Правовое регулирование участия государства в корпоративных правоотношениях

В соответствии с п. 2 ст. 124 ГК РФ к государству применяются нормы о юридических лицах, хотя государство, как публично-правовое образование юридическим лицом не является. Государство приобретает права и обязанности в гражданских правоотношениях, а так же других различных правоотношениях через свои органы (например, Федеральное агентство по управлению государственным имуществом -Росимущество).[100]

Как ранее указывалось в главе 1, особенности правового статуса государства как участника корпораций обусловлены стратегическими и социальными целями его участия в корпоративных правоотношениях.[101]

А.С. Яцук справедливо отмечает, что для регламентации правового статуса государства, и других публично-правовых образований необходима концепция разделения правосубъектности публично-правовых образований на частно-правовую и публично-правовую. [102] Таким образом, восприятие двойственного характера правосубъектности государства и других публично-правовых образований значительно облегчает понимание характера их участия в корпоративных правоотношениях. Государство с одной стороны выступает как регулятор, как законодатель, как публичная власть (публичный характер), а с другой стороны, в соответствии с нормами Гражданского кодекса РФ, выступает как участник хозяйственных обществ (частный характер).

Таким образом, неоднозначное восприятие государства как участника корпоративных правоотношений вызвано тем, что оно довольно специфический субъект рассматриваемых правоотношений и имеет определенные особенности правового статуса. Однако, как верно отмечено Е.П. Губиным, «имеющиеся особенности в правовом статусе государства и иных публично-правовых образований как акционеров не направлены на умаление прав и обязанностей иных акционеров».[103]

2.2 Содержание правового статуса государства как акционера

Для понимания особенностей правового положения государства как акционера необходимо рассмотреть его корпоративные права и обязанности и сопоставить их с правами и обязанностями других акционеров в АО.

Права государства как акционера

Исходя из теории, под корпоративными правами понимается совокупность организационно-управленческих и имущественных прав акционера (участника), вытекающих из членства в корпорации.[104] Таким образом, права акционеров подразделяются на организационно-управленческие и имущественные.

Следует заметить, что Д.В. Ломакин классифицирует корпоративные права участника (акционера) на имущественные и неимущественные права,[105] однако, по мнению И.С. Шиткиной, такая классификация не вполне учитывает организационно управленческий характер корпоративных правоотношений. [106] По мнению автора настоящего исследования, словосочетание «организационно-управленческий» в большей степени отражает характер таких прав, а так же сущность самой корпорации и корпоративного права в целом, то есть организационно-управленческий характер корпоративных правоотношений.

К организационно-управленческим правам акционера в свою очередь относятся:

-- права, связанные с управлением АО;

-- права, связанные с контролем над деятельностью АО;

-- право на информацию об АО;

Среди имущественных прав акционера выделяют:

-- право на участие в распределении прибыли (дивиденды);

-- право на ликвидационную квоту;

Так же дополнительно выделяют преимущественные права акционера.[107]

Важно отметить, что указанными правами не ограничивается объем всех прав, предоставляемых акционерам, в том числе ввиду того, что многие из перечисленных прав состоят из сложного комплекса правомочий, которые предоставляются акционеру для их реализации.[108]

Теперь рассмотрим подробнее особенности содержания прав государства как акционера. Среди организационно-управленческих прав акционера большое значение имеют права, связанные с управлением делами общества.

Во-первых, к правам любого акционера АО, в том числе государства, относятся права, связанные с подготовкой, созывом и проведением общего собрания акционеров (далее - ОСА).

Ввиду того, что в ряде случаев акциями АО наряду с физическими лицами могут обладать и юридические лица, проведем сравнительный анализ участия в управлении хозяйственным обществом государства и акционера -- юридического лица.

Волеобразование акционера -- юридического лица осуществляют его органы (общее собрание или совет директоров). Особенность волеобразования государства состоит в том, что оно осуществляется посредством соответствующего органа исполнительной власти. Так, исходя из действующего законодательства, таким органом, как уже было ранее отмечено, является Росимущество.[109] Важно отметить, что в случае, если в АО все голосующие акции находятся в федеральной собственности, полномочия самого общего собрания акционеров в данных обществах осуществляются также Росимуществом[110] (ст. 3 Постановления Правительства № 783).[111] В таких АО процедура созыва, подготовки и проведения ОСА не может проводиться в порядке, определенном Законом об АО. Данное обстоятельство вызывает критические оценки в научной литературе. Так, по мнению О.А. Макаровой следует предусмотреть в законодательстве, что в АО со 100% пакетом государства полномочия ОСА осуществляет совет директоров акционерного общества.[112]

В ряде случаев, полномочия акционера от имени РФ могут осуществляться государственными корпорациями,[113] Управлением делами Президента РФ, а так же некоторыми Министерствами.[114]

Волеизъявление акционера -- юридического лица осуществляет его единоличный исполнительный орган, кроме того, юридическое лицо в праве назначить представителя для участия в общем собрании (ст. 57 Закона об АО). Государство же всегда реализует свое право участия в общем собрании акционеров через институт представителей, которые руководствуются в своей деятельности Постановлением Правительства №783.

Следует заметить, что право на участие в общем собрании акционеров, в свою очередь, предоставляет государству следующие правомочия:

-- право на уведомление представителей государства о проведении годового общего собрания акционеров, а так же предлагаемой повестке дня;

-- право представителей государства вносить предложения в повестку дня годового общего собрания акционеров и требовать созыва внеочередного общего собрания акционеров.

