Основні правові проблеми захисту біженців в Україні

Ще одним кроком на шляху до вдосконалення системи захисту прав біженців, шукачів притулку в Україні та інших вразливих категорій осіб стало прийняття 8 липня 2011 року Закону України «Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту», який замінив Закон України «Про біженців». Новий Закон, прийнятий з метою наближення до стандартів захисту ЄС, значно розширив коло осіб, яким надається захист в Україні, забезпечивши законодавче врегулювання проблеми додаткового (гуманітарного) та тимчасового захисту осіб, які не підпадають під ознаки біженця, але також потребують захисту. Крім того, до переваг цього Закону можна віднести поліпшення захисту неповнолітніх дітей біженців, встановлення єдиної довідки про звернення за захистом в Україні та положення про видачу дозволу на проживання одночасно з визнанням статусу біженця.

Порівняльний аналіз статей Конвенції про статус біженців 1951 р. та чинного законодавства України свідчить про відсутність істотних протиріч між ними. Більш того, зобов'язання щодо захисту біженців, закріплені в національному законодавстві України, є певною мірою ширшими, ніж ті, що передбачені Конвенцією [2,3]. До того ж національну нормативно-правову базу з регулювання правового статусу біженців сьогодні можна охарактеризувати як в основному сформовану [4].

Незважаючи на це, чинне українське законодавство у сфері захисту прав біженців не можна назвати досконалим.

Так, безпосередньо пов'язаною з питаннями статусу біженця на національному рівні є проблема притулку в Україні, на недостатність законодавчого врегулювання якої неодноразово вказували науковці. Аналіз Конституції України свідчить про те, що в ній закріплене право притулку, можливість надання притулку певним суб'єктам, необхідність більш деталізованого та конкретного законодавчого врегулювання, виключне право Президента України надавати притулок [5].

У Конституції України інститут притулку закріплений так: «Іноземцям та особам без громадянства може бути надано притулок у порядку, встановленому законом» (частина друга статті 26); «Президент України … приймає рішення … про надання притулку в Україні» (пункт 26 частини першої статті 106) у формі відповідного указу (частина третя статті 106), причому такий указ не потребує контрасигнації (частина четверта статті 106 Конституції України). Така редакція є однією з найвужчих за змістом та обсягом серед аналогічних положень, закріплених у конституціях постсоціалістичних країн [6].

На думку С. Чеховича, із вищенаведених формулювань випливає, що: 1) громадяни України правом притулку в Україні користуватися не можуть, оскільки воно передбачене лише для іноземців і осіб без громадянства, тобто не має внутрішнього характеру; 2) притулок є світською формою та має територіальний характер; законом може бути передбачений політичний притулок; 3) можливість надання притулку не пов'язується (на відміну від інших норм, наприклад, статті 33 Конституції) з перебуванням в Україні на законних підставах; 4) рішення Президента України в контексті пункту 26 частини першої статті 106 Конституції України не може бути негативним (наприклад, позбавлення притулку); 5) надання притулку Президентом України може здійснюватися виключно в порядку, встановленому законом [5].

Зворот «може бути наданий притулок», вжитий у частині другій статті 26 Конституції України, свідчить про те, що Україна сприймає право притулку в першу чергу як право держави надавати чи не надавати притулок, а не як право особи одержати притулок. Отже, Україна на власний розсуд вирішує питання про задоволення чи відхилення клопотання іноземця або особи без громадянства про надання притулку [7]. Крім того, відповідно до частини другої статті 64 Конституції України в умовах воєнного або надзвичайного стану держава може встановити обмеження права притулку, вказавши строк дії такого обмеження [5].

С. Чехович вважає, що в Україні має місце зіткнення права держави надавати притулок і права особи шукати притулку та користуватися ним. На його думку, вирішення цієї правової колізії повинно ґрунтуватися на основоположних принципах Конституції України. Беручи до уваги те, що Україна є демократичною, соціальною та правовою державою (стаття 1 Конституції), у ній визнається та діє принцип верховенства права (частина перша статті 8 Конституції), права людини повинні домінувати над інтересами держави. Фактором стримування для держави є також її головний обов'язок, який полягає в утвердженні та забезпеченні прав і свобод людини, що є невідчужуваними та непорушними (стаття 21 Конституції). Тобто надання притулку є водночас і правом, і обов'язком держави [5].

Як би там не було, проблема надання притулку в Україні є дискусійною та недостатньо розробленою як на законодавчому (закон про надання притулку відсутній), так і на академічному рівнях. А оскільки норми про право притулку містяться як у внутрішньому законодавстві окремих держав, так і в міжнародному праві [8] і Україна не є учасницею жодного міжнародно-правового акта, що регулює питання притулку та має обов'язковий характер, врегулювання проблеми притулку на національному рівні є вкрай важливим.

