Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Оглавление

Введение

Глава 1. Особенности правового статуса бюджетных учреждений

Глава 2. Нормативно-правовое регулирование в сфере закупочной деятельности.

2.1 Федеральный закон 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц"

2.2 Сравнительный анализ положений Закона 44-ФЗ и 223-ФЗ

2.3 Процедура перехода бюджетного учреждения на систему корпоративных закупок

Глава 3. Анализ закупок бюджетных образовательных учреждений

Введение

Сфера государственного заказа является одной из наиболее проблемных направлений государственной политики. Реформирование правового поля обеспечения государственного заказа продолжается на протяжении достаточно долгого времени. Очевидно, что в эффективном функционировании данной области заинтересован широкий круг экономических агентов, что является причиной неутихающих дискуссий. В течении некоторого времени, главным нормативно-правовым актом, призванным регулировать размещение государственного заказа, являлся Федеральный Закон от 21.07.2005 г. № 94 «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее - Закон 94-ФЗ), который вызывал массу споров и разногласий со стороны главных участников процесса закупки. Потому как Закону 94-ФЗ не удалось достичь поставленных целей в решении таких проблем, как коррупция и злоупотребления при размещении заказов, неполнота информации о закупках и неэффективность расходования бюджетных средств, на смену пришел Федеральный Закон от 05.04.2013 г. № 44 «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее - Закон 44-ФЗ). Закон 44-ФЗ вступил в силу 01.01.2014 года и однозначно говорить о результатах его правоприменительной практики пока не приходится. Тем не менее, особое действие закона распространяется на бюджетные учреждения, так как такого рода учреждениям предоставляется выбор законодательного регулирования своей закупочной деятельности. Бюджетные учреждения вправе будут регулировать осуществление своих закупок либо по нормам Закона 44-ФЗ, либо по принятому 18.07.2011 г. Федеральному закону № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (далее - Закон 223-ФЗ).

Главная цель работы это определение степени эффективности законодательного регулирования закупок бюджетных учреждений и формулирование рекомендаций о предпочтительной системе нормативно-правового регулирования закупочной деятельности (система государственных закупок или система корпоративных закупок) для таких субъектов.

Актуальность заявленной темы очевидна, так как Закон 44-ФЗ вступил в силу относительно недавно, а так же можно предположить, что результатами проведенного исследования в данной работе смогут воспользоваться наиболее заинтересованный круг агентов, в частности бюджетные учреждения.

Чтобы достичь данной цели, необходимо решить ряд задач:

· проанализировать особенности правового статуса бюджетных учреждений для определения причин особого регулирования их закупочной деятельности по сравнению с иными юридическими лицами;

· провести анализ законодательства относительно регулирования закупочной деятельности бюджетных учреждений в соответствии с нормами Закона 94-ФЗ, Закона 44-ФЗ и Закона 223-ФЗ;

· выявить основные преимущества Закона 223-ФЗ по сравнению с Законом 44-ФЗ;

· оценить положительный эффект от перехода бюджетного учреждения к регулированию закупочной деятельности нормами Закона 223-ФЗ;

· осуществить мониторинг практики закупок бюджетными учреждениями на основе конкретных организаций;

· сформулировать выводы о степени эффективности законодательного регулирования закупок бюджетных учреждений на основе полученных результатов.

В связи с этим, автором выдвигается гипотеза о том, что осуществление закупок бюджетными учреждениями в соответствии с требованиями Закона 223-ФЗ позволит повысить эффективность функционирования закупочной системы учреждения, так как Закон 223-ФЗ во многом позволяет устанавливать правила осуществления закупок с учетом потребностей и специфических особенностей организации. В качестве параллельной гипотезы выдвигается предположение о том, что закупки осуществляемые по нормам Закона 223-ФЗ станут более прозрачными, расширятся возможности для участия физических и юридических лиц в таких закупках, а так же закон будет способствовать развитию добросовестной конкуренции.

Соответственно, объектом исследования выбраны бюджетные учреждения. В связи с тем, что бюджетное учреждение может осуществлять деятельность различной направленности, то и закупки могут иметь различный характер. Автор решил сосредоточиться в своем исследовании на бюджетных учреждениях в сфере образования.

Предметом исследования настоящей работы является применения норм законов 94-ФЗ, 44-ФЗ и 223-ФЗ в отношении бюджетных учреждений.

Глава 1. Особенности правового статуса бюджетных учреждений

Бюджетные учреждения в их нынешнем виде возникли в начале 2000-х гг. в результате проведения крупномасштабной реформы бюджетного сектора. Поводом для начала реформы являлись неэффективное расходование бюджетных средств и качество предоставляемых услуг государственными и муниципальными учреждениями. Основными задачами проведения реформы являлись сокращение внутренних издержек учреждений бюджетного сектора и повышение эффективности работы, а так же привлечение внебюджетных источников финансирования. Другими словами основной целью было повышение качества предоставляемых услуг при одновременном снижении расходов на их предоставление Реформа бюджетных учреждений в рамках социально-ориентированной бюджетной политики: [Электронный источник]. - (http://cyberleninka.ru/article/n/reforma-byudzhetnyh-uchrezhdeniy-v-ramkah-sotsialno-orientirovannoy-byudzhetnoy-politiki)..

До 2000 года, все государственные и муниципальные учреждения регулировались Гражданским кодексом РФ. В обозначенный период учреждения имели широкие права самостоятельного распоряжения имуществом, которое было приобретено за счет собственных доходов. Так же не существовало каких-либо ограничений в расходовании средств, заработанных учреждениями Реформа бюджетного сектора: проблемы, риски и перспективы: [Электронный источник]. - (http://ecsocman.hse.ru/hsedata/2013/01/14/1303209964/%D0%9B%D0%B8%D1%81%D0%B8%D0%BD,%20%D0%A0%D1%83%D0%B4%D0%BD%D0%B8%D0%BA%2060-77.pdf). .