Также к правам любого акционера, связанным с управлением акционерным обществом, относятся права на формирование органов общества. Так,акционеры (являющиеся в совокупности владельцами не менее чем 2 процентов голосующих акций общества) имеют право выдвинуть кандидатов в совет директоров, коллегиальный исполнительный орган, ревизионную и счетную комиссию (п.1 ст. 53 Закона об АО), а так же кандидата на должность единоличного исполнительного органа. Как уже было указано, государство, может выдвигать своих представителей в вышеуказанные органы управления и контроля, голосуют на основании выданных компетентным органом директив.

Наряду с указанными общими для всех акционеров правами, законодательством предусмотрены следующие специальные правомочия государства:

-- право на сохранение доли в уставном капитале открытых акционерных обществ, при увеличении уставного капитала стратегических акционерных обществ и АО, созданных в результате приватизации (ст. 40, 40.1 Закона о приватизации);[115]

-- право на участие в определении цены при совершении сделок акционерным обществом, связанных с отчуждением федерального имущества[116] (в п. 3 ст. 77 Закона об АО). [117] В рамках данного права существует ряд правомочий уполномоченного органа исполнительной власти.[118]

-- специальное право государства на участие в управлении акционерным обществом («золотая акция»).Данное право предоставляет РФ, субъектам РФ целый ряд правомочий, которые пересекаются с правомочиями названными выше. В рамках специального права государства на управление акционерным обществом реализуются следующие права государства как акционера (ст. 38 Закона о приватизации):

-- требования созыва внеочередного общего собрания акционеров;

-- уведомления о проведении годового общего собрания акционеров;

-- внесения предложений в повестку дня годового общего собрания акционеров;

-- право вето в отношении ряда принимаемых общим собранием акционеров решений:

о внесении изменений и дополнений в устав открытого акционерного общества или об утверждении устава открытого акционерного общества в новой редакции;

о реорганизации открытого акционерного общества;

о ликвидации открытого акционерного общества, назначении ликвидационной комиссии и об утверждении промежуточного и окончательного ликвидационных балансов;

об изменении уставного капитала открытого акционерного общества;

о совершении открытым акционерным обществом крупных сделок и сделок, в совершении которых имеется заинтересованность.

А.С. Яцук справедливо отмечает, что «золотая акция» дает право вето при принятии решений по отдельным вопросам общим собранием акционеров, но не советом директоров. При голосовании в совете директоров представитель публично-правового образования является равнозначной фигурой в сравнении с другими членами совета».[119] Представляется, что право вето обеспечивает защиту интересов государства при принятии общим собранием акционеров важных для АО организационных решений.

Важно отметить, что положения законодательства, касающиеся управления акционерными обществами, в отношении которых применяется специальное право «золотая акция» обязательны не только для представителей государства, но и для самого АО. Такой вывод содержится и в судебной практике. Так, Постановлением апелляционной инстанции Арбитражного суда г. Москвы от 28 апреля 2004 г. по делу N А40-53567/03-22-491, признано недействительным решение совета директоров акционерного общества, в отношении которого используется специальное право государство («золотая акция»), так как оно было принято без участия представителя РФ.[120]

Отдельные особенности реализации специального права государства на участие в управлении («золотая акция») будут рассмотрены в главе 3 настоящей работы.

К организационно-управленческим правам акционера наряду с рассмотренными правами на управление акционерным обществом относятся также права, связанные с осуществлением контроля над деятельностью органов управления и финансово-хозяйственной деятельностью общества. Такие права состоят в частности в том, что совет директоров обязан отчитываться перед акционерами (участниками) о результатах работы за год (предоставлять годовой отчет). В свою очередь государственные представители обязаны отчитываться перед государством о проделанной работе.[121] Также к правам акционеров, в том числе государства, связанным с контролем, относится право на проведение аудита финансово-хозяйственной деятельности общества.

К имущественным правам акционеров, в том числе государства, следует отнести право на участие в распределении прибыли (право на дивиденды), которое является одним из источников получения дохода в федеральный бюджет. Следует заметить, что дивиденд - это часть чистой прибыли АО, подлежащая распределению между акционерами, приходящаяся на одну обыкновенную или привилегированную акцию.[122] Решение по выплате дивидендов, в соответствии с Законом об АО, принимается ОСА (п.3 ст. 42). Совет директоров предлагает размер выплаты дивидендов.

Интересным видится вопрос формирования дивидендной политики АО. Дивидендную политику можно определить как регламентированную уставом и внутренними документами АО формализованную процедуру формирования источников дивидендных выплат, расчета дивидендов и порядок осуществления их выплаты в акционерных обществах.[123]

Дивидендная политика формируется советом директоров в зависимости от целей акционерного общества и определяет доли прибыли, которые[124]:

-- выплачиваются акционерам в виде дивидендов;

-- остаются в виде нераспределенной прибыли;

-- реинвестируются.

