Правовое регулирование участия государства в корпоративных правоотношениях

Размещено на http://www.allbest.ru/

Правовое регулирование участия государства в корпоративных правоотношениях

Опубликовано 25.10.2012 | Автор: Надежда Ливишина на правах рукописи

МОСКОВСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ

ИМЕНИ М.В. ЛОМОНОСОВА

ЮРИДИЧЕСКИЙ ФАКУЛЬТЕТ МАГИСТРАТУРА

Программа подготовки магистров «Корпоративное право»

Диссертация

«ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ УЧАСТИЯ ГОСУДАРСТВА В КОРПОРАТИВНЫХ ПРАВООТНОШЕНИЯХ»

Ливишиной Н.М.

Научный руководитель

Губин Е.П.

Москва 2012 г

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

ГЛАВА 1. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ УЧАСТИЯ ГОСУДАРСТВА В КОРПОРАТИВНЫХ ПРАВООТНОШЕНИЯХ

1.1 Целесообразность участия государства в корпоративных правоотношениях

1.2 Исторический обзор участия государства в корпоративных правоотношениях

1.3 Законодательство, регулирующее участие государства в корпоративных правоотношениях

ГЛАВА 2. ХАРАКТЕРИСТИКА ПРАВОВОГО СТАТУСА ГОСУДАРСТВА КАК УЧАСТНИКА КОРПОРАТИВНЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ

2.1 Особенности правового статуса государства как участника корпоративных правоотношений

2.2 Содержание правового статуса государства как акционера

2.3 Возможность признания государства лицом, заинтересованным в совершении сделки

ГЛАВА 3. ОСОБЕННОСТИ РЕАЛИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВОМ ПРАВА НА УПРАВЛЕНИЕ ХОЗЯЙСТВЕННЫМ ОБЩЕСТВОМ

3.1 Модели участия государства в управлении хозяйственными обществами

3.2 Специальное право государства на управление акционерным обществом «ЗОЛОТАЯ АКЦИЯ»

3.3 Институт представителей государства в органах управления хозяйственных обществ

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы исследования

Государство участвует в гражданско-правовых и корпоративных правоотношениях не только как регулятор, но и как их равноправный участник. Публично-правовые образования являются владельцами долей и акций в ряде социально и стратегически важных компаний.

В последние годы приоритетным направлением российской государственной политики является повышение эффективности управления открытыми акционерными обществами, акции которых находятся в федеральной собственности. На сегодняшний день намечается тенденция сокращения доли участия государства в корпоративных правоотношениях. В связи с этим становится актуальным изучение правового положения хозяйственных обществ с государственным участием, анализ их места и роли в российской экономике.

В современной научной литературе обсуждается ряд проблем, связанных с участием государства в корпоративных правоотношениях. Большинство исследователей отмечают необходимость упорядочивания нормативно-правового регулирования вопросов управления федеральным имуществом. Отмечаются недостатки управления акционерными обществами с участием представителей государства в составе органов управления данных обществ. Механизм выражения воли государства в отношении конкретных вопросов в части управления государственным имуществом сложен и требует больших временных затрат, что негативно отражается на функционировании акционерных обществ с участием государства.

На сегодняшний день, актуальным в корпоративном управлении акционерными обществами является привлечение независимых директоров. Поэтому представляет интерес рассмотрение правового статуса данных директоров, а так же критерии их независимости. Кроме того, в литературе обсуждается возможность признания государства лицом, заинтересованным в совершении сделки.

Таким образом, изучение данной темы вызывает научный интерес.

Степень разработанности темы исследования

Фундаментальную исследовательскую разработку данной темы провели такие ученые, как Е.П. Губин, О.А. Макарова, А.Е. Молотников, И.И.Пышкин, И.С. Шиткина.

Цели и задачи исследования

Целью диссертационного исследования является изучение правового положения государства как участника корпоративных отношений для выявления основных особенностей, связанных с функционированием хозяйственных обществ с государственным участием.

Для достижения указанной цели в работе поставлены следующие задачи:

-- рассмотрение предпосылок и условий возникновения хозяйственных обществ с государственным участием в российской истории;

-- анализ законодательства, регулирующего правовой статус государства как участника корпоративных правоотношений;

-- выявление особенностей корпоративных прав и обязанностей государства;

-- рассмотрение специфики организации управления хозяйственными обществами с государственным участием.

Объектом исследования данной работы являются общественные отношения, связанные с участием государства в корпоративных правоотношениях.

Предметом исследования являются нормы российского и зарубежного права, регламентирующие участие государства в корпоративных правоотношениях.

Методология исследования.

В работе использовались такие методы научного познания как системный, сравнительно-правовой, исторический, логический и другие.

Теоретической основой диссертационного исследования послужили монографические работы по истории, юриспруденции и экономике, в которых рассматриваются вопросы, касающиеся данной проблематики.

При написании работы были использованы основные теоретические исследования отечественных правоведов, посвященные вопросам корпоративного права. Литература дооктябрьского периода представлена трудами А.И. Каминки, И.Т. Тарасова, Г.Ф. Шершеневича.

Литература по корпоративному праву, изданная в период НЭПа, включает в себя работы Х.Э. Бахчисарайцева, В.Ю.Вольфа, А.Г. Гойхбарга, и других исследователей.

Исследования советских ученых, посвященные проблемам гражданских правоотношений и юридическим лицам, опубликованные после прекращения новой экономической политики, представлены работами С.Н. Братуся, О.С. Иоффе, Е.А. Флейшиц, и других правоведов.