Именно вступление в силу Бюджетного кодекса РФ стало первым шагом к усилению государственного контроля над расходованием внебюджетных средств государственными и муниципальными учреждениями.

В общем и целом, с точки зрения законодательства, бюджетную реформу можно подразделить на 3 этапа:

· «увеличение разнообразия форм организаций отраслей социальной сферы (2000 - 2003 гг.);

· увеличение разнообразия типов государственных и муниципальных учреждений (2004 - 2006 гг.);

· реализация Федерального Закона № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» (2006 - 2010 гг.)» Реформа бюджетного сектора: проблемы, риски и перспективы: [Электронный источник]. - (http://ecsocman.hse.ru/hsedata/2013/01/14/1303209964/%D0%9B%D0%B8%D1%81%D0%B8%D0%BD,%20%D0%A0%D1%83%D0%B4%D0%BD%D0%B8%D0%BA%2060-77.pdf)..

Завершающим витком бюджетной реформы стало вступление в силу Федерального Закона от 08.05.2010 №83 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» (далее Закон 83-ФЗ), который внес поправки в более чем 30 федеральных законов и кодексов Федеральный Закон от 08.05.2010 N 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений». Данный закон в корне изменил функционирование бюджетной сферы в целом, в равной степени, как и её субъектов - государственных и муниципальных учреждений.

Далее, дадим определения и проведем классификацию государственных и муниципальных учреждений.

Ст. 120 Гражданского Кодекса РФ определяет, что учреждение это «некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально - культурных или иных функций некоммерческого характера» Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 № 51-ФЗ (ред. от 11.02.2013).. Исходя из определения, главной характеристикой является то, что учреждение не преследует извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности. Законодательно все учреждения подразделяются на частные и государственные (муниципальные). Особенностью частных учреждений является то, что собственниками могут выступать как граждане, так и юридические лица, в то время как государственные и муниципальные учреждения создаются такими видами публично - правовых образований как Российская Федерация, субъект Российской Федерации или муниципальное образование. В свою очередь, государственные (муниципальные) учреждения, в зависимости от уровня власти, на котором они создаются, могут быть федеральными, региональными и муниципальными. Наименование учреждения должно давать отсылку на собственника имущества и характер деятельности. Наибольший интерес в рамках настоящей работы представляет типология государственных (муниципальных) учреждений закрепленная в ч.2, ст.9.1 законодательства о некоммерческих организациях Федеральный Закон от 12.01.1996 N 7-ФЗ «О некоммерческих организациях».

Итак, все государственные (муниципальные) учреждения, осуществляющие свою деятельность за счет федерального, регионального или местного бюджета подразделяются на 3 типа: бюджетные, автономные и казенные. Касательно практической стороны, важно понимать, что деление на бюджетные, автономные и казенные это деление лишь на типы, организационно - правовая форма юридического лица остается неизменной и называется «учреждение» Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 № 51-ФЗ (ред. от 11.02.2013).. Процесс изменения организационно - правовой формы называется реорганизацией и главной чертой этого процесса является создание новой формы юридического лица вместо старой. Реорганизация требует переоформления необходимых учредительных документов, прохождение государственной аккредитации, в то время как изменения типа государственного (муниципального) учреждения сложных формальных процедур не требует Сравнительная характеристика казенного, бюджетного и автономного учреждений: [Электронный источник]. - (www.nbdrx.ru/chit/nmo/doc/nmo12_2.doc). . Остановимся поподробнее на сходствах и различиях данных типов.

Важно отметить, что деятельность всех типов государственных (муниципальных) учреждений, согласно Закону 83-ФЗ, регулируется Гражданским Кодексом РФ, а так же Федеральным законом №7 «О некоммерческих организациях» (далее Закон 7-ФЗ). Все три типа учреждений создаются органами государственной власти или органами местного самоуправления для обеспечения реализации их полномочий, то есть органы государственной власти являются учредителями всех государственных (муниципальных) учреждений. Однако здесь кроется некоторое различие. Если на учреждение помимо задач оказания услуг и выполнения работ возлагаются задачи исполнения государственных (муниципальных) функций для обеспечения реализации полномочий государственных (муниципальных) органов, то тип такого учреждения определенно должен быть казенным. В законодательном же определении бюджетного и автономного учреждения ничего не сказано об исполнении государственных функций, поэтому мы можем сделать вывод о том, что бюджетные и автономные учреждения создаются исключительно для оказания социально значимых услуг и выполнения работ. В связи с этим, казенные учреждения являются наиболее подконтрольными перед государством и ограниченными в своей деятельности. Что касается права на осуществление приносящей доход деятельности, то его имеют все государственные учреждения, если это прописано в учредительных документах, но самостоятельно распоряжаться заработанными средствами имеют право только бюджетные и автономные, что говорит о большей их самостоятельности. Так же у бюджетных и автономных учреждений отсутствует субсидиарная ответственность учредителя, что нельзя сказать о казенных учреждениях. В основном, главные различия между данными типами касаются разной степени полномочий относительно использования ресурсов, распоряжения имеющихся средств, способах контроля со стороны государства и т.д. Итак, резюмируя краткую сравнительную характеристику государственных (муниципальных) учреждений, очевидно, что «новые» бюджетные учреждения стали намного более самостоятельными в осуществлении своей деятельности по сравнению с дореформенным состоянием.

