Местное самоуправление

Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

Введение

1. История местного самоуправления

1.1 Зарождение местного самоуправления в России

1.2 История формирования местного самоуправления

2. Становление местного самоуправления в современной России

2.1 История разработки основополагающих идей местного самоуправления

Заключение

Список используемой литературы

Введение

Актуальность исследования в том, что местное самоуправление является особой системой организации и деятельности населения, так как посредством органов местного самоуправления гражданам предоставляется возможность самостоятельно принимать решения по вопросам местного значения и управлять муниципальной собственностью в соответствии с интересами граждан, которые проживают в пределах конкретного муниципального образования. Местное самоуправление является одной из важных и необходимых форм реализации гражданами Российской Федерации своих конституционных прав, закрепленных в положениях Конституции Российской Федерации. Не случайно, вопросу формирования органов местного самоуправления уделялось пристальное внимание в Чеченской Республике, поскольку в силу длительного пребывания указанного субъекта вне правового поля России (в связи с известными событиями 90-х гг.) система органов местного самоуправления не была своевременно сформирована.

В первую очередь, фундаментальной основой местного самоуправления является, безусловно, Конституция Российской Федерации, которая содержит стержневые и наиболее существенные положения, затрагивающие рассматриваемый вопрос. Конституционные нормы, регулирующие местное самоуправление, содержатся не только в главе 8 Конституции Российской Федерации «Местное самоуправление», но и в иных главах Основного Закона. В первую очередь необходимо обратить внимание на статью 12 главы 1 «Основы конституционного строя», согласно которой в России признается и гарантируется местное самоуправление и указывается, что система органов местного самоуправления не входит в состав системы органов государственной власти. Важные положения экономического характера отражены в статьях 8, 9: признание муниципальной собственности, возможность участия в гражданских правоотношениях наряду с частными и государственными субъектами.

Местное самоуправление как часть социального целого испытывает на себе влияние всех процессов, происходящих в социуме. В связи с этим местное самоуправление одновременно и открыто, и закрыто. Закрыто в том смысле, что у него есть своя система ценностей, свои принципы организации, функционирования и т.д. При этом уровень открытости и закрытости зависит от результатов сочетания процессов организации и самоорганизации. Местное самоуправление открыто, поскольку оно обменивается с окружающей средой людьми, энергией, информацией, технологией и достижениями в различных областях. Местное самоуправление активно взаимодействует с внешней средой и выступает важным фактором формирования правового государства, рыночной экономики, гражданского общества и свободной личности.

Местное самоуправление функционирует на основе действия общесистемных законов и закономерностей, находится в сложных организационных отношениях с другими социальными образованиями, что не допускает ее самоизоляции. Особый акцент делается на самоорганизацию, самостоятельность (под свою ответственность) деятельности населения (местного сообщества) по решению вопросов местного значения. Однако эта деятельность имеет двойственный характер.

Таким образом, цель данной работы - рассмотреть историю становления местного самоуправления в России.

Для достижения данной цели были поставлены следующие задачи:

1.Рассмотреть историю местного самоуправления в России;

2.Изучить становление местного самоуправления в современной России.

Работа состоит из введения, 2 глав, заключения и списка использованной литературы.

1. История местного самоуправления в России

1.1 Зарождение местного самоуправления в России

В 1864 г. императором Александром II была проведена Земская реформа, которая поставила своей целью создание системы органов, независимой от центрального бюрократического аппарата, решавшей вопросы местного значения.

Данная реформа не являлась чем-то принципиально новым для России, поскольку еще Иваном IV проводились подобные мероприятия: отменив систему кормления, он заменил ее выборными «земскими старостами» и целовальниками, к компетенции которых относились суд, сбор податей и полицейские функции, осуществляемые на территории конкретных местностей. Однако невозможно было провозглашать такую самостоятельность и выборность земских властей в условиях, когда государственная политика была направлена на централизацию абсолютной власти монарха Арихипкин И.В. Формирование основ института местного самоуправления в России в XVIXVIII веках // Сибирский юридический вестник. 2014. № 4.. Очевидно, что вопросы о роли местных органов власти имели значимый характер, но на практике осуществить их не представлялось возможным до определенного момента.

П.В. Галкин представляет две точки зрения по вопросу необходимости земской реформы. Первая заключается в том, что крестьяне, получив очень большой объем прав в связи с отменой крепостного права, нуждались в уравновешивании этого объема с их положением. Альтернативная точка зрения гласит следующее: у государства имелся обширный перечень полномочий - повинностей, которые очень трудно было переложить на кого-то, кроме как на плечи крестьян. Таковыми, например, являлись постойная, подводная повинности. Именно для исполнения этих повинностей создаются органы земств, которым не было аналога. И в большинстве земств акцент сделали на исполнение не обязательных, а необязательных повинностей с точки зрения государства, таких как народное образование, медицина, экономическая помощь населению и другие Что делать? Уроки земства и современное местное управление. URL: http://tvkultura.ru..

Проводя параллель с нашими реалиями, следует отметить, что создание местного самоуправления в РФ в 1990-е гг. шло по тому же сценарию, а именно установлением «сверху». Согласно Конституции 1993 г. органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, что может толковаться как некоторая автономность местных властей, формирование их «снизу вверх», однако это не совсем так. В статьях 5-6 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» указаны полномочия органов государственной власти федерации и субъектов, свидетельствующие о нормативном регулировании, контроле за деятельностью органов местного уровня Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с изменениями и дополнениями от 15.02.2016) // Система ГАРАНТ: http://base.garant.ru/186367/#ixzz48zMwnMh3.