Вопросы предмета диссертационного исследования находят отражение в трудах современных правоведов, таких как: Е.П. Губин, Д.И.Дедов, Н.В. Козлова, Д.В. Ломакин, О.А. Макарова, А.Е. Молотников, И.И. Пышкин, Е.А. Суханов, И.С. Шиткина и многие другие.

Нормативно-правовой базой исследования является российское и зарубежное законодательство, регулирующее участие государства в корпоративных правоотношениях.

Научная новизна

В магистерской диссертации проведено комплексное исследование участия государства в акционерных обществах, выявлены особенности правового положения государства как акционера, а так же даны рекомендации по совершенствованию правового регулирования участия государства в корпоративных правоотношениях.

Положения, выносимые на защиту

По результатам исследования на защиту выносятся следующие основные положения:

1. Особенности правового статуса государства как акционера обусловлены публичными целями его участия в корпоративных правоотношениях.

2. Сохранение участия государства как акционера целесообразно в тех корпорациях, где государство выполняет стратегически-важные и социальные функции.

3. Существуют особенности управления акционерными обществами с участием государства, выражающиеся, в том числе, в выдаче государством в лице компетентных органов управления директив для голосования своим представителям в органах управления акционерных обществ.

4. Члены совета директоров несут перед обществом ответственность за убытки, причиненные их виновными действиями (бездействиями). При этом представитель государства в совете директоров, голосуя по директивам, выражает волю компетентного органа власти. Исходя из принципов справедливости и в целях защиты интересов участников корпоративного управления, необходимо установить солидарную ответственность лица выдавшего директиву и лица проголосовавшего по директиве.

5. Вопросы управления акционерными обществами с участием государства на сегодняшний день регулируются на уровне подзаконных актов. Необходимо урегулировать участие государства в управлении хозяйственными обществами на законодательном уровне.

6. Тенденцией российской практики в области корпоративного управления является увеличение доли независимых директоров в составах советов директоров акционерных обществ. Независимые директора обеспечивают повышение качества корпоративного управления и инвестиционной привлекательности компаний. В акционерные общества с государственным участием следует привлекать независимых директоров при условии сохранения государственного представительства для реализации стратегически-значимых и социальных функций.

Практическая значимость работы

Материалы и выводы диссертации могут быть использованы при разработке специальных лекционных курсов, а так же при проведении семинарских занятий по истории российского права, предпринимательскому, корпоративному и гражданскому праву для студентов юридических факультетов.

С точки зрения практического результата, автор попытается выработать рекомендаций по повышению эффективности участия государства в корпоративных правоотношениях.

Апробация результатов исследования.

Диссертационное исследование выполнено на кафедре предпринимательского права Юридического факультета Московского государственного университета имени М.В. Ломоносова, где было проведено ее обсуждение. Некоторые взгляды на приватизацию государственного имущества в России были частично изложены в статье «Абрамович против Березовского», опубликованной в журнале «Predprim» №16 за 2011 год, выпускаемом на Кафедре предпринимательского права Юридического факультета МГУ им. Ломоносова.

Структура и содержание диссертации определяются сформулированными целями и задачами. Настоящее исследование состоит из введения, трех глав, объединяющих восемь параграфов, заключения и списка использованных источников.

ГЛАВА 1. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ УЧАСТИЯ ГОСУДАРСТВА В КОРПОРАТИВНЫХ ПРАВООТНОШЕНИЯХ

Настоящее исследование посвящено рассмотрению участия государства в корпоративных правоотношениях. Исходя из общих положений корпоративного права, корпоративное правоотношение - это урегулированное нормами права общественное отношение, возникающее в связи с созданием, деятельностью и прекращением деятельности корпорации. Под корпорацией понимается организация, основанная на началах участия (членства), которая создается для реализации интересов ее участников (членов) путем организации управления ею через особую систему органов.[1]

Обязательным субъектом корпоративных правоотношений наряду с самой корпорацией, является ее участник (акционер). В соответствии с действующим законодательством, таким субъектом корпоративных правоотношений может быть публично-правовое образование.

Под публичными образованиями понимаются любые органы власти, осуществляющие общественно значимые функции.[2]

В соответствии с действующим законодательством,[3] в государственной или муниципальной собственности могут находиться акции, доли открытых акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью.[4]

В рамках данного исследования будут рассмотрены вопросы участия государства в таких корпорациях, как акционерные общества (далее - АО).

В целях простоты изложения, под государством, наряду с Российской Федерацией (далее - РФ), в большинстве случаев, в данной работе понимаются и другие публично-правовые образования -- субъекты Российской Федерации, а также муниципальные образования.

Следует заметить, что государство может стать собственником акций такими способами, как:

1) приватизация государственного имущества; [5]

2) наследование выморочного имущества (ст. 1151 Гражданского Кодекса РФ);[6]

3) предоставление бюджетных инвестиций (ст. 6 Бюджетного Кодекса РФ).[7]

А.Е. Молотников отмечает отсутствие в действующем законодательстве системного подхода к порядку приобретения государством акций в акционерных обществах: «в связи с противоречивостью законодательства государству зачастую становится невозможно (наследование выморочного имущества) или экономически нецелесообразно (бюджетное инвестирование) приобрести акции акционерных компаний».[8]

На сегодняшний день большинство акционерных обществ с государственным участием было создано вследствие приватизации государственного (муниципального) имущества. Государство становится акционером обычно в следующих ситуациях:

-- в результате преобразования унитарного предприятия в открытое акционерное общество;

-- путем внесения государственного имущества в уставный капитал при учреждении открытого акционерного общества;

-- при увеличении уставных капиталов уже существующих открытых акционерных обществ.[9]

По критерию участия в капитале и влияния государства на управление можно выделить три группы акционерных обществ: а) со 100-процентным государственным капиталом; б) с принадлежащим государству контрольным пакетом акций; в) с государственным пакетом акций, не являющимся контрольным.

