Повышение квалификации государственных и муниципальных служащих

Освоение дополнительных образовательных программ профессиональной переподготовки завершается экзаменом и защитой дипломной работы (государственной итоговой аттестацией). Гражданские служащие, выполнившие все требования учебного плана и прошедшие государственную итоговую аттестацию, получают диплом о профессиональной переподготовке установленного образца. В рамках профессиональной переподготовки возможно получение гражданским служащим новой специальности или квалификации на базе имеющегося профессионального образования.

В настоящее время определен состав образовательных учреждений, осуществляющих переподготовку и повышение квалификации государственных служащих федеральных органов государственной власти. К ним относятся: Российская академия государственной службы при Президенте РФ и подведомственные ей образовательные учреждения; Академия народного хозяйства при Правительстве РФ; Финансовая академия при Правительстве РФ; Государственная академия управления; Высшая школа экономики - Государственный университет Министерства экономики и Министерства общего и профессионального образования РФ; Всероссийская академия внешней торговли Министерства промышленности и торговли РФ; Российская правовая академия Министерства юстиции РФ; Московская государственная юридическая академия; межотраслевые институты повышения квалификации и переподготовки кадров при высших учебных заведениях; отраслевые академии и институты повышения квалификации руководящих работников и специалистов¹¹ Система муниципального управления: учеб. / под ред. В. Б. Зотова. - СПб.: Лидер, 2014. -С.78-81..

Образовательные учреждения, реализующие программы дополнительного профессионального образования для гражданских служащих, самостоятельно определяют их содержание и технологию обучения.

Формирование указанного государственного заказа осуществляется государственными органами по согласованию с соответствующим органом по управлению государственной службой с учетом функций государственных органов их специализации, а также с учетом профессионального образования но должностям гражданской службы, замещаемым в этих государственных органах.

Согласно ч. ст. 63 Федерального закона № 79-ФЗ государственный заказ на дополнительное профессиональное образование федеральных гражданских служащих, включая его объем и структуру, утверждается Правительством РФ после вступления в силу федерального закона о федеральном бюджете на соответствующий год.

В соответствии с ч. 5 ст. 63 указанного Закона государственный заказ субъекта РФ на дополнительное профессиональное образование гражданских служащих субъекта РФ, включая его объем и структуру, утверждается законом ил 1 иным нормативным правовым актом субъекта РФ с учетом положений ст. 63¹¹ О государственной гражданской службе Российской Федерации: федер. закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ // Российская газета. - 2004. - № 31. - Ст. 63..

Государственный заказ на профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку федеральных гражданских служащих содержит следующие сведения:

- количество федеральных гражданских служащих, направляемых на профессиональную переподготовку, повышение квалификации, стажировку и для получения дополнительного профессионального образования за пределами территории Российской Федерации (по каждой образовательной програх мс отдельно);

- объем средств, предусмотренных в федеральном бюджете на профессиональную переподготовку, повышение квалификации, стажировку федеральных гражданских служащих, в том числе на получение ими дополнительного профессионального образования за пределами территории Российской Федерации (по каждой образовательной программе отдельно), а также на научно-методическое, учебно-методическое и информационноаналитическое обеспечение дополнительного профессионального образования (п. 16 Положения о порядке получения дополнительного профессионального образования государственными гражданскими служащими)¹¹ Марченко, И. П. Особенности формирования кадрового потенциала государственной (муниципальной) службы в современной России : моногр. / И. П. Марченко. - Новосибирск: СибАГС, 2014. - С.27-32.. Дополнительное профессиональное образование гражданских служащих включает их профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку.

Профессиональная переподготовка и повышение квалификации гражданских служащих осуществляются с отрывом, с частичным отрывом (до 3 рабочих дней в неделю) или без отрыва (вечерние группы) от государственной гражданской службы Российской Федерации (далее - гражданская служба) и с использованием возможностей дистанционных образовательных технологий в зависимости от категорий и групп должностей гражданской службы.

Профессиональная переподготовка и повышение квалификации гражданских служащих вне пределов нормальной продолжительности служебного времени осуществляются в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Профессиональная переподготовка и повышение квалификации гражданских служащих за пределами территории Российской Федерации осуществляются с отрывом от гражданской службы. Стажировка гражданских служащих на территории Российской Федерации и за ее пределами (далее - стажировка) осуществляется с отрывом от гражданской службы.

Общий объем аудиторной учебной нагрузки гражданских служащих в неделю составляет:

-при обучении с отрывом от гражданской службы - не более 41 часа с учетом объема учебной нагрузки не более 54 часов;

-при обучении без отрыва или с частичным отрывом от гражданской службы - не менее 12 часов²² Захарова, Т. И. Государственная служба и кадровая политика: учебное пособие / Т. И. Захарова. - М.: Евраз. открытый ин-т, 2014. - С.52-55..

Количество гражданских служащих в учебных группах при проведении практических и семинарских занятий должно составлять не более 6 человек. При проведении лекционных занятий возможно объединение групп в потоки.

При проведении образовательными учреждениями профессиональной переподготовки и повышения квалификации гражданских служащих объем лекционных занятий не должен превышать 30 процентов общего объема аудиторных занятий.

Освоение гражданскими служащими образовательных программ дополнительного профессионального образования завершается обязательной государственной итоговой аттестацией.

Гражданским служащим, успешно освоившим программы дополнительного профессионального образования, выдаются документы государственного образца.

Положения настоящих государственных требований обязательны для всех образовательных учреждений высшего, среднего и дополнительного профессионального образования, расположенных на территории Российской Федерации и осуществляющих обучение гражданских служащих.