У законах України, зокрема у статті 4 Закону України «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства», передбачено право притулку, але відсутнє достатнє врегулювання відносин, які виникають у зв'язку із ним. Цей Закон також містить положення про надання статусу біженця. Розмежовує ці поняття і Закон України «Про громадянство України», який містить формулювання «надано статус біженця в Україні чи притулок в Україні». Для гарантування можливості одержати притулок у Кодексі України про адміністративні правопорушення міститься стаття 204-1, відповідно до якої від адміністративної відповідальності звільняються іноземці або особи без громадянства, які бажають скористатися правом на притулок або набути статусу біженця, якщо вони в установлений законом термін звернулися до відповідних органів державної влади щодо надання їм притулку чи статусу біженця.

Отже, українське законодавство розмежовує поняття «притулок» і «статус біженця». Однак питання про доцільність такого розмежування в українській науці залишається дискусійним. Так, С. Чехович вважає, що міжнародне право ці поняття об'єднує, оскільки їхній зміст є ідентичним, і що в законодавстві більшості країн поняття «притулку» та «статус біженців» є тотожними [5].

Із останнім твердженням складно погодитися. По-перше, право притулку і статус біженця мають відмінну юридичну природу та відмінний спосіб нормативно-правового закріплення. По-друге, притулок є лише однією зі складових (хай навіть основоположною складовою) статусу біженця. Право притулку передбачає право особи на в'їзд, поселення, обмеження вислання та заборону видачі, а також право особи шукати притулок на території інших держав, рятуючись від переслідувань, однак цими правами статус біженця не обмежується, він також включає права у сфері працевлаштування, соціального забезпечення тощо. По-третє, притулок можуть одержати не лише біженці. На власний розсуд із міркувань гуманності держава може надавати притулок на своїй території іншим категоріям осіб, наприклад, особам, які тікають від небезпек, пов'язаних зі збройним конфліктом, та які не підпадають під визначення біженця, що міститься в Конвенції про статус біженців 1951 року та/або національному законодавстві. Отже, розмежування понять «притулок» і «статус біженця», яке характерне для українського законодавства, вбачається доцільним і таким, що відповідає нормам сучасного міжнародного права. У цьому контексті слід також відмітити, що у Науково-практичному коментарі до Закону України «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства» статус біженця розглядається як один із видів притулку [9], що не викликає суттєвих заперечень.

О. А. Гончаренко зауважує, що законодавство України про біженців має певні недоліки, оскільки проблема біженців для України досить нова, і за радянських часів жодної правової бази, яка б могла стати основою при розробці українського законодавства про біженців, не існувало. Так, вона зазначає, що «суттєвий недолік містить стаття щодо регулювання правового становища біженця з моменту вилучення у нього довідки про особу, стосовно якої прийнято рішення про оформлення документів для вирішення питання про надання їй статусу біженця, у зв'язку з ненаданням йому зазначеного статусу і до видачі відповідної довідки про оскарження даного рішення. Фактично весь час, строк якого також не визначено законом, біженець знаходиться в Україні на нелегальному становищі, тому що не має документів, які легалізують його правове становище» [13]. Це зауваження стосувалося Закону України «Про біженців» 2001 року, однак із прийняттям Закону України «Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту» у 2011 році ситуація істотно не покращилась.

Ю. Ф. Гаврушко вважає, що у законодавстві немає єдності в розумінні та застосуванні понять «іммігрант», «емігрант», «шукач притулку», «нелегальний мігрант», «вимушений переселенець», «тимчасовий захист біженців» [14].

Ще одним недоліком українського законодавства можна вважати те, що положення статті 17 Конвенції про статус біженців («Робота за наймом») та статті 15 Закону України «Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту», яка проголошує, що біженці мають рівні з громадянами України права на працю, не були відображені ні в Законі України «Про зайнятість населення» (перш за все, у статті 8 про право громадян на працевлаштування), ні в Постанові Кабінету Міністрів України № 322 від 8 квітня 2009 р. «Про затвердження Порядку видачі, продовження строку дії та анулювання дозволів на використання праці іноземців та осіб без громадянства». Це дозволяє посадовим і службовим особам тлумачити і застосовувати положення цих документів на власний розсуд, що не гарантує їх добросовісності та врахування ними інтересів біженців і їх роботодавців.

Для біженців і особливо для шукачів притулку надзвичайно важливе значення мають норми, що стосуються в'їзду, виїзду та перебування на території України іноземців і осіб без громадянства. У цьому контексті слід згадати про Наказ Адміністрації Державної прикордонної служби України № 519 від 14 липня 2009 р. «Про затвердження Порядку проведення вибіркового контролю за наявністю в іноземців та осіб без громадянства достатнього фінансового забезпечення для перебування в Україні», який набув чинності 25 серпня 2009 р. Відповідно до цього Наказу іноземці (це стосується громадян більше 90 держав - в основному тих, які розглядаються як країни походження незаконних мігрантів, які намагаються дістатися Західної Європи через Україну) та особи без громадянства, які постійно проживають у цих країнах, при в'їзді до України повинні мати кошти в 20-кратному розмірі прожиткового мінімуму, встановленого в Україні на день їх в'їзду на її територію, з розрахунку на кожен місяць перебування або на термін перебування менше одного місяця. При цьому для осіб, які бажають одержати статус біженця або притулок в Україні, жодних винятків не передбачено. Але ж саме щодо таких осіб найімовірніше припустити, що їм бракує грошових коштів. На нашу думку, ця вимога заважає доступу осіб до процедур набуття статусу біженця в Україні, що суперечить зобов'язанням України за Конвенцією про статус біженців, та стає на заваді додержанню принципу non-refoulement, закріпленого як у міжнародних договорах, так і у звичаєвому міжнародному праві.