Определение дивидендной политики в акционерном обществе с государственным участием имеет свои особенности. Так, О.А. Макарова отмечает: «с одной стороны акционерные общества самостоятельно распоряжаются чистой прибылью и могут направлять ее на реструктуризацию бизнеса и развитие. С другой стороны, для государства как акционера получение дивидендов является доходом и источником пополнения федерального бюджета».[125]

С.А. Седых видит основную трудность при формировании дивидендной политики в АО в нахождении оптимальных пропорций между потребляемой и капитализируемой частями чистой прибыли. «Положительная динамика доходов от использования федерального имущества, - пишет она -- не может служить единственным критерием эффективного его использования, поскольку Российская Федерация, как публично-правовое образование, обязана выполнять государственные (публичные) функции. Указанное ставит перед нами задачи, нахождения баланса между разработкой механизмов увеличения доли неналоговых доходов в структуре доходов федерального бюджета и повышения привлекательности ОАО».[126]

В ряде стран, в том числе в США, на выплату дивидендов направляется около половины чистой прибыли компаний. При этом размер дивидендных выплат в США в среднем удвоился за последние десять лет. Такая дивидендная политика, в частности, обеспечила беспрецедентный рост котировок акций американских компаний в последние десятилетия.[127]

По мнению С.А. Седых, низкая эффективность контроля над своевременностью и полнотой дивидендных поступлений, над работой представителей государства в органах управления ОАО, пакеты акций которых находятся в федеральной собственности, а также отсутствие учета дивидендной задолженности и контроля над ее погашением приводят к недопоступлению дивидендов.[128]

Представляется, что выплата дивидендов является не только правом государства как акционера, но и обязанностью акционерного общества с государственным участием, так как пополнение бюджетных средств имеет значение для реализации публичных государственных функций. Несомненно, грамотная дивидендная политика акционерного общества важна с точки зрения долгосрочной перспективы поступления денежных средств в федеральный бюджет, а так же в целях эффективного управления государственным имуществом. [129]

Обязанности государства как акционера

Перечень обязанностей участников хозяйственного общества представлен в общем виде в гражданском законодательстве (п. 2 ст. 67 ГК РФ). Кроме того, такие обязанности могут содержаться в учредительных документах общества, а так же специальных законах (п. 3 ст. 87, п.3 ст. 96 ГК РФ) - Законе об АО, Законе об Обществах с ограниченной ответственностью[130]

Следует заметить, что, в большинстве своем, акционерный закон закрепляет для акционеров корпоративные права, что обусловлено диспозитивным характером рассматриваемых правоотношений.[131] Обязанности же акционера, как правило, корреспондируют его правам. Отсутствие регламентации корпоративных обязанностей акционеров характерно и для других стран.[132]

На основе анализа норм действующего законодательства можно выделить следующие обязанности акционера:

-- обязанность по оплате акций (ст. 34 Закона об АО);[133]

-обязанность по неразглашению конфиденциальной информации[134] о деятельности общества (п. 2 ст. 67 ГК РФ);

-- обязанности, связанные с приобретением значительного пакета акций (например, п.1 ст. 84.1 Закона об АО);

-обязанности информационного характера: а) связанные с приобретением или отчуждением долей в уставном капитале общества; б) обусловленные возникновением аффилированности между АО и акционером (п. 2 ст. 93 Закона об АО, а так же связанные с заключением АО сделки в совершении которой имеется заинтересованность (ст. 82 закона об АО);

По мнению Д. В. Ломакина, в АО обязанности акционеров не составляют содержания правоотношений участия (членства), а входят лишь в качестве элемента содержания иных корпоративных правоотношений, производных от правоотношений участия (членства), для возникновения которых необходимы дополнительные юридические факты, принимаемые акционерным обществом.[135]

Многие обязанности корреспондируют корпоративным правам акционеров. Так, в рамках права на участие государства в общем собрании акционеров, АО обязано уведомить представителей государства о сроках проведения общего собрания, а так же предлагаемой повестке дня. Представители государства в свою очередь обязаны соблюдать общий порядок в отношении ОСА, установленный акционерным Законом. В настоящее время в судебной практике имеются прецеденты подобных нарушений.[136]

Специфика корпоративных обязанностей государства также обусловлена его участием в корпоративных правоотношениях в публичных интересах, осуществлением государством управления федеральной собственностью.

По мнению автора настоящего исследования, такая специфика выражается, во-первых, в том, что у государства, отсутствует обязанность информационного характера, установленная для сделок с заинтересованностью, так как между государством и АО не может возникнуть отношений аффилированности (данный вывод будет обоснован в следующем параграфе настоящей главы). Во-вторых, государство принимает на себя ряд дополнительных обязанностей.

Такие дополнительные обязанности, в частности, предусмотрены в Постановлении Правительства РФ от 22 февраля 1997 г. № 214.[137] В соответствии с указанным Постановлением у представителей государства появляются определенные обязанности при возникновении задолженности АО, часть акций которого находится в федеральной собственности, по заработной плате, обязательным платежам в бюджеты всех уровней, страховым взносам в государственные внебюджетные фонды.

Так, к обязанностям представителей государства в данном случае относятся:

-требование проведения общего собрания акционеров с включением в повестку дня отчета единоличного исполнительного (или коллегиального) органа (далее - ЕИО, КИО) и (или) причинах образования такой задолженности;

-принятие мер по досрочному прекращению полномочий ЕИО в случае неудовлетворительной деятельности по погашению задолженности, созыв при необходимости внеочередного общего собрания акционеров;

-- включение в доклад Росимуществу, а так же соответствующий отраслевой федеральный орган исполнительной власти (об организационной и финансово-хозяйственной деятельности общества), вопросов о состоянии имеющейся задолженности и мерах по ее погашению, принимаемых органами управления АО.

Таким образом, государство, управляя федеральной собственностью, возлагает на себя ряд дополнительных обязанностей, не характерных для других акционеры. Публично-правовой статус государства отражается не только на его корпоративных правах, но и на обязанностях.