Для профессиональной переподготовки устанавливаются следующие сроки освоения образовательных программ:

а) нормативный срок прохождения профессиональной переподготовки для выполнения гражданскими служащими нового вида профессиональной деятельности должен составлять более 500 аудиторных часов;

б) нормативный срок прохождения профессиональной переподготовки для получения гражданскими служащими дополнительной квалификации должен составлять более 1000 часов, в том числе более 75 процентов аудиторных часов¹¹ Государственная служба: комплекс. подход: учебник / Акад. нар. хоз-ва при Правительстве РФ, Гос. ун-т - Высш. шк. экономики ; отв. ред. А. В. Оболонский. - М.: Дело, 2012. - С.102-104. .

При освоении программы профессиональной переподготовки гражданскому служащему в качестве ее разделов могут быть зачтены программы повышения квалификации (стажировки), освоение которых подтверждено документами государственного образца, полученными не позднее 3 лет до начала обучения по соответствующей программе профессиональной переподготовки.

Освоение гражданскими служащими образовательных программ профессиональной переподготовки завершается обязательной государственной итоговой аттестацией, предусматривающей выпускную квалификационную (аттестационную) работу и экзамен.

По результатам проведения обязательной государственной итоговой аттестации выдаются следующие документы государственного образца:

а) диплом о профессиональной переподготовке - лицам, прошедшим обучение по программе объемом более 500 аудиторных часов;

б) диплом о дополнительном (к высшему) образовании - лицам, прошедшим обучение по дополнительной профессиональной образовательной программе для получения дополнительной квалификации объемом более 1000 часов¹¹ Василенко, И.А. Государственное и муниципальное управление: учеб. для бакалавров: учеб. для студентов, обучающихся по специальности "Политология" / И. А. Василенко; Моск. гос. ун-т им. М. В. Ломоносова. - 5-е изд., перераб. и доп. - Москва: Юрайт, 2013. - С.234-328. .

Диплом о дополнительном (к высшему) образовании дает гражданскому служащему право претендовать на замещение должностей гражданской службы, квалификационными требованиями по которым предусмотрено наличие высшего профессионального образования соответствующего профиля.

Повышением квалификации гражданских служащих (далее - повышение квалификации) является обновление знаний и совершенствование навыков гражданских служащих, имеющих профессиональное образование, в связи с повышением требований к уровню их квалификации и необходимостью освоения ими новых способов решения профессиональных задач.

Освоение гражданскими служащими образовательных программ повышения квалификации завершается обязательной государственной итоговой аттестацией, предусматривающей следующие виды аттестационных испытаний:

а) по краткосрочным программам повышения квалификации - экзамен в форме тестирования;

б) по программам повышения квалификации объемом свыше 72 часов - экзамен в форме тестирования и защита итоговой работы.

По результатам проведения обязательной государственной итоговой аттестации выдаются документы государственного образца:

-удостоверение о краткосрочном повышении квалификации - гражданским служащим, прошедшим обучение по программам объемом от 18 до 72 часов;

-свидетельство о повышении квалификации - гражданским служащим, прошедшим обучение по программам объемом от 73 до 144 часов.

Пример организации системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных и муниципальных служащих во Владимирском филиале РАНХиГС представлен в приложении 1.

Стажировкой является изучение гражданским служащим передового опыта, в том числе зарубежного, а также закрепление теоретических знаний, полученных гражданским служащим при освоении программ профессиональной переподготовки или повышения квалификации, и приобретение практических навыков и умений для их эффективного использования при исполнении им своих должностных обязанностей.

Программа стажировки разрабатывается образовательным учреждением совместно с государственным органом, гражданские служащие которого направляются для прохождения стажировки, и государственным органом или иной организацией, принимающим стажеров.

Продолжительность стажировки, являющейся самостоятельным видом дополнительного профессионального образования гражданских служащих, - от 2 до 4 месяцев.

Продолжительность стажировки, являющейся составной частью программ профессиональной переподготовки или повышения квалификации, определяется учебным планом соответствующих программ¹¹ Знаменский, Д. Ю. Государственная и муниципальная служба: учебное пособие / Д. Ю. Знаменский. - СПб: Интермедия, 2013. - С.59-63. .

Освоение гражданскими служащими программы стажировки, являющейся самостоятельным видом дополнительного профессионального образования гражданских служащих, завершается отчетом о стажировке и обязательной государственной итоговой аттестацией, предусматривающей выпускную квалификационную (аттестационную) работу.

По результатам проведения обязательной государственной итоговой аттестации выдается документ государственного образца - свидетельство о прохождении стажировки.

Дополнительное профессиональное образование гражданских служащих за пределами территории Российской Федерации (далее - обучение за рубежом) организуется в целях приобретения ими знаний о зарубежном опыте государственного управления и овладения новыми профессиональными умениями и навыками, необходимыми для выполнения служебных обязанностей на высоком уровне.

Обучение за рубежом осуществляется в соответствии с международными договорами и на основе договоров, заключаемых государственным органом по управлению государственной службой или образовательным учреждением, определенным в соответствии с законодательством Российской Федерации о размещении заказов (далее - образовательное учреждение), с иностранными государственными органами, организациями и образовательными учреждениями, а также с международными организациями (далее - зарубежные партнеры).

Преимуществом при направлении на обучение за рубежом пользуются гражданские служащие, имеющие стаж гражданской службы более 2 лет, при этом более 1 года - в замещаемой должности.

Государственный орган по управлению государственной службой:

а) утверждает ежегодно перечень направлений обучения за рубежом;

б) формирует и утверждает состав групп гражданских служащих, направляемых на обучение за рубежом;

в) согласовывает перечень зарубежных партнеров, участвующих в обучении за рубежом;

г) согласовывает учебные планы обучения за рубежом.

