Муниципальная служба и муниципальные служащие

В.А. Козбаненко отмечает, что правовой статус гражданских служащих - это совокупность юридических элементов, выражающих специфику предусмотренных и закрепленных общим (прежде всего Конституцией Российской Федерации) и специальным (административным) законодательством обязанностей и прав, свобод и правоограничений, социально-правового обеспечения и гарантий, поощрений и ответственности, определяющих сущность государственно-служебных отношений, субъектами которых они выступают.

По мнению большинства исследователей, специализирующихся по проблемам государственной и муниципальной службы, служащие подпадают под специальный правовой режим (правовой статус). Вместе с тем они не могут освобождаться и от общегражданских обязанностей, предусмотренных Конституцией Российской Федерации. Как и все граждане, они обязаны платить законно установленные налоги и сборы, сохранять природу и окружающую среду, защищать Отечество, нести военную, а в установленных законом случаях - альтернативную гражданскую службу и т.д. (ст. ст. 57, 58, 59 и др. статьи Конституции Российской Федерации).

Под специальным правовым статусом муниципального служащего понимается его правовое положение в том или ином органе местного самоуправления, выраженное в совокупности его полномочий, т.е. профессиональных прав и обязанностей, закрепленных в соответствующих нормативно-правовых актах. Правовому статусу муниципального служащего, как специальному правовому статусу личности, предшествуют предстатусные элементы - гражданство и правосубъектность. Гарантии правового статуса муниципального служащего выступают самостоятельными категориями «послестатусного» характера.

Определяя соотношение статуса государственных гражданских и муниципальных служащих, профессор В.А. Козбаненко отмечает, что он имманентно содержит в себе мощное публично-правовое начало. Из публично-правовой природы гражданских и муниципальных служащих проистекают особенности обеспечения их однородными статусообразующими элементами: наделения служебными обязанностями и правами, установления для них ограничений и гарантий, а также применяемых к ним поощрений и мер ответственности. Приоритет правового peгулирования отводится нормам административного права, базирующимся на исходных положениях международного права и конституционного права.

Таким образом, особенности муниципальной службы обуславливают особенности правового статуса муниципальных служащих, что выражает их публично-правовую сущность в сфере профессиональной деятельности по осуществлению функций муниципального управления.

2.2 Основные права и обязанности муниципальных служащих

В научной литературе высказано мнение о том, что профессиональные права и обязанности муниципального служащего в качестве элементов его правового статуса требуют своего точного и относительно единообразного закрепления на уровне федерального законодательства. Это будет способствовать упорядочению деятельности муниципальных служащих в современных условиях развития местного самоуправления и одновременно упрочению государственности. В свою очередь, в региональных, местных и локальных актах права и обязанности муниципального служащего могут быть дополнены и конкретизированы в соответствии с федеральным законодательством в зависимости от социальных, экономических, политических, национальных и прочих условий в том или ином регионе и муниципальном образовании.

В.А. Козбаненко считает, что по юридическому содержанию служебные обязанности и права подразделяются на общие, специальные и должностные, из которых вычленяются относящиеся к существу служебной деятельности, присущие им по статусу в целях его реализации, определяющие их место и роль (правовое положение) в обеспечении исполнения полномочий государственных или муниципальных органов. Из чего вытекает вывод о нецелесообразности излишней детализации служебных обязанностей и прав нормативными актами, имеющими силу закона. И, напротив, обоснована необходимость установления в законе исчерпывающего перечня таких элементов статуса служащих, какими являются правовые ограничения и гарантии.

Мы полагаем, что в соответствии с положениями ст. 42 Федерального закона № 131-ФЗ, которая предусматривает, что правовое регулирование муниципальной службы, включая...определение статуса муниципального служащего... осуществляется федеральным законом, а также принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов Российской Федерации и уставами муниципальных образований, перечень основных прав и обязанностей для всех муниципальных служащих является единым, и он определен в федеральном законе (в настоящее время в Федеральном законе № 25-ФЗ), его детализация в законодательстве субъектов и муниципальных правовых актах возможно только в части урегулирования прав и обязанностей по конкретной муниципальной должности и определенном органе местного самоуправления, что предопределяется спецификой функций и полномочий самого органа и должности муниципальной службы.

Под правами муниципального служащего имеются в виду установленные Конституцией Российской Федерации, федеральным законом, иными правовыми актами и охраняемые государством возможности и свободы профессиональной деятельности по обеспечению функционирования муниципальных органов.

Статья 11 Федерального закона № 25-ФЗ закрепляет основные права муниципального служащего, которые специалисты разделяют на 2 основные группы. Первая относится к существу служебной деятельности: это права на ознакомление с документами, определяющими права и обязанности; получение информации; принятие решений и участие в их подготовке; участие по своей инициативе в конкурсе на замещение вакантной муниципальной должности; продвижение по службе; переподготовка и повышение квалификации за счет средств соответствующего бюджета. Вторую группу составляют служебные права, сопутствующие статусу муниципальных служащих. Это права на пенсионное обеспечение с учетом стажа муниципальной службы; ознакомление со всеми материалами своего личного дела; право на объединение в профсоюзы для защиты своих прав; обращение в соответствующие государственные органы или в суд для разрешения споров, связанных с муниципальной службой.