2.3. Ответственность представителей государства

Акционерный Закон наряду с ответственностью акционеров,[138] предусматривает также ответственность членов органов управления акционерного общества.[139]

Особенности ответственности членов органов управления в АО предусмотрены в ст. 71 Закона об АО. В соответствии с данной нормой закона члены совета директоров (далее - СД) несут ответственность за убытки, причиненные обществу их виновными действиями (бездействиями). Таким образом, ответственность за принимаемые решения от имени государства несут его представители в СД.

За одни и те же нарушения ответственность представителей может быть как дисциплинарной,[140] так и материальной.[141] По мнению автора настоящего исследования, данное обстоятельство не совпадает с принципами разумности и справедливости. Соответствующий недостаток в правовом регулировании ответственности государственных представителей отмечается и в юридической литературе.[142]

По мнению ряда авторов,[143] необходимо установить полную материальную ответственность государственных представителей за причиненный ущерб, вызванный их действиями по представлению интересов государства в акционерных обществах.

Следует заметить, что, говоря об ответственности, ученые больше внимание уделяют возможным злоупотреблениям со стороны представителей.[144]Однако, по мнению автора настоящего исследования, на сегодняшний день остро стоит проблема, связанная с тем, что такой представитель выражает не свою волю, а исполняет заведомо определенное ему директивой указание. Таким образом, возникает вопрос о наличии в действиях представителей государства вины. Компетентные государственные органы, формирующие волю в отношении принимаемых органами управления акционерного общества решений, в свою очередь к ответственности не привлекаются. По мнению автора настоящего исследования, для решения данной проблемы необходимо установить солидарную ответственность государства и ее представителей в соответствии с п. 4 ст. 71 Закона об АО.

В 2011 году Президент РФ объявил о необходимости внедрения в практическую деятельность компаний с государственным участием страхования ответственности независимых директоров -- представителей государства в органах управления таких компаний, увязав механизмы страхования и вопросы ответственности этих директоров за принимаемые решения.[145] Отмечается, что государство, таким образом, обезопасит себя от недобросовестных решений членов совета директоров.

Однако в правовой литературе, наряду с позитивными сторонами данного предложения, отмечаются также опасения, связанные с тем, что член совета директоров, осознавая отсутствие материальной ответственности, будет более беспечно принимать управленческие решения.[146] Таким образом, нужно учитывать все стороны возможных последствий страхования ответственности членов СД.

2.3 Возможность признания государства лицом, заинтересованным в совершении сделки

Говоря об особенностях правового положения государства как участника корпоративных правоотношений, необходимо затронуть вопрос, касающийся особенностей совершения сделок, в совершении которых имеется заинтересованность в компаниях с государственным участием. [147]

В соответствии с законом (ст. 82 Закона об АО, ст. 45 Закона об ООО), при совершении данных сделок, в случае если член органа управления хозяйственного общества, либо акционер (участник) является аффилированным в сделке лицом, у него появляется обязанность информационного характера - уведомить об этом соответствующие органы акционерного общества.

Следует заметить, что на сегодняшний день понятие «аффилированность» содержится в Законе РСФСР от 22 марта 1991 г. № 948-I «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках»,[148] который не действует на сегодняшний день, кроме соответствующей статьи.

В основном, общепризнанной является позиция, согласно которой государство не может быть признанно аффилированным лицом по ряду оснований. Так, Д.А. Вавулин и В.Н. Федотов обосновывают данную позицию тем, что участие государства в гражданском обороте обусловлено не частными интересами, а целями «наиболее эффективного отправления публичной власти».[149] А. Плотников, отмечает, что «для признания государства аффилированным в сделке лицом, у него должен быть свой материальный или иной интерес, отличный от интересов большинства акционеров и общества в целом». Данный автор подчеркивает, что у государства интерес публичный.[150]

Таким образом, большинство исследователей связывают невозможность признания государства аффилированным лицом с его публично-правовым статусом.

Следует заметить, что в судебной практике нет единообразия в отношении решения вопроса о возможности признания государства аффилированным лицом.

Так, в Постановлении ФАС Восточно-Сибирского округа от 20 февраля 2008 г. № А33-33865/05-Ф02-7411/06 выражена позиция суда, в соответствии с которой государство не может быть признано лицом, заинтересованным в совершении сделки: « …государство при применении данных положений (об аффилированности - дополнено мной. - Н.Л.) будет лишено возможности оказывать влияние на деятельность акционерного общества, управлять им, что противоречит целям и задачам государства по осуществлению контроля за социально значимыми отраслями».[151] Таким образом, в данном Постановлении судья выражает позицию о том, что государство не может быть признано заинтересованным в сделке лицом.

В то же время в судебной практике имеется совершенно противоположный вывод, в соответствии с которым, нормы Закона РСФСР «О конкуренции», касающиеся аффилированности лиц, должны применяться и к публично-правовым образованиям. Так, в Постановлении Десятого арбитражного апелляционного суда от 18 октября 2006 г. по делу N А41-К1-11240/06, доводом судьи послужило, во-первых, положение п. 1 ст. 124 ГК РФ, в соответствии с которым, публично-правовые образования выступают в гражданском обороте на равных началах с иными участниками оборота -- гражданами и юридическими лицами, во-вторых, отсутствие прямого запрета на применение понятия аффилированного лица к публично-правовым образованиям как в законодательстве об АО, так и в антимонопольном законодательстве.[152]

По мнению автора настоящего исследования, понятие аффилированности в отношении государства не может быть применено, так как это будет не соответствовать задачам и целям его участия в корпоративных правоотношениях.