Образовательное учреждение:

а) разрабатывает совместно с зарубежными партнерами учебные планы;

б) осуществляет контроль качества обучения за рубежом;

в) осуществляет учебно-методическое сопровождение обучения за рубежом;

г) разрабатывает и реализовывает с участием российских и иностранных учебных заведений и иных организаций образовательные программы, включающие предварительное обучение гражданских служащих перед направлением за рубеж и их итоговую аттестацию;

д) выдает успешно окончившим обучение за рубежом документ государственного образца о получении соответствующего дополнительного профессионального образования¹¹ Государственная служба: комплекс. подход: учебник / Акад. нар. хоз-ва при Правительстве РФ, Гос. ун-т - Высш. шк. экономики ; отв. ред. А. В. Оболонский. - М.: Дело, 2012. - С.29-32.

Представитель нанимателя утверждает задания на обучение за рубежом с указанием перечня вопросов, подлежащих изучению, в соответствии с образовательными программами обучения за рубежом, а также ожидаемых результатов обучения.

Представитель нанимателя представляет в государственный орган по управлению государственной службой задания на обучение за рубежом и документы на гражданских служащих, рекомендуемых для направления на обучение за рубежом. Формы заданий и указанных документов, а также сроки их представления устанавливаются федеральным государственным органом по управлению государственной службой.

Образовательные программы обучения за рубежом могут предусматривать предварительную подготовку гражданских служащих.

Продолжительность обучения за рубежом устанавливается по согласованию с зарубежными партнерами исходя из целей и содержания обучения и не может превышать продолжительности обучения, установленной для соответствующих видов дополнительного профессионального образования (включая периоды предварительной подготовки и итоговой аттестации).

Гражданские служащие, осуществляющие повышение квалификации за рубежом, обучаются в группах численностью не более 10 человек.

Профессиональная переподготовка и стажировка за рубежом осуществляются индивидуально.

Гражданским служащим, обучающимся в составе групп, при необходимости предоставляются услуги переводчика.

Для гражданских служащих, направляемых индивидуально на обучение за рубежом, знание иностранного языка, на котором осуществляется преподавание, является обязательным условием.

Таким образом, система подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих призвана, в первую очередь, обеспечить совершенствование государственного управления, повысить его эффективность. Эту задачу она может решить только путем подготовки госслужащих, квалификация которых соответствует требованиям по соответствующим государственным должностям, путем непрерывного повышения уровня этой квалификации и, как об этом говорилось ранее, с некоторым опережением потребностей практики. Поэтому, оценивая эффективность отдельных форм обучения и системы в целом, необходимо определять прежде всего результативность обучения отдельных госслужащих. Если оно эффективно, то результативность работы после прохождения обучения должна быть выше, чем до того.

2.2 Нормативно-правовое регулирование системы подготовки и переподготовки, повышения квалификации государственных и муниципальных служащих

Трудовым кодексом РФ установлено, что трудовое законодательство регулирует отношения по профессиональной подготовке, переподготовке и повышению квалификации работников непосредственно у данного работодателя.

В соответствии со ст. 21 ТК РФ работник имеет право на профессиональную подготовку, переподготовку и повышение своей квалификации в порядке, установленном ТК РФ, иными федеральными законами¹¹ Трудовой кодекс РФ: официальный текст приводится по состоянию на 30 декабря 2015 г. -Москва: ОМЕГА-Л, 2015. - 219 с. ; 20 см. -ISBN 978-5-370-03685-9. - Ст.21,196..

Статьей 196 ТК РФ определено, что необходимость профессиональной подготовки и переподготовки кадров для собственных нужд определяет работодатель. Эта потребность в МО определяется исходя из необходимости наиболее оптимального функционирования органов местного самоуправления.

Статьей 196 ТК РФ устанавливается, что в случаях, предусмотренных федеральными законами, иными нормативными правовыми актами РФ, работодатель обязан проводить повышение квалификации работников, если это является условием выполнения работниками определенных видов деятельности. Для муниципальных служащих число таких видов деятельности ограничено.

Право работников на профессиональную подготовку, переподготовку и повышение квалификации, включая обучение новым профессиям и специальностям, реализуется в соответствии со ст. 197 ТК РФ путем заключения дополнительного договора между работником и работодателем. Так как Федеральный закон о муниципальной службе не вводит особенностей регулирования трудовых отношений муниципальных служащих в данной части, то должны применяться положения ТК РФ о заключении дополнительного договора.

Необходимо учитывать, что профессиональное обучение и переобучение являются не обязанностью, а правом сторон. Это вытекает из того, что работодатель на основании ст. 196 ТК РФ сам определяет, нужно ли ему подготавливать или переподготавливать по каким-либо специальностям кадры, а муниципальному служащему установлено право лишь на повышение квалификации, что не равнозначно профессиональному обучению и переобучению.

Трудовой кодекс РФ предусматривает гарантии работникам только при совмещении работы с обучением при получении образования соответствующего уровня, причем впервые (ст. 177 ТК РФ)¹¹ Трудовой кодекс РФ: официальный текст приводится по состоянию на 30 декабря 2015 г. - Москва: ОМЕГА-Л, 2015. - 219 с.; 20 см. -ISBN 978-5-370-03685-9.-Ст.177.. В соответствии с законодательством РФ в сфере образования дополнительные образовательные программы и дополнительные образовательные услуги реализуются в целях всестороннего удовлетворения образовательных потребностей граждан, общества, государства в пределах каждого уровня профессионального образования, не являясь самостоятельным уровнем образования (Закон РФ «Об образовании», ст. 26, 27). Таким образом, гарантии для лиц, совмещающих работу с обучением, не распространяются на случаи дополнительного образования. Вместе с тем, ст. 177 ТК РФ также предусматривается, что гарантии и компенсации могут предоставляться работникам, направленным на обучение работодателем, в соответствии с трудовым договором или соглашением об обучении, заключенным между работником и работодателем в письменной форме.