Окремо слід зупинитися на аналізі основних недоліків Закону України «Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту» 2011 року.

Так, у Законі не було передбачено можливості надання додаткового захисту особам, що втікають через збройний конфлікт. Безперечно, збройний конфлікт міжнародного чи неміжнародного характеру можна вважати «обставиною, яка загрожує життю, безпеці чи свободі». Однак таке формулювання, вжите в Законі при визначенні поняття додаткового захисту, на нашу думку, є занадто загальним, і невідомо, чи мав законодавець намір включити ситуації збройних конфліктів до кола таких обставин.

Що стосується невдалих формулювань, то ними рясніє весь текст Закону. Зокрема те, як сформульовані підстави для надання тимчасового захисту, викликає багато сумнівів. Так поняття «зовнішньої агресії», «громадянської війни» та «зіткнень на етнічній основі» не визначені ані в обов'язкових нормах міжнародного права, ані в українському законодавстві. Отже, вирішення питання про кваліфікацію тієї чи іншої ситуації як підстави для надання тимчасового захисту залишається на розсуд конкретної посадової особи, яка має широке поле для маневру і вимушена при цьому керуватися переважно своїм внутрішнім переконанням.

Крім того, Закон України «Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту» не передбачає альтернативних утриманню під вартою запобіжних заходів під час проведення екстрадиційної перевірки.

Також викликають занепокоєння такі недоліки положень Закону, що стосуються процедури надання статусу біженця, додаткового або тимчасового захисту в Україні:

- відсутність принципу тлумачення сумнівів на користь заявника;

- надання тимчасового захисту лише особам, які масово прибувають із країн, що мають спільний кордон із Україною;

- обмеження до 5 робочих днів строку звернення до органів Державної міграційної служби з проханням про надання статусу або захисту та строку оскарження відмови;

- можливість передачі звернення про надання статусу біженця чи додаткового захисту лише через органи Державної прикордонної служби, неможливість передачі таких заяв працівникам Міністерства внутрішніх справ чи слідчих ізоляторів [15].

Процедура позбавлення статусу біженця також має недоліки, пов'язані з нечітким порядком здійснення повноважень Службою безпеки України щодо перевірки осіб та процедури позбавлення статусу біженця або тимчасового захисту за поданням Служби безпеки України, що створює можливості для зловживань. Крім того, результатом такої процедури, що обґрунтовується цілком непрозорими міркуваннями державної безпеки (через що її практично неможливо оскаржити у судовому порядку), може стати накопичення у центрах тримання іноземців осіб, які позбавлені статусу біженця або тимчасового захисту, але не можуть бути вислані до країни походження. Як свідчить практика держав Східної та Південної Європи, ризик порушення прав таких осіб є особливо великим, що породжує численні звернення від них до Європейського суду з прав людини [16].

Управління Верховного комісара ООН у справах біженців також звернуло увагу на відсутність додаткових можливостей для доступу Управління до осіб, якими воно опікується [17].

На жаль, новим Законом України «Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту» також не було вирішено питання про правовий статус в Україні осіб, яким надано статус біженця в інших державах.

Ще однією проблемою регулювання питань захисту біженців і шукачів притулку в Україні є відсутність узгодженості норм українського законодавства, що регулює різні аспекти суспільних відносин (праця, освіта, соціальний захист тощо), із законодавством про біженців, причому проблему неузгодженості положень різних нормативно-правових актів можна назвати можна назвати хронічною та такою, що є притаманною для українського законодавства в цілому, а не тільки для законодавства про біженців.

3.2 Можливі шляхи подолання проблеми захисту прав біженців

Розглянемо стан дотримання в Україні прав біженців та шукачів притулку, які традиційно визнаються однією з найуразливіших груп мігрантів. Відповідно до офіційної статистики, розміщеної на веб-сайті Державного комітету у справах національностей та релігій (www.scnm.gov.ua), станом на 01.01.2010 року в Україні зареєстровано 2 тисячі 334 біженці із 44 країн світу. Аналіз динаміки надання Україною статусу біженця свідчить, що починаючи з 2002 року кількість іноземців, які офіційно отримують захист в Україні, залишається незначною - протягом 2002-2009 років лише 536 іноземних громадян були визнані біженцями. Не став виключенням і 2010 рік, у якому статус біженця набули лише 44 особи (дані станом на 01.09.2010), що у 2,8 рази менше, ніж у 2009 році, коли біженцями було визнано 125 іноземців.