Важно отметить, что позиция в соответствии с которой, государство не может быть признано лицом, заинтересованным в совершении сделки отражена и в Проекте изменений ГК РФ (абз. 6 п. 2 ст. 53.3). Таким образом, разрешатся указанные противоречия в сложившейся судебной практике и научной доктрине.

Кроме того, нововведением будет являться включение юридических признаков и понятия аффилированности в Гражданский Кодекс РФ, что послужит заменой соответствующих правил вышеуказанного Закона РСФСР «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках»1991 г. Данное обстоятельство видится положительным с точки зрения совершенствования применения соответствующих правовых норм. государство корпоративный правоотношение акционерный

Таким образом, подводя итог данной главе, можно сделать вывод, что государство как акционер, действуя в гражданском обороте на началах равенства, обладает определенными особенностями правового статуса.

Состав корпоративных прав и обязанностей государства по сравнению с другими акционерами несколько отличается:

-- правами государства как акционера наделен соответствующий орган исполнительной власти;

-- право на управление акционерным обществом государство реализует через участие своих представителей, голосующих на основании письменных директив;

-- государство как акционер наряду с корпоративными правами, которыми обладают все акционеры общества, наделено также некоторыми специальными правами;

-- у государства как публичного собственника есть дополнительные обязанности;

-- ответственность за принимаемые государством как акционером решения в соответствии с действующим законодательством несут его представители;

-- государство не может быть признано лицом, заинтересованным в совершении сделки, так как оно участвует в АО в публичном интересе.

Однако нельзя не признать, что наличие вышеуказанных особенностей отличает государство от других акционеров, и говорить о полном равноправии данных субъектов не приходится.

Следует заметить, что в Проекте изменений ГК РФ[153], наряду с выделением корпорации как особого вида юридических лиц, планируется расширить права участников корпорации и закрепить их в ГК РФ. Интересен также тот факт, что законодательно закрепится право на «восстановление корпоративного контроля»[154].

ГЛАВА 3. ОСОБЕННОСТИ РЕАЛИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВОМ ПРАВА НА УПРАВЛЕНИЕ ХОЗЯЙСТВЕННЫМ ОБЩЕСТВОМ

Особый правовой статус государства как акционера отражается и на особенностях реализации его прав, связанных с управлением акционерными обществами. Справедливо отмечает Е.П. Губин: «от того, насколько эффективно участие государства в реализации права на управление в хозяйственных обществах, зависит и эффективность управления государственным имуществом в целом».[155]

На сегодняшний день, по данным Министерства экономического развития РФ, основными задачами в управлении акционерными обществами, акции которых находятся в федеральной собственности, являются:

-- внедрение положительного опыта корпоративного управления в компании с государственным участием, в том числе в части развития института профессиональных директоров;

-- повышение качества корпоративного управления в холдинговых структурах, в том числе путем оптимизации их структуры, отчуждения непрофильных активов.[156]

Таким образом, на сегодняшний день достаточно актуален вопрос о необходимости совершенствования корпоративного управления акционерными обществами с участием государства.

В настоящей главе будут рассмотрены особенности реализации государством специального права на управление акционерными обществами («золотая акция») и особенности реализации прав на управление посредством института представителей государства в совете директоров хозяйственного общества. Также представляет интерес рассмотрение существующих моделей управления в компаниях с государственным участием в России и в зарубежных странах.

3.1 Модели участия государства в управлении хозяйственными обществами

Для понимания особенностей корпоративного управления компаниями с государственным участием необходимо определить российскую модель участия государства в управлении хозяйственными обществами. Для этого, обратимся к классификации, предлагаемой зарубежными авторами,[157] в соответствии с которой существуют несколько основных моделей управления компаниями с государственным участием:

-- «децентрализованная» или «отраслевая» модель (decentralized or sector model), которая применяется в Великобритании и Финляндии и характеризуется распределением прав по управлению акционерными обществами между несколькими профильными министерствами и ведомствами. Минусом данной модели называют совмещение компетенции в деятельности этих министерств и ведомств;

-- «двойная модель» (dual model), наиболее распространена в странах ОЭСР, таких как Греция, Швейцария, Турция, Мексика, Италия, Новая Зеландия, Южная Корея. При такой модели, управление осуществляется совместно профильными и общими министерствами. В большинстве государств развитие двойной модели стало результатом возрастания влияния их национальных министерств. Плюсом данной модели отмечают возможность эффективного использования систем сдержек и противовесов, учитывая особенности, как определенных отраслей, так и экономики в целом. Среди минусов называют возможность размывания ответственности, ввиду наличия двух источников формирования управленческих решений, а так же определенная подчиненность руководителя министерствам;

-- «централизованная» модель (centralized model), при которой управление осуществляется посредством единого министерства или агентства, которое управляет большинством компаний с государственным участием. В Дании, Испании, Королевстве Нидерландов в этом качестве выступает Министерство финансов, в Норвегии и Швеции - Министерство промышленности.

-- «альтернативная» модель, которую выделяют в качестве дополнительной модели управления. В данном случае акции компаний с государственным участием передаются специально созданным холдингам, которые подконтрольны государству. Следует заметить, что в некоторых странах холдинги объединяют несколько компаний с государственным участием для достижения общих целей, к примеру, развитие определенных отраслей промышленности с привлечением государственных инвестиций. Среди таких холдингов можно назвать «ЦIAG» (Австрия), «IRI» (Италия), «SASAC» (Китай). Кроме того, создаются холдинги, фактически имеющие статус государственного органа. Отмечается, что данные холдинги, созданы не в политических или социальных целях, а для повышения эффективности руководства коммерческой деятельностью предприятий с помощью инструментов корпоративного управления. Среди таких холдингов можно назвать «Temasek» (Сингапур), «Самрук» (Казахстан).[158]

В отношении вопроса о том, какая модель управления хозяйственными обществами с государственным участием применяется в Российской Федерации, мнения ряда авторов не совпадают.