По данным Федерального агентства по управлению государственным имуществом (Росимущество),[10] в федеральной собственности на 1 января 2011 г. находились пакеты акций 3124 акционерных обществ, из них 1702 акционерных общества составляли общества со 100 %-ным государственным участием, 368 -- с пакетом акций свыше 50 %.[11]

1.1 Целесообразность участия государства в корпоративных правоотношениях

Государство - необходимый регулятор общественных отношений, в том числе экономических. Поэтому экономика любого государства не может эффективно функционировать и развиваться без соразмерного вмешательства государства. В данном отношении фундаментальную исследовательскую работу провел Е.П. Губин.[12] К причинам необходимости государственного регулирования рыночной экономики данный автор относит ее «несовершенство, недостатки, провалы, ограниченные возможности».[13] Такое регулирование осуществляется различными средствами, среди которых выделяют государственный (или общественный) сектор экономики, когда государство выступает собственником в юридических лицах.

Важно отметить, что государство, являясь публично-правовым образованием, отличается от других субъектов правоотношений: являясь публичным собственником, оно действует в гражданском обороте в интересах всего общества. Выполнение стратегически-важных и социальных функции определяет цели участия государства в корпоративных правоотношениях.[14]

Исходя из действующего законодательства, наряду с извлечением прибыли, которое является основной целью деятельности всех коммерческих организаций (ст. 50 Гражданского Кодекса РФ)[15], к целям участия государства в корпоративных правоотношениях относится обеспечение обороноспособности страны и безопасности государства, защиты нравственности, здоровья, прав и законных интересов граждан РФ.[16] Ряд исследователей отмечают, что сочетание таких противоречивых целей деятельности в АО с государственным участием, как выполнение общественно-полезных задач наряду с целью извлечения прибыли, может приводить к определенному конфликту интересов. Так, классическая задача компании -- максимизация капитала акционеров. Задачи государства в основном политические (стратегические) и социальные (услуги связи, поставки электроэнергии и др.). Указанные задачи, как правило, экономически не выгодны, что противоречит коммерческим целям общества. В таких условиях государство, в принципе, может игнорировать тяжелое финансовое положением компаний, убытки, невыплаченные долги.[17]

Исследователи выделяют следующие цели участия государства в корпорациях:[18]

1. Предоставление товаров или услуг, которые не производились бы в рыночных условиях, поскольку эти товары являются общественными или их предоставление требует масштабных инвестиций;

2. Стимулирование развития отдельных отраслей экономики или отдельных регионов путем государственных инвестиций;

3. Предоставление товаров или услуг по цене ниже рыночной по причинам социального характера;

4. Предоставление рабочих мест и социального обеспечения;

5. Контроль над стратегически важными отраслями экономики по политическим мотивам;

6. Создание источника дохода для государственного бюджета из прибыли хозяйственного общества с участием государства (зачастую в форме государственной монополии, когда бюджет получает монопольную ренту).

7. Создание системы выигрышей для политиков и государственных служащих (в том числе через систему членства в советах директоров высоким вознаграждением).

Представляет интерес порядок закрепления целей деятельности компаний с участием государства за рубежом.

Так, можно привести в пример Корею и Турцию, где создана сложная система определения целей компаний с государственным участием. Так, в Турции компании с участием государства в капитале готовят программные предложения, содержащие основные цели компании и меры, направленные на их достижение. Такие программы подаются в правительство. Эти программы рассматриваются и корректируются государственным казначейством и государственным комитетом по планированию. Финальная версия каждой программы утверждается советом министров и публикуется в официальном издании. Данные программы рассматриваются в качестве законодательных актов.

В других странах (например, Австралии и Франции) индивидуально с каждой компанией с государственным участием заключаются контракты, в силу которых они обязаны достигать определенные для них государством цели. В некоторых случаях менеджеры компании могут сами предлагать содержание корпоративного плана. Таким образом, данный контракт -- результат соглашения между менеджментом и государством.[19]

В Германии в уставах коммерческих организаций с участием государства указываются только общественно-полезные цели, которые государство преследует своим участием в данном АО, так как получение прибыли - общая цель для всех АО. [20]

В российских компаниях с государственным участием цели их деятельности чаще всего содержатся в уставе. [21] Следует заметить, что в соответствии с п. 3 ст. 37 Федерального закона от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества»[22] (далее -- приватизационный Закон, Закона о приватизации), закрепление целей деятельности в уставе АО, созданного путем преобразования унитарного предприятия является обязательным.[23]

Представляется, что закрепление конкретных целей деятельности АО с государственным участием в уставе может способствовать координированию руководства общества в вопросах корпоративного управления.

Следует заметить, что Макарова О.А. предлагает для повышения эффективности функционирования акционерных обществ с государственным участием зафиксировать цели деятельности конкретного акционерного общества не только в устав, но и в специальный документ (корпоративный план). Таким образом, по мнению автора, контролирующие органы при оценке эффективности деятельности АО смогут руководствоваться данным документом.[24]

Стоит согласиться с мнением, высказанным в литературе[25] о том, что государство должно выступать собственником только в тех компаниях, с помощью которых осуществляются общегосударственные цели, решаются публичные задачи в интересах всего общества. Что касается хозяйственных обществ, где участие государства малозначительно и не касается сфер, где государственное участие необходимо, то участие государства-собственника в данном случае кажется нецелесообразным.[26] Такой вывод находился в частности, в Указе Президента Российской Федерации от 11 мая 1995г. № 478 «О мерах по обеспечению гарантированного поступления в федеральный бюджет доходом от приватизации».[27] В данном правовом акте указывалось, что в федеральной собственности должны закрепляться только акции акционерных обществ, производящих продукцию (товары, услуги), имеющую стратегическое значение для обеспечения безопасности государства.