В муниципальном округе «Город Чита» права муниципального служащего отражены в Положении о муниципальной службе в городском округе «город Чита» в статье 7, которые в точности повторяют права муниципальных служащих, представленные в ФЗ №25.

На наш взгляд, систематизировать нормы о правах служащих, закрепленных в ст. 11 Федерального закона № 25-ФЗ, можно по следующим основаниям:

1) права служащих, связанные с осуществлением профессиональной деятельности:

- ознакомление с документами, устанавливающими его права и обязанности по замещаемой должности муниципальной службы, критериями оценки качества исполнения должностных обязанностей и условиями продвижения по службе (п. 1);

- обеспечение организационно-технических условий, необходимых для исполнения должностных обязанностей (п. 2);

- получение в установленном порядке информации и материалов, необходимых для исполнения должностных обязанностей, а также на внесение предложений о совершенствовании деятельности органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования (п. 5);

- защиту своих персональных данных (п. 8);

- ознакомление со всеми материалами своего личного дела, с отзывами о профессиональной деятельности и другими документами до внесения их в его личное дело, а также на приобщение к личному делу его письменных объяснений (п. 9);

2) в области карьерного роста:

- участие по своей инициативе в конкурсе на замещение вакантной должности муниципальной службы (п. 6);

- получение дополнительного профессионального образования в соответствии с муниципальным правовым актом за счет средств местного бюджета (в ред. Федерального закона от 30.03.2015 N 63-ФЗ) (п. 7);

3) в социальной сфере:

- оплату труда и другие выплаты в соответствии с трудовым законодательством, законодательством о муниципальной службе и трудовым договором (контрактом) (п. 3);

- отдых, обеспечиваемый установлением нормальной продолжительности рабочего (служебного) времени, предоставлением выходных дней и нерабочих праздничных дней, а также ежегодного оплачиваемого отпуска (п. 4);

- объединение, включая право создавать профессиональные союзы, для зашиты своих прав, социально-экономических и профессиональных интересов (п. 10);

- рассмотрение индивидуальных трудовых споров в соответствии с трудовым законодательством, защиту своих прав и законных интересов на муниципальной службе, включая обжалование в суд их нарушений (п. 11);

- пенсионное обеспечение в соответствии с законодательством Российской Федерации (п. 12).

Муниципальный служащий, за исключением муниципального служащего, замещающего должность главы местной администрации по контракту, вправе с предварительным письменным уведомлением представителя нанимателя (работодателя) выполнять иную оплачиваемую работу, если это не повлечет за собой конфликт интересов и если иное не предусмотрено Федеральным законом.

Помимо прав муниципальных служащих основы их правового статуса составляют обязанности.

Как отмечают специалисты, исполнение должностных обязанностей составляет основное содержание профессиональной деятельности муниципального служащего. Эти должные обязанности связаны с обеспечением исполнения полномочий органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования или лица, замещающего муниципальную должность.

Профессор Ю.Н. Старилов отмечает, что обязанности служащего характеризуют сущность его служебной деятельности, ибо государство (государственный орган) принимает на работу гражданина главным образом с целью возложения на него соответствующих должностных обязанностей.

Видный российский государствовед А.Д. Градовский подчеркивал, что обязанности служащих определяются понятием государственной должности. Призванные к осуществлению государственных целей, служащие образуют основной класс общества, поставленный в особые отношения к главе государства, к обществу и к тем должностным лицам, под начальством которых они должны действовать. Исполнение специальных обязанностей, налагаемых на служащих, обеспечивается особыми уголовными карами и дисциплинарными мерами.

В юридической науке под обязанностью понимают меру должного поведения субъекта права, обусловленную правами другого лица, предъявляющие законные требования в целях удовлетворения своих интересов. Как отмечают Иоффе О.С., Шаргородский М.Д., «обязанность есть обеспеченная законом мера должного поведения, которой обязанное лицо следует в соответствии с требованиями и в целях удовлетворения признаваемых законом интересов управомоченного».

Муниципальный служащий должен действовать строго в пределах своих полномочий, которые закрепляются в должностной инструкции и в трудовом договоре. Должностные обязанности муниципального служащего различаются в зависимости от органа, в котором осуществляется его деятельность, и от замещаемой должности.