Так, О.А. Макарова называет модель управления хозяйственными обществами с участием государства в РФ «смешанной». В обоснование своей позиции данный автор отмечает, что права акционера от имени государства осуществляет как Правительство РФ, так и различные федеральные органы исполнительной власти (не только Федеральное агентство по управлению государственным имуществом), а в случаях, установленных законом - и государственные корпорации.[159]

Другой точки зрения придерживается Е.П. Губин, по словам которого в России реализуется «централизованная» модель управления корпорациями с государственным участием, а так же частично используется «альтернативная» модель управления.[160] По мнению данного автора, «альтернативная» модель управления реализуется в случаях управления акциями хозяйственных обществ с государственным участием посредством государственных корпораций, а также государственных холдингов.

Таким образом, исследователи различным образом интерпретируют управление российскими хозяйственными обществами с участием государства, которое может осуществляться наряду с Росимуществом, в случаях установленных законом, Правительством РФ, другими уполномоченными органами исполнительной власти, государственными холдингами и государственными корпорациями.

В отношении вопросов управления акциями посредством холдингов большую исследовательскую работу провела И.С. Шиткина. Данный автор подчеркивает распространенность в России государственных холдингов[161] (ОАО «РЖД», ОАО «Газпром» и пр): «в Российской Федерации вследствие разгосударствления предприятий и объединений путем преобразования их в акционерные общества сохраняется большое количество холдингов, в основных обществах, в которых государство или муниципальное образование имеют пакеты акций».[162] Следует заметить, что в настоящее время в РФ понятие холдинга не получило законодательного закрепления.[163] Представляется, что управление хозяйственными обществами с участием государства посредством таких вертикально интегрированных структур, основанных на централизованном управлении -- удобный способ проведения единой экономической политики в отдельных отраслях промышленности.

Как уже было отмечено, наряду с государственными холдингами в России получило распространение управление хозяйственными обществами с участием государства через государственные корпорации.[164] Государственная корпорация учреждается специальным законом, в котором определяется ее правовой статус. Уставный капитал такой организации формируется на основании государственной собственности. Не затрагивая вопроса, касающегося специфики данной организационно-правовой формы, а так же объективной необходимости ее существования в российском правопорядке, следует отметить, что в качестве имущественного взноса Российской Федерации в уставные капиталы таких юридических лиц внесены акции хозяйственных обществ с государственным участием. Права акционеров таких обществ осуществляют соответственно государственные корпорации, в порядке определенном Правительством РФ (ст. 39 Закона о приватизации). В качестве примера можно привести Постановление Правительства РФ от 17 октября 2009 г. № 831 «Об осуществлении Государственной корпорацией «Ростехнологии» от имени Российской Федерации прав акционера акционерных обществ, акции которых находятся в федеральной собственности и передаются Государственной корпорации «Ростехнологии» в качестве имущественного взноса Российской Федерации, до передачи указанных акций».[165]

Таким образом, представляется правильной позиция Е.П. Губина, о том, что для Российской Федерации более характерна «централизованная» модель управления, так как большинство российских хозяйственных обществ с участием государства управляются через единый уполномоченный орган исполнительной власти -- Росимущество. Управление государственными пакетами акций через государственные холдинги и государственные корпорации следует рассматривать в качестве частичного использования в России «альтернативной» модели управления.

3.2 Специальное право государства на управление акционерным обществом «ЗОЛОТАЯ АКЦИЯ»

Принципиальной особенностью участия государства в корпоративных правоотношениях является принадлежащее Российской Федерации, субъектам Российской Федерации специальное право на управление акционерными обществами (далее -- «золотая акция»).

Следует заметить, что «золотая акция» получила широкое распространение в Великобритании в период работы правительства Маргарет Тэтчер (80-е гг. XX в.) в процессе выполнения программы приватизации. Данному примеру последовали многие страны. Под «золотой акцией» понимались специальные права правительства по управлению приватизированными предприятиями, используемые в целях защиты национальных и общественных интересов. [166]

В российском правопорядке законодательное регулирование специального права государства на управление («золотая акция») осуществляется Законом о приватизации (ст. 38).

Следует согласиться с теми исследователями, которые считают саму формулировку «золотая акция» неудачной.[167] Так, исходя из норм действующего законодательства,[168] акция -- это именная ценная бумага. Специальное право на управление не является ценной бумагой.

Термин «золотая акция» можно определить как специальное право на участие государства в управлении открытыми акционерными обществами в целях обеспечения обороноспособности страны и безопасности государства, защиты нравственности, здоровья, прав и законных интересов граждан РФ.[169] Данное определение прямо вытекает из норм закона (ст. 38 Закона о приватизации).

Представленное определение понятия «золотая акция» раскрывает цели применения данного специального права в отношении акционерных обществ с государственным участием: обеспечение обороноспособности страны и безопасности государства, защита нравственности[170], здоровья, прав и законных интересов граждан Российской Федерации. Таким образом, цели установления «золотой акции» также обусловлены публично-правовым статусом государства. Следует заметить, что ряд авторов называет указанные в законе цели слишком широкими для толкования правоприменителем.[171] Однако, по мнению автора данного исследования, ввиду того, что цель - это глобальная задача, финальный результат, на который направлен процесс, в данном случае общая формулировка целей видится вполне логичной.