Согласно Положению 1864 г. в 34 губерниях Центральной России создавались губернские и уездные земские собрания (распорядительный орган) и земские управы (исполнительный орган). Они выбирались на три года на началах бессословности. Избиратели делились на 3 курии: уездных землевладельцев, городских обществ и выборных от сельских обществ. Первые две курии составляли владельцы недвижимости, в частности земли в сельской местности, поэтому их представляли в основном дворяне- помещики и крупное купечество. Выборы по третьей курии были многостепенными: сельские общества выбирали представителей на волостные сходы, те - выборщиков, а последние - гласных в уездное земское собрание. В итоге получалось, что в губернских земских управах дворян было около 90%, а крестьян - только 1,5%. Председателями губернских и уездных съездов были соответствующие предводители дворянства Фатов С.И. Местное самоуправление: современное состояние и исторические параллели // Земская реформа Александра II. Ее результаты и влияние на современное положение в России: сб. мат-лов научно-практ. конф-ции. Вязьма, 2014.. Данное ограничение свидетельствует о том, что законодатель видел движущую силу грядущих преобразований именно в классе интеллигенции, а не в массе крестьянского населения. Современные органы местного самоуправления, безусловно, имеют более усовершенствованную структуру, но в основе сохранено деление на представительный и исполнительный элементы. Представительный орган состоит из депутатов, избираемых на муниципальных выборах, а исполнительный формируется представительным органом местного самоуправления либо главой местного самоуправления самостоятельно, либо главой местного самоуправления с согласия представительного органа.

Земская реформа была введена избирательно, а не повсеместно, что также свидетельствует о том, что законодатель делал ставку на более урбанизированную часть страны, избегая огромных пространств Сибири и Дальнего Востока. С одной стороны, это кажется несправедливым, поскольку явно проступает неравноправие населения, а с другой стороны, - оправданно, т.к. управление более мелкими административно-территориальными единицами является более эффективным. На данный момент можно проследить обратный процесс, связанный с укрупнением сельских поселений, который исходит из чисто финансовых соображений.

Исходя из того, что занимались делами не профессионалы, не чиновники из центра, а люди, прежде всего заинтересованные в преобразовании сфер общественной жизни, не доступных для непосредственного регулирования государственными органами, то можно говорить о жизнеспособности земского управления. В.Ф. Абрамов пишет: «К февралю 1917 г. насчитывалось уже 25 направлений земской деятельности - народное образование, здравоохранение, культурно-просветительная работа, пожарно-страховое и дорожное дела, сельское хозяйство, ветеринария, пути и средства сообщения, продовольственное дело, статистика и т.п.» Абрамов В.Ф. Местное самоуправление: идеи и опыт // СОЦИС. М., 2012. № 1. С.124.. Однако земствам не разрешалось взаимодействовать между собой, и они вынуждены были писать прошения, чтобы им разрешили доступ, например, к информации в сфере агрономии или статистики другого земства. Таким образом, можно говорить о созидательном начале органов земского управления, которые, несмотря на постоянные ограничения, контроль администрации государства за их деятельностью, пытались самостоятельно, под свою ответственность осуществлять полномочия по решению местных дел.

В современных экономических условиях бюджеты муниципальных образований формируются сходным образом, т.е. доходная часть образуется из налоговых отчислений, средств от приватизации и реализации муниципального имущества и т.д. И все же местные бюджеты испытывают нехватку собственных средств, являются дотационными вследствие неэффективной реализации муниципальной собственности, неполучения налогов на доходы физических лиц и в силу иных причин.

Подводя итоги, следует сказать, что значение Земской реформы прежде всего состоит в возрождении в стране принципа народовластия, а также качественного улучшения различных сфер общественной жизни: развития образования, строительства дорог, становления земской медицины и др. Проводя сравнительный анализ современного состояния местного самоуправления, нельзя не заметить наличие проблем в его осуществлении, связанных с недостатком материальных средств, и, как следствие, формирование стойкой зависимости от государственных финансов. Поэтому многочисленны высказывания о том, что на практике местного самоуправления как такового не существует. В этой связи следует учесть исторический опыт становления местного самоуправления в России и определиться с необходимостью существования данного института вообще. В случае положительного ответа на этот вопрос целесообразно сформировать четкую позицию в закреплении правовых основ местного самоуправления с целью совершенствования его деятельности и повышения эффективности.

1.2 История формирования местного самоуправления

Важным этапом развития отечественного самоуправления принято считать земские и городские реформы 60-70 годов XIX века при том, что зачатки земского и городского самоуправления, безусловно, существовали и на боле ранних этапах становления российской государственности. Эти реформы явились поворотным моментом во внутреннем развитии России, поскольку устанавливали определённые ограничения в деятельности бюрократии.

Именно в этот период в губерниях и уездах создавались земские органы -- выборные земские собрания (губернские и уездные) и избираемые ими земские управы.