Такий стан справ зумовлений кількома причинами, у тому числі неопрацьованістю відповідного законодавства України, ускладненістю механізмів реалізації визначених ним прав біженців і шукачів притулку, правовою безграмотністю чиновників та їх байдужістю до проблем іноземців, а також періодичними змінами у політичній ситуації в державі. Можна стверджувати, що, незважаючи на те, що Україна приєдналась до Конвенції ООН про статус біженців від 1951 року та Протоколу до неї від 1967 року, має власний Закон «Про біженців», забезпечення дотримання прав іноземних громадян цієї категорії продовжує залишатись на досить низькому рівні, що відмічається чисельними міжнародними та вітчизняними експертами.

Слід зазначити, що Конвенція про статус біженців та Протокол до неї були ратифіковані Україною лише у 2002 році, вже після видання власних законодавчих актів, які регламентують порядок перебування в державі іноземців, у тому числі біженців та шукачів притулку. Проте дуже важливим є той факт, що Україна приєдналась до вищевказаної Конвенції без будь-яких застережень, а тому, у відповідності із Законом України «Про міжнародні договори», при виникненні правових колізій між окремими нормами внутрішньодержавного та міжнародного правового акту, повинні застосовуватись саме положення міжнародного договору, що не завжди забезпечується у реальному житті. Так, чи не головною проблемою для біженців є питання працевлаштування, і причинами ускладнень є не тільки безробіття у державі, незнання іноземцями української мови або відсутність документів про фахову кваліфікацію, а і наявність певних протиріч у законодавстві. Закон України «Про зайнятість населення» (стаття 6 пункт 2) поширює законодавство про зайнятість виключно на іноземних громадян та осіб без громадянства, які постійно проживають в Україні. У той же час біженці, відповідно до закону України «Про біженців», розглядаються як іноземні громадяни чи особи без громадянства, які знаходяться в Україні на законних підставах. Така, на перший погляд, незначна розбіжність у формулюванні, призводить до того, що біженці не завжди можуть отримати у центрах занятості допомогу у пошуках роботи, визначенні статусу безробітного та виплати соціальної допомоги.

Необхідно зазначити, що навіть за таких умов правова захищеність іноземців, які в офіційному порядку набули в Україні статус біженців та документовані відповідними посвідченнями, набагато вище, ніж шукачів притулку - однієї з самих безправних категорій іноземців. Показовим у цьому сенсі є той факт, що, відповідно до Закону України «Про іноземців та осіб без громадянства», біженцям надаються рівні з громадянами України права на трудову діяльність, освіту чи охорону здоров'я, а шукачі притулку такої преференції позбавлені. Таким чином, шукачі притулку до отримання статусу біженця (а така процедура нерідко затягується на багато місяців) фактично позбавляються економічних та соціальних прав і вимушені шукати будь-які шляхи забезпечення свого існування, в тому числі і в обхід існуючого законодавства.

Сигналом про наявність такої проблеми в Україні є розміщене у засобах масової інформації рішення Святошинського районного суду м.Києва за результатами розгляду матеріалів Святошинського районного управління міліції про притягнення до відповідальності шукача притулку з Узбекистану Х., який був затриманий міліцією за здійснення торгівельної діяльності. Своєю постановою від 22.02.2010 суд визнав, що так як стосовно іноземця «прийнято рішення про оформлення документів для вирішення питання щодо надання статусу біженця», то у його діях відсутні подія та склад правопорушення. Проте вказаний факт необхідно розцінювати лише як приклад неупередженого та гуманного судового рішення, оскільки чинне законодавство України чітко не визначає можливі шляхи працевлаштування шукачів притулку .

Стаття 20 Закону України «Про біженців» своїм першим пунктом визначає, що «особа, якій надано статус біженця, має рівні з громадянами України права на свободу пересування, вільний вибір місця проживання, вільне залишення території України, за винятком обмежень, які встановлені законом», проте на практиці, знову таки з причини неопрацьованості українського законодавства, реалізація цих прав можлива лише через складну бюрократичну процедуру. В Україні порядок зміни фізичною особою свого місця проживання регулює Закон «Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні», дія якого поширюється як на громадян України, так і на іноземців, що перебувають в державі на законних підставах. Враховуючи те, що біженці відносяться саме до цієї категорії іноземців, порядок зміни ними адреси свого проживання повинен здійснюватись максимально просто. Однак, стаття 6 вказаного закону передбачає, що будь-яка особа, змінивши місце проживання, зобов'язана протягом 10 днів зареєструватись за новою адресою, подавши для цього в органи внутрішніх справ відповідну письмову заяву, свій паспортний документ та талони зняття з реєстраційного обліку. Зазначене положення зовсім не враховує той факт, що біженці взагалі не мають паспортного документа - посвідки на проживання в Україні і просто не можуть виконати зазначену умову проведення реєстрації. Вказане призводить до того, що переїзд біженця на проживання до населеного пункту іншої області, можливий лише після попереднього письмового погодження цього питання між територіальними органами Державного комітету у справах національностей та релігій і Служби громадянства, імміграції та реєстрації фізичних осіб МВС України як за місцем майбутнього, так і попереднього проживання. Така процедура досить тривала у часі, крім цього біженець, на відміну від громадян України, вимушений неодноразово відвідувати чиновників зазначених органів, писати відповідні заяви тощо. Разом з тим, вказана проблема може бути легко вирішена, якщо іноземцю, на підставі отриманого посвідчення біженця, територіальним підрозділом служби громадянства, імміграції та реєстрації фізичних осіб МВС України буде видаватись тимчасова посвідка на проживання, що, за умов внесення відповідних змін до законодавчої бази, значно спростить не тільки процедуру реєстрації місця проживання біженців, а і їх працевлаштування, отримання медичної допомоги тощо.