Как было отмечено ранее, государственные (муниципальные) учреждения создаются государственными органами власти соответствующего уровня. Соответственно, что касается бюджетных учреждений, федеральные органы государственной власти создают федеральные бюджетные учреждения, региональные органы государственной власти - бюджетные учреждения субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления - муниципальные бюджетные учреждения. В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 26 июля 2010 г. №573 «О порядке осуществления федеральными органами исполнительной власти функций и полномочий учредителя федерального государственного учреждения», учредителями федеральных бюджетных учреждений являются федеральные органы исполнительной власти. В Постановлении Правительства РФ №573 определен широкий перечень функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти по отношению к созданным ими федеральных бюджетных учреждений. К примеру, федеральный исполнительный орган, осуществляющий полномочия учредителя вправе утверждать устав федерального бюджетного учреждения, а так же вносимые в него изменения, назначать руководителя федерального бюджетного учреждения и прекращать его полномочия, формировать и утверждать государственное задание и т.д. Постановление Правительства РФ от 26 июля 2010 г. N 573 «О порядке осуществления федеральными органами исполнительной власти функций и полномочий учредителя федерального государственного учреждения». Это говорит о том, что государственный орган имеет широкие полномочия по контролю над деятельностью подотчетных ему государственных учреждений. В этой связи необходимо отметить главное отличие государственного органа от государственного бюджетного учреждения. Органы государственной власти входят в систему органов государственной власти РФ в отличие от бюджетных учреждений. Помимо этого органы государственной власти наделены властными полномочиями, что нельзя сказать о бюджетных учреждениях. Иными словами государственный орган реализует управленческие решения и исполняет свои функции путем создания государственных (муниципальных) учреждений.

Одним из законов, подвергшихся изменению Законом 83-ФЗ, стало законодательство о некоммерческих организациях. Так в ч.1 ст.9.2 Закона 7-ФЗ дается определение «новому» типу бюджетных учреждений. Согласно действующему законодательству, «бюджетным учреждением признается некоммерческая организация, созданная РФ, субъектом РФ или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством РФ полномочий соответственно органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах» Федеральный Закон от 12.01.1996 N 7-ФЗ «О некоммерческих организациях».. То есть в законодательном определении бюджетного учреждения заложена классификация основных сфер деятельности, где бюджетное учреждения может функционировать. Помимо этого бюджетное учреждение, как и все государственные (муниципальные) учреждения так же могут быть федерального, регионального и муниципального уровня, то есть в зависимости от уровня государственного органа, которое его учреждает. После изменения правового статуса свою деятельность бюджетные учреждения стали осуществлять за счет субсидий направляемых из бюджета определенного уровня на выполнение государственного задания (далее - госзадание), а не на основании сметного финансирования как это происходило ранее. Госзадание включает в себя информацию о показателях эффективности, объемах государственной услуги, категорий её получателей и результатах от оказания услуги Новые бюджетные учреждения: что день грядущий нам готовит?: [Электронный ресурс]. - (http://www.menobr.ru/materials/14/38449/).. Такой механизм направлен на одновременное повышение самостоятельности ведения финансово - хозяйственной деятельности учреждения и повышения эффективности и качества предоставления услуг. Однако помимо выделения государственных средств на выполнения госзадания, в соответствии со ст. 298 ГК РФ «бюджетное учреждение вправе осуществлять приносящую доходы деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых оно создано, при условии, что такая деятельность указана в его учредительных документах» Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 № 51-ФЗ (ред. от 11.02.2013).. Тем самым, бюджетное учреждение вправе самостоятельно зарабатывать средства, но что более важно, доходы от такого рода деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение бюджетного учреждения. Два озвученных канала поступления средств на осуществление деятельности бюджетного учреждения (субсидии на выполнение госзадания и средства от приносящей доход деятельности) независимы друг от друга. Государственный орган финансирует выполнение выданного государственного задания в определенном объеме, и он никак не связан с количеством дополнительных средств, которое удалось привлечь бюджетному учреждению, что в свою очередь является важным экономическим стимулом для ведения приносящей доход деятельности Реализация Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации»: [Электронный ресурс]. - (http://xn--273--84d1f.xn--p1ai/obuchenie/moduli/obshcheobrazovatelnye-organizacii/6-06). .

Поскольку основную часть своих функций бюджетные учреждения осуществляют за счет бюджетных средств, то и закупочная деятельность должна быть регламентирована в соответствии с действующим законодательством, регулирующим государственные и муниципальные закупки. В этой связи, в рамках решения поставленных задач настоящей работы в следующей главе будет проведен обзор законодательства в сфере закупок, будут выявлены преимущества и недостатки, как действующего Закона 44-ФЗ, так и утратившего свою силу Закона 94-ФЗ. Так же будет осуществлен сравнительный анализ Закона 44-ФЗ и Закона 223-ФЗ, так как в настоящее время нормы именно этих законов альтернативно могут применяться бюджетными учреждениями при определенных обстоятельствах осуществления ими закупок товаров, работ, услуг.

Глава 2. Нормативно-правовое регулирование в сфере закупочной деятельности

Сложность правового регулирования сферы государственных (муниципальных) закупок подтверждается множеством изменений правил Закона 94-ФЗ Федеральный закон от 21.07.2005 N 94-ФЗ (ред. от 02.07.2013) "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд". (за 7 лет действия корректировался более 30 раз соответствующими федеральными законами), а также внушительным объемом судебной практики, связанной с вопросами государственного (муниципального) заказа - по сведениям Картотеки арбитражных дел и справочной системы Консультант Плюс в судах рассмотрено более 38000 дел по правонарушениям (спорам) в этой сфере закупочной деятельности Храмкин А.А. "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" // Юриспруденция, 2013. №8. - с. 23-28. .

