Последствия укрупнения муниципалитетов в России

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Оглавление

• Введение
• Глава 1. Местное самоуправление как форма осуществления власти народом
• 1.1 Основные понятия
• 1.2 Теории возникновения местного самоуправления
• 1.3 Основные модели организации местного самоуправления
• 1.4 Укрупнение муниципальных образований
• 1.4.1 Анализ литературы
• 1.4.2 Зарубежный опыт укрупнения муниципалитетов
• Глава 2. Укрупнение муниципалитетов в Российской Федерации
• 2.1 Законодательные основы, регулирующие преобразования муниципалитетов
• 2.2 Основные этапы укрупнения
• 2.3 Основные достоинства и недостатки укрупнения для России
• 2.4 Анализ укрупнений в России
• 2.4.1 Объединение поселений Светогорское и Лесогорское
• 2.4.2 Объединение города Змеиногорск и Змеиногорского района
• 2.4.3 Муниципальные образования, которые собираются объединиться: анализ предпосылок
• Глава 3. Перечень рекомендаций муниципалитетам, которые собираются объединяться
• Заключение
• Список использованной литературы
• Приложение
• Введение

Под местным самоуправлением принято понимать публичную власть людей, населяющих отдельное административно-территориальное образование, основанную на самодеятельности этого населения и его самоорганизации. Целью образования органов местного самоуправления является улучшение качества жизни населения данной территории, а также увеличение ее роли в политической жизни общества, в непосредственном процессе управления.

Основными элементами улучшения этого качества являются: повышение уровня жизни; изменение образа жизни в лучшую сторону; улучшение здоровья населения и увеличение продолжительности жизни людей [11].

Важно отметить, что местное самоуправление не входит в систему государственных органов власти. Следовательно, государство не вправе вмешиваться в деятельность органов МСУ, если она не выходит за рамки их полномочий. Считается, что местное население глубже разбирается в собственных проблемах и в состоянии их решить лучшим образом. Из-за этого часто местное самоуправление называют «четвертой властью».

Понятия «местное управление» и «местное самоуправление» не являются тождественными. Если «местное управление» осуществляется государственными чиновниками, назначенными «сверху», и представляет собой отраслевые или территориальные подразделения органов государственной власти, то под «местным самоуправление» понимается именно управление, осуществляемое непосредственно местным населением. При этом не следует противопоставлять эти два понятия. Местное управление и местное самоуправления - это не взаимоисключающие понятия. Зачастую наблюдается совмещение этих двух форм управления. Некоторые вопросы «на местах» целесообразнее решать органам местного самоуправления, а решение некоторых лучше доверить представителям государственной власти для более централизованного решения и целостного взгляда на ситуацию в регионе. Еще одна черта местного самоуправления заключается в том, что сама система органов МСУ несовместима с понятием иерархичности: эти органы не могут быть вышестоящими и нижестоящими.

Европейская Хартия местного самоуправления определяет местное самоуправление, как право и действительную способность местных органов управлять и руководить принятием значительной части решений местного уровня в интересах населения данной местности под свою полную ответственность ([1], Часть I Ст. 3).Страна, ратифицировавшая данный документ, согласно его требованиям, должна законодательно закрепить факт существования местного самоуправления. Видно, что в Европе этому вопросу уделяется огромное внимание. Армения ратифицировала данный документ в мае 2002 года, продемонстрировав понимание актуальности темы местного самоуправления.

Таким образом, можно сделать вывод об основных особенностях и отличиях местного самоуправления от органов государственной власти местного уровня:

1. МСУ призвано обеспечивать частое и широкое участие жителей определенной местности в решении вопросов, касающихся той административно-территориальной единицы, в которой они проживают;

2. органы местного самоуправления относительно автономны и независимы от органов государственной власти в принятии решений по вопросам местного значения;

3. одним из основных различий является выборность органов местного самоуправления; для сравнения, чиновники органов местного управления назначаются;

4. в системе местного самоуправления нет иерархии.