Представляется, что избавление от пакетов акций в таких компаниях будет выгодно и для государства и для самого общества, ввиду того, что у государства отпадет необходимость контроля над такими обществами (в том числе участие представителей государства в органах управлении), а для общества облегчится процедура принятия управленческих решений.

Таким образом, государство, ввиду своего публично-правового статуса, участвует в корпоративных правоотношениях, не только для пополнения федерального бюджета, но и в целях контроля безопасности, обороноспособности, а так же защиты интересов всего общества. Публичные цели участия государства в корпорациях обуславливают особенности правового статуса государства в корпоративных правоотношениях, которые будут рассмотрены в главе 2 настоящего исследования.

1.2 Исторический обзор участия государства в корпоративных правоотношениях

С целью более глубокого исследования корпоративных правоотношений с участием государства, рассмотрим историю развития акционерной формы в России, начиная с момента зарождения первых акционерных обществ (далее -- АО). В работе будут рассмотрены несколько периодов, в том числе, дореволюционный период в России, период проведения новой экономической политики 20-х гг. XX столетия, а так же период массовой приватизации государственных предприятий 90-х гг. XX века,

В дореволюционной правовой литературе в России вопрос об участии государства в капиталах АО практически не рассматривался. Деятельность первых акционерных обществ законодательно не регулировалась.[28] Государство осуществляло хозяйственную деятельность при помощи иных организаций (заведений) - казенных заводов, фабрик и мануфактур[29]. Для этого исторического периода характерна концессионная[30] (разрешительная) система учреждения акционерных обществ, которая тормозила развитие в то время акционерных обществ, так как процесс получения соответствующего разрешения был слишком формален. Так, уставы первых акционерных обществ (которые являлись в то время основными источниками акционерного права) утверждались высшей властью. После резолюции Императора устав создаваемого общества получал известность посредством публикаций. Уставы компаний должны были публиковаться в «Собрании изданий и распоряжений Правительства», а так же «Полном собрании законодательства».

Такой разрешительный порядок учреждения акционерных компаний сохранился до 1917 г.[31]

В XVIII веке по инициативе Петра I, стали осуществляться меры по реализации акционерной формы в России.[32] Первое российское акционерное общество было учреждено в 1757 г., называлось оно -- «Российская в Константинополе торгующая компания». [33]

Император Николай I 6 декабря 1836 г. утвердил «Положение о компаниях на акциях», которое стало основой акционерного законодательства вплоть до 1917 г. Несмотря на имеющиеся недостатки, оно имело первостепенное значение для развития российских акционерных компаний, так как на тот период времени достаточно детально регламентировало деятельность акционерных обществ. Учредители создавали акционерные предприятия, деятельность которых осуществлялась в сферах наиболее необходимых для государства.[34]

В 1870 г. государственный совет вновь поднял вопрос о подготовке нового законопроекта, который был подготовлен к 1872 г. В Проекте появились новшества в сфере регистрации создаваемых обществ: предусматривался переход от разрешительной к регистрационной системе. Для учреждения акционерной компании необходима была регистрация устава в явочном отделе Департамента торговли и мануфактуры, расположенном в Санкт-Петербурге при министерстве финансов.[35]

Следует заметить, что в дореволюционный период государство получало в отношении отдельных акционерных обществ[36] специальные полномочия, например, надзор, а иногда и участие в управлении компанией. Как правильно отмечает И.И. Пышкин, нераспространенность участия государства в акционерных обществах в дореволюционный период, была в немалой степени вызвана тем, что в дореволюционном гражданском праве не утвердился принцип равенства государства и иных участников гражданско-правовых отношений.[37]

Интерес государства к акционерным обществам возрос во время I Мировой войны. Государство монополизировало тогда целые отрасли хозяйственной деятельности, связанные с обеспечением военной кампании.[38]

В период Октябрьской революции в России начался процесс национализации основных средств производства.[39]

Только в период НЭПа, в 1920-х гг., ввиду объективной необходимости, государство допустило частнокапиталистический элемент в промышленности и торговле.

В законодательных источниках, оформившихся в период 1920-х годов[40], выделялось 3 формы акционерных обществ: частные АО, смешанные и государственные. В свою очередь, смешанные общества, делились на две разновидности: одна из них основывались на различных формах отечественных капиталов (частном, кооперативном, государственном), другая же -- составляла отечественный и иностранный капиталы. Советское государство участвовало в смешанных обществах, создаваемых за рубежом для организации внешней торговли, обслуживания советских консульских представительств.[41] На разных этапах проведения новой экономической политики, господствовала какая-либо из названных форм. Государство же, через свои официальные органы всегда направляло усилия на поддержку тех обществ, чья деятельность отвечала интересам власти.[42] В отношении таких смешанных обществ А.Е. Молотников отмечает, что их участниками являлись как государственные учреждения и предприятия, так и частные предприниматели.[43]

Постепенно акционерное предпринимательство затронуло сферы торговли, транспорта и строительства. Эти сферы преимущественно «заполняли» государственные и смешанные акционерные компании.[44]

Согласно Положению об акционерных обществах от 17 августа 1927г.,[45] акционерное общество признавалось государственным, если его уставом предусмотрено, что все акции общества должны принадлежать исключительно государственным учреждениям или предприятиям.