В Положении о губернских и уездных земских учреждениях 1864 года было предусмотрено, что земские гласные, входившие в состав уездного земского собрания, избирались поверенными городских и сельских обществ, а также землевладельцами. Общественные учреждения могли обращаться с жалобами в Правительственный Сенат на постановление земских собраний в случае превышения пределов власти, а также при нарушении их прав. Общественные объединения уже тогда были наделены полномочиями по участию в управлении и осуществлению контроля над деятельностью местной власти Степанов Д. И. Новые положения Гражданского кодекса о юридических лицах // Закон и право. М., 2014..

Местное самоуправление в лице земства, при всех недостатках и проблемах Земской реформы 1864 года, добилось видимых успехов. В образовании за земский счет было создано более 60 тысяч школ, содержались сотни тысяч учителей и земских врачей. Участие общественных объединений в управлении местными делами существенно усилилось в начале ХХ в., значительно активизировалось движение по их созданию. Так, исследователи отмечают заметные сдвиги в развитии отечественного гражданского общества: с 1906 по 1909 гг. было образовано примерно 4800 общественных организаций Решетников О. В. Социальное служение в местных сообществах как фундамент развитых институтов гражданского общества // Местное право. 2013. № 4-5. С.45..

Можно сказать, что земство открыло дорогу общественной активности и самоуправлению в России. У представителей различных сословий появилась возможность влиять на решения вопросов местного значения -- социальные, культурные, территориального обустройства и многие другие. В настоящее время, как констатирует профессор Н. С. Тимофеев, как и сто и сто пятьдесят лет назад, социальное служение в местном сообществе рассматривается как фундамент развития гражданского общества. Идеалом признается «местное сообщество, продвигающее моральные ценности демократии и представляющее активное солидарное политическое участие на уровне своих сообществ». Государство, определяя пределы самостоятельности местного самоуправления, предусматривает в его различных сферах различную степень свободы. При этом могут реализоваться различные модели взаимодействия местной власти и общественных самодеятельных организаций, создаваемых населением, способствуя развитию муниципальной демократии на наиболее приближенном к населению уровне. При такой постановке вопроса в системе отношений «государство -- местное самоуправление -- гражданское общество» местное самоуправление выступает в роли связующего звена как элемент гражданского общества по вопросам, имеющим местное значение и представляющим исключительно местный интерес.

Закон Союза ССР 1990 года «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» «радикально выделил местное самоуправление из системы государственной власти, стал самым либеральным законодательным актом по отношению к местному самоуправлению за всю его современную историю. В качестве одного из основных принципов местного самоуправления закон установил «Самостоятельность и независимость Советов народных депутатов, их ответственность за решение вопросов местного значения» (статья 4). Закон определил, что местное самоуправление -- уровень публичной власти в государстве, вывел не только Советы, но и исполнительные органы из административной вертикали, устранил зависимость местных органов власти от решений исполнительных структур государства, подчинив их только закону» Кирпичников В. А. Настольная книга для муниципальных политиков. М., 2011. С. 25..

В основу данного закона легли следующие ключевые мысли:

Органами местного самоуправления в городах, сельских поселениях, других населенных пунктах являлись выборные и другие органы местного самоуправления -- собрание представителей, глава местного самоуправления.

На территориях, включающих несколько городских или сельских поселений, совместным решением органов местного самоуправления мог быть создан единый орган местного самоуправления соответствующих территорий.

В городских и сельских поселениях с населением до 5 тыс. человек местное самоуправление могло осуществляться непосредственно населением через собрания, сходы и выборным главой местного самоуправления, который периодически отчитывается перед собранием, сходом. В иных населенных пунктах (городах, городских, сельских поселениях и др.) предусматривалось создание представительных коллегиальных органов местного самоуправления и главы местного самоуправления.

В городах и других поселениях с населением свыше 50 тыс. человек глава администрации назначался главой администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа либо избирался населением.

Выборный представительный орган местного самоуправления работал, как правило, на непостоянной основе и созывался на свои заседания соответствующим главой местного самоуправления. При этом решения выборного представительного органа подписывались главой местного самоуправления.

Над проектом Закона СССР 1990 года работали такие видные ученые, как профессора Г. В. Барабашев, К. Ф. Шеремет, М. И. Пискотин, В. П. Пертцик, Ю. А. Тихомиров, Е. И. Колюшин, В. И. Васильев, которые основываясь на своих знаниях не только Советов, но и местного самоуправления в других государствах, вырабатывали нужные идеи. Главное было в концепции. «Что такое местное самоуправление, как сформулировать его понятие?» -- один из главных вопросов, на который надо было сразу же отвечать.

Идеалы и принципы Европейской хартии получили отражение во многих статьях Закона СССР 1990 года. В соответствии со статьёй 4 к основным принципам местного самоуправления отнесены:

- волеизъявление народа через Советы народных депутатов, местные референдумы и иные формы непосредственной демократии; а законность;

- самостоятельность и независимость Советов народных депутатов, их ответственность за решение вопросов местного значения; а защита прав и законных интересов граждан; а выборность Советов народных депутатов, органов территориального общественного самоуправления, их подконтрольность населению; а гласность и учет общественного мнения; а сочетание местных и государственных интересов.

Советы как представительные органы власти признаются основным звеном в системе местного самоуправления (статья 3), наделяются собственной компетенцией (статья 6), устанавливаемой с учетом возможностей, важнейшие вопросы местного значения решаются непосредственно гражданами, проживающими на соответствующей территории (статья 5).