Изначально целями Закона 94-ФЗ являлись обеспечение единого экономического пространства при размещении заказов, эффективное использование бюджетных и внебюджетных источников финансирования, расширение возможностей для участия физических и юридических лиц, развитие добросовестной конкуренции и т.д. Федеральный закон от 21.07.2005 N 94-ФЗ (ред. от 02.07.2013) "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд". К сожалению, на практике ни одна из заявленных целей не была достигнута. Не смотря на то, что с 2006 по 2009 год объем государственного заказа увеличивался, о чем свидетельствует проведенный мониторинг закупок, Закону 94-ФЗ всё же не удалось справиться с проблемами коррупции, открытости проведения торгов, доступности новых игроков к участию в торгах и т.д.

Основным минусом Закона 94-ФЗ являлось его узкая направленность. Закон подробно регулировал лишь одну стадию закупочного процесса, а именно выбор поставщика для выполнения государственного и муниципального заказа, что в свою очередь создавало значительный риск злоупотреблений на остальных стадиях закупочного цикла. Так же, к недостаткам следует отнести ограниченную возможность предъявления требований к квалификации поставщика или подрядчика, низкое качество товаров, работ, услуг, завышенная значимость цены как критерия оценки конкурсных предложений.

Вступивший в законную силу с 01.01.2014 г. Закон 44-ФЗ о контрактной системе, конечно, разработан и принят с учетом негативных аспектов устаревшего законодательства и призван решить ряд проблем, в решении которых Закон 94-ФЗ потерпел поражение. Закон 44-ФЗ основывается на принципиально новом подходе в отношении регулирования государственных и муниципальных закупок. Как уже упоминалось ранее, Закон 94-ФЗ регламентировал только этап размещения заказа. Законодательство о контрактной системе предусматривает регулирование закупочного процесса на протяжении всей закупки: планирование, осуществление процедур закупок, исполнение контракта и оценка его эффективности. Помимо всего прочего, в нормах закона заложен сквозной контроль закупочного цикла в целом. Важно отметить, что в основу закона о федеральной контрактной системе легла концепция типового закона ЮНСИТРАЛ, что значительно отличает его от остальных нормативно-правовых актов, регулирующих закупочною деятельность. Данный факт, во многом говорит о положительной тенденции в законодательстве, регулирующих закупки, так как обращение к международному опыту, безусловно, является преимуществом над устаревшим Законом 94-ФЗ. Главными принципами контрактной системы стали открытость, прозрачность информации, обеспечение конкуренции, профессионализм заказчика, стимулирование инноваций, единство контрактной системы, ответственность за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд и эффективность осуществления закупок. Вместе с этим Закон 44-ФЗ вводит ряд существенных изменений, которые коснуться как поставщиков, так и заказчиков.

В отношении поставщиков, необходимо выделить следующие нововведенияХрамкин А.А. «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» Федеральный закон от 05.04.2013 N 44-ФЗ. Вводный комментарий директора Института госзакупок, председателя ассоциации экспертов по госзакупкам, к.э.н. А.А. Храмкина». М.: Юриспруденция, 2013. 260 с.. В рамках нового закона о контрактной системе обязательным становится механизм обеспечения заявок на участие в конкурсе или аукционе, что говорит об увеличении издержек на участие в закупках. Помимо этого станет возможным обязательное привлечение со стороны заказчика субподрядчиков в лице субъектов малого предпринимательства или социально ориентированных некоммерческих организаций. Так же, в будущем планируется введение Правительством РФ обязательного банковского сопровождения крупных контрактов. Предполагается, что такого рода сопровождение станет возможным путем открытия счета поставщиком и субподрядчиками в государственном банке, через который будут проходить все финансовые операции между подрядчиком и его контрагентами. Изменения так же затронут ведение Реестра недобросовестных поставщиков. Помимо сведений о самом юридическом лице, как участника закупки, в Реестр недобросовестных поставщиков станет возможным включение информации о руководителе юридического лица, членов коллегиального исполнительного органа и учредителях. Наконец последнее изменения коснется как поставщиков, так и заказчиков. В рамках нового законодательства о контрактной системе возможно будет одностороннее расторжение контракта, как со стороны заказчика, так и со стороны поставщика, что в рамках Закона 94-ФЗ было невозможно.

Перейдем к основным новеллам, которые затрагивают непосредственно заказчиков Храмкин А.А. «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» Федеральный закон от 05.04.2013 N 44-ФЗ. Вводный комментарий директора Института госзакупок, председателя ассоциации экспертов по госзакупкам, к.э.н. А.А. Храмкина». М.: Юриспруденция, 2013. 260 с.. Со вступлением в силу Закона 44-ФЗ значительно увеличится документооборот: предусматриваются трехлетние планы закупок, отчеты об исполнении контрактов, извещение о проведении закупок у единственного поставщика. Ранее заказчики обосновывали только начальную (максимальную) цену закупки, тогда как теперь необходимо будет обосновать объект закупки, способ проведения закупки и требования к участникам. Так же, заказчик будет обязан создать контрактную службу, если совокупный годовой объем закупок превышает 100 млн. руб. Если же годовой объем не превышает 100 млн. руб., то закон дает право на назначение должностного лица, ответственного за осуществление закупок - контрактного управляющего. Кроме того, введены новые механизмы защиты от демпинга в зависимости от начальной (максимальной) цены контракта, более 15 млн. руб. или менее 15 млн. руб. Обязательным для заказчиков станет предоставление скидки в размере 15 % учреждением и предприятиям уголовно-исполнительной системы и организациям инвалидов. Так же расширена возможность участия субъектов малого предпринимательства, так как верхняя планка объема закупок не определена. Что касается способов проведения закупок, то для того, чтобы увеличить использование заказчиком конкурсов и аукционов законодателем были внедрены ограничение на использования неторговых процедур, таких как запрос котировок и закупка у единственного поставщика. Однако, самые существенные изменения в ведении закупочной деятельности коснуться бюджетных учреждений. Смело можно говорить о том, что именно данный тип учреждений наделен особым правом ведения своей закупочной деятельности. В рамках закона о контрактной системе, предусмотрена, так называемая «двухрежимность» проведения закупок бюджетными учреждениями. Согласно ч.2, ст. 15 Закона 44-ФЗ бюджетные учреждения в праве частично вывести свои закупки из-под действия Закона 44-ФЗ и перевести их в правовое регулирование Закона 223-ФЗ. В соответствии с данной нормой бюджетное учреждение вправе с соблюдением требований Закона 223-ФЗ осуществлять закупки:

