренко А. П., Лаврик А. Ю. Актуальные проблемы формирования института правотворческой политики. М., 2009. С. 74.. Планирование способствует укреплению системных связей между разными отраслями законодательства, а также внутри каждой из них. Использование планирования (причем именно долгосрочного, стратегического) в правотворческой деятельности является важнейшей предпосылкой недопущения несогласованности, дисбаланса между принятыми правовыми актами и претворением их положений в жизнь.

Одним немаловажным недостатком системности правотворческой деятельности провоцируется нереализованностью в ее процессе потенциала концептуального подхода. Безусловно, именно идея «задает импульс» будущему нормативному правовому акту, но ее оформление в концепцию как промежуточный этап будет способствовать более качественному претворению в жизнь целей и задач законодателя.

Для этого в концепции в обязательном порядке должны быть отражены следующие моменты:

- очерчен круг отношений, которые будут урегулированы нормативным правовым актом;

- дана характеристика состояния урегулирования общественных отношений в соответствующей сфере;

- проанализировано соотношение с другими нормативными правовыми актами.

Таким образом, системный характер правотворческой деятельности следует рассматривать, с одной стороны, как необходимое и важнейшее условие ее эффективности, а с другой - как детерминанту сбалансированности внутри законодательства, появляющегося в его результате Белоусов С. А. Правотворчество и законодательный дисбаланс: диалектика взаимосвязи. // Научный журнал «Вестник» март 2014 г. С. 11-16.. На сбалансированность законодательства так же влияет неукоснительное следование при принятии каждого отдельного документа правилам юридической техники. Незнание, несоблюдение, игнорирование правил юридической техники приводит к правотворческим ошибкам, а те, в свою очередь, неизбежно порождают законодательный дисбаланс.

Что касается требований единства употребляемой юридической терминологии. Однозначность и максимальная точность информации в правовых документах невозможны при разнобое терминологии. «Лексико-терминологическая неоднозначность всегда является серьезным недостатком такой развитой информационной системы, как система нормативных правовых актов. Все возрастающая специализация знаний увеличивает число научных и технических терминов, специальных выражений. Для единства юридической терминологии необходимо, чтобы при обозначении в нормативном тексте определенного понятия последовательно употреблялся один и тот же термин» Сырых В.М. Правотворчество в РФ. Проблемы теории и практики: сборник научных статей. Материалы научно-практической конференции/ ред. Сырых В.М., Занина М.А. -- М.: Российская академия правосудия, 2010.С.147-148. Российской правовой академией Министерства юстиции подготовлено справочное пособие по унификации терминов, связанных с разработкой законопроектов федеральными органами исполнительной власти. Его целью является закрепление однозначного толкования терминов и определений, применяемых в законотворческом процессе для повышения качества подготовки законопроектов.

Таким образом, повышение уровня правотворческой культуры не только является необходимым условием улучшения качества принимаемых законопроектов, но и способствует развитию правосознания, адекватному восприятию нормативного материала.

О низкой правовой культуре правотворческого процесса свидетельствуют факты принятия законов, страдающих излишней декларативностью и неопределенностью. В таких законах зачастую отсутствует механизм реализации закрепленных норм, наблюдается нечеткость, аморфность нормативных предписаний. Все это затрудняет применение закона, подрывает его престиж и особую регулятивную функцию в системе права. Вместе с тем, в последние годы активизировалась работа по совершенствованию правотворческой работы. Во многом на качество принимаемых законов и других нормативных правовых актов влияет профессионализм и уровень правовой культуры специалистов, осуществляющих их подготовку. Именно в процессе подготовки законов необходимо оценить концепцию разрабатываемого акта, определить предмет регулирования, структуру закона, форму подачи нормативного материала, «вписать» закон в систему действующего права Сырых В.М. Правотворчество в РФ. Проблемы теории и практики: сборник научных статей. Материалы научно-практической конференции/ ред. Сырых В.М., Занина М.А. -- М.: Российская академия правосудия, 2010.С.143-144.

Независимо от усилий науки, законодатель обязан и сам предпринимать определенные меры, чтобы исключить собственные ошибки не через продолжительное время после издания акта, а еще во время правотворческого процесса. Правотворческим органам необходимо, прежде всего, перед подготовкой нормативных правовых актов начать вести наблюдение за действием существующих законов или же за отсутствием действия. Дать информацию об эффективности законов, об их влиянии на волю и сознание людей значит, во многом предопределить успех будущих правовых актов. В большой степени это имеет место, точнее, должно иметь место в области управленческих решений, нормы которых правительство и ведомства сами издают и сами исполняют или следят за их исполнением.

...