Согласно Закону СССР 1990 года при определении компетенции органов местного самоуправления допускается по взаимному соглашению местных Советов перераспределение между собой отдельных полномочий в области хозяйственного и социально-культурного строительства, передача части своих полномочий органам территориального общественного самоуправления (статья 6).

Устанавливается самостоятельность органов местного самоуправления при создании и реорганизации ими территориальных и межтерриториальных, отраслевых и межотраслевых органов управления, утверждении их структуры и штатов.

Вместе с тем Закон СССР 1990 года имел много недостатков, один из которых -- отсутствие чёткой компетенции между разными уровнями власти, но, по мнению, В. И. Васильева это был первый документ о местном самоуправлении в современном значении данного понятия, который «открывал зеленый свет законодательству о местном самоуправлении России и определял главные пути реализации важнейшего демократического политического института».

Новый этап развития местного самоуправления наступил с началом масштабных реформ и формированием российской государственности. После принятия Конституции Российской Федерации 1993 года началась подготовка нового федерального закона о местном самоуправлении, основывающегося на конституционных нормах. В Конституции Российской Федерации в качестве одной их основ конституционного строя определено, что в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление, которое самостоятельно в пределах своих полномочий. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (статья 12). Главой 8 Конституции Российской Федерации определяются основы местного самоуправления. В частности, оно осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления. Оно осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и местных традиций, при этом его структура определяется населением самостоятельно.

Федеральный закон № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» был принят 28 августа 1995 года Федеральный закон от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с изменениями и дополнениями) (утратил силу) // Система ГАРАНТ: http://base.garant.ru/10104758/#ixzz48zOHDGg4. Данный Федеральный закон представлял собой прогрессивный документ, закрепивший новую модель местного самоуправления, учитывающую демократические тенденции формирования правового государства, отвечающую международным стандартам, в том числе Европейской хартии местного самоуправления. Именно с этого Федерального закона начался процесс системного правового регулирования местного самоуправления.

В процессе применения Федерального закона № 154-ФЗ в него вносились уточнения и дополнения, последние из которых, принятые в 2000 году, усилили ответственность органов местного самоуправления перед органами государственной власти -- федеральными и региональными -- за принятие решений, противоречащих законодательству, и расширили полномочия органов государственной власти Российской Федерации в области местного самоуправления.

Однако все внесенные за время действия Федерального закона № 154-ФЗ поправки не носили принципиального характера. Вскоре после принятия Федерального закона № 154-ФЗ стали высказываться суждения о необходимости подготовки новой редакции документа, поскольку в Федеральном законе № 154-ФЗ содержалось слишком размытое определение местного самоуправления и он, в частности, был ориентирован главным образом на городское самоуправление, не учитывал особенности местного самоуправления в сельской местности, ограниченные возможности сельских муниципальных образований в решении установленного круга вопросов местного значения, не принимал также во внимание специфику местного самоуправления в малых городах и поселках, недостаточно четко разграничивал сферу деятельности органов местного самоуправления и органов государственной власти.

В апреле 2002 года в Послании Федеральному Собранию Российской Федерации Президент Российской Федерации затронул проблемы местного самоуправления. Он отметил, что в течение длительного времени федеральные власти практически не уделяли внимания местному самоуправлению, что негативно сказалось на жизненном уровне населения. Президент Российской Федерации назвал одним из источников сложившейся ситуации низкое качество законодательной базы местного самоуправления. Федеральный закон о местном самоуправлении и соответствующие акты субъектов Российской Федерации лишь в малой степени согласованы с реальным состоянием местного самоуправления. В Послании были обозначены насущные вопросы развития местного самоуправления и заявлено, что они должны быть отражены в новой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». «Без дееспособного местного самоуправления, -- подчеркнул Президент Российской Федерации В. В. Путин, -- эффективное устройство власти в целом считаю невозможным. Кроме того, именно здесь, на местном уровне, есть огромный ресурс общественного контроля за властью. И на этом уровне мы обязаны навести порядок. Тот порядок, о дефиците которого говорят и пишут граждане страны».

2.Становление местного самоуправления в современной России

2.1 История разработки основополагающих идей местного самоуправления

местный самоуправление формирование реформа

9 апреля 1990 г. был издан Закон Союза ССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». Современная научная литература уделяет этому событию крайне мало внимания, не придавая ему того значения, которого оно заслуживает Бабичев И. В., Смирнов Б. В. Местное самоуправление в современной России: становление и развитие. М.,

2014. С. 31--38.. Между тем это был юридически оформленный результат идейных поисков путей демократической децентрализации государственного механизма, идущего на смену бюрократически централизованной советской власти. Это был документ, принятый на излете союзного государства, которому оставалось просуществовать еще всего полтора года. Но его роль и значение для последующей истории местного самоуправления в России отнюдь не ограничивались этим сроком. Закон определил главные вехи развития нового политического института, дал зеленый сигнал движению по этому пути.

Как и многие другие документы перестроечной поры, Закон «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» содержал рудименты прежних времен, как то «местное самоуправление составляет часть общего социалистического самоуправления». Но главными в нем были прорывные идеи, обозначавшие прогрессивные перемены на долгую перспективу.