Если в предшествующий период базовой была форма смешанного АО, то теперь, те общества, все акции которого принадлежали исключительно государственным учреждениям и предприятиям -- признавались государственным АО.[46] Следует заметить, что для государственных АО создавался режим работы, фактически, приравнивавший их к государственным предприятиям.

В целом государство сохраняло свои позиции в ключевых областях промышленности. [47] Поэтому, в отношении данного периода можно сделать вывод о ведущей роли государства в экономике.

В процессе поиска организационно-правовых форм строительства государственной промышленности стали обращать все большее внимание на акционерное общество.[48] В 1922-1923 гг. развернулось довольно интенсивное акционирование государственных трестов. В целом, к началу1923 г. идея акционирования государственных предприятий находилась на пике популярности.

Следует заметить, что частный собственник в смешанных обществах все более стремился использовать возможности государственного бюджета.[49]

Особо быстрыми темпами смешанные общества начали развиваться с 1924г., что было связано со стремлением государства и конкретных государственных промышленных предприятий вытеснить из оборота частного предпринимателя. Широкое распространение получили мелкие АО с участием государства, специализировавшиеся на торговом опте.[50]

Л.А. Виноградов, характеризуя особенности акционерных обществ с участием государственного капитала, отмечал, что роль крупных акционеров и их количество определяется исключительно в плановом порядке.[51]

Хотя участие государственных органов в деятельности АО требовало специального разрешения, на практике такой порядок нередко нарушался. Последние обстоятельство служило источником того, что во многих приказах ВСНХ отмечалось несанкционированное участие наркоматов в работе АО. Однако акционерные общества, принадлежавшие государству, пользовались особыми привилегиями по сравнению с другими обществами. Например, в отношении учреждения и регистрации акционерных обществ. Государство, предоставляя акционерным обществам с участием государственного капитала льготы и послабления, одновременно усиливало контроль над такими обществами.

С этого периода времени начался процесс ликвидации государственных акционерных обществ. Прежде всего, в 1928-1929г. государственные АО стали активно преобразовываться в обычные государственные организации. В 1929 году началась реорганизация промышленности. Государство перешло к организации предприятий по синдикатскому принципу. Таким образом, на исходе НЭПа государственные акционерные общества превращались в государственные предприятия.

К середине 1920-х годов, не получив реальной возможности свободного хозяйственного развития в рамках стопроцентных государственных АО, советские предприниматели фактически отказались от акционерной формы хозяйствования.[52]

После длительного перерыва постановлением Правительства СССР от 19 июня 1990 г. № 590 было утверждено Положение об акционерных обществах и обществах с ограниченной ответственностью, в котором предусматривалось, что «участниками общества могут быть предприятия, учреждения, организации, государственные органы (п. 3)».[53]

Вся последующая практика корпоративного развития показывает значительное усиление роли государства в корпоративных правоотношениях, усложнение форм и способов управления государственной собственностью.[54]

Создание же современных акционерных обществ с участием государства, обусловлено принятием в 1991 г. Закона «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации».[55] Данный исторический период (1990-е гг.), является важным ввиду проводимой в то время государством массовой приватизации.

В соответствии с названным Законом, приватизация предприятий в форме продажи долей в их капитале (акций) осуществляется после преобразования государственных и муниципальных предприятий в акционерные общества.

Учредителем открытого акционерного общества, создаваемого на основе государственного или муниципального предприятия, являлся Госкомимущество России, его территориальное агентство или комитет по управлению имуществом национально-государственного, национально - или административно-территориального образования. Учредитель в соответствии со статьей 34 Закона РСФСР «О предприятиях и предпринимательской деятельности»[56] представлял для регистрации в Совет народных депутатов по месту расположения предприятия решение о создании акционерного общества, заявление о регистрации, его устав и свидетельство об оплате государственной пошлины.[57]

Закон о приватизации1991 г. предусматривал определенные льготы для работников приватизируемого предприятия по приобретению акций создаваемого акционерного общества.

11 июня 1992 г. Постановлением Верховного Совета РФ №2980-I была принята Государственная программа приватизации государственных и муниципальных предприятий в РФ на 1992г., В последующем было принято еще две программы приватизации в России - на 1994г., и на период после 1994 г. [58] Такие программы приватизации устанавливали классификацию объектов и предприятий по возможности их приватизации, способы приватизации и льготы, предоставляемые при приватизации, образование и распределение средств от приватизации, требования к местным программам приватизации и другие условия.[59]

1 июля 1992 г. на основании Указа Президента РФ №721,[60] было принято Положение о коммерциализации государственных предприятий с одновременным преобразованием в общества открытого типа, в соответствии с которым в обязательном порядке подлежали приватизации государственные предприятия со средней численностью работающих более 1000 человек или с балансовой стоимостью основных фондов на 1 января1992 г. более 50 млн. руб. Такие акционерные общества руководствовались Типовым уставом акционерного общества открытого типа, утверждаемого Госкомимуществом России, его территориальным агентством или комитетом по управлению имуществом национально-государственного, национально - или административно-территориального образования.