У свою чергу, шукачі притулку, передавши клопотання про отримання статусу біженця у певний територіальний орган Державного комітету у справах національностей та релігій і зареєструвавши відповідну довідку у підрозділі внутрішніх справ, взагалі практично не мають можливості змінити місце свого проживання, оскільки повинні очікувати прийняття рішення і отримання остаточної відповіді на своє клопотання саме через цей територіальний орган. Такий стан справ можна розцінювати, як порушення статті 33 Конституції України, яка гарантує свободу пересування та вільний вибір проживання кожному, хто на законних підставах перебуває на її території.

Аналіз статистичних даних Державного комітету у справах національностей та релігій свідчить, що починаючи з 2002 року кількість позитивно вирішених клопотань іноземців про отримання статусу біженців у їх відсотковому відношенні до загальної кількості звернень залишається незначною.

Не змінилась на краще ситуація і у 2010 році - станом на 01.09.2010 статус біженця отримало лише 5,7% від загальної кількості тих, що звернулись з відповідними заявами. Така статистика наглядно свідчить як про жорсткість встановлених Україною критеріїв отримання іноземцями статусу біженця, так і про необхідність підвищення правової грамотності шукачів притулку, що також повинно бути реалізовано за участю держави. Слід зазначити і те, що у 2009-2010 роках ситуація безперечно ускладнювалась і тими «урядовими війнами», які з політичних міркувань велись в Україні навколо створення Державної міграційної служби. Її діяльність то розпочиналась, то зупинялась і, зрештою, постановою Кабінету Міністрів від 07.07.2010 №559, зазначена служба була ліквідована. Вказане призвело до того, що протягом 2009-2010 років значна кількість шукачів притулку не мала можливості отримувати посвідчення біженця або звертатись до суду з оскарженням рішень про відмову у його видачі.

Незначна питома вага легалізованих біженців до загальної чисельності іноземців-претендентів породжує нову проблему: «Як бути з іноземцями, які прибули в Україну у пошуках захисту, але відповідно до законодавства, з тих чи інших причин не мають права на отримання статусу біженця?» Позиція влади, у першу чергу органів внутрішніх справ, жорстка і неухильна - такі іноземці повинні повернутись до країни проживання або, у крайньому випадку, просто виїхати з України. Проте подібне судження є не просто негуманним, а і незаконним, оскільки Україна, приєднавшись до Конвенції ООН проти катувань та інших видів жорстких, нелюдських або таких, що принижують гідність, видів поводження чи покарання, у відповідністю із статтею 3 цієї Конвенції взяла на себе зобов'язання не повертати до країни проживання будь-яку особу, якщо останній у цій країні загрожує застосування катувань.

Таким чином, в Україні виникає гостра потреба у законодавчому забезпеченні додаткового захисту прав саме тих іноземців, які, з одного боку, не мають права отримати у нашій державі статус біженця, а с другого - не можуть бути вислані до країни свого походження у відповідності з положеннями Конвенції проти катувань. Вирішення такого важливого питання можливе як шляхом видання окремого нормативно-правового акту (на кшталт Постанови Кабінету Міністрів України від 26.06.1996 №674 «Про заходи щодо надання допомоги особам, які змушені були залишити місця постійного проживання в Автономній Республіці Абхазія Грузії та прибули в Україну»), так і внесенням доповнень до закону України «Про біженців».

Особливе занепокоєння викликає той факт, що протягом 2010 року правоохоронні органи, незважаючи на всі застороги правозахисної спільноти про протиправність таких дій, продовжили відверте переслідування шукачів притулку. На жаль, вже тривалий час в Україні спостерігається насторожене і відверто негативне ставлення міліції до іммігрантів та нерозуміння елементарної істини, що для певної частини іноземців залишення своєї домівки - це не забаганка, а спроба врятувати життя і свободу. Правоохоронці, через недостатній рівень правової обізнаності, продовжують бачити у шукачах притулку виключно осіб, які прибули в Україну з незрозумілою метою та ототожнюють поняття «нелегальний мігрант» та «шукач притулку». Враховуючи майже необмежені повноваження українських правоохоронців при вирішенні долі того чи іншого іноземця, така спотворена свідомість співробітників міліції безперечно призводить до порушень прав і свобод шукачів притулку.