На основании п. 7 ч. 1 ст. 11 Федерального закона «О муниципальной службе в РФ» от 02.03.2007 № 25-ФЗ муниципальный служащий имеет право на повышение квалификации в соответствии с муниципальным правовым актом за счет средств местного бюджета²² О муниципальной службе в Российской Федерации: федер. закон от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ // Российская газета. - 2007. - № 10. - Ст. 11.. Это означает, что в муниципальном образовании должны быть урегулированы вопросы периодичности, задач, форм обучения, порядка его планирования, муниципальных минимальных стандартов в этой области, нормирования расходов на повышение квалификации и другие вопросы, обеспечивающие муниципальному служащему его право на повышение квалификации, т.е. являющиеся правовыми гарантиями реализации предоставленного законом права. Обязанности муниципального образования по повышению квалификации муниципального служащего, установленные муниципальным правовым актом (актами), являются расходными обязательствами местного бюджета. При формировании бюджета, в него должны быть включены расходы на исполнение данного обязательства. Это требует очень тщательного планирования повышения квалификации муниципальных служащих, причем не на один год, а как минимум на среднесрочную перспективу.

Однако Федеральный закон о муниципальной службе устанавливает не только право муниципального служащего на повышение квалификации, но и его обязанность поддерживать уровень квалификации, необходимый для надлежащего исполнения должностных обязанностей (п. 5 ч. 1. ст. 12). Это означает, что наряду с формированием органами местного самоуправления заказа на периодическое повышение квалификации муниципальных служащих, сам служащий должен постоянно осуществлять самообразование и самообучение, отслеживать появление и изучать новые формы, методы, технологии муниципального управления, обеспечивающие высокую эффективность осуществления должностных обязанностей¹¹ О системе государственной службы Российской Федерации: федер. закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ // СЗ РФ. -2003. - № 22. - Ст. 2065..

В соответствии с п. 3 ст. 5 Федерального закона «О муниципальной службе» взаимосвязь муниципальной службы и государственной гражданской службы обеспечивается посредством единства требований к подготовке, переподготовке и повышению квалификации муниципальных служащих и государственных гражданских служащих. Это означает, что все установленные Федеральным законом «О государственной гражданской службе» требования к подготовке, переподготовке и повышению квалификации государственных гражданских служащих в полной мере распространяются и на муниципальных служащих. Тем самым к правовой основе подготовки, переподготовки и повышению квалификации муниципальных служащих относятся нормы Федерального закона «О государственной гражданской службе в РФ» и положения иных законодательных актов по вопросам подготовки, переподготовки и повышению квалификации государственных гражданских служащих.

Основы регулирования вопросов переподготовки и повышения квалификации государственных служащих, в том числе гражданских, закладывает Федеральный закон от 27.05.2003 № 58-ФЗ «О системе государственной службы РФ»¹¹ О системе государственной службы Российской Федерации: федер. закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ // СЗ РФ. - 2003. - № 22. - Ст. 2065.. Развивая его нормы, Федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе в РФ» устанавливает (ст. 53), что гражданским служащим при определенных условиях, предусмотренных рассматриваемым Федеральным законом или иными нормативными правовыми актами РФ, законами или иными нормативными правовыми актами субъекта РФ, может предоставляться право на профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку с сохранением на этот период замещаемой должности гражданской службы и денежного содержания. Соответственно, данные положения распространяются и на муниципальных служащих. В том числе требуется учитывать и положения законодательства субъектов РФ о государственной гражданской службе субъекта РФ²² О государственной гражданской службе Российской Федерации: федер. закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ // Российская газета. - 2004. - № 31. - Ст. 3215..

Такие дополнительные условия на федеральном уровне установлены ч. 4 ст. 62 указанного ФЗ: основанием для направления гражданского служащего на профессиональную переподготовку, повышение квалификации или стажировку являются назначение гражданского служащего на иную должность гражданской службы в порядке должностного роста на конкурсной основе; включение гражданского служащего в кадровый резерв на конкурсной основе; результаты аттестации гражданского служащего. Они развиваются и расширяются Указом Президента РФ от 28.12.2006 № 1474 «О дополнительном профессиональном образовании государственных гражданских служащих РФ»¹¹ О дополнительном профессиональном образовании государственных гражданских служащих РФ: указ Президента РФ от 28.12.2006 № 1474 // Российская газета. - 2007. - № 1 (ч. I). - Ст. 203..

В утвержденном этим Указом положения «О порядке получения дополнительного профессионального образования государственными гражданскими служащими РФ» в п. 3 перечисляются вышеназванные основания с уточнением случая по результатам аттестации: решение аттестационной комиссии о соответствии гражданского служащего замещаемой должности гражданской службы при условии успешного освоения им образовательной программы.

Применяя данные положения к муниципальным служащим на основании введенного принципа взаимосвязи муниципальной службы и государственной гражданской службы необходимо учитывать, исходя из квалификационных требований и реестра муниципальных должностей муниципальной службы в субъекте РФ, соотношение должностей государственной гражданской и муниципальной службы.