Концепция Закона и его нормы подготавливались видными учены- ми-конституционалистами, действовавшими под началом и вместе с сотрудниками Группы научных консультантов -- подразделения аппарата Президиума Верховного Совета СССР. Именно здесь, в Группе научных консультантов началась дискуссия о том, каким должно быть местное самоуправление в нашей стране. Творческим ядром работы над проектом закона были профессора Г. В. Барабашев, К. Ф. Шеремет и В. А. Пертцик, постепенно к работе подключались и другие ученые-правоведы: М. И. Пискотин, Л. А. Григорян, И. Н. Ильинский, А. Б. Венгеров. Их уже нет среди нас, но мы не можем не вспомнить их добрым словом, не отметить, как много сил, знаний и энергии они бескорыстно отдали важному для всех делу.

В обсуждении ряда вопросов участвовали и практики -- работники республиканских и местных советских органов. Итоги усилий коллектива выносились на обсуждение круглых столов, различных совещаний. Разработчики проекта закона взаимодействовали с параллельно действовавшей рабочей группой, составленной из представителей министерств и ведомств, ученых-экономистов, работников советских органов, с которой они обменивались документами, участвовали в ее заседаниях. На заключительном этапе рабочую группу официально возглавил член политбюро ЦК КПСС В. И. Воротников. Окончательный вариант проекта закона был внесен в Верховный Совет СССР от имени Совета Министров СССР. Это был документ, учитывающий мнение широкого круга специалистов и практиков.

Перед Группой научных консультантов была поставлена задача определить концепцию Закона. И прежде всего на обсуждение было вынесено понятие местного самоуправления. Пришлось преодолевать мнение о том, что местное самоуправление включает трудовые коллективы, профсоюзные ячейки, локальные подразделения других массовых общественных организаций. Победил в споре Г. В. Барабашев, предложивший формулу, которая потом почти целиком вошла в окончательный текст Закона, о том, что местное самоуправление -- это самоорганизация граждан для решения вопросов местного значения, исходя из интересов населения и особенностей административно-территориальных единиц на основе законов и соответствующей материально-финансовой базы. Нетрудно заметить, что эта формула составляет основу и современного понятия местного самоуправления.

Разработчики документа сразу условились, что самоорганизация граждан, решение ими на демократических основах вопросов местной жизни должны стать сквозной идеей законопроекта. 13 декабря 1988 г. на совещании представителей союзных республик, на котором обсуждался первый вариант концепции проекта закона, автор этих строк говорил: «Мы с самого начала договорились о том, чтобы в центре этого Закона был человек, гражданин и с его позиций рассматривать все задачи. Политизация, социализация человека -- то, о чем мы сейчас говорим очень много и очень остро. Речь в Законе должна идти о том, чтобы этот человек, член нашего общества не просто участвовал в решении местных дел, но и о том, чтобы люди решали окончательно эти дела. Это концептуальная задача для Закона. Решать люди должны. Они сейчас хотят этого. И если этого не будет, никакой перестройки не получится».

В окончательной редакции Закона эта идея получила наиболее полное воплощение в ст. 5, где говорится: «Граждане, проживающие на соответствующей территории, непосредственно решают важнейшие вопросы местного значения, избирают органы местного самоуправления, принимают решения об их роспуске в соответствии с законами союзных и автономных республик».

В сущности, во всех законах о местном самоуправлении Российской Федерации, в Конституции РФ эта норма в том или ином виде присутствует. К сожалению, на практике она реализуется слабо. Референдумы проводятся очень редко и касаются главным образом вопросов территориального устройства местного самоуправления и «самообложения» населения. В решении других важных дел граждане по-прежнему играют совещательную роль или вообще никакой роли не играют. Самоуправление замещается управлением через соответствующие органы муниципальной или даже государственной власти.

Разработчики уделили много внимания такой давно установившейся и эффективной форме решения населением относительно малых, но важных для него дел (благоустройства дворов, содержания жилищного фонда и т. д.), каковой является территориальное общественное самоуправление (ТОС). Оно выступает связующим звеном между Советами и населением и должно всемерно поддерживаться Советами, в том числе с финансовой стороны. В окончательной редакции Закона финансовым ресурсам общественного самоуправления посвящена отдельная статья.

Современное российское законодательство довольно подробно регулирует ТОС, которое получило определенное развитие в ряде городов, например в Казани, Иваново, Архангельске. Однако в большинстве городских округов оно находится в зачаточном состоянии или его здесь нет совсем.

В первоначальном варианте закона подробно определялись демократические формы работы Советов. Сессии местных Советов и заседания постоянных комиссий проводятся открыто. Извещения о месте проведения сессий и заседаний, а также вопросы, выносимые на рассмотрение, заблаговременно в установленные законом сроки обнародуются в печати, передаются по радио или телевидению либо доводятся до сведения населения иным способом. Проекты решений и другие важные вопросы местной жизни выносятся на широкое обсуждение. На сессиях и заседаниях вправе присутствовать представители общественных организаций, трудовых коллективов, научных учреждений, средств массовой информации и граждане. Присутствующим может быть предоставлена возможность выступить по обсуждаемым вопросам. Сессии и заседания комиссий могут транслироваться по телевидению и радио. А их материалы -- доклады, выступления, решения -- публикуются полностью или в подробном изложении в печати. Критические замечания, предложения депутатов публикуются полностью, передаются по телевидению, радио, доводятся до сведения трудовых коллективов, населения на встречах депутатов с избирателями и т. д.