За повідомленням «Української ради з питань біженців» та ГО «Центр Соціальна Дія» (проект «Без кордонів») у 2010 році продовжували мати місце випадки затримання органами внутрішніх справ громадян Узбекистану, які приїхали в Україну у пошуках притулку через переслідування у країні походження. Так, в червні-липні 2010 рокуу Київській області співробітники міліції затримали шукачів притулку з Республіки Узбекистан Уміда Хамроєва, Косіма Дадаханова, Уткіра Акрамова та Шоділбека Соібжонова. Причиною затримань було оголошення вказаних осіб у розшук узбецькою владою, а метою - їх екстрадиція до Узбекистану. Показово, що всі згадані шукачі притулку розшукувались за статтями КК Узбекистану, які зазвичай застосовуються до політичної опозиції («Замах на конституційний лад Республіки Узбекистан», «Виготовлення чи поширення матеріалів, які містять загрозу громадській безпеці та суспільному ладу»). Зазначені шукачі притулку ніколи не приховували факту їх переслідування узбецькою владою і саме через це прибули в Україну у пошуках захисту. 26 липня 2010 року Європейський Суд заборонив владі України видавати вказаних чотирьох заарештованих до Узбекистану, і тільки цей факт дає підстави сподіватись, що Україна нарешті розгляне належним чином заяви узбецьких шукачів притулку і до закінчення такого розгляду не зможе повернути їх до Республіки Узбекистан.

Масове застосування катувань до людей в Узбекистані - факт загальновідомий, як і те, що Європейський Суд з прав людини вже неодноразово визнавав екстрадицію шукачів притулку до Узбекистану порушенням статті 3 («Заборона катувань») Європейської конвенції про захист прав людини та основоположних свобод. Цей факт, безперечно, відомий і міліції, оскільки у 2009 році правозахисними організаціями було проведено ряд акцій протесту проти повернення до Республіки Узбекистан шукачів притулку з цієї країни та роз'яснювальну роботу у правоохоронних органах про неприпустимість таких дій. Проте до теперішнього часу пріоритетом діяльності української міліції залишається робота по виконанню запитів влади Узбекистану про оголошення у розшук своїх опонентів, а не послідовне дотримання норм міжнародного права.

Керівництвом МВС України та Департаменту служби громадянства, імміграції та реєстрації фізичних осіб, не приділяється належна увага роз'ясненню персоналу міліції порядку роботи з біженцями та шукачами притулку, відповідні нормативні акти та вказівки в МВС майже не видаються і до територіальних підрозділів на направляються. У свою чергу, саме низька правова обізнаність працівників органів внутрішніх справ у багатьох випадках є причиною необґрунтованих затримань вимушених іммігрантів, у тому числі і тих, які мають при собі передбачені законодавством, але невідомі, а тому і незрозумілі для правоохоронців, дозвільні документи на перебування в Україні.

За повідомленням Харківського обласного благодійного фонду «Соціальна служба допомоги», який є виконавчим партнером УВКБ ООН у Сумській та Харківській областях, 16 червня 2010 року дільничним інспектором Московського РВ ХМУ ГУМВС України в Харківській області був затриманий неповнолітній громадянин Кот-д'Івуар Соумахоро Моулоукк Соулеймане. На момент затримання іноземець мав при собі позовну заяву до адміністративного суду з штампом про її прийняття. Довідку про звернення до суду в Управлінні міграційної служби в Харківській області Соумахоро Моулоукк Соулеймане мав намір отримати 17 червня 2010 року (тобто у день прийому) та у цей же день зареєструвати її в ГІРФО Харківської області.

Протягом дня неповнолітній іноземець утримувався у райвідділі міліції, незважаючи на те, що представники НУО - ХОБФ «ССП», дізнавшись про зазначене затримання, неодноразово зв'язувались по телефону з Московським райвідділом та роз'яснювали черговому причину відсутності у іноземця паспортних документів.

Під час перебування Соумахоро Моулоукк Сулеймана у міліції його примусили підписати протокол про адміністративне правопорушення, зміст якого іноземцю невідомий, оскільки він практично не володіє українською або російською мовою, та повідомили про необхідність сплати ним штрафу. Це є порушенням положень статті 24-1 КУпАП, яка не передбачає застосування до неповнолітніх такого виду стягнення. Крім цього, при складанні адміністративного протоколу перекладач для вільного спілкування іноземця з правоохоронцями не запрошувався, копії підписаних під примусом міліціянтів документів Соумахоро на руки не отримав.