Учитывая, что муниципальным служащим, в отличие от государственных, не гарантировано право на подготовку и переподготовку, а лишь на повышение квалификации, необходимо ограничиться указанными выше случаями для направления муниципальных служащих на подготовку или переподготовку. Причем такое направление должно быть напрямую связано со служебной необходимостью для нанимателя в подготовке или переподготовке специалистов, а не формально наступившими случаями.

Статьей 62 Федерального закона «О государственной гражданской службе в РФ» установлено, что повышение квалификации гражданского служащего осуществляется по мере необходимости, но не реже одного раза в три года. Этот срок, определяющий периодичность повышения квалификации, не должен нарушаться и в отношении муниципальных служащих. При этом, при необходимости, срок между повышением квалификации может быть уменьшен. Особенно это актуально в настоящее время в связи с проведением реформы местного самоуправления, административной и бюджетной реформ, изменением в разграничении компетенции между уровнями публичной власти.

В соответствии с названным законом за гражданским служащим в период получения им дополнительного профессионального образования сохраняется замещаемая должность и денежное содержание. Аналогичная норма с учетом единства требований к подготовке, переподготовке и повышению квалификации муниципальных и государственных гражданских служащих должна действовать и в отношении муниципальных служащих, однако вводиться это положение должно муниципальным правовым актом, регулирующим вопросы муниципальной службы и устанавливающим расходные обязательства местного бюджета.

Таким образом, для предоставления гарантий и компенсаций, связанных с повышением квалификации муниципальных служащих, в трудовом договоре с муниципальным служащим необходимо предусматривать соответствующие нормы, а также при направлении служащего на обучение должно быть заключено соглашение - дополнительный договор в соответствии со ст. 197 ТК РФ.

Большая часть нормативно-правовых отношений по подготовке, переподготовке и повышению квалификации государственных служащих складывается в процессе государственного управления, является управленческими, носит административно-правовой характер и регулируется нормами административного права, а также трудового и некоторых иных отраслей права; следовательно, данные отношения являются особым видом общественных отношений и представляют собой самостоятельный предмет правового регулирования, а нормы, регулирующие эти отношения, образуют особый, комплексный правовой институт;

Место и роль правоприменительных актов в механизме правового регулирования отношений по подготовке, переподготовке и повышению квалификации государственных служащих определяется тем, что эти акты: а) выступают в качестве юридических фактов, влекущих возникновение соответствующих правоотношений; б) выполняют функцию поднормативного, индивидуального регулирования этих отношений.

Вывод к главе 2:

Организационная структура системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации госслужащих входят два основных звена:

1) государственные и негосударственные образовательные учреждения высшего и среднего профессионального образования, имеющие лицензию на право занятия образовательной деятельностью;

2) специализированные учебные заведения дополнительного профессионального образования, осуществляющие на основе лицензии переподготовку и повышение квалификации государственных служащих.

В настоящее время определен состав образовательных учреждений, осуществляющих переподготовку и повышение квалификации государственных служащих федеральных органов государственной власти. К ним относятся: Российская академия государственной службы при Президенте РФ и подведомственные ей образовательные учреждения; Академия народного хозяйства при Правительстве РФ; Финансовая академия при Правительстве РФ; Государственная академия управления; Высшая школа экономики - Государственный университет Министерства экономики и Министерства общего и профессионального образования РФ; Всероссийская академия внешней торговли Министерства промышленности и торговли РФ; Российская правовая академия Министерства юстиции РФ; Московская государственная юридическая академия; межотраслевые институты повышения квалификации и переподготовки кадров при высших учебных заведениях; отраслевые академии и институты повышения квалификации руководящих работников и специалистов. Образовательные учреждения, реализующие программы дополнительного профессионального образования для гражданских служащих, самостоятельно определяют их содержание и технологию обучения.

Нормативно-правовое регулирование системы подготовки и переподготовки, повышения квалификации государственных и муниципальных служащих регулируется Трудовым кодексом РФ ст. 21 работник имеет право на профессиональную подготовку, переподготовку и повышение своей квалификации в порядке, установленном ТК РФ, иными федеральными законами. На основании п. 7 ч. 1 ст. 11 Федерального закона «О муниципальной службе в РФ» от 02.03.2007 № 25-ФЗ муниципальный служащий имеет право на повышение квалификации в соответствии с муниципальным правовым актом за счет средств местного бюджета.

В соответствии с п. 3 ст. 5 Федерального закона «О муниципальной службе» взаимосвязь муниципальной службы и государственной гражданской службы обеспечивается посредством единства требований к подготовке, переподготовке и повышению квалификации муниципальных служащих и государственных гражданских служащих. Основы регулирования вопросов переподготовки и повышения квалификации государственных служащих, в том числе гражданских, закладывает Федеральный закон от 27.05.2003 № 58-ФЗ «О системе государственной службы РФ». Большая часть нормативно-правовых отношений по подготовке, переподготовке и повышению квалификации государственных служащих складывается в процессе государственного управления, является управленческими, носит административно-правовой характер и регулируется нормами административного права, а также трудового и некоторых иных отраслей права; следовательно, данные отношения являются особым видом общественных отношений и представляют собой самостоятельный предмет правового регулирования, а нормы, регулирующие эти отношения, образуют особый, комплексный правовой институт.

3. Система подготовки и переподготовки, повышения квалификации государственных и муниципальных служащих Администрации Октябрьского района города Владимира и основные направления ее совершенствования

3.1 Характеристика организационной структуры и кадрового состава Администрации Октябрьского района города Владимира

Администрация Октябрьского района города Владимира является структурным территориальным подразделением администрации города Владимира.