Впоследствии пришли к выводу, что в общие начала самоуправления эти детали не вписываются и их следует отнести к законодательной компетенции союзных и автономных республик. Однако сами по себе они остаются актуальными. Нынешняя практика проведения сессий многих представительных органов местного самоуправления заражена формализмом. Депутаты оживляются при рассмотрении «персоналий», назначении руководителей муниципальных органов. В других же случаях сессии, как и «в старые добрые времена» советской власти, штампуют подготовленные администрацией проекты решений, лишь формально обсуждая их или обходясь без всякого обсуждения.

По Закону местное самоуправление осуществляется в пределах административно-территориальных единиц. Но проблема состояла в том, на всех ли уровнях оно должно вводиться, или для органов областей, краев, которые в то время еще не обрели статус субъектов РФ, оно не нужно. В результате дискуссии главным звеном местной власти решили обозначить городское и районное звено, и в связи с этим, во-первых, взаимодействие с предприятием непосредственно сосредоточить в руках городских и районных органов и, во-вторых, передать городам и районам значительную часть хозяйственных функций, ранее выполнявшихся областью, краем. Предполагалось, что именно в городах и районах достигается связанность хозяйственного комплекса, непосредственно проявляются и сталкиваются интересы предприятий и территорий, проблемы взаимодействия носят конкретный характер. В новых условиях городские и районные власти должны нести полную ответственность за социальную сферу -- жилищно-коммунальное хозяйство, торговлю, общественный транспорт, обеспечивать функционирование учреждений народного образования, здравоохранения и культуры, решать основную часть вопросов по комплексному развитию территорий и т. д.

Как слишком крупные территориальные образования, края и области, по замыслу разработчиков Закона, в систему местного самоуправления не вписывались, поэтому им отводилась роль координаторов деятельности городских и районных Советов, реализаторов за счет средств областного, краевого бюджета программ краевого, областного значения.

По поводу «низовых звеньев» местного самоуправления -- сельсоветов (так назывались базовые территориальные единицы в сельской местности) единого мнения не было. Тогда многие сельские органы власти фактически находились на содержании у колхозов и совхозов, их функции переплетались, и с возникновением перспективы ликвидации этих хозяйств судьба сельсоветов стала туманной. В Законе решили записать, что первичным территориальным уровнем местного самоуправления могут быть сельсоветы и поселки, окончательное же слово по этому вопросу оставалось за союзными и автономными республиками.

Решение проблемы территориального устройства местного самоуправления в современной России тоже оказалось достаточно сложным. До сих пор не прекращаются споры о его уровнях. Что касается первичного его звена в сельской местности, то здесь сразу же утвердилось мнение о необходимости его создания во всех бывших сельсоветах. Внешне весьма демократическое решение на практике ни к чему хорошему не привело. Поскольку при этом не учитывались материальные и финансовые возможности сельсоветов, сельские поселения не смогли выполнять возложенные на них обязанности. Самоуправление на этом уровне стало во многом формальным. Не случайно все большее развитие получает тенденция сокращения вопросов местного значения, которые должны решаться сельскими поселениями, идет их объединение, создаются более крупные, дееспособные территориальные единицы. Это имеет свою логику. Другой путь решения проблемы -- наполнение бюджетов сельских поселений достаточными ресурсами для решения ими вопросов местного значения в силу сложившихся объективных условий малореально.

Стремясь конкретизировать принцип самостоятельности местного самоуправления, разработчики проекта закона, причем не только из Группы научных консультантов, но и из параллельно действующей «министерской» рабочей группы, потратили немало времени на определение компетенции местного самоуправления. На некоторых этапах подготовки документа его объем доходил до 60--70 страниц машинописного текста. Однако в условиях только зарождавшихся товарно-денежных отношений функциональное содержание деятельности органов местного самоуправления оставалось туманным. Да и сам формат «основных начал» не предполагал детального правового регулирования в них всех сторон местного самоуправления. Поэтому в своей окончательной редакции Закон ограничился указанием на то, что компетенция органов местного самоуправления устанавливается настоящим Законом, законами союзных и автономных республик с учетом возможности ее самостоятельной реализации. Что касается местного хозяйства, то Закон определил: оно состоит из объектов муниципальной собственности данной территориальной единицы, но в него могут включаться с согласия собственника не находящиеся в муниципальной собственности предприятия, организации и учреждения, деятельность которых связана преимущественно с обслуживанием населения, а также объекты, созданные в результате трудового участия граждан или приобретенные на их добровольные взносы. Спорная, не очень ясная и практически нереализуемая формула. Зато перспективными оказались общие принципиальные положения о том, что взаимоотношения органов местного самоуправления с предприятиями, не находящимися в коммунальной собственности, строятся на налоговой и договорной основе, и о том, что местные Советы обеспечивают товарообмен между территориями, участвуют во внешнеэкономических связях, и некоторые другие.

Примечательна норма, связанная с признанием особенностей полномочий органов местного самоуправления разных уровней, которые необходимо учитывать. Согласно Закону местные Советы различных уровней по взаимному соглашению могут перераспределять между собой полномочия с учетом демографических, территориальных, экономических условий и национальных особенностей. Эта идея нашла свое частичное воплощение в последующих законодательных актах Российской Федерации. Своеобразную интерпретацию она получила в Федеральном законе от 27 мая 2014 г. № 136-ФЗ Федеральный закон от 27 мая 2014 г. N 136-ФЗ "О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // ГАРАНТ.РУ: http://www.garant.ru/hotlaw/federal/544413/#ixzz48zQ44sLf.