1.2 Теории возникновения местного самоуправления

Существует несколько теорий возникновения местного самоуправления. В начале XIXвека в Германии родилась теория свободной общины, или теория естественных прав общины. Основоположниками данной теории являются Гербер, Аренс, Мейрер и др. Теория опиралась на идеи естественного права, аналогично естественной природе прав и свобод человека. Основными принципами данной теории являются:

· избираемость органов МСУ членами общины;

· разграничение дел государственного и муниципального значения, причем невозможность вмешательства государства в решения вопросов муниципального значения;

Названием «теория естественных прав общины» довольно объяснимо, так как община исторически естественным образом появилась раньше государства. Исходя из этого, в рамках данной теории выделялось четыре ветви власти: наряду с традиционными (законодательная, исполнительная и судебная) также выделялась муниципальная власть, равная остальным. «Идеи теории свободной общины нашли свое отражение в законодательстве первой половины XIX века: в Конституции Бельгии 1831 года и конституции Германии 1849 года»[8].

Другой теорией является основанная на принципе свободы самостоятельного решения задач местным самоуправлением теория общественного самоуправления. Основанием самостоятельности общин, по данной теории, является хозяйственная природа деятельности органов местного самоуправления, а под самоуправлением понимается заведование делами местного хозяйства. Данная теория противопоставляет местную общину государству, а общественные интересы отделяются от политических, государство и община занимаются только своими интересами.

Одно из направлений данной теории подразумевает полное отделение органов власти муниципалитетов от государственных органов власти. Основным слабым местом теории, очевидно, является то, что во многих случаях невозможно отделить дела местного значения от государственных. К таким вопросам можно отнести, например, «дорожное строительство, местные налоги, охрана общественного порядка, заведование образованием, культурой, здравоохранением и т.п. не могут считаться чисто общественными делами и противостоять делам государственным» ([7], стр. 27).

Другое направление общественной теории, хозяйственная теория, также отделяет местное самоуправление от государства и предполагает признание общины как самостоятельного субъекта права, но, кроме этого, в данной теории особое место уделяется хозяйственной независимости общины от государства. Таким образом, община «имеет свою особую сферу хозяйственной деятельности».

В XIX веке немецкими учеными Л.Штейном и Р.Гнейсом была выдвинута новая теория возникновения местного самоуправления - теория государственного самоуправления. В рамках данной теории под местным самоуправлением понимается один из уровней государственного управления. Все полномочия местной власти переданы ей государственной властью. Однако, тем не менее, местное самоуправление осуществляется населением, а не государственными чиновниками, в целях улучшения качества жизни. Некоторые полномочия государственной власти могут быть переданы местному самоуправлению с целью из более эффективного решения.

Теория дуализма объединяет идеи общественной и государственной теорий. По этой теории, государство может вмешиваться в дела местного самоуправления, когда эти вопросы имеют общенациональное значение. Вопросы местного значения решаются органами местному самоуправления в рамках своих полномочий. Часть государственных полномочий могут делегироваться муниципалитетам для их более эффективного решения, при этом местная власть является инструментом правительственной администрации([9], стр. 55).

1.3 Основные модели организации местного самоуправления

Принято выделять две основные модели местного самоуправления: англосаксонскую (распространена в США, Великобритании, Канаде, Австралии и т.п.) и континентальную (Германия, Франция, Испания, Бельгия).

Характерными чертами англо-саксонской модели местного самоуправления являются максимальная автономия местного самоуправления от государства, выборность органов МСУ, активный контроль их деятельности со стороны населения, а главное - отсутствие органов государственной власти местного уровня.

Государственный контроль деятельности муниципалитетов осуществляется в виде судебного контроля. Кроме этого, государство может косвенно влиять на деятельность муниципалитетов через дотации.

Если для стран англо-саксонской модели основной принцип - самостоятельность в пределах предоставленных полномочий, то в континентальной модели основной принцип - умеренное сочетание местного самоуправления и местных администраций. Автономия МСУ в странах данного типа ограничена: на местах есть государственные чиновники, которые контролируют деятельность местного самоуправления.

«Сравнивая англосаксонскую и континентальную модели местного самоуправления, следует иметь в виду, что в демократически развитых странах различия между этими двумя моделями не носят принципиального характера. Их современная форма, во многом являющаяся результатом проведенных реформ местного самоуправления, позволяет говорить об определенном сближении некогда весьма отличных муниципальных систем» [26].

Сложно отнести местное самоуправление в Российской Федерации к одной из описанных выше моделей, но ближе, конечно, континентальная модель.