Администрация района осуществляет свои функции в соответствии с Конституцией РФ, Федеральными законами, указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, Уставом Владимирской области, законами и нормативными правовыми актами Владимирской области, Уставом муниципального образования город Владимир, решениями Совета народных депутатов города Владимира, постановлениями и распоряжениями главы города Владимира, постановлениями и распоряжениями администрации города Владимира, положением об администрации города Владимира и настоящим Положением.

Администрация района является муниципальным казенным учреждением, образуемым для осуществления управленческих функций, и действует на основании общих положений Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации и Бюджетным кодексом Российской Федерации применительно к казенным учреждениям. Администрации Октябрьского района города Владимира находится по адресу: 600000, город Владимир, ул. Большая Московская, д. 44. Структура администрации района утверждается главой администрации города Владимира (см.рисунок 2).

Рисунок 2- Структура администрации Октябрьского района города Владимира¹1 Официальный сайт органов местного самоуправления города Владимира: www.vladimir-city.ru

Общий штат администрации Октябрьского района города Владимира составляет 46 человек. Штатное расписание администрации Октябрьского района города Владимира представлено в таблице 1.

Работой администрации района руководит глава администрации Октябрьского района города Владимира (далее - глава администрации района), который назначается на должность и освобождается от должности главой администрации города. Осуществляет общее руководство администрации района в соответствии с Уставом города, Положением об администрации района г. Владимира. Организует прием населения и рассмотрение обращений граждан. Руководит коллегией администрации, является председателем призывной комиссии Октябрьского района, руководителем гражданской обороны района. Ведет вопросы разработки планов и программ развития района.

Заместитель главы администрации, начальник управления обеспечения жизнедеятельности района, является начальником оперативной группы района при КЧС и ОПБ. Руководит административной и паводковой комиссиями, является членом различных городских комиссий. Ведет вопросы жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства района. В подчинении у заместителя главы администрации района находятся отделы: Отдел жилищно-коммунального хозяйства, Группа благоустройства, Мобилизационная служба, Административная комиссия, Отдел по делам ГО и ЧС по Октябрьскому району МУ "ВУГЗ".

Заместитель главы администрации, начальник управления организационно-массовой работы и делопроизводства, является заместителем председателя призывной комиссии Октябрьского района по мобилизации. Руководит эвакуационной комиссией района. Ведет вопросы культурно-массовой, спортивной работы, работы с населением микрорайонов, охраны общественного порядка. В подчинении у заместителя главы администрации района находятся отделы: Отдел организационно-массовой работы и кадров, Группа делопроизводства и контроля, Группа по работе с микрорайонами.

Отдел финансово-экономической и правовой работы находится в подчинении главы администрации Октябрьского района города Владимира.

Таблица 1- Штат администрации Октябрьского района города Владимира, 2015г.

№	Должность	Кол-во единиц (чел.)
1	Глава администрации	1
2	Заместитель главы администрации	2
3	Зав.отделом	5
4	Консультанты	7
5	Главные специалисты	25
6	Ведущие специалисты	5
7	Специалисты I категории	1
	ИТОГО:	46

По данным таблицы 1, можно сделать вывод, что основную массу сотрудников по штатному расписанию составляют главные специалисты- 25 человек (54,3% от общего числа сотрудников), консультанов-7 человек (15,2%), зав. Отделом- 5 человек (10,86%), ведущих специалистов- 5 человек (10,86%) и специалистов I категории-1 человек, что составляет 2,17% от общего числа сотрудников администрации. Возрастной состав персонала администрации Октябрьского района приведен в таблице 2.

Таблица 2- Возрастной состав администрации Октябрьского района города Владимира, 2015 г.

№	Возраст	Кол-во сотрудников, чел	% соотношение кол-ва служащих от общего числа сотрудников
1	30-40 лет	12	26
2	40-50 лет	23	50
3	50-60 лет	7	15,21
4	60-62	4	8,69

Исходя из данных, представленных в таблице 2, средний возраст сотрудников администрации Октябрьского района составляет от 40 до 50 лет, что составляет 50% от общего числа сотрудников, от 30 лет до 40- 12 человек (26%), 7 человек в возрасте - 50-60 лет, и только 4 человек- 60-62 года (4%). Все сотрудники администрации Октябрьского района имеют высшее профессиональное образование. Общий уровень образования персонала администрации Октябрьского района представлен в таблице 3.

Таблица 3- Образовательный уровень сотрудников администрации Октябрьского района города Владимира, 2015 г.

№	Образование	Кол-во сотрудников, чел	% соотношение кол-ва служащих от общего числа сотрудников
1	Педагогическое	18	39
2	Юридическое	4	8,69
3	Экономическое	4	8,69
4	Техническое	6	13,04
5	Образование по профилю специализации государственное и муниципальное управление РАНХиГС (Российская академия народного хозяйства и государственной службы при президенте РФ)	9	19,56
6	Высшее военное	4	8,69
7	Сельскохозяйственное	1	2,17

По данным таблицы 3, все сотрудники администрации Октябрьского района имеют высшее профессиональное образование, основной персонал с педагогическим образованием -18 человек (39%), сотрудники, которые имеют профессиональное профильное образование (государственное и муниципальное управление) РАНХиГС (Российская академия народного хозяйства и государственной службы при президенте РФ) -9 человек (19,56%), с техническим образованием- 6 человек (13,04%), с юридическим -4, экономическим- 4 и высшим военным- 4 человека, что составляет -8,69% от общего количества сотрудников, и только 1 человек имеет высшее сельскохозяйственное образование (2,17%)¹¹ Официальный сайт органов местного самоуправления города Владимира: www.vladimir-city.ru.