· «осуществляемые за счет грантов;

· за счет средств, полученных при осуществлении иной приносящей доход деятельности;

· в качестве исполнителя по контракту в случае привлечения на основании договора в ходе исполнения данного контракта иных лиц для поставки товара, выполнения работы или оказания услуги, необходимых для исполнения предусмотренных контрактом обязательств данного учреждения» Федеральный закон от 18.07.2011 N 223-ФЗ (ред. от 12.03.2014) "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц"..

Те закупки, которые бюджетное учреждение будет осуществлять на средства, полученные из соответствующего бюджета РФ в рамках выполнения государственных (муниципальных) заданий, будут регулироваться нормами Закона 44-ФЗ, а закупки за счет самостоятельно заработанных средств можно будет осуществлять в соответствии с нормами Закона 223-ФЗ. Таким образом, перед бюджетными учреждениями возникает выбор, либо проводить всю закупочную деятельность в соответствии с нормами Закона 44-ФЗ, либо принять решение о переводе части закупок за счет средств перечисленных в ч.2 ст.15 под действие Закона 223-ФЗ.

Резюмируя все вышесказанное, можно говорить о внушительной перестройке устаревшей системы госзаказа. Однако об эффективности преобразований пока говорить несколько рано, её должно определить время.

Закон 223-ФЗ существенно отличается от Закона 94-ФЗ, а так же пришедшего ему на смену Закона 44-ФЗ. Исходя из этого, в рамках поставленных задач настоящей работы в следующей главе будет проведен анализ норм Закона 223-ФЗ.

2.1 Федеральный закон 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц"

Основной задачей закона является регулирование закупочной деятельности организаций, в уставном капитале которых, государство принимает активное участие. Изначально под правовое регулирование должны были попасть только естественные монополии, так как именно к данному типу предприятий государства большинства стран проявляло пристальное внимание 223-ФЗ принят. Нужны уточнения: [Электронный источник]. - (http://www.inkontex.ru/analytics/publications/index.php?ELEMENT_ID=2194). . Однако в окончательной редакции закона был существенно расширен круг лиц, на деятельность которых распространяются нормы данного закона.

В настоящей редакции Закон 223-ФЗ упорядочивает закупочную деятельность следующих организаций:

· «государственные корпорации;

· государственные компании;

· субъекты естественных монополий;

· организации, осуществляющие регулируемые виды деятельности в сфере электроснабжения, газоснабжения, теплоснабжения, водоснабжения, водоотведения, очистки сточных вод, утилизации (захоронения) твердых бытовых отходов;

· государственные и муниципальные унитарные предприятия;

· автономные учреждения;

· хозяйственные общества, в уставном капитале которых доля участия РФ, субъекта РФ, муниципального образования в совокупности превышает 50%;

· дочерние хозяйственные общества, в уставном капитале которых более 50% долей в совокупности принадлежит указанным выше организациям;

· дочерние хозяйственные общества, в уставном капитале которых более 50% долей в совокупности принадлежит указанным выше хозяйственным обществам;

· бюджетные учреждения при наличии Положения о закупке, утвержденной в соответствии с ч.3, ст.2 Закона 223-ФЗ» Федеральный закон от 18.07.2011 N 223-ФЗ (ред. от 12.03.2014) "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц"..

Принятие Положение о закупке указанными лицами является одним из самых главных и жестких требований Закона 223-ФЗ. Если бюджетное учреждение примет решение о переводе части своих закупок под действие Закона 223-ФЗ, то принятие и утверждение данного документа является для бюджетного учреждения также обязательным. В соответствии с ч. 2, ст. 2 Закона 223-ФЗ, «Положение о закупке является документом, который регламентирует закупочную деятельность заказчика и должен содержать требования к закупке, в том числе порядок подготовки и проведения процедур закупки (включая способы закупки) и условия их применения, порядок заключения и исполнения договоров, а так же иные связанные с обеспечением закупки положения» Федеральный закон от 18.07.2011 N 223-ФЗ (ред. от 12.03.2014) "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц".. При составлении Положения о закупке бюджетное учреждение должно руководствоваться принципами:

· «информационной открытости закупки;

· равноправия, справедливости, отсутствия дискриминации и необоснованных ограничений конкуренции по отношению к участникам закупки;

· целевого и экономически эффективного расходования денежных средств на приобретение товаров, работ, услуг (с учетом при необходимости жизненного цикла закупаемой продукции) и реализации мер, направленных на сокращение издержек заказчика;

· отсутствия ограничения допуска к участию в закупке путем установления неизмеряемых требований к участникам закупки» Федеральный закон от 18.07.2011 N 223-ФЗ (ред. от 12.03.2014) "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц"..

