Муниципальная служба и муниципальные служащие

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение

высшего профессионального образования

«Забайкальский государственный университет»

ЮРИДИЧЕСКИЙ ФАКУЛЬТЕТ

Выпускная квалификационная работа

Муниципальная служба и муниципальные служащие

Содержание

Введение

1. Теоретико-правовые положения о муниципальной службе

1.1 Понятие и принципы муниципальной службы

1.2 Правовая основа муниципальной службы

2. Общая характеристика правового статуса муниципального служащего

2.1 Понятие, сущность, содержание правового статуса муниципального служащего в Российской Федерации

2.2 Основные права и обязанности муниципальных служащих

2.3 Особенности правовых оснований ограничений и запретов, связанных с муниципальной службой

Заключение

Список использованных источников

Введение

Актуальность темы исследования обусловлена теоретической и практической значимостью вопросов, связанных с формированием в Российской Федерации действенной и эффективной системы местного самоуправления.

Несмотря на многочисленность правовых норм, регулирующих отношения, складывающиеся в сфере местного самоуправления, процесс его развития протекает весьма противоречиво, иногда со значительными отклонениями от принятых нормативных правовых актов и программ.

Повышение эффективности работы органов местного самоуправления находится в прямой зависимости от того, в каком состоянии находится правовое регулирование отношений в сфере муниципальной службы. Современный этап формирования местного самоуправления характеризуется усилением внимания к такой важной ее составляющей, как муниципальная служба. Сегодня, когда идет активный процесс формирования законодательной базы муниципальной службы, формируются и внедряются новые подходы к различным ее аспектам, институт муниципальной службы вновь становится предметом научных исследований. Это обусловлено, прежде всего, теми изменениями, которые произошли во взаимоотношениях государства и местного самоуправления. Они связаны с пересмотром роли федерального законодательства в регулировании отношений в сфере местного самоуправления в сторону его усиления. В связи с этим появилась необходимость повышения эффективности функционирования муниципальной службы за счет совершенствования федерального законодательства и законодательства субъектов Федерации.

Актуальность избранной темы исследования также определяется необходимостью качественного обновления кадрового состава муниципальной службы, вовлечения в муниципальную деятельность наиболее компетентных, имеющих высокий личностный потенциал, профессионально состоятельных граждан. До сих пор поступление граждан на муниципальную службу, карьерное продвижение, а также оценка профессионализма и деловых качеств муниципальных служащих в большей степени зависят от личного отношения к ним руководителя муниципального органа, чем от их профессионального уровня и деловых качеств. Сохраняется тенденция к увеличению числа муниципальных служащих, профессиональное образование и опыт которых не соответствуют квалификационным требованиям к замещаемым должностям.

Можно выделить следующие наиболее проблемные вопросы функционирования муниципальной службы:

- наличие противоречий и пробелов в законодательстве Российской Федерации о муниципальной службе;

- недостаточная эффективность кадровой работы в сфере муниципальной службы;

- отсутствие эффективных методов стимулирования деятельности и профессионального роста муниципальных служащих.

Степень научной разработанности. Современный период развития муниципальной службы отмечен работами таких авторов, как П.Г. Абдулазизовой, Т.Э. Каллагова, В.Б. Муравченко, B.C. Нечипоренко, И.В. Лагун, Т.С. Червенщук, И.Н. Сурманидзе, В.А. Санеева, отдельно можно отметить публикации С.Е. Чаннова, М.В. Преснякова, Е.С. Шугриной, Е.Ю. Киреевой, в которых рассматриваются различные аспекты правового регулирования муниципально-служебных отношений.

Объектом исследования данной работы являются муниципально-служебные отношения, возникающие в процессе поступления, прохождения и прекращения муниципальной службы.

Предметом исследования выступают правовые, теоретические и практические вопросы прохождения муниципальной службы.

Цель исследования заключается в проведении теоретического анализа современного состояния института муниципальной службы.

Задачи исследования:

- раскрыть понятие и принципы муниципальной службы;

- рассмотреть правовые основы муниципальной службы;

- объяснить понятие, сущность, содержание правового статуса муниципального служащего в РФ;

- охарактеризовать основные права и обязанности муниципального служащего;

- описать особенности правовых оснований ограничений и запретов, связанных с муниципальной службой.

Методы исследования: сравнительно-правовой, формально-юридический, методы структуры функционального и системного анализа.

Эмпирическая база исследования. В процессе проведения исследования широко использовались правоприменительная практика органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации (Забайкальский край), органов местного самоуправления, научные груды отечественных и зарубежных ученых-муниципалов, материалы периодической печати, статистические данные, касающиеся муниципальной службы.

Выпускная квалификационная работа состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованных источников и приложения.



1. Теоретико-правовые положения о муниципальной службе

1.1 Понятие и принципы муниципальной службы

Процесс демократических преобразований местных органов власти и управления, формирования местного самоуправления в Российской Федерации осуществляется по нескольким направлениям. Проводимые в Российской Федерации реформы местного самоуправления ставят перед современной муниципальной наукой, законодательной и правоприменительной практикой множество непростых вопросов, одним из которых является поиск оптимальных и эффективных правовых основ института муниципальной службы. Ведь эффективность местного самоуправления во многом зависит от функционирования муниципальной службы.