Высшее военное образование имеют сотрудники, которые занимают должности в отделе Мобилизационной службы, Отделе по делам ГО и ЧС по Октябрьскому району МУ "ВУГЗ". Юридическое образование имеют сотрудники отдела кадров и Административной комиссии, экономическое образование имеют сотрудники в Отделе финансово-экономической и правовой работы, сотрудники с высшим техническим образованием занимают должности в Отделе жилищно-коммунального хозяйства, Группе благоустройства. Сотрудники, имеющие высшее педагогическое, профильное РАНХиГС (Российская академия народного хозяйства и государственной службы при президенте РФ), сельскохозяйственное образование по профилям занимаю должности в Отделе организационно-массовой работы и кадров, Группе делопроизводства и контроля, Группе по работе с микрорайонами.

Данные по стажу работы сотрудников администрации Октябрьского района города Владимира, представлены в таблице 4.

Таблица 4- Общий стаж работы сотрудников администрации Октябрьского района города Владимира, 2015 г.

№	Стаж муниципальной службы, лет	Кол-во сотрудников, чел.	Отклонение от общего кол-ва, %
1	От 1-5 лет	10	21,73
2	От 5 до 10 лет	17	36,96
3	От 10 до 15 лет	15	32,61
4	Свыше 15 лет	4	8,69

По данным таблицы 4, основная масса сотрудников администрации Октябрьского района города Владимира имеет стаж от 5 до 10 лет- 17 человек (36,96%), от 10 до 15 лет имеют стаж- 15 человек (32,61%), от 1 до 5 лет- 10 человек, что составляет 21,73%, и только 4 человека имеют стаж свыше 15 лет (8,69%).

Таким образом, общий штат сотрудников администрации Октябрьского района составляет 46 человек, все сотрудники имеют высшее профессиональное образование, основной персонал с педагогическим образованием -18 человек (39%), сотрудники, которые имеют профессиональное профильное образование РАНХиГС по специальности государственное и муниципальное управление (Российская академия народного хозяйства и государственной службы при президенте РФ) -9 человек (19,56%), с техническим образованием- 6 человек (13,04%), с юридическим -4, экономическим- 4 и высшим военным- 4 человека, что составляет -8,69% от общего количества сотрудников, и только 1 человек имеет высшее сельскохозяйственное образование (2,17%)., средний возраст сотрудников составляет от 40 до 50 лет, что составляет 50% от общего числа сотрудников, от 30 лет до 40- 12 человек (26%), 7 человек в возрасте - 50-60 лет, и только 4 человек- 60-62 года (4%). Муниципальный стаж от 5 до 10 лет- 17 человек (36,96%), от 10 до 15 лет имеют стаж- 15 человек (32,61%), от 1 до 5 лет- 10 человек, что составляет 21,73%, и только 4 человека имеют стаж свыше 15 лет (8,69%).

В соответствии с разработанной и утвержденной государственной программой «Развитие государственной гражданской службы Владимирской области и муниципальной службы во Владимирской области на 2014 - 2016 годы», все государственные и муниципальные служащие время от времени должны повышать свою квалификацию, овладевать новыми знаниями и умениями в вопросах госслужбы.

Так, например, сотрудники администрации Октябрьского района города Владимира подготовку, переподготовку и повышение квалификации проходят в РАНХиГС Владимирском филиале. Программы обучения представлены в приложении 1. По окончании обучения выдается свидетельство о прохождении учебы.

Кроме того, ежемесячно, каждый первый четверг для них в администрации города Владимира проводится учеба по различным темам: о порядке обращения граждан, муниципальным заказам, управлению ТСЖ и др. Аттестация муниципальных служащих проводится один раз в четыре года в администрации города Владимира, служащие сдают экзамен, который состоит из разных вопросов касающихся знания законов, понятий о государственной и муниципальной службе, проверяется также их грамотность (пишут диктант), много практических вопросов.

3.2 Обоснование и сущность областной целевой программы развития государственной и муниципальной службы во Владимирской области на 2014-2016 годы

Целями Программы развития государственной и муниципальной службы во Владимирской области на 2014-2016 годы являются совершенствование системы управления государственной гражданской службой и муниципальной службой во Владимирской области, формирование высококвалифицированного кадрового состава гражданской и муниципальной службы, обеспечивающего эффективность государственного и муниципального управления во Владимирской области и высокое качество предоставляемых государственных и муниципальных услуг, развитие организационного, информационного и ресурсного обеспечения гражданской и муниципальной службы¹¹ Об утверждении государственной программы «Развитие государственной гражданской службы Владимирской области и муниципальной службы во Владимирской области на 2014 - 2016 годы»: постан. Губернатора Владимирской области от 18 сентября 2013 №1048 // Владимирские ведомости. - №182. - 28.09.2013. .

Программа реализуется с 2014 по 2016 год.

Программа содержит две подпрограммы:

-- «Развитие государственной гражданской службы Владимирской области на 2014 - 2016 годы»;

-- «Развитие муниципальной службы во Владимирской области на 2014 - 2016 годы».

Основным ожидаемым результатом Программы должно стать повышение эффективности и результативности гражданской и муниципальной службы.
Постановление вступило в силу с 1 января 2014 г.

Ответственный исполнитель Программы: Комитет государственной и муниципальной службы администрации Владимирской области.

Соисполнители Программы (подпрограмм): Органы исполнительной власти области; органы местного самоуправления Владимирской области; образовательная организация высшего образования, выбранная по результатам определения исполнителя; управление по социально-хозяйственному обеспечению администрации области; государственное бюджетное учреждение Владимирской области "Специализированное автохозяйство администрации Владимирской области"; государственное автономное учреждение Владимирской области "Владимирское территориальное управление государственной вневедомственной экспертизы".