1.4 Укрупнение муниципальных образований

Эмиль Маркварт, главный консультант OST-EURO GmbH, президент Европейского клуба экспертов местного самоуправления, к.ю.н., в своей статье «К вопросу об укрупнении муниципалитетов. Общий взгляд» [16] рассматривает вопросы реформирования территориальных основ местного самоуправления. Эта тема очень важна, так как, несмотря на кажущуюся «отдаленность от повседневных забот», речь идет о решении многих вопросов, с которыми жители сталкиваются каждый день.

Для России сегодня характерны некоторые особенности, затрудняющие проведение территориальной реформы: во многих малых сельских населенных пунктах население практически не пополняется, а экономика не может развиваться. Также, сегодня мы наблюдаем переток городских жителей из средних и малых городов и поселков в крупные региональные центры. Всё это вкупе с крайне негативной демографической ситуацией делает проблемы оптимизации муниципального устройства очень актуальной.

По мнению Э. Маркварта, большинство высказываемых аргументов за укрупнение муниципалитетов не могут рассматриваться в качестве достаточных оснований для объединения. Во-первых, возможной причиной для укрупнения является недостаточная финансовая обеспеченность муниципалитетов. Около 96% муниципалитетов сейчас имеют дефицитный бюджет, т.е. право на местное самоуправление, таким образом, признается привилегией «богатых» муниципалитетов, а укрупнению должны подвергнуться 96% всех муниципальных образования страны. Во-вторых, это возможное усиление экономической и финансовой базы после объединения. Однако, объединение двух «бедных муниципалитетов» приведет только к созданию более «бедного», а слияние экономически-эффективного муниципалитета и менее эффективным приведет лишь к ухудшению ситуации в сильном муниципалитете. Третий распространенный аргумент - сокращение аппарата и экономия расходов на управление. Автор считает данный аргумент сомнительным, потому что это приведет к отдалению местного самоуправления от жителя, снижению доступности и качества. Стоит отметить, что Э. Макварт исходит из положения, что численность штата в муниципалитетах была определена с учетом всех нормативов персонала, а также исходя из максимальной занятости служащего.

К решению вопроса укрупнения муниципалитетов следует подходить осторожно, считает автор: «Можно говорить о потенциальной необходимости и возможности укрупнения (объединения) только таких муниципальных образований - поселений, в которых сложившиеся в силу объективных демографических и миграционных процессов численность и структура населения в совокупности с уровнем и потенциалом экономического развития не могут обеспечить реализацию сущностной компетенции местного самоуправления». Однако автор призывает не превращать процесс объединения в массовую кампанию, а уделить особое внимание межмуниципальной кооперации, которая позволяет объединять ресурсы нескольких муниципалитетов для решения определенных задач при сохранении их независимости. При этом следует привлекать независимых экспертов для оценки ситуации в муниципалитете, а также предварительно «открыто и широко» обсуждать с жителями предполагаемые меры. Ведь сегодня в России инициатива укрупнения исходит не от населения как субъекта права на местное самоуправление, а от региональных властей. Соответственно, и цель такого укрупнения - повышение «управляемости территорий», а не забота об усилении местного самоуправления.

С тем, что инициатор укрупнения напрямую влияет на его эффективность и возможные положительные эффекты, согласна С. В. Пакшенкова[18].

По ее мнению, одним из ключевых критериев эффективности является адекватный учет национальных, культурных и других местных условий. Однако, наибольшее внимание при изменении границ муниципалитетов стоит уделять не сложившейся ситуации в регионе, а перспективам развития.

Автор анализирует тенденции в укрупнении муниципалитетов в странах Европы. Так, например, в Норвегии за полвека количество муниципалитетов сократилось почти вдвое ( с 700 до 420), в Швеции - с 1500 до 290, в Нидерландах (1980-1991 гг.) - с 811 до 504, в Греции за три года почти впятеро ( 1997-2000гг. с 5343 до 1033), а в Дании - с 228 до 98. Определяющим принципом укрупнения муниципалитетов, по мнению автора, должно стать наличие экономических условий, как наиболее значимых и решающих.