Муниципальная реформа, осуществляемая на основе положений Федерального закона № 131-ФЗ от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», послужила новым импульсом для развития института муниципальной службы и совершенствования правового статуса муниципальных служащих. По мере развития местного самоуправления институт муниципальной службы представляет все больший интерес, так как они органически связаны между собой, поскольку в деятельности муниципальных служащих реализуются вопросы местного значения и отдельные государственные полномочия, которыми наделяются муниципалитеты.

Формирование муниципальной службы связано с процессом становления и развития местного самоуправления как одной из форм публичной власти. Наличие муниципальной службы изначально заложено в Европейской хартии местного самоуправления. Так, в части 1 статьи 6 Европейской хартии местного самоуправления сказано, что без ущерба для более общих законодательных положений местные органы должны иметь возможность сами определить свои внутренние административные структуры с тем, чтобы они отвечали местным потребностям и обеспечивали эффективное управление. В части 2 статьи 6 прямо говорится о том, что условия работы служащих органов местного самоуправления должны быть такими, чтобы можно было обеспечивать подбор квалифицированных кадров, основанный на принципах учета опыта и профессионализма; для этого необходимо обеспечить соответствующие условия профессиональной подготовки, вознаграждения и продвижения по службе. Таким образом, можно утверждать, что здесь речь идет о профессиональной муниципальной службе.

Понятие термина «муниципальная служба» в науке неоднозначно. Муниципальная служба может рассматриваться в двух смыслах: широком и узком. В широком смысле муниципальная служба может трактоваться как социальная, граждански значимая деятельность, являющаяся средством обеспечения иных видов общественно - полезной деятельности (как связанной с производством материальных благ, так и не связанной с этой функцией).

Рассмотрение муниципальной службы в этом смысле расширяет проблему и касается вопросов замещения и сферы деятельности выборных муниципальных должностей, прежде всего главы муниципального образования, а также иных лиц, состоящих в штате органов местного самоуправления, которые в соответствии с Законом не относятся к категории муниципальных служащих. Однако рассмотрение муниципальной службы в широком смысле является самостоятельной проблемой и выходит за рамки данного исследования.

Предметом же нашего исследования выступает муниципальная служба в узком смысле - как вид деятельности специального субъекта (муниципального служащего), действующего в рамках нормативного определения муниципальной службы. Перечень признаков муниципальной службы, дающих нам представление о муниципальной службе в узком понимании данного правового явления, отражается в науке муниципального права.

Что касается нормативного определения муниципальной службы, то оно сложилось в рамках узкого толкования муниципальной службы в Федеральном законе от 8 января 1998 года «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации», где муниципальная служба определяется как «профессиональная деятельность, которая осуществляется на постоянной основе, на муниципальной должности, не являющейся выборной».

Под муниципальной службой в соответствии с п. I ст. 2 Федерального закона от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» понимается профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора. Соответственно, лица, осуществляющие профессиональную деятельность на постоянной основе на этих должностях, являются муниципальными служащими. В п. 1 ст. 6 названного Закона дано определение должности муниципальной службы, под которым понимается должность в органе местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии муниципального образования, которые образуются в соответствии с уставом муниципального образования, с установленным кругом обязанностей по обеспечению исполнения полномочий органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования или лица, замещающего муниципальную должность, И.И. Овчинников, определяя понятие муниципальной службы, указывает, что это особый вид публичной профессиональной служебной деятельности, осуществляемый гражданами Российской Федерации, а также гражданами иностранных государств ? участников международных договоров Российской Федерации, в соответствии с которыми иностранные граждане имеют право находиться на муниципальной службе, на невыборной муниципальной должности в органах местного самоуправления, замещаемой путем заключения трудового договора (контракта) и на платной основе, за счет средств местного бюджета, в соответствии с федеральным законодательством, законодательством субъекта Федерации, уставом муниципального образования, с целью обеспечения решения вопросов местного значения, а в случаях, установленных законом - реализации отдельных полномочий. Таким образом, к муниципальным служащим он относит не только граждан России, но и граждан иностранных государств - участников международных договоров Российской Федерации, в соответствии с которыми иностранные граждане имеют право находиться на муниципальной службе.

Необходимо отметить особую точку зрения В.М. Манохина в оценке понятия муниципальной службы. Автор признает, что муниципальная служба несет в себе все те признаки, свойства, которые присущи службе вообще и каждому ее виду в отдельности.

Исходя из вышеназванных статей Федерального закона от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» в основу определения муниципальной службы законодатель положил следующие признаки: 1) профессиональная деятельность; 2) постоянная основа; 3) исполнение полномочий органа местного самоуправления или лица, замещающего муниципальную должность.