Указом Президента РФ от 29 января 1992г. №66[61] было утверждено Временное положение и преобразовании государственных и муниципальных предприятий в открытые акционерные общества. Данное положение предусматривало безвозмездную передачу привилегированных акций работникам приватизируемого предприятия, такие акции были именными и не давали право голоса. Остальные акции передавались в соответствующий фонд имущества, который осуществлял полномочия собственника на общих собраниях акционеров (в случае отсутствия фонда -- комитет).[62]

Таким образом, акционерами АО с участием государства, созданных в процессе приватизации, наряду с государством были и работники бывших государственных предприятий, которые имели право приобрести акции таких АО на льготных условиях. Не понимая сути управления, такие работники активно продавали принадлежащие им акции.

В начале 1990-х годов принимались многочисленные Указы Президента РФ[63], определяющие порядок создания акционерных обществ в отдельных отраслях экономики, представляющих особое значение для интересов государства.[64]

На основе принятого 21 октября 1994 года Гражданского Кодекса (часть первая) Российской Федерации, 24 ноября 1995 года был принят и 26 декабря 1995 года утвержден Федеральный Закон «Об акционерных обществах», введенный в действие с 1 марта 1996 года.[65]

Следующий Закон о приватизации был принят 21 июля 1997 года.[66] Данный нормативно-правовой акт определял порядок преобразования государственных и муниципальных предприятий в открытые АО, 100% акций которых находятся в государственной или муниципальной собственности. Таким образом, единственным акционером в таких обществах выступало государство, самостоятельно решающее вопросы управления и распределения прибыли. Хотя данный закон так же предусматривал, что акции ОАО могут продаваться работникам таких обществ.

В настоящее время действует третий приватизационный Закон от 21 декабря 2001 г,[67] положения которого, в отношении вопросов участия государства в корпоративных правоотношениях, будут детально рассмотрены в рамках настоящей работы.

Таким образом, в настоящем параграфе было рассмотрено, как происходило зарождение акционерной формы хозяйствования в России, этапы ее активного использования, а так же полного отказа и очередного возвращения к этой форме со стороны государства.

Как верно заметил Е.А. Суханов, «подобно тому, как все современное континентальное право имеет в своей основе институты и категории римского частного права, российское гражданское и торговое право должно основываться на дореволюционном отечественном праве».[68]

Результатом национализации периода Октябрьской революции стало неспособность государства решать основные задачи, стоящие перед обществом, в том числе перед экономикой без использования рыночных инструментов.[69]

Таким образом, на протяжении всего своего исторического развития, в большей или меньшей степени, государство участвовало в экономике и предпринимательстве. На разных этапах исторического развития по-разному осуществлялось правовое регулирование акционерной формы хозяйствования, в том числе с государственным участием. В дореволюционный период участие государства в предпринимательстве было не распространено ввиду того, что в данный исторический период не признавался принцип равенства государства, а так же других субъектов права. Период НЭПа характеризуется появлением первого опыта правового регулирования акционерных обществ с участием государства. На современном этапе исторического развития акционерная форма получила свое распространение, начиная с периода массовой приватизации государственного имущества 90-хх годов, в результате которой в российском законодательстве появилось большое количество противоречащих друг другу нормативно-правовых актов, регулирующих вопросы управления акционерными обществами, в том числе с государственным участием.

1.3 Законодательство, регулирующее участие государства в корпоративных правоотношениях

Представляется, что правовые нормы, касающиеся участия государства в корпоративных правоотношениях[70] можно классифицировать следующим образом:

-- правовые нормы, составляющие приватизационное законодательство;

-- правовые нормы, составляющие законодательство об акционерных обществах;

-- правовые нормы, регулирующие вопросы управления хозяйственными обществами с государственным участием.

К первой категории правовых норм следует отнести положения Федерального закона от 21 декабря 2001 г. №178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» (далее -- Закон о приватизации).[71] Кроме этого, приватизационное законодательство составляют другие нормативно-правовые акты, которые не должны противоречить указанному Закону о приватизации.[72]

Второй блок состоит из соответствующих норм Федерального закона от 26 декабря 1995 г. № 208-ФЗ «Об акционерных обществах»[73] (далее - Закон об АО, акционерный Закон).

Третий блок выражен многочисленными подзаконными нормативно-правовыми актами, регулирующими особенности и порядок управления хозяйственных обществ с участием государства.[74]

Важно отметить большое значение норм гражданского законодательства в регулировании вопросов участия государства в корпорациях (глава 5 Гражданского Кодекса РФ).[75] Как уже было сказано, право государства участвовать в гражданских правоотношениях вытекает из норм данного законодательства. Согласно п. 1 и 2 ст. 125 ГК РФ Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования могут участвовать в хозяйственных обществах через уполномоченные органы. Вывод о том, что публично-правовые образования имеют право участвовать в хозяйственных обществах, содержится и в судебной практике. [76]

Как уже было сказано, в большинстве случаев, акционерные общества с государственным участием созданы в результате приватизации, поэтому большое значение в регулировании участия государства в таких корпорациях имеет приватизационное законодательство.

Согласно п. 14 информационного письма Президиума ВАС РФ от 21 февраля 2001 г. № 60[77], внесение государственного (муниципального) имущества (объектов приватизации) в качестве вклада в уставный капитал хозяйственных обществ допускается только в порядке, установленном законодательством о приватизации.

Так, Закон о приватизации содержит положения в отношении способов создания (ст. 13, 25), содержания устава (п. 2 ст. 37), определения размера уставного капитала (ст. 11) хозяйственных обществ с участием государства, особенностей правового положения открытых АО, в отношении которых принято решение об использовании специального права («золотой акции» -- ст. 38), порядка управления находящимися в государственной собственности акциями открытых АО (ст. 39), осуществления полномочий высшего органа управления в случае, если государство владеет 100% долей в уставном капитале общества (процедуры подготовки и проведения общего собрания акционеров (участников) в данном случае не применяются -- п. 2 ст. 39), порядка совершения сделок по отчуждению акций, передачи их в доверительное управление единоличным исполнительным органам хозяйственных обществ (только с согласия Правительства или уполномоченного федерального органа исполнительной власти -- п.3 ст. 39).