Про поширеність випадків необґрунтованого затримання шукачів притулку наочно свідчить той факт, що лише у місті Харків і тільки протягом січня-серпня 2010 року ХОБФ «Соціальна служба допомоги» було зафіксовано 18 випадків затримання іноземців цієї категорії, які доставлялись до підрозділів міліції, незважаючи на наявність довідки, яка дозволяє шукачу притулку перебування у державі до прийняття остаточного рішення щодо можливості отримання статусу біженця.

Уряд України, незважаючи на офіційно задекларований національний правовий режим перебування іноземців в державі, на практиці обрав курс проведення постійних обмежувальних та примусових заходів стосовно мігрантів, практично ігноруючи інші, більш гуманні, але не менш ефективні важелі впливу на міграційну ситуацію - імміграційна амністія, виважена і вигідна для держави політика працевлаштування іноземців, заходи із сприяння їх адаптації в українську громаду тощо.

Яскравим прикладом виконання такої спотвореної політики є Міністерство внутрішніх справ України, реальна позиція та публічна риторика керівників якого стосовно ставлення до іноземних громадян кардинально різняться. У 2010 році міліцейським відомством практично не зроблено жодного кроку вперед у покращенні рівня забезпечення дотримання прав і свобод іммігрантів, незважаючи на те, що саме міліція повинна бути ініціатором проведення змін певних норм чинного законодавства на більш зручні та гуманні. У моделі взаємовідносин «міліція-іммігрант», правоохоронна структура залишається виключно органом покарання, який, повністю відмовившись від надання іноземним громадянам функцій консультаційно-допоміжного характеру, охоче здійснює функції примусу, виправдовуючи свої жорсткі дії багато у чому надуманими та нав'язаними суспільству твердженнями про загрозу державі від нелегальної міграції, боротьбу з якою МВС веде формально і неефективно.

Міліцейське відомство повинно кардинально змінити принципи побудови своєї внутрішньої «міграційної політики» та стати ініціатором проведення таких змін на загальнодержавному рівні, для чого в першу чергу необхідно:

- скасувати, як застарілий та неефективний, наказ МВС України від 31.07.2003 року №829 «Про затвердження Основних напрямків службової діяльності структурних підрозділів апарату МВС України та відповідних органів і підрозділів ГУМВС, УМВС, УМВСТ, внутрішніх військ МВС України по протидії незаконній міграції». Розробити новий відомчий нормативно-правовий документ, який переорієнтує діяльність міліції із проведення заходів по відстеженню етапів перебування іноземців в державі на боротьбу з організованим незаконним переправленням іноземців через територію України до країн Західної Європи. При цьому головну роль у розробці та реалізації заходів із протидії нелегальній міграції в системі МВС повинна відігравати не служба громадянства, імміграції та реєстрації фізичних осіб, а Головне управління боротьби з організованою злочинністю;

- націлити діяльність підрозділів Державного департаменту громадянства, імміграції та реєстрації фізичних осіб не тільки на виконання функцій контролю за перебуванням мігрантів на території України, а в першу чергу на надання іноземцям функцій допоміжного та консультаційного характеру;

- розробити та затвердити нові відомчі інструкції з детальним визначенням порядку та підстав для проведення видворення іноземних громадян з України, де окремим розділом передбачити положення щодо забезпечення дотримання прав і свобод іноземців;

- ініціювати розроблення та прийняття державного нормативно-правового акту щодо гарантування дотримання прав шукачів притулку, які не можуть офіційно отримати в Україні статус біженця, та визначення порядку їх тимчасової легалізації на території держави;

- підготувати та направити до територіальних підрозділів міліції для використання у практичній діяльності Методичні рекомендації щодо порядку перевірки законності перебування в Україні шукачів притулку з обов'язковим додатком у вигляді зразків документів, на підставі яких іноземцям дозволяється проживати в Україні;

- доручити науковцям МВС України провести юридичну оцінку відповідності положень законів України, КУпАП, інших нормативно-правових актів, які регулюють перебування іноземців в державі, міжнародним нормам права та розробити проекти відповідних змін до законодавства, в першу чергу до Кодексу України про адміністративні правопорушення та Закону України «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства».

Висновок

Отже, біженець - це іноземець, який не є громадянином України і внаслідок цілком обґрунтованих побоювань може стати жертвою переслідувань, перебуває за межами країни своєї громадянської належності та не може користуватися захистом цієї країни, або, не маючи громадянства і перебуваючи за межами країни свого попереднього постійного проживання, не може чи не бажає повернутися до неї внаслідок зазначених побоювань.

Іноземці та особи без громадянства, які на законних підставах перебувають на території України і під час такого перебування в державі їх громадянської належності чи державі постійного проживання виникли умови, внаслідок яких вони не можуть повернутися назад і мають намір набути в Україні статус біженця, повинні звернутися до відповідного органу міграційної служби із заявами про надання їм статусу біженця до закінчення строку дії дозволу на перебування в Україні.