Таким образом, анализируя эволюцию определения «муниципальная служба», можно сделать вывод о том, что с изменениями в законодательстве о муниципальной службе менялись и черты, присущие муниципальной службе. Так, согласно законодательству 1995 года муниципальную службу отличали такие черты, как профессиональная деятельность («деятельность, право на которую у гражданина возникает в соответствии с квалификацией, указанной в документе о начальном, среднем или высшем образовании») и деятельность на постоянной основе («постоянная основа подразумевает штатную должность, а также выполнение муниципальным служащим своих обязанностей по основному месту работы - в органе местного самоуправления».

В законодательстве о муниципальной службе 1998 года конкретизируется, что это деятельность на муниципальной должности, не являющейся выборной. Ключевым для понятия муниципальной службы в такой интерпретации являлось понятие должности, которые были изначально разделены на выборные и невыборные.

Согласно Федеральному закону от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», понятие «муниципальная служба» приобретает новые черты - это, в первую очередь профессиональная деятельность граждан на должностях муниципальной службы, т.е. в самом понятии определено, что эта деятельность осуществляется только на должностях муниципальной службы лицами, обладающими необходимыми для этого профессиональными знаниями и навыками. Другой отличительной чертой явилось установление, что эти должности муниципальной службы замещаются путем заключения трудового договора (контракта). Таким образом, сохранена должностная модель муниципальной службы, для которой характерно отсутствие прямой связи с миссией и задачами местного самоуправления в целом и задачами муниципального образования, в частности. Такой подход создает проблемы для реализации единых принципов функционирования и взаимодействия муниципальной службы с государственной гражданской службой. Поэтому необходим другой подход ? через связь с полномочиями органа, где работает муниципальный служащий, или полномочиями лица, занимающего выборную деятельность. В связи с этим заслуживает внимания определение О.Е. Кутафина и В.И. Фадеева, которое можно было бы учесть в ходе дальнейшего совершенствования законодательства о муниципальной службе: «Под муниципальной службой следует понимать профессиональную служебную деятельность граждан по обеспечению исполнения полномочий муниципального образования, а также полномочий органов муниципального образования и лиц, замещающих муниципальные должности муниципального образования». Такое понимание муниципальной службы облегчило бы практическое решение вопросов взаимосвязи этой службы с государственной гражданской службой.

Учитывая тот факт, что муниципальная служба ? это лишь один из многих видов службы в Российской Федерации, а также анализируя действующее федеральное законодательство в части определения понятия муниципальной службы, следует отмстить, что муниципальной службе присущи такие отличительные черты, которые предопределяются конституционным статусом местного самоуправления, его местом и ролью в системе народовластия.

В настоящее время на федеральном уровне определены следующие признаки муниципальной службы; во-первых, это деятельность в органе местного самоуправления и аппарате избирательной комиссии муниципального образования (п. 1 ст. 6 Закона); во-вторых, это профессиональная деятельность, т.е. деятельность, требующая наличия комплекса специальных теоретических знаний и практических навыков (п. I ст. 2 Закона); в-третьих, это деятельность на постоянной основе, т. е. должна быть основным местом работы (п. I ст. 2 Закона); в-четвертых, это деятельность по обеспечению исполнения полномочий органа местного самоуправления, аппарата избирательной комиссии муниципального образования или лица, замещающего муниципальную должность, т. е. деятельность по решению вопросов местного значения в рамках компетенции соответствующего органа, установленной уставом муниципального образования или иным нормативно-правовым актом (п. 1 ст. 6 Закона); в-пятых, это деятельность на должности муниципальной службы, замещаемой путем заключения трудового договора (контракта) (п. 1 ст. 2 Закона).

На наш взгляд, можно выделить и другие специфические признаки муниципальной службы:

? обеспечение самостоятельного решения населением вопросов местного значения. Самостоятельность ? одно из ключевых понятий, характеризующих сущность местного самоуправления как формы организации и осуществления власти. Важную роль в этой системе играет муниципальная служба, которая выполняет роль одной из гарантий самостоятельности местного самоуправления;

? обеспечение прав и свобод человека и гражданина на территории муниципального образования.

? особые принципы муниципальной службы, отражающие специфику муниципальной службы, именуемые в федеральном законодательстве основными принципами муниципальной службы;

? особое правовое регулирование, включающее в себя (локальное) правовое регулирование муниципальной службы. Вопросы формирования кадрового состава для замещения должностей муниципальной службы, проведения аттестации муниципальных служащих и конкурса на замещение вакантных должностей муниципальной службы, включения муниципальных служащих в кадровый резерв решаются муниципальными образованиями самостоятельно на основе законодательства о муниципальной службе и ее собственных нормативных правовых актов.

Таким образом, наряду с государственной публичной властью, существует муниципальная публичная власть, наделенная аналогично государству собственной системой муниципальной службы, которая служит опорой и средством реализации этой разновидности публичной власти.

До перехода организации власти на началах самоуправления и становления местного самоуправления в качестве самостоятельной формы осуществления власти народа, понятие «муниципальная служба» в законодательстве не использовалось, ибо служащие местных органов власти ? местных Советов и исполнительных комитетов ? являлись государственными служащими.