Специальное право («золотая акция») используется (п. 1 ст. 38):

-- в отношении акционерных обществ, созданных в результате приватизации имущественных комплексов унитарных предприятий;

-- в отношении акционерных обществ, исключенных из перечня стратегических акционерных обществ независимо от количества акций, находящихся в государственной собственности. Данный перечень стратегических АО[172] был утвержден Указом Президента РФ в 2004 г.[173] В указанном документе перечисляются федеральные государственные унитарные предприятия, а так же акционерные общества, деятельность которых имеет стратегическое значение для обеспечения обороноспособности и безопасности государства, защиты нравственности, здоровья, прав и законных интересов граждан РФ.[174] Президент РФ по предложению правительства может принять решение об исключении акционерного общества из данного перечня.

«Золотая акция» используется с момента отчуждения из государственной собственности 75 процентов акций соответствующего акционерного общества (п.5 ст. 38).

Следует заметить, что в Постановлении ФАС Уральского округа от 23 апреля 2008 г. № Ф09-2666/08-С4[175] указано, что из буквального толкования п. 1 ст. 38 Закона о приватизации следует, что возможность принятия решения об использовании специального права («золотой акции») не зависит от количества акций, находящихся в государственной собственности на момент принятия такого решения. Однако возможность использовать указанное право возникает у РФ или ее субъекта лишь с момента отчуждения из государственной собственности 75% акций соответствующего открытого акционерного общества (п. 5 ст. 38 Закона от 21 декабря 2001 №178-ФЗ)».

Таким образом, необходимо обратить внимание на то, что решение об использовании специального права («золотой акции») может быть принято только в отношении того открытого акционерного общества, в котором РФ или субъект РФ обладает пакетом акций.

Представляется, что посредством «золотой акции» государство сохраняет за собой контроль над вышеуказанными обществами после приватизации унитарных предприятий, а так же при исключении из перечня стратегических хозяйственных обществ.

Существуют некоторые ограничения на применение «золотой акции». Так, исходя из положений статьи 38 Закона о приватизации, среди таких ограничений можно назвать:

-- запрет на применение «золотой акции» органами местного самоуправления. В соответствии с Законом о приватизации, решение о применении в отношении АО «золотой акции» может быть принято по предложению Росимущества федеральным органом исполнительный власти (Правительством РФ), а также органами государственной власти субъектов РФ,[176] и действует до принятия указанными уполномоченными органами решения о его прекращении (п.5 ст. 38). Следует заметить, что ранее органы муниципальной власти могли принимать решение об использовании «золотой акции».[177] Ряд авторов отмечает,[178] что данное специальное право муниципальных образований, в некоторых акционерных обществах продолжает действовать. Данные исследователи в обоснование своей позиции приводят Постановление Пленума ВАС РФ от 18 ноября 2003 г. №19 «О некоторых вопросах применения Федерального закона «Об акционерных обществах».[179] В соответствии с указанным Постановлением, действие специального права на участие РФ, субъекта РФ или муниципального образования в управлении акционерным обществом («золотой акции») прекращается с момента принятия Правительством РФ, органом власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления решения о прекращении действия этого права. Таким образом, по мнению авторов, если органами местного самоуправления не было принято решения о прекращении использования «золотой акции», данное право в соответствующих акционерных обществах продолжает действовать.

-- запрет одновременного использования данного специального права Российской Федерацией и субъектом РФ в отношении одного и того же открытого акционерного общества (ч. 2. п.1 ст. 38). [180]

-- запрет использования специального права («золотой акции») в открытом АО, созданном путем преобразования федерального государственного унитарного предприятия, в период, когда акции этого общества находятся в федеральной собственности (ч.2. п.1. ст.38).

Также важно отметить, что «золотая акция» не может быть заменена на акции общества, в отношении которого используется данное специальное право государства.

Сведения об использовании «золотой акции» вносятся в устав акционерного общества на основании решения о применении в отношении него специального права, а также Реестр акционеров. Исключение таких сведений осуществляется на основании решения о прекращении действия «золотой акции».[181]

Как указывалось в предыдущей главе, реализуется рассматриваемое специальное право государства на участие в управлении акционерным обществом посредством института представителей в совете директоров и ревизионной комиссии общества (п. 2 ст. 38), которые в своей деятельности руководствуются Положением №783. Особенности содержания правомочий представителя государства в органах управления акционерными обществами были рассмотрены в главе 2 настоящей работы. Главная особенность прав представителя в акционерном обществе, в отношении которого принято решение об использовании «золотой акции» состоит в праве вето на ряд принимаемых общим собранием акционеров решений.

Таким образом, специальное право на управление акционерными обществами («золотая акция») предоставляет государству право участия в управлении акционерными обществами, в которых такое право целесообразно с точки зрения гарантии защиты публичных интересов.

Обобщая мнения исследователей можно сделать вывод, что они по-разному оценивают целесообразность применения института «золотой акции». Ряд авторов, отрицательно оценивающие данный институт, называют следующие недостатки рассматриваемого специального права:[182]

-- чрезмерное вмешательство государства в деятельность АО;[183]

-неэффективность корпоративного управления в данных АО;[184]

-- ограничение права на управление АО других акционеров;

-- незаинтересованность инвесторов в таких акционерных обществах.