С этим согласились также бывший министр регионального развития РФ В. Ф. Басаргин и бывший председатель комитета Госдумы по вопросам местного самоуправления, глава Всероссийского совета местного самоуправления, депутат В.С.Тимченко на II Всероссийском форуме сельских поселений. Экономическая обеспеченность, а точнее задачи социально-экономического развития, должны стать основными критериями определения границ муниципалитетов и принятия решений об укрупнении или разделении муниципалитетов. Кроме того, как не раз было отмечено, решение должно быть поддержано жителями муниципалитетов, а не навязано региональной или районной администрацией [29].

Агентство муниципального развития в 2011 году провело исследование «Укрупнение муниципальных образований: первые итоги и уроки» в пяти регионах страны [30]. Исследователи предлагают свои меры по оптимизации местного самоуправления России.

Во многом, результаты исследования подтверждают мнения Э. Маркварта и С. В. Пакшенковой. Основным принципом должен стать принцип экономической обоснованности, т.е. наличие соответствующих промышленных, транспортных и других условий с привязкой к определенному локальному рынку для возможности развития муниципалитета и вообще его эффективной деятельности.

По мнению исследователей, органы местного самоуправления не обязательно создавать во всех муниципалитетах. Например, в Сибири или на Дальнем Востоке, население которых характеризуется редким расселением на больших расстояниях, административных районов будет достаточно, а интересы жителей в поселках и городах могут быть предоставлены старостами с делегированными полномочиями. То же касается и территорий, где большая часть населения ведет подсобное хозяйство.

России сейчас в данном вопросе присуще стремление к централизации и единообразию. Авторы тоже говорят, что существующие возможные варианты укрупнения муниципалитетов никак не решают вопросы развития: объединение «бедных» муниципалитетов в основном приводит к образованию нового «бедного» муниципалитета, а слияние бедных поселений с более успешными демонстрирует лишь «поощрение иждивенчества». Однако, поселения во многом не справляются со своими полномочиями не ввиду отсутствия должного финансирования, считают авторы. Дополнительные источники доходов помогли бы решить проблемы местного самоуправления не везде, а только на местах, так как в поселениях зачастую не ведется или ведется незначительное хозяйство, а значит и возможные налоговые доходы оказались бы незначительными.

Авторы выделяют административную деградацию в регионах, которую связывают с общероссийскими демографическими тенденциями (отток населения из села, его демографическая деградация, вымывание элиты и кадров, затухание экономической жизни). В этом вопросе авторы не поддерживают Маркравта, считая укрупнение возможным решением проблемы кадрового голода и обеспечения удобства жителей, так как оно может мотивировать муниципальных служащих, найти достойные квалифицированные кадры.

Основным вектором развития муниципалитетов исследователи также считают усиление межмуниципального сотрудничества, а также государственные и межмуниципальные программы развития, предусматривающие проектно-кластерный подход.

Проблема данного метода заключается в том, что муниципалитеты в России отучены от взаимодействия, «привычнее конфронтация, культура задаётся вертикализацией, в том числе и управленческая, политическая культура», считает Н.В. Зубаревич[13].

Гораздо более позитивный взгляд на сложившуюся ситуацию наблюдается у И. В. Стрижкиной[19].По ее мнению, задача обеспечения эффективного развития муниципалитетов, а даже увеличения их ресурсных возможностей может быть решена прежде всего путем укрупнения муниципалитетов. Автор призывает использовать международный опыт в этом вопросе и внести некоторые изменения, как в существующую законодательную базу, так и в порядок действий органов власти. Например, по мнению Стрижкиной, следует ввести законодательные меры поощрения объединения малочисленных муниципалитетов (дополнительные трансферты из региональных бюджетов). Также стоит расширить перечень возможных преобразований муниципалитетов, разрешив, к примеру, укрупняться муниципалитетам из разных муниципальных округов.

Проблемы, с которыми сегодня сталкиваются муниципалитеты - это выбор критериев создания муниципальных образований. Как не раз отмечалось ранее, необходимый для эффективной деятельности подход, где основным критерием является экономическая целесообразность создания муниципалитета, сегодня в России практически не применяется: до сих пор многие муниципалитеты финансово зависят от вышестоящих уровней бюджетной системы. По мнению автора, обязательными характеристиками муниципалитета должны нали-чие собственной налогооблагаемой базы, необходимой производственной и социальной инфраструктуры, муниципального имущества и минимального местного бюджета, обязательными для образование муниципалитета. Для оптимизации системы МСУ, по ее мнению, укрупнение муниципалитетов выступает одним из лучших механизмов развития.