Задачи Программы:

- совершенствование правовой основы гражданской и муниципальной службы;

- применение антикоррупционных механизмов на гражданской и муниципальной службе;

- формирование и реализация программ обучения государственных гражданских и муниципальных служащих Владимирской области (далее - гражданские и муниципальные служащие) как основы их профессионального и должностного роста;

- оптимизация штатной численности гражданских и муниципальных служащих;

- совершенствование организационных и правовых механизмов профессиональной деятельности гражданских и муниципальных служащих в целях повышения качества государственных и муниципальных услуг во Владимирской области;

- совершенствование развития материально-технической базы и ресурсного обеспечения государственной гражданской службы Владимирской области¹¹ Об утверждении государственной программы «Развитие государственной гражданской службы Владимирской области и муниципальной службы во Владимирской области на 2014 - 2016 годы»: постан. Губернатора Владимирской области от 18 сентября 2013 №1048 // Владимирские ведомости. - №182. - 28.09.2013. .

Целевые индикаторы и показатели Программы:

- количество нормативных правовых актов области, принятых в развитие федерального законодательства по вопросам гражданской и муниципальной службы, в том числе в целях предупреждения и противодействия коррупции;

- число реализованных инновационных образовательных программ в области гражданской и муниципальной службы;

- число гражданских служащих, прошедших обучение в соответствии с государственным заказом на повышение квалификации;

- число муниципальных служащих, прошедших обучение в соответствии с государственным заказом на повышение квалификации;

- количество проведенных обучающих семинаров с муниципальными служащими;

- износ автотранспортных средств;

- отношение срока фактического использования производственного и хозяйственного инвентаря, стоящего на балансе администрации области, к сроку полезного использования.

Этапы и сроки реализации Программы: Программа реализуется с 2014 по 2016 годы.

Объем бюджетных ассигнований Программы, в том числе по годам и источникам: Объем финансирования Программы на 2014 - 2016 годы составляет 40762,8 тыс. руб., в том числе:

- общие затраты из средств областного бюджета на реализацию Программы составят 20762,8 тыс. руб.;

- из областного бюджета предусмотрено:

- в 2014 году - 8390,7 тыс. руб.;

- в 2015 году - 4039,4 тыс. руб.;

- в 2016 году - 8332,7 тыс. руб.

Внебюджетные источники в 2014 году - 20000,0 тыс. руб.

Ожидаемые результаты реализации Программы: - внедрение правовых механизмов для совершенствования и развития гражданской и муниципальной службы;

-повышение качества предоставления государственных и муниципальных услуг;

- реализация антикоррупционных мероприятий на гражданской и муниципальной службе Владимирской области;

- создание необходимых условий для профессионального развития гражданских и муниципальных служащих;

- повышение результативности профессиональной деятельности гражданских и муниципальных служащих;

- обновление необходимого производственного и хозяйственного инвентаря, стоящего на балансе администрации области;

- совершенствование ресурсного обеспечения государственных гражданских служащих Владимирской области.

В целях реализации законодательства Российской Федерации о гражданской службе и муниципальной службе в этот период разработано большое количество нормативных правовых актов, которыми в настоящее время урегулированы основные вопросы гражданской и муниципальной службы, отнесенные федеральным законодательством к ведению субъектов Российской Федерации.

Особое место в реформировании гражданской и муниципальной службы Владимирской области занимает проведение антикоррупционных мероприятий. На основе федерального законодательства о противодействии коррупции принят Закон Владимирской области от 10.11.2008 N 181-ОЗ "О противодействии коррупции во Владимирской области", в соответствии с которым разработан план мероприятий по противодействию коррупции во Владимирской области. Нормативная правовая база Владимирской области приводится в соответствие с федеральным антикоррупционным законодательством¹¹ О противодействии коррупции во Владимирской области: закон Владимирской области от 10.11.2008 N 181-ОЗ // Владимирские ведомости. - №254. - 14.11.2008..

Повышение эффективности управления гражданской и муниципальной службой возможно только при наличии высокопрофессиональных кадров в государственных органах и органах местного самоуправления. От того, насколько эффективно действуют эти органы, во многом зависит доверие населения к власти.

В настоящее время развитию гражданской и муниципальной службы Владимирской области присущи следующие проблемы:

- недостаточный для работы в современных условиях уровень профессионального образования гражданских и муниципальных служащих, ее правовой и организационной обеспеченности;

- нерешенность правовых, организационных и социальных вопросов привлечения и закрепления молодых специалистов на гражданской и муниципальной службе;

- недостаточная регламентация информационного взаимодействия государственных органов и органов местного самоуправления;

- проблемы, связанные с высоким износом основных средств;

- проблемы, связанные с необходимостью обновления производственного и хозяйственного инвентаря, стоящего на балансе администрации области.

Все вышеуказанные проблемы тесно связаны между собой и не могут быть устранены по отдельности. Развитие гражданской и муниципальной службы должно проводиться в рамках одной концепции.

В целях повышения эффективности работы акцент должен ставиться на целенаправленное и системное профессиональное образование, повышение квалификации гражданских и муниципальных служащих. Это позволит восполнить пробелы в образовании некоторых гражданских и муниципальных служащих, выявленные в ходе аттестации. Зачастую служащим нередко приходится при смене должностей менять сферы, а значит и специализацию деятельности. Отсюда возникает актуальность получения дополнительного образования, постоянного расширения кругозора на основе углубленного изучения экономических, социальных, политических процессов.

...