Помимо обязанностей, связанных с замещением муниципальной должности в органе местного самоуправления или избирательной комиссии муниципального образования, для муниципальных служащих ст. 12 Федерального закона №25-ФЗ предусмотрен перечень основных обязанностей. На наш взгляд, их можно подразделить на следующие группы:

1) по обеспечению основ конституционного строя, прав и свобод граждан Российской Федерации, соблюдению норм законодательства и муниципальных правовых актов:

- соблюдать Конституцию Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации, конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, устав муниципального образования и иные муниципальные правовые акты и обеспечивать их исполнение (п. 1 ч.1);

- соблюдать при исполнении должностных обязанностей права, свободы и законные интересы человека и гражданина независимо от расы, национальности, языка, отношения к религии и других обстоятельств, а также права и законные интересы организаций (п. 3 в ред. Федерального закона от 22.10.2013 N 284-ФЗ);

2) в сфере реализации полномочий по замещаемой должности:

- исполнять должностные обязанности в соответствии с должностной инструкцией (п. 2 ч.1);

- поддерживать уровень квалификации, необходимый для надлежащего исполнения должностных обязанностей (п. 5 ч.1);

- беречь государственное и муниципальное имущество, в том числе предоставленное ему для исполнения должностных обязанностей (п. 7 ч.1);

- муниципальный служащий не вправе исполнять данное ему неправомерное поручение. При получении от соответствующего руководителя поручения, являющегося, по мнению муниципального служащего, неправомерным, муниципальный служащий должен представить руководи гелю, давшему поручение, в письменной форме обоснование неправомерности данного поручения с указанием положений федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, муниципальных правовых актов, которые могут быть нарушены при исполнении данного поручения. В случае подтверждения руководителем данного поручения в письменной форме муниципальный служащий обязан отказаться от его исполнения. В случае исполнения неправомерного поручений муниципальный служащий и давший это поручение руководитель несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации (ч. 2);

3) по соблюдению установленных законодательно ограничений или требований:

- соблюдать установленные в органе местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии муниципального образования правила внутреннего трудового распорядка, должностную инструкцию, порядок работы со служебной информацией (п. 4 ч. 1);

- не разглашать сведения, составляющие государственную и иную охраняемую федеральными законами тайну, а также сведения, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей, в том числе сведения, касающиеся частной жизни и здоровья граждан или затрагивающие их честь и достоинство (п. 6);

- представлять в установленном порядке предусмотренные законодательством Российской Федерации сведения о себе и членах своей семьи (п. 8);

- сообщать представителю нанимателя (работодателю) о выходе из гражданства Российской Федерации в день выхода из гражданства Российской Федерации или о приобретении гражданства иностранного государства в день приобретения гражданства иностранного государства (п. 9);

- соблюдать ограничения, выполнять обязательства, не нарушать запреты, которые установлены Федеральным законом № 25-ФЗ и другими федеральными законами (п. 10);

- сообщать представителю нанимателя (работодателю) о личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая может привести к конфликту интересов, и принимать меры по предотвращению подобного конфликта (п. 11).

В большинстве законодательных актов субъектов Российской Федерации о муниципальной службе либо сделана отсылка к нормам федерального закона, либо норма об обязанностях муниципального служащего в законе отсутствует.

В муниципальном округе «Город Чита» обязанности муниципального служащего отражены в Положении о муниципальной службе в городском округе «Город Чита» в статье 8, которые в основном повторяют обязанности муниципальных служащих, представленные в ФЗ №25. Однако в данном Положении Решением Думы городского округа «Город Чита» от 28.06.2012 №93 добавлен п.12, где указана следующая обязанность муниципального служащего - «уведомлять представителя нанимателя (работодателя), органы прокуратуры или другие государственные органы обо всех случаях обращения к нему каких-либо лиц в целях склонения его к совершению коррупционных правонарушений».

Считаем данное дополнение абсолютно обоснованным в условиях борьбы с коррупцией в органах власти в современной России и считаем необходимым узаконить данный пункт 12 также и на уровне федерального законодательства.

Характеризуя систему регулирования прав и обязанностей муниципальных служащих, следует отметить, что нет смысла дублировать в законодательстве субъектов Федерации положения о правах и обязанностях муниципальных служащих, так как они установлены в нормах федерального закона. Исходя из положений ч. 5 ст. 76 Конституции Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

2.3 Особенности правовых оснований ограничений и запретов, связанных с муниципальной службой

Институт правоограничений подробно исследован в юридической литературе применительно к правовому статусу государственных служащих.

Отдельные аспекты ограничений и запретов на государственной службе и муниципальной службе рассматривались учеными дореволюционной России и современными учеными-административистами (А.Л. Градовский, А.М. Добровольский, В.М. Манохин, Л.Ф. Ноздрачев, Ю.Н. Старилов и др.).

Институт правовых ограничений применяется к служащим не в качестве негативных санкций суда за виновное правонарушение, а в форме присвоения им специального статуса, который устанавливается исключительно федеральным законом как необходимая мера в конституционно закрепленных целях «защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства». Ограничения вводятся для лиц, профессиональная служебная деятельность которых совершается в условиях специального административного режима ограничения прав и свобод, вследствие того, что их действия порождают последствия для прав и свобод других граждан.

В общем плане ограничения, связанные со службой, являются явлениями:

- естественными, социально обусловленными необходимостью установления ограничений прав и свобод каждого государственного гражданского служащего;

- предопределяющими возникновение правовых норм, закрепляющих непосредственно права государственных гражданских служащих и устанавливающих их границы (позитивный аспект), а также собственно ограничения и запреты (негативный аспект);

- выступающими в качестве правовых явлений, с помощью которых обеспечивается недопущение столкновения интересов государственных гражданских служащих с интересами отдельного гражданина, общества и государства.