С целью решения комплекса проблем по совершенствованию муниципальной службы и ее сближения с государственной службой был принят Федеральный закон от 2 марта 2007 года №25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации». Закон включает в себя гарантии, аналогичные тем, которые предоставляются гражданским служащим, а также общий порядок исчисления стажа муниципальной службы, приравненного к стажу государственной службы.

Новая законодательная модель достаточно детально регулирует отношения в сфере муниципальной службы нормами Федерального закона, но при этом федеральный законодатель до сих пор не сформулировал четко свою позицию относительно того, какой объем полномочий установлен для федерации, какой для субъектов и соответственно для органов местного самоуправления. В связи с этим процесс формирования законодательства субъектов Федерации сталкивается с различными проблемами, вызванными отсутствием четкого разграничения полномочий между субъектами и федеральным центром по регулированию отношений в сфере муниципальной службы.

Таким образом, принятие Федерального закона от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» позволяет:

- во-первых, сформировать основы правовой базы муниципальной службы, а также подготовить условия дальнейшего ее развития;

- во-вторых, муниципальным служащим приобрести равный статус с государственными федеральными служащими и государственными служащими субъектов Федерации в вопросах осуществления своих служебных обязанностей и реализации социальных прав;

- в-третьих, «расширить» узкие места в правоприменительной практике. Речь идет о том, что в практической деятельности возникали вопросы, решение которых невозможно осуществить без наличия законодательных основ муниципальной службы, установление которых относится к полномочиям органов государственной власти РФ.

Как уже отмечалось, муниципальная служба ? это разновидность публичной службы. Характеризуя муниципальную службу как особый вид публичной власти, нельзя не отметить ее близость к государственной службе.

Это обусловлено тем, что, как показывает российский и зарубежный опыт, государственная служба может быть эффективной и устойчивой лишь тогда, когда ее подкрепляет жизнеспособная система местного управления и самоуправления.

Общим признаком, объединяющим интересы государственной и муниципальной службы, является принадлежность этих институтов к публичной службе, которая призвана обеспечивать функционирование власти.

Рассмотрим далее принципы организации и функционирования муниципальной службы. Федеральный закон «О муниципальной службе в Российской Федерации» закрепляет основные принципы муниципальной службы.

По мнению В.С. Нечипоренко, «принцип представляет собой исходное положение, основополагающую идею, объективную закономерность развития муниципальной службы, направление реализации ее целей и функций».

Законодательно закрепленные принципы приобретают значение императивных требований, конкретных правил и обязывают правоприменителя к определенному поведению или устанавливают определенные запреты. Само понятие «принцип» является не только исходным положением какой-либо теории, но руководящей идеей, основным правилом деятельности, основой устройства или действия различных механизмов, в том числе и социальных.

В демократическом правовом государстве правовые принципы формулируются учеными на основе достижений правовой мысли за всю историю цивилизации, отечественных достижений, а также с учетом специфических объективных закономерностей развития общества.

В связи с этим в теории права отмечают регулятивную функцию правовых принципов. Она проявляется в том, что в случае пробелов в законе, несогласованности правовых норм или затруднений в их применении правоприменитель должен руководствоваться правовыми принципами. Важно отметить, что последние не только определяют уровень правового регулирования тех или иных общественных отношений, но и указывают на дальнейшее развитие законодательства.

Принципы муниципальной службы - это «...отправные и основные начала, руководящие идеи и требования, лежащие в основе формирования и функционирования муниципальной службы».

Статья 4 действующего Закона о муниципальной службе закрепляет следующие ее принципы:

1) верховенства Конституции РФ, федеральных законов и законов субъектов Федерации над иными нормативными правовыми актами, должностными инструкциями. Он вытекает из ч. 2 ст. 4 Конституции РФ и является общим для организации и деятельности государственной, муниципальной и иных видов служебной деятельности в нашем государстве;

2) приоритета прав и свобод человека и гражданина, их непосредственного действия.

Как известно, Конституция РФ (ст. 2) признает человека, его права и свободы высшей ценностью, а согласно ст. 18 права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими и определяют деятельность местного самоуправления, а значит, и муниципальных служащих;

3) самостоятельности органов местного самоуправления в пределах их полномочий.

Конституция РФ признает и гарантирует местное самоуправление, его самостоятельность (ст. 12).

Муниципальная служба не входит в систему государственной службы, не является ее структурной частью. Это самостоятельный институт местного самоуправления. Органы государственной власти не вправе вмешиваться в деятельность органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, которые закон относит к ведению муниципальных образований. Решения органов и должностных лиц местного самоуправления могут быть отменены лишь органами и должностными лицами, их принявшими, либо признаны недействительными решением суда.