Концептуальное значение имело закрепление в нормах Закона финансовой самостоятельности местного самоуправления. Как уже тогда было очевидно, от этой самостоятельности напрямую зависит положение местного самоуправления как общественного института с реальными возможностями организации местной жизни. Практики, участвовавшие в обсуждении проекта закона, называли революционными его нормы, закреплявшие исключительные права местных Советов в разработке, утверждении и исполнении бюджетов соответствующих территорий и запрещавшие вмешательство вышестоящих органов в этот процесс. Напомним, никогда раньше местные Советы не могли на деле свободно распоряжаться своими финансами. Сверху им спускались так называемые контрольные цифры, в соответствии с которыми они утверждали доходные и расходные статьи своих бюджетов.

В течение всего периода подготовки Закона велись острые споры по поводу того, как обеспечить доходные источники местных бюджетов. Дискуссия по этому вопросу состоялась и на сессии Верховного Совета СССР, принимавшей Закон. Но решение все же было принято, а не отложено на неопределенный период, как это случилось в 2003 г. при обсуждении в Госдуме РФ проекта федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

В союзном Законе было сказано, что в местные бюджеты могут направляться дотации, субвенции и субсидии из вышестоящих бюджетов. Но не они составляли по Закону основную часть бюджетов. В состав их доходов прежде всего входили налоги -- подоходный налог с населения и серия налогов с предприятий и организаций, включая отчисления от их прибыли, а также местные налоги и сборы. Сейчас можно доказывать необоснованность установленных Законом отчислений от некоторых налогов. Однако нельзя отрицать того, что Закон все-таки заложил основы финансовой обеспеченности местного самоуправления.

Еще одна принципиальная проблема, которую решил Закон, связана с организационной самостоятельностью местного самоуправления. Авторы концепции Закона ни в коей мере не имели в виду отделение местного самоуправления от государственной власти.

Первый Закон о местном самоуправлении в его первоначальной редакции остается в значительной своей части ориентиром для выведения местного самоуправления на уровень института реального народовластия, способного самостоятельно решать вопросы местной жизни. Принятый в самый разгар перестроечных процессов, на переломе эпох, пике демократических перемен, он явился крупной вехой в политической истории Союза ССР и его главного преемника -- России. Не успев войти в жизнь из-за распада Союза ССР, он стал своеобразным «манифестом местного самоуправления» для Российской Федерации и для некоторых государств, возникших на постсоветской территории.

Некоторые нормативные установления Закона, особенно касающиеся финансово-экономических основ местного самоуправления, местного хозяйства, потеряли актуальность, будучи связаны с тогдашними условиями интенсивного поиска новых форм общественного устройства. Но вполне оправдана логика подхода к этим установлениям. В то же время совершенно не потеряли значения закрепленные в Законе организационные основы нового политического института. Они не могут устареть, поскольку в них отражены самые существенные параметры устройства исторически обусловленной структуры децентрализованной государственной власти, координаты демократически властных отношений на местах, права граждан на самостоятельное решение жизненно важных для них вопросов.

2.2 Правовые проблемы местного самоуправления в России

местный самоуправление формирование реформа

Местное самоуправление -- право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения (п. 1 ст. 3 Европейской хартии местного самоуправления от 15 октября 1985 г.).

Анализируя определение местного самоуправления, данное Европейской хартией, можно выделить два основных блока данного понятия: это право и его реализация.

Право как один из видов регуляторов общественных отношений -- это система общепринятых, формализованных и гарантированных государством правил поведения, которые регулируют общественные отношения. Таким образом, блок «права» в понятии местного самоуправления подразумевает под собой обеспеченную законом данного государства возможность принимать и устанавливать правила поведения в конкретном регионе, которые будут не только соответствовать общим правилам поведения в данном государстве, но и дополнительно уточнять эти правила, учитывая специфику местного населения, географическое расположение; регламентировать решение отдельных специфических вопросов; способствовать адаптации общих правил местной культуре и обычаям повседневной жизни и делового оборота; формировать правовую культуру местного населения; способствовать оптимальной самоорганизации жизни населения в общих интересах и эффективному использованию общественных ресурсов Чернышов М. М. Организационно-правовые и финансовые основы местного самоуправления в РФ // Проблемы местного самоуправления. 2014. № 60.

Вторая часть понятия реализация права -- это возможность и реальная способность претворять решения в жизнь, обеспечивать их исполнение и, что немаловажно, несение ответственности за принятые решения, принятие последствий их реализации. Принятые решения местного самоуправления должны отвечать правовой действительности, быть адекватными своему времени, иметь ближайшую перспективу своего воплощения Местное самоуправление и муниципальное управление: учебник / под ред. А. С. Прудникова, Д. С. Белявского. М.: ЮНИТИ-ДАНА; Закон и право, 2012. 399 с..

Сложности местного самоуправления в России так же, как и само понятие, можно разделить на два крупных блока: сложности права и сложности реализации, воплощения принятых решений.