К числу основных признаков ограничения прав служащих в научной литературе относят следующие:

- выступает внешним фактором, влияющим на интересы служащих, в основе которого лежит взаимодействие внешних юридических условий (сдерживающих, лимитирующих) и внутренней оценки этих условий со стороны самих служащих;

- имеет абсолютный характер -- действует в течение всего времени прохождения службы (в определенных случаях, после увольнения);

- предполагает и влечет за собой определенные юридические и фактические последствия в виде неблагоприятных условий (угроза или лишение определенных ценностей) для осуществления собственных интересов служащими, так как направлено на их сдерживание и одновременно на удовлетворение общественных интересов в их охране и защите;

- предполагает сознательное изменение поведения служащих в процессе осуществления ими профессиональной служебной деятельности, а также снижение их негативной активности в стремлении к удовлетворению своих потребностей (ограничение вводит эту деятельность в определенные рамки);

- является началом правовой информации для служащих: предоставляет им определенный объем данных, содержащих сведения о рамках дозволенного, возможностях усмотрения, о пределах полномочий; сообщает об уменьшении объема возможностей, свободы;

- может вводиться только федеральным законом и должно отвечать целому ряду требований (формальная определенность правовых ограничений);

- носит характер обязательности, отличающийся своей категоричностью и безусловностью. Ограничение как средство обеспечения организованности общественных отношений, охраны прав и законных интересов граждан, всего общества, создания барьера для нежелательного, социально вредного поведения со стороны государственных гражданских служащих является обязательной установкой для них.

Ввиду того, что принцип взаимосвязи государственной гражданской службы и муниципальной службы предполагает, в том числе, и единство ограничений и обязательств при прохождении муниципальной службы и государственной гражданской службы, все вышеизложенные теоретические положения в отношении ограничений прав государственных гражданских служащих применимы и к муниципальным служащим.

Также как и в отношении государственных гражданских служащих перечень ограничений, связанных с муниципальной службой, установлен в федеральном законе (ст. 13 Федерального закона № 25-ФЗ).

Одним из важных ограничений, установленных в отношении муниципальных служащих, является возрастной ценз, на основании части 2 статьи 13 Федерального закона № 25-ФЗ гражданин не может быть принят на муниципальную службу после достижения им возраста 65 лет - предельного возраста, установленного для замещения должности муниципальной службы.

Следует отметить, что перечень ограничений в отношении муниципальных служащих изменяется в сторону их увеличения. В частности, на основании статьи 12 Федерального закона от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» введены ограничения, налагаемые на гражданина, замещавшего должность государственной или муниципальной службы, при заключении им трудового договора. Т.е. ограничения имеют пролонгированное действие и применяются даже в отношении отдельных лиц, которые прекратили служебные отношения.

При этом существуют отдельные сложности с реализацией данной нормы, поскольку перечни должностей муниципальной службы, на которые распространяется ее действие на основании Указа Президента Российской Федерации от 21 июля 2010 года № 925 «О мерах по реализации отдельных положений Федерального закона «О противодействии коррупции» должны быть разработаны в 2-месячный срок органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления и утверждены соответственно государственными или муниципальными органами. Однако указанные нормативные правовые акты до настоящего времени не приняты.

Так, в Законе «О противодействии коррупции в Забайкальском крае» от 25.07.2008 года №18-ЗК (в ред. от 22.12.2009 №324-ЗЗК) отсутствует перечень должностей муниципальной службы, на которые распространяется данный закон.

Все ограничения для муниципальных служащих перечислены в статье 13 Федерального закона №25-ФЗ. В п.1 сказано, что гражданин не может быть принят на муниципальную службу, а муниципальный служащий не может находиться на муниципальной службе в случае:

1) признания его недееспособным или ограниченно дееспособным решением суда, вступившим в законную силу;

2) осуждения его к наказанию, исключающему возможность исполнения должностных обязанностей по должности муниципальной службы, по приговору суда, вступившему в законную силу;

3) отказа от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую федеральными законами тайну, если исполнение должностных обязанностей по должности муниципальной службы, на замещение которой претендует гражданин, или по замещаемой муниципальным служащим должности муниципальной службы связано с использованием таких сведений;

4) наличия заболевания, препятствующего поступлению на муниципальную службу или ее прохождению и подтвержденного заключением медицинской организации. Порядок прохождения диспансеризации, перечень таких заболеваний и форма заключения медицинской организации устанавливаются уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти (в ред. Федеральных законов от 23.07.2008 N 160-ФЗ, от 25.11.2013 N 317-ФЗ);

5) близкого родства или свойства (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители, дети супругов и супруги детей) с главой муниципального образования, который возглавляет местную администрацию, если замещение должности муниципальной службы связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью этому должностному лицу, или с муниципальным служащим, если замещение должности муниципальной службы связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому (в ред. Федеральных законов от 21.10.2011 N 288-ФЗ, от 21.11.2011 N 329-ФЗ);