Самостоятельность местного самоуправления призвана обеспечить возможность муниципальным образованиям, «не нарушая более общих законодательных положений», как провозглашает ст. 6 Европейской хартии местного самоуправления, самим «определять свои внутренние административные структуры, с тем чтобы они отвечали местным потребностям и обеспечивали эффективное управление»;

4) профессионализма и компетентности муниципальных служащих. Он требует от муниципальных служащих знать свои права и обязанности, повышать уровень своих профессиональных знаний и навыков;

5) ответственности муниципальных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей, призванный обеспечить дисциплину в деятельности муниципальных служащих, формирование чувства их личной ответственности за порученное дело;

6) равного доступа граждан к муниципальной службе в соответствии с их способностями и профессиональной подготовкой. Он основан на конституционных положениях о равноправии граждан: граждане Российской Федерации имеют равные права на осуществление местного самоуправления, в том числе и право на равный доступ к муниципальной службе независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям. При этом необходимо отметить, что данный принцип следовало бы закрепить в Конституции РФ: в настоящее время ст. 32 Конституции РФ устанавливает право равного доступа лишь к государственной службе;

7) единства основных требований, предъявляемых к муниципальной службе в Российской Федерации, а также учета исторических и иных местных традиций, предполагающий единство основ правового статуса муниципальных служащих: общие перечни ограничений, связанных с муниципальной службой, гарантий и т.д.

Данный принцип отражает особенности правового регулирования муниципальной службы, осуществляемого, как уже отмечалось, не только на федеральном уровне, но и на уровне субъектов Федерации, а также муниципальных образований, что позволяет в полной мере учитывать при организации муниципальной службы, ее регулировании исторические и иные местные традиции;

8) правовой и социальной защищенности муниципальных служащих призван обеспечить стабильность кадров в органах местного самоуправления, а также защитить муниципальных служащих от политической конъюнктуры, от произвола руководителя, гарантировать муниципальному служащему соответствующие условия работы, пенсионное обеспечение, помощь семье муниципального служащего в случае его смерти, связанной с исполнением им должностных обязанностей, и т.д.;

9) внепартийности муниципальной службы имеет целью не допустить перехода муниципальной службы под контроль политических организаций.

В число принципов организации и функционирования муниципальной службы следует также включить: открытость муниципальной службы и ее доступность общественному контролю, объективное информирование населения о деятельности муниципальных служащих; защита муниципальных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность государственных и муниципальных органов и должностных лиц, физических и юридических лиц.

Указанный Закон является базовым для всей системы муниципальной службы, поэтому закрепленные в нем принципы должны учитываться при разработке всех иных законодательных и подзаконных актов о муниципальной службе. В то же время, являясь по своей природе общими нормами, указанные основополагающие принципы муниципальной службы должны иметь развитие в других статьях Закона о муниципальной службе, регулирующих конкретные вопросы муниципально-служебных отношений.

Принципы муниципальной службы в целом схожи с принципами государственной гражданской службы, что подчеркивает взаимосвязь этих видов публичной службы.

Завершая рассмотрение вопроса о роли и месте муниципальной службы в системе местного самоуправления, хотелось бы отметить актуальные проблемы в развитии муниципальной службы, решение которых требует совершенствование действующего законодательства. В ходе развития муниципальной службы в настоящее время большое внимание следует уделить обеспечению профессионализма и компетентности муниципальных служащих, стабильности муниципальной службы и реализации принципов равного доступа граждан к муниципальной службе.

Данные положения созвучны с нормой ст. 6 Европейской хартии местного самоуправления, определившей, что условия работы служащих органов местного самоуправления должны быть такими, чтобы обеспечивать подбор высококвалифицированных кадров, основанный на принципах учета опыта и компетентности.

Реформирование муниципальной службы ? длительный процесс, связанный с реформами в других областях с изменениями, происходящими в законодательстве, а также в самом государстве. Представляется очень важным, чтобы развитие муниципальной службы шло в русле общей тенденции развития публичной службы и ее составных частей.

1.2 Правовая основа муниципальной службы

Создание нормативной правовой основы муниципальной службы - одно из основных направлений становления и совершенствования муниципальной службы РФ.

Нормативно-правовое регулирование муниципальной службы в России осуществляют: Конституция РФ, федеральные законы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации, конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, уставы муниципальных образований, решения, принятые на сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты.

Если говорить о российской Конституции, то для организации муниципальной службы значимость имеют все нормы, устанавливающие конституционные основы местного самоуправления. Например, в ч. 2 ст. 3 Конституции РФ установлено, что народ свою власть осуществляет как непосредственно, так и через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Согласно ст. 12 в России признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. В систему органов государственной власти органы местного самоуправления не входят. В соответствии с ч. 2 ст. 15 органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы.

В соответствии со ст. 18 права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием. Согласно ч. 2 ст. 32 Конституции граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме, а в соответствии со ст. 33 обращаться лично, направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные и муниципальные органы. В ч. 2 ст. 46 установлено, что решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд.

Кроме того, правовые основы муниципальной службы составляют нормы Конституции, согласно которым установление общих принципов местного самоуправления отнесено к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (п. «н» ч. 1 ст. 72, а также гл. 8 «Местное самоуправление» Конституции).