Положение утверждается государственным органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя бюджетного учреждения. Структура Положения о закупке содержит следующие пункты: термины и определения, область использования, последовательность подготовки процедур закупки, способы закупки, требования и условия к участникам закупки, содержание извещения и документации о закупке, условия применения и порядок проведения процедур закупки и порядок заключения и исполнения договора.

В целом, Закон 223-ФЗ является намного более гибким по сравнению с Законом 44-ФЗ, поскольку устанавливает лишь общие правила и принципы закупочной деятельности. Тем не менее, Закон 223-ФЗ направлен на совершенствование закупочной деятельности бюджетных организаций. Автором настоящей работы предполагается, что правовое регулирование закупок бюджетными учреждениями в соответствии с нормами Закона 223-ФЗ будет способствовать обеспечению гласности и прозрачности размещения заказов, расширению возможностей для участия физических и юридических лиц в таких закупках, развитию добросовестной конкуренции.

Для подтверждения данного предположения, а так же для выявления положительных сторон Закона 223-ФЗ считается необходимым провести сравнительный анализ с нормами Закона 44-ФЗ.

2.2 Сравнительный анализ положений Закона 44-ФЗ и 223-ФЗ

Проведем анализ отдельных положений указанных законов

1) требования к документации

В соответствии с Законом 44-ФЗ для осуществления закупок необходимо утверждение плана-графика и плана закупок на срок действия соответствующего закона о бюджете Федеральный закон от 05.04.2013 N 44-ФЗ (ред. от 28.12.2013) "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд"..

Если бюджетное учреждение решит вывести часть закупок за счет поступивших доходов перечисленных в ч.2 ст.15 закона о контрактной системе, то необходимо будет разработать самый главный документ, которым оно будет пользоваться в организации закупок - положение о закупках. Так же не следует забывать о ряде документов, которые в равной степени обязательны к опубликованию:

-планы закупок;

-извещение о закупке;

-проект договора;

-протоколы, составляемые в ходе закупки;

-сведение об изменении существенных условий договора;

-отчеты о закупках.

2) способы закупки и условия применения

В соответствии с Законом 44-ФЗ конкурентными способами определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) являются:

- конкурсы (открытый конкурс, конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс, закрытый конкурс, закрытый конкурс с ограниченным участием, закрытый двухэтапный конкурс);

- аукционы (аукцион в электронной форме (электронный аукцион), закрытый аукцион);

- запрос котировок;

- запрос предложений.

В отличие от требований Закона 44-ФЗ Закон 223-ФЗ не содержит перечня способов закупки, равно как и условий их применения. Закон 223-ФЗ устанавливает три базовых способа осуществления закупок: открытый аукцион, открытый аукцион в электронной форме и открытый конкурс. Однако ч.3, ст.3 Закона 223-ФЗ гласит, что заказчики могут проводить закупки любым другим способом, предварительно указав его в своем Положении о закупке Федеральный закон от 18.07.2011 N 223-ФЗ (ред. от 12.03.2014) "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц".. Соответственно, бюджетные учреждения в своих положениях вправе предусмотреть любые способы закупки, какие только они захотят, а также установить удобные для себя условия и порядок применения этих способов закупки, в том числе (за исключением конкурса или аукциона) сроки проведения закупок. Более того, Закон 223-ФЗ не содержит никаких ограничений по применению самого любимого у заказчиков способа закупки - у единственного поставщика. Так же, в качестве преимущества Закона 223-ФЗ, отметим тот факт, что изменения в план закупок можно вносить в любой момент и по любой причине. Кроме того, бюджетное учреждение сможет самостоятельно устанавливать перечень товаров, работ, услуг, закупку которых можно производить у единственного поставщика. Наконец, отсутствует обязанность обосновывать начальную (максимальную) цену договора, есть также возможность ее вообще не устанавливать.

3) порядок определения победителя

Основными критериями оценки заявок, окончательных предложений участников закупки, которые заказчик должен устанавливать в документации о закупке согласно Закону 44-ФЗ, являются:

-«цена контракта;

-расходы на эксплуатацию и ремонт товаров, использование результатов работ;

-качественные, функциональные и экологические характеристики объекта закупки;

-квалификация участников закупки, в том числе наличие у них финансовых ресурсов, на праве собственности или ином законном основании оборудования и других материальных ресурсов, опыта работы, связанного с предметом контракта, и деловой репутации, специалистов и иных работников определенного уровня квалификации» Федеральный закон от 05.04.2013 N 44-ФЗ (ред. от 28.12.2013) "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд"..

Порядок оценки заявок, окончательных предложений участников закупки, в том числе предельные величины значимости каждого критерия, устанавливается Правительством РФ.

Однако, в соответствии с Законом 223-ФЗ бюджетные учреждения смогут использовать собственные критерии оценки без ограничений по предельному весу того или иного критерия. Например, можно установить значимость ценового критерия всего 10 %, в случае если максимально важна квалификация поставщика. Чтобы иметь возможность использовать все эти преимущества, необходимо предварительно все прописать в Положении о закупке.

Следует отметить, что Закон 44-ФЗ не допускает определения победителя конкурентной процедуры определения поставщиков без использования ценового критерия. Закон 223-ФЗ, напротив, такого ограничения не содержит.