6) прекращения гражданства Российской Федерации, прекращения гражданства иностранного государства - участника международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право находиться на муниципальной службе, приобретения им гражданства иностранного государства либо получения им вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, не являющегося участником международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым гражданин Российской Федерации, имеющий гражданство иностранного государства, имеет право находиться на муниципальной службе;

7) наличия гражданства иностранного государства (иностранных государств), за исключением случаев, когда муниципальный служащий является гражданином иностранного государства - участника международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право находиться на муниципальной службе;

8) представления подложных документов или заведомо ложных сведений при поступлении на муниципальную службу;

9) непредставления предусмотренных настоящим Федеральным законом, Федеральным законом от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ «О противодействии коррупции» и другими федеральными законами сведений или представления заведомо недостоверных или неполных сведений при поступлении на муниципальную службу (п. 9 в ред. Федерального закона от 21.11.2011 N 329-ФЗ);

10) признания его не прошедшим военную службу по призыву, не имея на то законных оснований, в соответствии с заключением призывной комиссии (за исключением граждан, прошедших военную службу по контракту) (п. 10 введен Федеральным законом от 02.07.2013 N 170-ФЗ).

В п. 1.1 статьи 13 ФЗ №25 указано, что гражданин не может быть назначен на должность главы местной администрации по контракту, а муниципальный служащий не может замещать должность главы местной администрации по контракту в случае близкого родства или свойства (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители, дети супругов и супруги детей) с главой муниципального образования. Данная часть 1.1. была введена Федеральным законом от 21.10.2011 N 288-ФЗ; в ред. Федерального закона от 04.03.2014 N 23-ФЗ.

Сравнивая ограничения, связанные с муниципальной службой с ограничениями в государственной гражданской службе, необходимо отметить следующее отличие. Закон о муниципальной службе в отличие от Федерального закона «О государственной гражданской службе в Российской Федерации» в качестве основания для отказа в приеме на муниципальную службу не называет наличие неснятой или непогашенной судимости. В целях исключения возможности поступления на муниципальную службу граждан, имеющих неснятую или непогашенную судимости, следует расширить законодательно закрепленный список оснований, по которым гражданину должно быть отказано в приеме на муниципальную службу, в частности, при наличии у него неснятой или непогашенной в установленном порядке судимости.

Сравнивая перечень ограничений для муниципальных служащих, указанных в Федеральном законе №25-ФЗ и в Положении о муниципальной службе в городском округе «Город Чита», необходимо отметить, что они полностью идентичны.

Помимо ограничений для муниципальных служащих вводятся запреты, связанные со службой. Как отмечает Н.С. Малеин, «правовые запреты приобретают важнейшее значение в системе законодательства. Внешне запрет может казаться недемократической формой регулирования, в действительности является правовым средством осуществления свободы поведения, поскольку представляет полную и равную для всех свободу за пределами запрета». С.С. Алексеев, исследуя природу правовых запретов, говорит о том, что правовые запреты - необходимый элемент обеспечения правопорядка. С их помощью обеспечивается закрепление общественных отношений, определяются важнейшие стороны государственной и гражданской дисциплины, непреложный минимум нравственных требований, границы дозволенного и недозволенного в поведении граждан, действиях государственных органов.

А.Г. Братко, в свою очередь, отмечает, что запреты по своей сущности - это государственно-властные веления, основная цель которых - предотвратить возможные нежелательные действия, могущие причинить вред общественным интересам.

В научной литературе под запретами на муниципальной службе понимают запрещение совершать определенную деятельность. По мнению С.Ю. Кабашова, они осуществляются, как правило, путем бездействия.

Как отмечают специалисты, запреты предусмотрены для того, чтобы действия служащих полностью отвечали принципам и содержанию служения обществу и государству. Нарушение запретов, связанных со службой, предусмотренных законодательством, является основанием для прекращения служебного контракта, освобождения от замещаемой должности муниципальной службы и увольнения с муниципальной службы.

Целями установления запретов, предусмотренных законодательством о муниципальной службе, являются:

- предупреждение злоупотреблений муниципальными служащими своим должностным положением;

- обеспечение профессиональной деятельности муниципальных служащих;

- обеспечение независимости муниципальной службы.

Запреты рассматривают в двух основных аспектах:

1) несовместимость замещения должности муниципальной службы с другими видами профессиональной деятельности;

2) обеспечения дисциплинарного режима на муниципальной службе.

Перечень запретов, связанных с муниципальной службой, установлен в части 1 статьи 14 Федерального закона №25-ФЗ и включает 15 видов деятельности. В связи с прохождением муниципальной службы муниципальному служащему запрещается:

- замещать должность муниципальной службы в случае:

а) избрания или назначения на государственную должность Российской Федерации либо на государственную должность субъекта Российской Федерации, а также в случае назначения на должность государственной службы;

б) избрания или назначения на муниципальную должность;

в) избрания на оплачиваемую выборную должность в органе профессионального союза, в том числе в выборном органе первичной профсоюзной организации, созданной в органе местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии муниципального образования;

- заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц, а также участвовать в управлении хозяйствующим субъектом (за исключением жилищного, жилищно-строительного, гаражного кооперативов, садоводческого, огороднического, дачного потребительских кооперативов, товарищества собственников недвижимости и профсоюза, зарегистрированного в установленном порядке), если иное не предусмотрено федеральными законами или если в порядке, установленном муниципальным правовым актом в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, ему не поручено участвовать в управлении этой организацией (п. 3 в ред. Федерального закона от 22.12.2014 N 431-ФЗ);

- быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в органе местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования, в которых он замещает должность муниципальной службы либо которые непосредственно подчинены или подконтрольны ему, если иное не предусмотрено федеральными законами;

- получать в связи с должностным положением или в связи с исполнением должностных обязанностей вознаграждения от физических и юридических лиц (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения). Подарки, полученные муниципальным служащим в связи с протокольными мероприятиями, со служебными командировками и с другими официальными мероприятиями, признаются муниципальной собственностью и передаются муниципальным служащим по акту в орган местного самоуправления, избирательную комиссию муниципального образования, в которых он замещает должность муниципальной службы, за исключением случаев, установленных Гражданским кодексом Российской Федерации;

- выезжать в командировки за счет средств физических и юридических лиц, за исключением командировок, осуществляемых на взаимной основе по договоренности органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования с органами местного самоуправления, избирательными комиссиями других муниципальных образований, а также с органами государственной власти и органами местного самоуправления иностранных государств, международными и иностранными некоммерческими организациями;

- использовать в целях, не связанных с исполнением должностных обязанностей, средства материально-технического, финансового и иного обеспечения, другое муниципальное имущество;

- разглашать или использовать в целях, не связанных с муниципальной службой, сведения, отнесенные в соответствии с федеральными законами к сведениям конфиденциального характера, или служебную информацию, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей;

- допускать публичные высказывания, суждения и оценки, в том числе в средствах массовой информации, в отношении деятельности органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования и их руководителей, если это не входит в его должностные обязанности;

- принимать без письменного разрешения главы муниципального образования награды, почетные и специальные звания (за исключением научных) иностранных государств, международных организаций, а также политических партий, других общественных объединений и религиозных объединений, если в его должностные обязанности входит взаимодействие с указанными организациями и объединениями;

- использовать преимущества должностного положения для предвыборной агитации, а также для агитации по вопросам референдума;

- использовать свое должностное положение в интересах политических партий, религиозных и других общественных объединений, а также публично выражать отношение к указанным объединениям в качестве муниципального служащего;

- создавать в органах местного самоуправления, иных муниципальных органах структуры политических партий, религиозных и других общественных объединений (за исключением профессиональных союзов, а также ветеранских и иных органов общественной самодеятельности) или способствовать созданию указанных структур;

- прекращать исполнение должностных обязанностей в целях урегулирования трудового спора;

- входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации;

- заниматься без письменного разрешения представителя нанимателя (работодателя) оплачиваемой деятельностью, финансируемой исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации.

На основании части 2 статьи 14 Закона о муниципальной службе муниципальный служащий, замещающий должность главы местной администрации по контракту, не вправе заниматься иной оплачиваемой деятельностью, за исключением преподавательской, научной и иной творческой деятельности. При этом преподавательская, научная и иная творческая деятельность не может финансироваться исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации. Муниципальный служащий, замещающий должность главы местной администрации по контракту, не вправе входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации.

Гражданин после увольнения с муниципальной службы не вправе разглашать или использовать в интересах организаций либо физических лиц сведения конфиденциального характера или служебную информацию, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей.

Гражданин, замещавший должность муниципальной службы, включенную в перечень должностей, установленный нормативными правовыми актами Российской Федерации, в течение двух лет после увольнения с муниципальной службы не вправе замещать на условиях трудового договора должности в организации и (или) выполнять в данной организации работу на условиях гражданско-правового договора в случаях, предусмотренных федеральными законами, если отдельные функции муниципального (административного) управления данной организацией входили в должностные (служебные) обязанности муниципального служащего, без согласия соответствующей комиссии по соблюдению требований к служебному поведению муниципальных служащих и урегулированию конфликта интересов, которое дается в порядке, устанавливаемом нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Перечень запретов, связанных с муниципальной службой, отраженные в Положении о муниципальной службе в городском округе «Город Чита» полностью соответствует федеральному перечню запретов, перечисленному в Федеральном законе №25-ФЗ.

Здесь необходимо отметить, что в феврале 2015 г. прокуратура Забайкальского края проводила проверку исполнения законодательства о государственной гражданской и муниципальной службе и выявила 223 нарушения и 45 незаконных правовых актов. Государственные и муниципальные служащие, прежде всего, не соблюдают ограничения и запреты, установленные федеральным законодательством. Например, закон «О муниципальной службе в Российской Федерации» запрещает муниципальным служащим заниматься предпринимательской деятельностью. Однако, в нарушение этого требования в администрации муниципального образования «Сельское поселение «Ушарбай» Могойтуйского района Забайкальского края проходили службу специалист первой категории Б. и специалист второй категории Ж., которые включены в единый государственный реестр индивидуальных предпринимателей.