Среди федеральных законов, на которых основывается муниципальная служба, следует назвать Федеральные законы от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», от 26 ноября 1996 г. N 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления», Трудовой кодекс Российской Федерации от 30 декабря 2001 г. N 197-ФЗ и др.

В субъектах РФ действуют многочисленные акты, составляющие правовые основы муниципальной службы. Прежде всего, это конституции (уставы) и законы субъектов РФ о местном самоуправлении (например, Закон Забайкальского края от 3 июня 2014 г. №982-ЗЗК «Об отдельных вопросах формирования органов местного самоуправления в Забайкальском крае», Закон Санкт-Петербурга от 7 июня 2005 г. N 237-30 «Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге» и др.). Большинство субъектов РФ имеют также собственные законы о муниципальной службе (например, Закон Забайкальского края от 29 декабря 2008 г. №108-ЗЗК «О муниципальной службе в Забайкальском крае», Закон Московской области от 24 июля 2007 г. N 137/2007-03 «О муниципальной службе в Московской области» и др.).

Можно назвать и иные законы субъектов РФ, в той или иной степени связанные с муниципальной службой (например, Закон Забайкальского края от 08.06.2009 № 192-ЗЗК «О Реестре должностей муниципальной службы в Забайкальском крае» и др.).

К числу подзаконных актов субъектов РФ, регламентирующих вопросы муниципальной службы, относятся акты высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) (например, Указ Президента Республики Адыгея от 6 февраля 2003 г. N 24 «О реестре муниципальных должностей Республики Адыгея и муниципальных должностей муниципальной службы Республики Адыгея» и др.), высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ (например, Постановление Правительства Республики Коми от 19 февраля 2007 г. N 22 «Об учреждении республиканского конкурса «Лучший муниципальный служащий Республики Коми»).

Многие нормативные акты субъектов РФ, составляющие правовые основы муниципальной службы, были приняты ранее Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» (далее также - Закон о муниципальной службе). В связи с этим может потребоваться их корректировка. Кроме того, детальное регулирование должностей муниципальной службы, статуса муниципального служащего, порядка поступления и прохождения муниципальной службы федеральным законом снижает регулятивную значимость законодательства субъектов РФ о муниципальной службе. Субъекты РФ вынуждены будут либо копировать федеральные нормы, либо включать в свои законы отсылки к федеральному законодательству. Таким образом, явно обозначилась тенденция к централизации в вопросах правового регулирования муниципальной службы.

Правовые основы муниципальной службы составляют также муниципальные правовые акты. Муниципальный правовой акт - это решение по вопросам местного значения или по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, принятое населением муниципального образования непосредственно, органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления, документально оформленное, обязательное для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающее либо изменяющее общеобязательные правила или имеющее индивидуальный характер.

В Законе о муниципальной службе указаны уставы муниципальных образований; решения, принятые на сходах граждан, которые являются видами муниципальных актов, и иные муниципальные правовые акты. К числу последних следует отнести правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан); нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования; правовые акты главы муниципального образования, постановления и распоряжения главы местной администрации, иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.

Муниципальные правовые акты составляют третий - низовой - уровень регулирования отношений муниципальной службы. Думается, что федеральное законодательство и законодательство субъектов РФ оставят муниципальным образованиям слишком малый простор для самостоятельного регулирования отношений муниципальной службы. Скорее всего, такая самостоятельность не выйдет за пределы решения отдельных второстепенных вопросов. Это, по меньшей мере, несправедливо, поскольку по Закону о муниципальной службе финансирование муниципальной службы осуществляется за счет местных бюджетов (ст. 34).

Федеральный закон от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» - это наиболее широкий по предмету правового регулирования акт, который регулирует отношения, связанные с поступлением на муниципальную службу, прохождением, прекращением этой службы и статусом муниципального служащего. С момента вступления указанного Закона в силу (с 1 июня 2007 г.) утратил силу действовавший ранее Федеральный закон от 8 января 1998 г. N 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации».

Изменение названия Закона в данном случае отражает новый подход к правовому регулированию муниципальной службы. Если ранее на федеральном уровне устанавливались только основы этого института, которые конкретизировались законодательством субъектов РФ и муниципальными правовыми актами, то теперь на федеральном уровне будет осуществляться и детальное регулирование отношений муниципальной службы.

Финансирование муниципальной службы осуществляется за счет средств местного бюджета.

В целях повышения эффективности муниципальной службы в действующем Законе о муниципальной службе обеспечен единый подход к правовому регулированию и организации государственной гражданской и муниципальной службы, включая четкий законодательный механизм их взаимосвязи. Предусмотрено внедрение механизмов выявления и разрешения конфликта интересов среди муниципальных служащих, а также законодательного регулирования профессиональной этики муниципальных служащих.

Одним из приоритетных направлений реформы муниципальной службы стало закрепление в Федеральном законе задачи повышения качества муниципальных услуг. Само понятие «муниципальные услуги» стало актуальным, как и «государственные услуги», в процессе проведения административной реформы.