4) требования к закупаемым товарам

Закон 44-ФЗ содержит серьезные ограничения для установления заказчиком требований к закупаемым товарам, работам, услугам. Например, ст. 33 устанавливает правила описания объекта закупки и п.1.1 содержит запрет по общему правилу включать в описание объекта закупки требования или указания в отношении товарных знаков, а в тех случаях, когда такое включение допускается (если не имеется другого способа, обеспечивающего более точное и четкое описание характеристик объекта закупки), ссылка на товарный знак должна сопровождаться словом "или эквивалент" Федеральный закон от 05.04.2013 N 44-ФЗ (ред. от 28.12.2013) "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд".. Это означает, что заказчики, осуществляющие закупку по правилам Закона 44-ФЗ, при описании объекта закупки должны таким образом прописать требования к закупаемым товарам, работам, услугам, чтобы, с одной стороны, повысить шансы на приобретение товара именно того производителя, которого они предпочитают, а с другой стороны, ни в коем случае не ограничить количество участников закупки.

Закон 223-ФЗ не устанавливает никаких ограничений на использование товарных знаков, знаков обслуживания, указаний на патенты, полезные модели, фирменные наименования и так далее при описании объекта закупки. В п.1 ч.10 ст.4 Закона 223-ФЗ лишь сказано, что в документации о закупке должны быть указаны установленные заказчиком требования к качеству, техническим характеристикам товара, работы, услуги, к их безопасности, к функциональным характеристикам (потребительским свойствам) товара, к размерам, упаковке, отгрузке товара, к результатам работы и иные требования, связанные с определением соответствия поставляемого товара, выполняемой работы, оказываемой услуги потребностям заказчика Баланцев Е.В. Контрактная система и бюджетные учреждения: жить станет лучше?//Советник в сфере образования.-2013.-№4.

Соответственно, бюджетные учреждения, руководствующиеся при осуществлении закупки нормами Закона 223-ФЗ, более свободны в установлении актуальных для него требований к объекту закупки. Более того, Закон 223-ФЗ допускает прямую ссылку при описании объекта закупки на товарный знак, в том числе без указания на возможность поставки эквивалента.

5) требования в отношении информационного обеспечения закупок

В рамках Закона 44-ФЗ, в целях обеспечения информационной открытости контрактной системы создается и ведется единая информационная система. Вся информация, касающаяся закупочной деятельности организации, обязательна к опубликованию на официальном сайте www.zakupki.gov.ru. В ч.3 ст.4 Закона 44-ФЗ перечислен широкий перечень документов и информации, которую должна содержать единая информационная система.

Согласно Закону 223-ФЗ бюджетное учреждение вправе не размещать на www.zakupki.gov.ru информацию о закупках, стоимость которых не превышает 100 000 рублей. В случае если годовая выручка заказчика составляет более 5 млрд. рублей, бюджетное учреждение вправе не размещать информацию о закупке менее чем на 500 000 рублей Федеральный закон от 18.07.2011 N 223-ФЗ (ред. от 12.03.2014) «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц»..

Не подлежит размещению на сайте информация, составляющая государственную тайну, при условии, что такие сведения содержатся в документации, использующейся при проведении закупок и последующих действий, связанных с закупкой.

Закон не распространяется на закупки в области военно-технического сотрудничества.

6) требования в отношении контрактов/договоров, заключаемых по результатам закупок

Одним из наиболее обременительных ограничений Закона 44-ФЗ, которое может снизить эффективность закупочной деятельности бюджетного учреждения, является запрет по общему правилу изменять существенные условия контракта в процессе заключения или исполнения. Очевидно, что в процессе исполнения контракта реальная ситуация может отличаться от расчетов бюджетного учреждения, которыми оно руководствовалось, составляя проект контракта. Соответственно, может возникнуть необходимость внесения изменений в условия контракта, например в части продления сроков его исполнения. При этом такая потребность не всегда свидетельствует о недобросовестности бюджетного учреждения при подготовке к закупке либо о его сговоре с участником закупки, чего так всегда опасаются контролирующие органы.

Закон 223-ФЗ не только не содержит подобного запрета, но и косвенно допускает возможность менять условия договора при его заключении и исполнении, причем любые условия (за исключением, разумеется, условий о предмете договора). Так, ч.5 ст.4 Закона 223-ФЗ обязывает бюджетное учреждение размещать на официальном сайте информацию об изменении условий договора о цене (в том числе в сторону увеличения), объеме закупаемых товаров, работ, услуг или сроках исполнения договора по сравнению с указанными в протоколе, составленном по результатам закупки Федеральный закон от 18.07.2011 N 223-ФЗ (ред. от 12.03.2014) «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц».. Тем самым Закон 223-ФЗ предусматривает возможность внесения изменений в заключаемый или заключенный договор, в том числе и по результатам торгов. При этом причины и условия внесения таких изменений Законом 223-ФЗ не ограничены Кошелева В.В.Практика применения Закона 223-ФЗ//Бюджет.-2013.-№7.

7) контроль

В отличие от Закона 44-ФЗ, который предусматривает и регламентирует различные формы контроля над соблюдением его положений, Закон 223-ФЗ в ст.6 содержит лишь общую норму о том, что контроль над соблюдением его требований осуществляется в порядке, установленном законодательством РФ. Норм, регламентирующих специальный контроль над соблюдением требований именно Закона 223-ФЗ, в нем не содержится. Соответственно, и "контрольная нагрузка" на бюджетное учреждение применительно к Закону 223-ФЗ будет меньше. Также Закон 223-ФЗ ограничивает случаи обжалования действий заказчиков в Федеральную антимонопольную службу Российской Федерации.