В комитете по управлению имуществом администрации города Читы зафиксированы факты не представления сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера при поступлении граждан на муниципальную службу.

В целях устранения выявленных нарушений прокурорами принесено 35 протестов, по результатам которых уже отменены 17 незаконных правовых актов. Помимо этого, направлено в суд 15 заявлений, внесено 42 представления, на основании которых к настоящему времени два должностных лица привлечены к дисциплинарной ответственности.

Таким образом, характеризуя в целом развитие правоограничений в отношении служащих, специалисты отмечают тенденцию к увеличению. На наш взгляд, увеличение правоограничений в отношении муниципальных служащих нецелесообразно, поскольку репрессивные меры не соответствуют природе муниципального управления и местного самоуправления, основу которого составляет самоорганизация, самодеятельность и инициатива граждан, их непосредственное участие в решении вопросов местного значения.

В заключении данного параграфа необходимо отметить, что Постановлением мэра города Читы от 6 апреля 2011 г. №71 утвержден Кодекс этики и служебного поведения муниципальных служащих администрации городского округа «Город Чита».

Данный Кодекс представляет собой свод общих принципов профессиональной служебной этики и основных правил служебного поведения, которыми должны руководствоваться лица, замещающие должности муниципальной службы (муниципальные служащие) в администрации городского округа «Город Чита». Целью Кодекса является установление этических норм и правил служебного поведения муниципальных служащих для достойного выполнения ими своей профессиональной деятельности, а также содействие укреплению авторитета муниципальных служащих, доверия граждан к органам местного самоуправления и обеспечение единых норм поведения муниципальных служащих.

Каждый муниципальных служащий должен принимать все необходимые меры для соблюдения положений Кодекса, а каждый гражданин Российской Федерации вправе ожидать от муниципального служащего поведения в отношениях с ним в соответствии с положениями Кодекса. Кодекс призван повысить эффективность выполнения муниципальными служащими своих должностных обязанностей. Он служит основой для формирования должной морали в сфере муниципальной службы, уважительного отношения к муниципальной службе в общественном сознании, а также выступает как институт общественного сознания и нравственности муниципальных служащих, их самоконтроля. Знание и соблюдение муниципальными служащими положений Кодекса является одним из критериев оценки качества их профессиональной деятельности и служебного поведения.

Считаем интересным отметить третий пункт Кодекса этики под названием «Этические правила служебного поведения муниципальных служащих». Согласно данному пункту, в служебном поведении муниципальный служащий воздерживается от:

1) любого вида высказываний и действий дискриминационного характера по признакам пола, возраста, расы, национальности, языка, гражданства, социального, имущественного или семейного положения, политических или религиозных предпочтений;

2) грубости, проявлений пренебрежительного тона, заносчивости, предвзятых замечаний, предъявления неправомерных, незаслуженных обвинений;

3) угроз, оскорбительных выражений или реплик, действий, препятствующих нормальному общению или провоцирующих противоправное поведение;

4) курения во время служебных совещаний, бесед, иного служебного общения с гражданами, в том числе в административных зданиях, за исключением специально отведенных мест для курения.

Муниципальные служащие призваны способствовать своим служебным поведением установлению в коллективе деловых взаимоотношений и конструктивного сотрудничества друг с другом. Они должны быть вежливыми, доброжелательными, корректными, внимательными и проявлять терпимость в общении с гражданами и коллегами.

Согласно Кодексу, внешний вид муниципального служащего при исполнении им должностных обязанностей в зависимости от условий службы и формата служебного мероприятия должен способствовать уважительному отношению граждан к органам местного самоуправления, соответствовать общепринятому деловому стилю, который отличают официальность, сдержанность, традиционность, аккуратность.

Заканчивая вторую главу выпускной квалификационной работы, можно сделать следующие выводы.

Муниципальным служащим является гражданин, исполняющий в порядке, определенном муниципальными правовыми актами в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, обязанности по должности муниципальной службы за денежное содержание, выплачиваемое за счет средств местного бюджета.

Муниципальные служащие имеют права и обязанности, перечисленные в Федеральном законе «О муниципальной службе в Российской Федерации». Кроме того, на муниципальных служащих налагаются ограничения и запреты, связанные с прохождением службы. Здесь необходимо отметить, что перечень ограничений изменяется в сторону их увеличения. В частности, на основании статьи 12 Федерального закона от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» введены ограничения, налагаемые на гражданина, замещавшего должность государственной или муниципальной службы, при заключении им трудового договора. Т.е. ограничения имеют пролонгированное действие и применяются даже и в отношении отдельных лиц, которые прекратили служебные отношения.



Заключение

В заключении сформулируем выводы, отражающие итоги дипломного исследования.

Анализ федерального законодательства о муниципальной службе в Российской Федерации показал, что муниципальная и государственная гражданская служба имеют общие принципы и основания правового регулирования, исходя из которых получают нормативное закрепление, и дальнейшее развитие законодательства о муниципальной службе должно быть ориентировано на сближение с государственной гражданской службой не только в части установления правового статуса муниципальных служащих, но и порядка прохождения муниципальной службы.