Муниципальные услуги - это одна из основных форм отношений гражданина, юридического лица и органов муниципальной власти и управления, где последние рассматриваются как «поставщики услуг». Вследствие этого в качестве одного из результатов реформирования местного самоуправления и его муниципальной службы необходимо добиться реального достижения качественного уровня исполнения служащими органов муниципальных образований и муниципальных учреждений своих должностных (служебных) обязанностей и оказываемых ими гражданам и организациям муниципальных услуг.

Таким образом, законодательное регулирование вопросов муниципальной службы осуществляется субъектами Федерации в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами.

Законодательство субъектов Федерации включает, как правило, не только законы о муниципальной службе, но и законы об аттестации муниципальных служащих, о системе оплаты труда муниципальных служащих. Законами субъектов Федерации утверждаются реестры муниципальных должностей муниципальной службы, устанавливается соотношение муниципальных должностей муниципальной службы и государственных должностей государственной службы Российской Федерации с учетом квалификационных требований, предъявляемых к соответствующим должностям муниципальной и государственной службы.

Законодательство о муниципальной службе относит к ее правовой основе уставы муниципальных образований, а также иные нормативные правовые акты муниципальных образований. В соответствии с законодательством муниципальные образования определяют порядок прохождения муниципальной службы, требования к муниципальным должностям, права и обязанности, виды поощрений муниципального служащего и др.

Настоящее исследование проводится с привлечением правоприменительной практики органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации - Забайкальского края, а именно муниципального образования - городского округа «Город Чита».

Муниципальная служба в городском округе «Город Чита» регулируется:

- Федеральным Законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;

- Федеральным законом «О муниципальной службе в Российской Федерации»;

- законом Забайкальского края «О муниципальной службе в Забайкальском крае»,

- законом Забайкальского края «О реестре должностей муниципальной службы в Забайкальском крае»;

- Уставом городского округа «Город Чита»;

- Положением «О муниципальной службе в городском округе «Город Чита» и др.

Заканчивая первую главу выпускной квалификационной работы, можно сделать следующие выводы.

Муниципальная служба учреждается и функционирует в сфере публичной власти, так как муниципальная деятельность является публично-властной деятельностью. Эта черта муниципальной службы сближает ее с государственной службой, тоже относящейся к сфере публичной власти. Муниципальная власть (местное самоуправление) и власть государственная - формы публичной власти.

Муниципальная служба имеет специфические задачи, связанные с обеспечением полномочий местного самоуправления. К ним относится, прежде всего, обеспечение самостоятельного решения населением вопросов местного значения, что предполагает наличие системы эффективного функционирования демократических институтов управления, позволяющих выражать интересы и волю местного населения. Важную роль в этой системе играет муниципальная служба, которая выполняет роль одной из гарантий самостоятельности местного самоуправления.

К основным задачам муниципальной службы относится обеспечение (наряду с государственной службой) прав и свобод человека и гражданина на территории муниципального образования. Эта задача вытекает из ст. 18 Конституции РФ, согласно которой права и свободы человека и гражданина определяют деятельность не только государственной власти, но и местного самоуправления.

Муниципальная служба призвана также стоять на защите прав и законных интересов муниципального образования, его населения. Государство устанавливает конституционный запрет на ограничение прав местного самоуправления, гарантирует его право на судебную защиту, которое должны использовать органы местного самоуправления в случае нарушения полномочий местного самоуправления, законных интересов населения муниципального образования.

Система правового регулирования муниципальной службы имеет три уровня: федеральный, субъектов Федерации и муниципальный. Это, конечно, не может не обусловливать при наличии общих основ определенные различия в статусе муниципальных служащих различных муниципальных образований.



2. Общая характеристика правового статуса муниципального служащего

2.1 Понятие, сущность, содержание правового статуса муниципального служащего в Российской Федерации

Для раскрытия понятия, сущности и содержания правового статуса муниципального служащего рассмотрим вначале само понятие «муниципальный служащий».

Г.Н. Чеботарев определяет муниципального служащего как гражданина Российской Федерации, осуществляющего службу на должности в органе местного самоуправления.

В диссертационном исследовании Казакова С.А. приводится следующее определение: муниципальный служащий - это гражданин Российской Федерации, в возрасте не моложе 18 лет, владеющий государственным языком, имеющий соответствующее профессиональное образование, обеспечивающий службой интересы местного самоуправления, т.е. его населения, исполняющий в порядке, определенном уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, обязанности по муниципальной должности муниципальной службы, не являющейся выборной, за денежное вознаграждение, выплачиваемое из средств местного бюджета.

В действующем законодательстве муниципальный служащий - гражданин, исполняющий в порядке, определенном муниципальными правовыми актами в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, обязанности по должности муниципальной службы за денежное содержание, выплачиваемое за счет средств местного бюджета (п. 1 ст. 10 Федерального закона от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации»).