Іноземець або особа без громадянства, яким надано статус біженця в Україні, мають рівні з громадянами України права у шлюбних та сімейних відносинах, а також мають право на одержання грошової допомоги, пенсії та інших видів соціального забезпечення, в тому числі на державну допомогу сім'ям з дітьми, в порядку, встановленому законодавством України, та користування житлом, наданим у місці проживання.

Список використаної літератури

1. Отчет о выполнении исследовательского проекта «Соблюдение прав человека в Украине по отношению к беженцам и лицам, ищущим убежище» / [УВКБ в Украине, Институт социологии НАН Украины]. - К., 1999. - 115 с.

2. Фандикова Т. Применение норм международного права в национальном законодательстве Украины / Татьяна Фандикова // Практическое руководство по вопросам убежища. - К. : Проект Европейского Союза ТАСИС КI 03-13 UA для Украины, 2005. - С. 72-73.

3. Малиновська О. А. Біженці у світі та в Україні: моделі вирішення проблеми / О. А. Малиновська. - К. : Генеза, 2003. - 288 с.

4. Конвенція про статус біженців 1951 року [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://zakon.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg=995_011

5. Міграційна політика: порівняльно-правове дослідження відповідності законодавства України acquis commmunautaire Європейського Союзу. - К., 2009 [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.minjust.gov.ua/file/23507.pdf

6. UNHCR The UN Refugee Agency [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://unhcr.org.ua/uk/resursi/pravovi-dokumenti-m/dokumenti-padi-evropi

7. Ковалишин І. Г. Правовий статус біженців в Україні: проблеми теорії і практики: автореф. дис. на здобуття наук. ступеня канд. юрид. наук : спец. 12.00.02 «Конституційне право» / І. Г. Ковалишин. - К., 2005. - 20 с.

8. Чехович С. История развития института предоставления убежища в Украине / Сергей Чехович // Практическое руководство по вопросам убежища. - К. : Проект Европейского Союза ТАСИС КI 03-13 UA для Украины, 2005. - С. 74-83.

9. Шаповал В. Інститут притулку в національному праві / В. Шаповал, С. Крижанівський // Проблеми міграції. - 1998. - № 1. - С. 2-5.

10. Чехович С. Інститут права притулку як конституційно-правова гарантія захисту прав людини / С. Чехович // Право України. - 2000. - № 4. - С. 14-17.

11. Галенская Л. Н. Право убежища (Международно-правовые вопросы) / Л. Н. Галенская. - М. : Международные отношения, 1968. - 128 с.

12. Закон України «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства». Науково-практичний коментар / [Буроменський М. В., Ільчинський Д. В., Леонтьєва С. В. та ін.] ; за ред. Буроменського М. В. - Харків : Яшма, 2005. - 268 с.

13. Гончаренко О. А. Статус біженця в міжнародному праві: автореф. дис. на здобуття наук. ступеня канд. юрид. наук : спец. 12.00.11 «Міжнародне право» / О. А. Гончаренко. - Харків, 2005. - 20 с.

14. Гаврушко Ю. Ф. Правове регулювання міграційних процесів на універсальному та єврорегіональному рівнях: автореф. дис. на здобуття наук. ступеня канд. юрид. наук : спец. 12.00.11 «Міжнародне право» / Ю. Ф. Гаврушко. - К., 2005. - 16 с.

15. Коментарі від Проекту «Без кордонів» Центру «Соціальна Дія» до ухвалення Верховною Радою закону «Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту» (8 липня 2011 р.) [Електронний ресурс] / [Проект «Без кордонів» Центру «Соціальна Дія»]. - 2011. - Режим доступу до тексту : http://noborders.org.ua/sfery-dijalnosti/bizhenci-ta-shukachi-prytulku/komentari-vid-proektu-bez-kordoniv-tsentru-sotsialna-diya-do-uhvalennya-verhovnoyu-radoyu-zakonu-pro-bizhentsiv-ta-osib-yaki-potrebuyut-dodatkovoho-abo-tymchasovoho-zahystu-8-lypnya-2011-r/.

16. УВКБ ООН радо вітає схвалення Закону України «Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту в Україні», а також закликає до подальшого перегляду законодавства щодо його відповідності міжнародним стандартам [Електронний ресурс] / [УВКБ ООН]. - 2011. - Режим доступу до тексту :

17. Отчет о выполнении исследовательского проекта «Соблюдение прав человека в Украине по отношению к беженцам и лицам, ищущим убежище» / [УВКБ в Украине, Институт социологии НАН Украины]. - К., 1999. - 115 с.

18. Ковалишин І. Г. Правовий статус біженців в Україні: проблеми теорії і практики: автореф. дис. на здобуття наук. ступеня канд. юрид. наук : спец. 12.00.02 «Конституційне право» / І. Г. Ковалишин. - К., 2005. - 20 с.

19. Див., наприклад: European Court of Human Rights: Raza v. Bulgaria (Application No. 31465/08), Judgment of 1 February 2010; Al Hanchi v. Bosnia and Herzegovina (Application No. 48205/09), Judgment of 15 November 2011.

Размещено на Allbest.ru