Важно отметить, что местное самоуправление не было создано на низшем уровне -- волости, вводилось не одновременно и не на всей территории государства, не имело силы принуждения для исполнения своих решений, а также было подконтрольно централизованной власти (губернатор и министр внутренних дел имели право приостановить исполнение любого их решения), правовая основа проведения реформ не успевала отвечать на запросы времени, например, Закон о земстве в западных губерниях был принят лишь в 1911 г. Кабашов С. Местное самоуправление в Российской Федерации: учеб. пособие. М.: Флинта; Наука, 2009. 352 с.

В период контрреформ по Земскому положению 1890 г. многие достижения реформы были урезаны, существенно уменьшены демократический и всесословный подход в деятельности учреждений местного самоуправления. Потому можно констатировать, что первая попытка реализации местного самоуправления в Росси не достигла в конечном итоге своей цели.

Положения Конституции РСФСР 1918 г., закрепившие полновластие Советов на всех уровнях вплоть до села и поселка, по существу, разрушили зачатки системы российского самоуправления Шилов В. С. Местное самоуправление: советская модель // Проблемы местного самоуправления. 2014. № 61.

Следующий этап наступил лишь в 1993 г. с принятием закона «О местном самоуправлении в Российской Федерации», который был дополнен положениями указа Президента России от 22 декабря 1993 г. «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации». Впервые в конституционном законодательстве России в Конституции от 12 декабря 1993 г. появилась специальная глава «Местное самоуправление», а также ряд других норм, посвященных местному самоуправлению.

На современном этапе развития нашей страны правовые основы местного самоуправления в Российской Федерации заложены в Конституции и в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Согласно ст. 12 Конституции, в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Таким образом, можно констатировать признание государством местного самоуправления как субъекта российского конституционного права во взаимоотношениях с российским народом, который вправе осуществлять свою власть в том числе и через органы местного самоуправления (ст. 2).

В Конституции закреплены правовые, организационные, политические и экономические гарантии местного самоуправления (ст. 8, 9, 130-133). Правовые гарантии местного самоуправления содержатся в ст. 133 Конституции Российской Федерации: «Местное самоуправление в Российской Федерации гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами» Конституционное право России: учебник для студентов вузов / под ред. Б. С. Эбзеева, А. С. Прудникова. М.: ЮНИТИ-ДАНА; Закон и право, 2014. 687 с..

В п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции говорится о том, что к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации относится установление общих принципов организации системы местного самоуправления, таким образом, ст. 32 закрепляет право граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, ст. 33 -- право на обращение в органы местного самоуправления. В ст. 8 (п. 2) выделена муниципальная форма собственности и, в частности, допускается муниципальная собственность на землю и другие природные ресурсы.

Местное самоуправление -- это внутреннее сущностное свойство демократического и правового государства, так как вовлекает граждан в управление делами общества.

Каждое государство заинтересовано в таких способах формирования и активизации деятельности местного самоуправления, которые отвечали бы его политике и активно поддерживались бы населением. Именно местное самоуправление призвано обеспечить достижение этих целей.

Новый курс постсоветской России и новые правовые акты способствовали масштабному развитию идей и институтов местного самоуправления. В областях, городах и районах стали создаваться самоуправленческие органы. Процесс протекал быстро и в то же время весьма болезненно.

Подготовка Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» была длительной и противоречивой. Многократно обсуждались разные концепции, проводились парламентские слушания и семинары, изучался и учитывался многообразный местный и международный опыт. Закон был принят Государственной Думой лишь 6 октября 2003 г.

В развитие этого закона в субъектах Федерации были приняты свои законы и иные акты. Масштаб страны и разнообразие ее природно-географических и экономических условий, культуры и уклада жизни населения создают дополнительные трудности для правового регулирования и правоприменения в данной сфере.

Правовое регулирование и правоприменение местного самоуправления одновременно осуществляется на уровне Федерации, ее субъектов и самих муниципальных образований, что требует четкого их согласования.

Базовыми актами субъектов РФ являются их конституции и уставы. Так, в Основном законе Санкт-Петербурга -- Уставе -- этим вопросам посвящена гл. 1Х «Основы местного самоуправления в Санкт-Петербурге», состоящая из шести статей, в Уставе Ленинградской области -- гл. 9 «Основы местного самоуправления в Ленинградской области», состоящая из двух статей, в Конституции Республики Карелия -- гл. 6 «Местное самоуправление в Республике Карелия», включающая три статьи.

Основные вопросы местного самоуправления регулируются также в уставах краев, областей и других субъектов Федерации. Степень детализации этих положений неодинакова. Очень подробно рассматриваются указанные вопросы в Уставе Иркутской области. Статья 40 посвящена понятию и системе местного самоуправления, ст. 41 -- правовой основе, ст. 42 -- принципам, ст. 43 -- праву граждан, ст. 44 -- местному сообществу, ст. 45 -- предметам ведения, ст. 46 -- органам местного самоуправления, ст. 47 -- территориальному общественному самоуправлению, ст. 48 -- прямой демократии, ст. 49 -- экономической основе местного самоуправления, ст. 50 -- финансовой основе, ст. 51 -- местному бюджету, ст. 52 -- гарантиям, ст. 53 -- взаимоотношениям органов государственной власти и органов местного самоуправления, ст. 54 -- ответственности и надзору Марченко С. А. Местное самоуправление в России. Законодательство, действительность и пути развития // Проблемы местного самоуправления. 2010. № 41 [Электронный ресурс]. URL: http://www.samoupravlenie.ru/41-01.php.