Помимо понятия «муниципальный служащий» в юридической доктрине сформулированы его основные признаки. В частности, в диссертационном исследовании Михневой СВ. указано, что муниципальным служащим является лицо:

1) которое замещает муниципальную должность муниципальной службы;

2) которое действует от имени органа местного самоуправления;

3) деятельность которого определяется функциональной структурой органа местного самоуправления и ограничивается границами муниципального образования;

4) которое исполняет обязанности по муниципальной должности муниципальной службы в порядке, определенном уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации;

5) объем должностных полномочий которого устанавливается органами местного самоуправления в соответствии с действующими федеральными, региональными и местными нормативными правовыми актами;

6) деятельность которого направлена на решение вопросов местного значения с учетом исторических и иных местных традиций;

7) которое за выполнение возложенных обязанностей получает денежное вознаграждение за счет средств местного бюджета.

В научной литературе проводится классификация муниципальных служащих по различным основаниям: по объему выполняемых функций; в зависимости от замещаемой должности муниципальной службы, предусмотренной в реестре муниципальных должностей, исходя из содержания и объема должностных полномочий; по признаку обладания в рамках должностных полномочий полномочиями распорядительного характера и ряду других.

В отношении законодательной классификации муниципальных служащих необходимо отметить, что основанием классификации является Реестр должностей муниципальной службы в субъекте Российской Федерации (ст. 7 Федерального закона № 25-ФЗ), который представляет собой перечень наименований должностей муниципальной службы, классифицированных по органам местного самоуправления, избирательным комиссиям муниципальных образований, группам и функциональным признакам должностей, определяемым с учетом исторических и иных местных традиций.

В городском округе «Город Чита» действует Реестр должностей муниципальной службы в Забайкальском крае, принятый 8 июня 2009 г. (в редакции от 23 декабря 2014 г.).

В ст. 8 Федерального закона № 25-ФЗ установлена классификация должностей муниципальной службы, которая осуществляется по группам, соответственно:

1) высшие должности муниципальной службы:

2) главные должности муниципальной службы;

3) ведущие должности муниципальной службы;

4) старшие должности муниципальной службы;

5) младшие должности муниципальной службы.

Муниципальных служащих можно классифицировать в зависимости от того, к какой группе относится замещаемая ими должность.

Согласно закону, ведущим фактором, позволяющим относить лицо к муниципальному служащему, является занятие им должности муниципальной службы.

В отношении городского округа «Город Чита» необходимо отметить, что решением Думы городского округа «Город Чита» от 11 сентября 2014 г. N 114 «О внесении изменений в Положение о муниципальной службе в городском округе «Город Чита», установлено, что представителем нанимателя для муниципального служащего в городском округе «Город Чита» является Глава городского округа. Ранее полномочия представителя нанимателя для муниципального служащего принадлежали Мэру города Читы. Должность руководителя администрации городского округа «Город Чита» и заместителя руководителя администрации отнесены к высшей группе должностей муниципальной службы. Из перечня должностей муниципальной службы исключены должности советника, помощника и пресс-секретаря Мэра.

В зависимости от обладания исполнительно-распорядительными полномочиями среди лиц, осуществляющих местное самоуправление, выделяется их особая группа - должностные лица. Фактически такая группа стала выделяться с ранних форм зарождения местного самоуправления в России. Должностным лицом, замещающим муниципальную должность, выступает наделенное специальными властными полномочиями лицо, работающее по трудовому договору и выполняющее в порядке, определенном уставом муниципального образования, в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в органе местного самоуправления по реализации компетенции данного органа.

Правовой статус должностного лица, замещающего муниципальную должность, отличается по содержанию от правового статуса муниципального служащего, таковым не являющегося. Это выражается в наделении данного должностного лица более широким кругом управленческих полномочий, а также в несении им повышенной юридической ответственности, в частности, с точки зрения соблюдения законности.

С.В. Михнева полагает, что для более эффективного правового регулирования деятельности муниципального служащего, а также конкретизации его правового статуса, в реестрах муниципальных должностей муниципальной службы субъектов Российской Федерации целесообразно указывать, является ли служащий, замещающий определенную должность муниципальной службы, должностным лицом.

Следующей научной категорией, которую необходимо рассмотреть в рамках настоящей работы является понятие «правовой статус муниципальных служащих».

Как справедливо отмечает Ю.Л. Тихомиров, следует правильно понимать природу статуса служащего, в который включаются такие элементы как: права, обязанности, поощрения и гарантии, ответственность. Названные элементы органически связаны между собой и только в своей совокупности они образуют реальный статус служащего.

И если в конституционном праве при анализе статуса личности ученые акцентируют внимание в первую очередь на правах и свободах, затем уже анализируют обязанности, то в административном праве, в исследованиях, посвященных проблемам государственной и муниципальной службы, приоритетное внимание уделено именно обязанностям служащих. Так, например, профессор Ю.Н. Старилов подчеркивает, что «обязанности государственного служащего характеризуют сущность его служебной деятельности, ибо государство (государственный орган) принимает на работу гражданина главным образом с целью возложения на него соответствующих должностных обязанностей. Но вне зависимости от расставленных акцентов и приоритетов необходимо исходить из того, что права и обязанности служащих следует рассматривать в их единстве, взаимосвязи и взаимообусловленности.

...