Итак, резюмируя проведенную сравнительную характеристику, следует отметить, что применение Закона 223-ФЗ и принятие Положения о закупках дает возможность бюджетному учреждению:

- «уйти от ряда обязательных требований 44-ФЗ, в том числе ограничить инструменты общественного контроля в пользу процедур независимого аудита;

- создать собственную правовую базу осуществления закупок, в том числе устанавливать отличный от предусмотренного Законом 44-ФЗ перечень оснований для закупок у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя), порядок проведения конкурсов, аукционов, запросов котировок, запросов предложений и иных процедур, определенных Положением о закупке и т.д.;

- использовать гибкую систему планирования закупок и изменять планы закупок по основаниям, предусмотренным Положением о закупках;

- предусматривать любые способы закупок, а так же перечень требований к участникам закупок» 10 причин перевести закупки бюджетного учреждения под действие Закона 223-ФЗ: [Электронный источник]. - (exspert.exprofessore.ru/images/aktualnie_materiali/prichini223fz.pdf). .

Далее, будет рассмотрена процедура перехода бюджетного учреждения на корпоративные закупки, т.е. будет проведен анализ организационных этапов, через которые должно будет пройти бюджетное учреждение для того, чтобы осуществлять закупочную деятельность в соответствии с Законом 223-ФЗ.

бюджетный образовательный закупка корпоративный

2.3 Процедура перехода бюджетного учреждения на систему корпоративных закупок

На сайте www.roszakupki.ru была опубликована справочная информация по переходу бюджетных учреждений на корпоративные закупки. Данная часть настоящей работы построена на основе опубликованной справочной информации. Информация для бюджетных учреждений по подготовке к началу осуществления закупок в рамках Закона № 223-ФЗ: [Электронный источник]. - (http://roszakupki.ru/upload/documents/rulemaking/8_shagov_po_perehodu_na_223-FZ.pdf).

Итак, в случае принятия решения о переводе части закупочной деятельности бюджетного учреждения на корпоративные закупки обязательно прохождение следующих формальных процедур.

Самым главным и ответственным этапом является разработка проекта положения о закупке, так как именно в соответствии с данным документом будет производиться дальнейшая закупочная деятельность бюджетного учреждения. В целях предупреждения возможных проблем на данном этапе, а также единообразного применения норм Закона 223-ФЗ бюджетными учреждениями в сфере образования, Министерством образования и науки РФ было разработано и утверждено Типовое положение о закупке товаров, работ и услуг для бюджетных учреждений. Бюджетным учреждениям крайне важно разрабатывать собственные положения о закупках в соответствии с Типовым положением, поскольку как показывает практика, в большинстве случаев бюджетные учреждения «слепо» заимствуют положения у таких организаций как «Росатом», «Газпром», «Российский железные дороги» и т.д. Безусловно, положения о закупках в ряде государственных компаний разработаны высококвалифицированными профессионалами, однако они совершенно не учитывают особенностей ведения закупочной деятельности бюджетных учреждений Что учесть при разработке положения о закупках?: [Электронный источник]. - (http://www.budgetnik.ru/art/3530-razrabotka-polojeniya-o-zakupkah#ixzz318kCjESQ).. Следовательно, считается необходимым избегать бездумного копирования, а подойти к разработке положений о закупке со всей ответственностью и добросовестностью. Типовое положение размещено на официальном сайте Министерства образования и науки РФ, откуда без труда можно его скачать в нескольких форматах. Важно отметить, что положение о закупке бюджетного учреждения должно быть принято и размещено на официальном сайте не позднее 01.04.2014 г.

Далее, в соответствии с п.6, ч.3, ст.2 Закона 223-ФЗ разработанное положение о закупке бюджетного учреждения направляется на утверждение в государственный орган, который осуществляет функции и полномочия учредителя бюджетного учреждения. После утверждения положения о закупке, для прохождения регистрации бюджетного учреждения на сайте www.gosuslugi.ru необходимо получить усиленную квалифицированную электронную подпись для руководителя и сотрудников бюджетного учреждения, которые будут осуществлять регистрацию и размещение информации на официальном сайте. На основании ст. 2 Федерального Закона от 06.04.2011 г. №63 «Об электронной подписи» под электронной подписью понимается «информация в электронной форме, которая присоединена к другой информации в электронной форме (подписываемой информации) или иным образом связана с такой информацией и которая используется для определения лица, подписывающего информацию» Федеральный закон от 06.04.2011 N 63-ФЗ (ред. от 02.07.2013, с изм. от 12.03.2014) "Об электронной подписи" (с изм. и доп., вступающими в силу с 01.09.2013).. Получив электронную подпись и зарегистрировав бюджетное учреждение на сайте www.gosuslugi.ru, в обязательном порядке, регистрацию должны пройти сотрудники бюджетного учреждения, осуществляющие размещение информации. Затем, в соответствии с Приказом Министерства экономического развития Российской Федерации и Федерального Казначейства от 10 августа 2012 г. №506/13н бюджетному учреждению необходимо пройти регистрацию на сайте www.zakupki.gov.ru Приказ Министерства экономического развития Российской Федерации, Федерального Казначейства от 10 августа 2012 г. N 506/13н. Данный совместный приказ определяет порядок и устанавливает правила регистрации юридических лиц на официальном сайте www.zakupki.gov.ru, которые вправе регулировать свою закупочную деятельность в рамках Закона 223-ФЗ. Подробная инструкция по регистрации бюджетного учреждения содержится на сайте www.zakupki.gov.ru. Завершающим этапом является размещение положения о закупке на сайте www.zakupki.gov.ru, после чего бюджетное учреждение может осуществлять свою закупочную деятельность на основании норм Закона 223-ФЗ.