Ст. 40 регламентирует порядок увеличения уставного капитала путем дополнительного выпуска акций в акционерных обществах, созданных в процессе приватизации, где государство имеет пакет акций более чем 25% голосов на общем собрании акционеров (такое увеличение возможно только с сохранением размера доли государства).

Ст.40.1 Закона о приватизации предусматривает определенный порядок размещения акций открытых акционерных обществ с участием государства. Так, увеличение уставного капитала ОАО, входящего в перечень стратегических предприятий и акционерных обществ, а так ОАО, созданных в процессе приватизации и акции которого находятся в государственной или муниципальной собственности и предоставляют более чем 25 процентов голосов на общем собрании акционеров, а так же определение размера доли государства в уставном капитале указанных акционерных обществ осуществляются по решению компетентных органов власти (в первом случае -- Президента РФ; во втором случае -- Правительства РФ, органа исполнительной власти субъекта РФ или органа местного самоуправления).

Ст. 41 приватизационного Закона регламентирует порядок регистрации выпуска акций, ведение реестра акционеров, учет акций открытых акционерных обществ, созданных в процессе приватизации. В частности, в п.3 данной статьи указано, что владельцем акций открытого акционерного общества, принадлежащих на праве собственности РФ, субъекту РФ или муниципальному образованию, в реестре акционеров акционерного общества указывается соответственно РФ, субъект РФ, муниципальное образование в лице соответствующего уполномоченного органа.

Таким образом, положения приватизационного закона регулируют особенности функционирования и управления АО с участием государства. Вышеуказанные нормы Закона о приватизации направлены на защиту интересов государства как акционера в данных акционерных обществах.

В акционерном законодательстве особенности правового положения государства как акционера почти не регулируются. Пункт 5 статьи 1 Закона об АО в отношении вопросов правового положения акционерных обществ с государственным участием, созданных в процессе приватизации, отсылает нас к приватизационному законодательству.

Тем не менее, Закон об АО содержит несколько статей, регулирующих особенности деятельности АО с государственным участием:

-- п. 6 ст. 28 Закона об АО предусматривает порядок увеличения уставного капитала акционерного общества, созданного в процессе приватизации, путем дополнительного выпуска акций. В соответствии с данной статьей, такое увеличение может осуществляться при условии, сохранения размера доли государства или муниципального образования.

-- п. 3 ст. 77 Закона об АО - положения об определении цены (денежной оценки) имущества. В соответствии с указанным положением закона, акционерное общество с долей участия государства в капитале при определении цены имущества обязано уведомить государство в лице компетентного органа власти о принятом советом директоров (наблюдательным советом) общества решении об определении цены объектов. Следует заметить, что в соответствии с действующим законодательством, таким органом является Федеральное агентство по управлению государственным имуществом (Росимущество).[78]

Представляется, что названные положения Закона об АО направлены на обеспечение контроля со стороны государства за сохранением федерального имущества.

Абзац 7 п. 5 Постановления Пленума ВАС Российской Федерации «О некоторых вопросах применения ФЗ «Об акционерных обществах» от 18 ноября 2003 г. N 19[79] прямо предусматривает, что Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования могут выступать в качестве учредителей (участников) акционерных обществ с особенностями, предусмотренными п. 4 ст. 7 Федерального закона «Об акционерных обществах», то есть только открытых АО. Важно отметить, что особенности статьи 7 Закона об АО применяются, когда государство и ее субъекты выступают в качестве учредителей в случаях, установленных федеральными законами, и не распространяется на общества, образованные в процессе приватизации государственных и муниципальных предприятий.[80] Таким образом, акционерный Закон говорит о возможности существования и закрытых акционерных обществ с государственным участием. Такой вывод содержится и в судебной практике.[81]

Следует так же отметить, что на практике могут существовать и общества с ограниченной ответственностью с участием государства в капитале.[82] Как указывалось ранее, такая возможность теперь прямо предусмотрена в главе 7 Закона о приватизации. Так, общества с ограниченной ответственностью могут создаваться, в частности, при приватизации унитарных предприятий (если уставный капитал приватизируемого предприятия не соответствует требованиям к размеру уставного капитала, предусмотренного для акционерных обществ).

Также, в соответствии со статьей 80 ФЗ «О бюджете» предоставление бюджетных инвестиций юридическим лицам, не являющимся государственными и муниципальными учреждениями и унитарными предприятиями влечет возникновение права государственной или муниципальной собственности на эквивалентную часть уставных (складочных) капиталов указанных юридических лиц, которое оформляется участием Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в уставных (складочных) капиталах таких юридических лиц в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации. Таким образом, законодательно предусмотрена возможность участия государства в хозяйственных товариществах.

Кроме того, в статье 68 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[83] указано, что представительные органы муниципальных образований для совместного решения вопросов местного значения могут принимать решения об учреждении межмуниципальных хозяйственных обществ в форме закрытых акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью. (см. текст в предыдущей редакции)

Таким образом, в законодательстве отсутствует единый подход к определению типов хозяйственных обществ, а также видов юридических лиц, в капитале которых может участвовать государство.