Федеральный закон от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» построен как рамочный нормативный акт с чрезмерно большим количеством норм диспозитивного характера, вследствие чего большинство вопросов прохождения муниципальной службы предполагает их более подробное регулирование в законах субъектов Федерации. Однако здесь на пути регионального законодателя возникает правовое препятствие: региональное регулирование муниципально-служебных отношений возможно только в указанных Федеральным законом случаях.

Усиление роли федерального законодательства в регулировании вопросов местного самоуправления в известной мере ограничивает возможности субъектов Российской Федерации в законодательном решении и вопросов организации муниципальной службы. Однако, на наш взгляд, это не должно привести к полному исключению законодательных возможностей субъектов Федерации в данной области. При всех прочих условиях определение общих принципов организации муниципальной службы должно давать возможность субъектам Российской Федерации конкретизировать федеральное регулирование в данной области, так как Конституция РФ этому не препятствует, а также осуществлять самостоятельное региональное регулирование муниципально-служебных отношений в пределах собственной компетенции субъектов Российской Федерации.

В исследовании рассмотрено понятие, сущность муниципальной службы, а также правовой статус, права и обязанности муниципальных служащих. На наш взгляд, систематизировать нормы о правах служащих, закрепленных в ст. 11 Федерального закона № 25-ФЗ, можно по следующим основаниям:

1) права служащих, связанные с осуществлением профессиональной деятельности;

2) в области карьерного роста;

3) в социальной сфере.

Обязанности можно подразделить на следующие группы:

1) по обеспечению основ конституционного строя, прав и свобод граждан Российской Федерации, соблюдению норм законодательства и муниципальных правовых актов;

2) в сфере реализации полномочий по замещаемой должности;

3) по соблюдению установленных законодательно ограничений или требований.

Характеризуя систему регулирования прав и обязанностей муниципальных служащих, считаем, что нет смысла дублировать в законодательстве субъектов Федерации положения о правах и обязанностях муниципальных служащих, так как они установлены в нормах федерального закона.

Рассматривая ограничения и запреты, связанные с муниципальной службой, отмечаем, что перечень ограничений в отношении муниципальных служащих изменяется в сторону их увеличения. На наш взгляд, увеличение правоограничений в отношении муниципальных служащих нецелесообразно, поскольку репрессивные меры не соответствуют природе муниципального управления и местного самоуправления, основу которого составляет самоорганизация, самодеятельность и инициатива граждан, их непосредственное участие в решении вопросов местного значения.

Некоторые из закрепленных в Законе ограничений, связанных с муниципальной службой, представляются весьма спорными и требуют внесения изменений и дополнений. Так, закон о муниципальной службе в отличие от Федерального закона «О государственной гражданской службе в Российской Федерации» в качестве основания для отказа в приеме на муниципальную службу не называет наличие неснятой или непогашенной судимости. В целях исключения возможности поступления на муниципальную службу граждан, имеющих неснятую или непогашенную судимости, следует расширить законодательно закрепленный список оснований, по которым гражданину должно быть отказано в приеме на муниципальную службу, в частности, при наличии у него неснятой или непогашенной в установленном порядке судимости.

В заключении считаем необходимым отметить, что первостепенной задачей науки конституционного и муниципального права на данном историческом этапе является всесторонняя научная разработка проблем муниципальной службы в Российской Федерации, создание целостной системы научных положений, посвященных вопросам ее формирования и эффективной деятельности с учетом современного уровня правового регулирования, особенностей социально-экономического и политического положения России на основе обобщения и анализа зарубежного и отечественного опыта.

правовой муниципальный коррупция служащий



Список использованных источников

1. Нормативные правовые акты и другие официальные документы

1. Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2009. - № 4. - Ст. 445.

2. О муниципальной службе в Российской Федерации: федер. закон [от 2 марта 2007 г. №25-ФЗ (ред. от 30.03.2015)] // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2007. - №10. - Ст. 1152.

3. О государственной гражданской службе Российской Федерации: федер. закон [от 27 июля 2004 г. №79-ФЗ (ред. от 31.12.2014, с изм. от 06.04.2015)] // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2004. - №31. - Ст. 3215.

4. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федер. закон [от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ (ред. от 30.03.2015)] // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2003. - №40. - Ст. 3822.

5. О ратификации Европейской хартии местного самоуправления: федер. закон [от 11 апреля 1998 г. №55-ФЗ] // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 1998. - №15. - Ст. 1695.

6. О противодействии коррупции: федер. закон [от 25 декабря 2008 г. №273-ФЗ (ред. от 22.12.2014)] // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2008. - №52. - Ст. 6228.

7. О муниципальной службе в Забайкальском крае: закон Забайкальского края [от 29 декабря 2008 г. №108-ЗЗК (ред. от 31.10.2014)] // Забайкальский рабочий. - 2009. - №3.

8. О реестре должностей муниципальной службы в Забайкальском крае: закон Забайкальского края [от 8 июня 2009 г. №192-ЗЗК (ред. от 23.12.2014)] // Забайкальский рабочий. - 2009. - №108.

...