Исследователи, положительно оценивающие институт «золотой акции», выделяют следующие преимущества такого специального права государства:

-- обеспечение государственного контроля за наиболее значимыми сферами экономики;[185]

-- развитие необходимых стратегически-важных направлений промышленности, которые государство не в состоянии инвестировать, а полная передача частному собственнику нецелесообразна и невозможна ввиду наличия стратегических государственных интересов;[186]

-- возможность сохранения акционерного общества в качестве производителя товаров (работ, услуг), предотвращения его ликвидации, изменения профиля деятельности.[187]

Некоторые исследователи предлагают законодательно закрепить критерии и пределы применения института «золотой акции».[188] В отношении критериев применения государством института «золотой акции» интересными видятся рекомендации выработанные Судом Европейского союза (далее - Суд ЕС).

Так, Суд ЕС признал в ряде европейских компаний[189] применение «золотой акции» необоснованным. В результате рассмотрения споров, Суд ЕС сделал вывод, что ограничения в отношении управления компаниями, которые устанавливаются «золотой акцией» могут вступать в противоречие с основными свободами Договора об учреждении Европейского сообщества[190] (в том числе свободы движения капитала), а так же могут затруднять функционирование внутреннего рынка.[191] В ряде случаев Суд ЕС[192] не признал специальных прав государства также по причине дискриминационного характера по отношению к иностранным инвесторам.[193] В последующем Судом ЕС было принято еще несколько аналогичных решений.[194]

Суд Евросоюза предложил руководствоваться следующими принципами и рекомендациями при применении государствами «золотой акции»:[195]

-- уважение к автономии принятия решений компании, когда инициатива контроля возложена на публичный орган и предварительное согласование не требуется (эта задача может быть обеспечена представителями государства в совете директоров без права голоса);

-- ограниченные временные рамки для принятия решения публичным органом;

-- формальное обоснование решения;

-- возможность устранения ошибки правоприменителя в судебном порядке.[196]

Среди указанных рекомендаций представляется актуальным предложение Суда ЕС в отношении сокращения временных рамок принятия уполномоченным государственным органом решения (в отношении РФ -Росимуществом). Процесс получения государственной директивы для голосования на сегодняшний день сложен и требует больших временных затрат, что приводит к неэффективному управлению обществом.[197]

Интересны выводы в отношении «золотой акции» Дирка Гауппа, по мнению которого, данное право государства должно применяться при выполнении строгих условий. Во-первых, устанавливаемые данным правом ограничения на управление компанией должны быть основаны на принципах соразмерности и правовой определенности. Например, «золотые акции», не могут вводиться в целях поддержки экономики государств-членов. Дирк Гаупп считает, что Суд ЕС должен найти надлежащий баланс между требованиями общего рынка ЕС, законных интересов инвесторов и защиты общих интересов государств-членов. Автор воспринимает вышеуказанные решения Европейского суда положительно, поскольку они способствуют развитию свободного движения капитала. [198]

Говоря о защите хозяйственных обществ от чрезмерного влияния государства при осуществлении хозяйственной деятельности в результате применения «золотой акции» необходимо учитывать важность целей таких ограничений. Представляется, что для обеспечения государственных интересов и интересов самого хозяйственного общества (беспрепятственная эффективная деятельность общества), при применении «золотой акции» в мировой практике необходимо соблюдать соответствующий баланс интересов общества и государства. По мнению автора настоящего исследования, в российском правопорядке данный баланс соблюден, так как «золотая акция» применяется в ограниченных законом случаях для обеспечения публичных интересов государства.

Таким образом, «золотая акция» не является ценной бумагой, не предоставляет прав на получение дивидендов, и, в случае ликвидации акционерного общества, не дает права на получение части его имущества. Смысл специального права на управление акционерными обществами («золотой акции») состоит в возможности сохранения государственного контроля над акционерными обществами посредством влияния на основополагающие управленческие решения общества.

Представляется, что в целях более логичного изложения правовых понятий, а так же избежания противоречий в их толковании, следует заменить название термина «золотая акция» на термин «золотое право», для этого внести в ст. 38 Закона о приватизации соответствующие изменения, а также в Постановление Правительства №783.

3.3 Институт представителей государства в органах управления хозяйственных обществ

Особенностью права государства на участие в управлении хозяйственными обществами с государственным участием является его реализация с помощью представителей государства в органах управления данных обществ.

В гражданском законодательстве вопросы представительства регулируются главой 10 ГК РФ. Понятие представителя можно сформулировать на основании ст. 182 ГК РФ: представитель - это лицо, действующее от имени другого лица (представляемого) при совершении сделки, осуществляющее при этом необходимые для ее совершения действия на основании письменного разрешения (доверенности).[199] Следует заметить, что представительство может быть добровольным и обязательным (в силу закона).

Приватизационный закон также предусматривает как обязательное, так и добровольное представительство. Так, в рамках ст. 38 Закона о приватизации[200], представителями государства могут быть только государственные или муниципальные служащие, которые назначаются уполномоченным государственным органом.[201] Функции представителя регламентированы в данном случае трудовым договором или государственным контрактом. Таким образом, возникает обязательное представительство.

В то же время, в ст. 39 Закона о приватизации указано, что кроме госслужащих представителями государства могут быть и иные лица. Таким образом, законом предусмотрена возможность договорного представительства. В данном случае представителями государства являются «профессиональные поверенные» (профессиональные директора).[202] Природа договора государства с профессиональным директором определяется исследователями в качестве договора поручения.[203] В обоих случаях представители государства должны осуществлять свои полномочия на основании выданной соответствующим уполномоченным органом доверенности.

...