Третий блок правовых норм связан с регулированием вопросов организации управления хозяйственных обществ с государственным участием и, как уже было сказано, состоит из подзаконных нормативно-правовых актов. Кроме того, можно выделить регулирование вопросов управления хозяйственными обществами в отдельных областях промышленности.[84]

Важно отметить большое значение при регулировании вопросов участия государства в корпоративных правоотношениях также законодательства о рынке ценных бумаг[85] и законодательства о бюджете. [86]

Таким образом, специфика законодательства, регулирующего участие государства в корпоративных правоотношениях, состоит в комплексном их регулировании, как нормами частно-правового, так и нормами публично-правового характера.

На сегодняшний день многие исследователи отмечают проблему отсутствия в законодательстве нормативного акта федерального уровня, который бы четко определял правовое положение, особенности функционирования и управления[87] акционерными обществами с государственным участием.[88] Учеными предлагается, в целях совершенствования правоприменения, положения приватизационного законодательства, связанных с участием государства в акционерных обществах включить в акционерный Закон.

Большинство вопросов управления хозяйственными обществами с государственным участием предусмотрены в подзаконных нормативно-правовых актах. Представляется, что на сегодняшний день, необходимо, регулирование вопросов управления федеральным имуществом, в том числе акций, принадлежащих государству, вывести на законодательный уровень. Как справедливо отмечено Е.П. Губиным, «вопросы корпоративного управления в акционерных обществах -- не сфера компетенции нормативной регламентации министерств, ведомств, агентств и так далее, а, прежде всего федерального законодательства».[89] Особенности организации управления в компаниях с государственным участием будут рассмотрены в главе 3 настоящего исследования.

Важно отметить, что современные тенденции законодательства, регулирующего участие государства в корпоративных правоотношениях, выражены в Проекте нового Федерального закона «О внесении изменений в части первую, вторую, третью и четвёртую Гражданского кодекса Российской Федерации, а также в отдельные законодательные акты Российской Федерации»[90] (далее - проект изменений ГК РФ, Проект ГК РФ, Проект). Это фундаментальный документ, затрагивающий основополагающие институты гражданского права. [91]

Данный Проект разработан в рамках реализации Концепции развития гражданского законодательства, подготовленной в соответствии с пунктом 3 Указа Президента РФ от 18 июля 2008 г. №1108 «О совершенствовании Гражданского Кодекса Российской Федерации».[92]

В соответствии с Проектом ГК РФ в перечень гражданских правоотношений включены корпоративные правоотношения.

ГЛАВА 2. ХАРАКТЕРИСТИКА ПРАВОВОГО СТАТУСА ГОСУДАРСТВА КАК УЧАСТНИКА КОРПОРАТИВНЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ

Исходя из теории государства и права, правовой статус включает в себя такие категории, как права, обязанности и ответственность. Поэтому в рамках данной главы автором будут рассмотрены права государства как акционера, его обязанности, а так же затронуты вопросы ответственности. Но для начала необходимо выявить принципиальные особенности правового статуса государства, определить его правоспособность.

2.1 Особенности правового статуса государства как участника корпоративных правоотношений

Как субъект корпоративных правоотношений государство, а так же иные публично-правовые образования имеют определенные особенности.

В соответствии со ст. 124 ГК РФ, Российская Федерация, субъекты Российской Федерации выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений -- гражданами и юридическими лицами.[93]

Таким образом, в соответствии с гражданским законодательством, государство признается равным участником в гражданском обороте наряду с другими субъектами права.

Однако такое равенство ставится под сомнение рядом исследователей. Представляется, что такое положение дел вызвано особенностями правового статуса государства, которые не характерны для других участников гражданско-правовых отношений.[94]

Во-первых, государство имеет публично-правовую природу: выполняет публичные функции, обладает аппаратом принуждения. Таким образом, государство не может быть таким же субъектом гражданских правоотношений как иные физические и юридические лица в силу того, что на уровне государства разрабатывается законодательство, и в целом государство обладает публичной властью.[95]

Во-вторых, особенности правового статуса государства связаны с правоспособностью публично-правовых образований. Исходя из теории, под правоспособностью понимается способность иметь права и нести обязанности. В отличие от коммерческих организаций, которые обладают общей правоспособностью (п. 1 ст. 49 ГК РФ), публично-правовые образования обладают специальной правоспособностью - такая позиция была высказана Конституционным судом РФ.[96]

Правоспособность государства должна соответствовать его публично-правовой природе: оно может выступать в гражданском обороте лишь в рамках предоставленной компетенции. Этот принцип выражен, например, в следующих законодательных положениях: публично-правовые образования вправе обязываться по векселю только в случаях, предусмотренных федеральным законом[97]; государство и муниципальные образования, их органы не могут быть доверительными управляющими (ст. 66 ГК РФ); государственные и муниципальные органы не вправе участвовать в хозяйственных обществах и товариществах на вере, если иное не установлено законом (п. 4 ст. 66 ГК РФ). [98] Специальную правоспособность государства надлежит учитывать как при толковании установленных в действующем законодательстве полномочий государственных органов, так и при подготовке новых законов: публично-правовым образованиям и их органам не должны предоставляться гражданские права, осуществление которых вступает в противоречие с задачей по выражению и защите общественных интересов; соответственно, публично-правовое образование не должно иметь права, например, на осуществление предпринимательской деятельности, т.е. деятельности, направленной на систематическое получение прибыли (абз. 3 п. 1 ст. 2 ГК РФ), за исключением особых случаев, когда общественные интересы требуют осуществления государством предпринимательской деятельности в какой-либо форме.[99]

...