1.4.2 Зарубежный опыт укрупнения муниципалитетов

Для анализа ситуации в России следует рассмотреть примеры укрупнения муниципалитетов в некоторых других странах, так как во многом проблемы, возникающие при объединении муниципалитетов, не зависят от государственного устройства или формы правления.

Рассмотрим опыт Финляндии, так как данная страна преуспела в реформировании системы местного самоуправления, а также далее в работе будет рассмотрен пример укрупнения муниципалитетов Выборгского района Ленинградской области, пограничных с Финляндией.

Основным законом, регламентирующим местное самоуправление в Финляндии, является Закон о муниципальном делении. Интересной является предписанная законом возможность граждан выступать с инициативами по вопросам местного самоуправления, причем органы МСУ обязаны рассматривать все подобные вопросы.

Объединение муниципалитетов проходила только по инициативе населения муниципалитетов, государственная власть не могла напрямую воздействовать на принятие решения об укрупнении, однако государство могло стимулировать коммуны к принятию соответствующих решений. Изменение текущего муниципального деления в Финляндии происходило согласно Закону о муниципальном делении.

Говоря о стимулировании муниципалитетов к объединению, следует отметить следующие:

· покрытие части издержек, связанных с процессом объединения;
(«В 2010 г. сумма выплаченных дотаций составляла максимум 70% от суммы возможных издержек, но не более 40 тыс. евро»)

· проведение обследования в муниципалитетах на вопрос необходимости укрупнения (К 2010 году было проведено уже 20 министерских обследований);

· гарантированное сохранение рабочих мест для муниципальных работников после объединения в течение пяти лет. Таким образом, служащие сами вовлекаются в процесс принятия решений об укрупнении муниципалитетов, не боясь потерять рабочее место и отталкиваясь только от улучшения качества жизни в муниципалитете;

· финансовая компенсации альтернативных издержек (таких, как уменьшение государственной доли в бюджете нового муниципалитета).

Стоит отметить, что предварительное обследование в муниципалитетах на предмет необходимости укрупнения проводится не везде, а только в тех муниципалитетах, для которых укрупнения будет связано с высокими издержками, которые окажутся для муниципалитета непосильными. Коммуны предоставляют предварительный документ соответствующему органу, в котором отражают основные предпосылки к объединению, а также возможные проблемы в будущем. Например, при объединении 11 муниципалитетов региона Сало (в 2006 г.) было проведено предварительное обследование, одна коммуна (Сомеро) высказалась против, а так как в основу взято волеизъявление граждан, то объединены были только 10 коммун [15].

Пример Дании представляется интересным, так как требования, предъявляемые местному самоуправлению в Дании, схожи с требованиями российского законодательства [18]. Разумеется, учитывая масштабы стран, нельзя перенимать опыт Дании, но можно проследить основные тенденции и акценты реформирования.

В Дании границы муниципальных образований очерчивались с учетом экономических, промышленных и человеческих связей в области. Было определено минимальное количество жителей для разных видов муниципалитетов. Также было проведено исследование, которое позволило определить максимально точную картину различных «зон» с учетом их особенностей: «торговые зоны» (44 зоны), «зоны концентрации трудовых ресурсов» (123 «центра притяжения») и др. Такое зонирование, а также соблюдение новых принципов местного самоуправления (например, округа охватывают сельские муниципалитеты и города; «один город - один муниципалитет», что обеспечивает город территорией для промышленного и другого развития), сделало местное самоуправление в стране более эффективным.

Также в Дании жалобы граждан, касающиеся вопросов местного значения, решаются в особых административных судах, что делает данный процесс быстрым и недорогим.

«Руководствуясь этими принципами и используя результаты детальных исследований, датская Комиссия по реформе местного самоуправления разработала предложения о создании округов, которые были направлены для обсуждения в муниципалитеты и утверждены центральной властью только после согласования с теми, кому предстояло объединиться» [26].

Таким образом, решение об объединении в любом случае принималось населением самостоятельно, однако государством были предоставлены результаты исследований и конкретные предложения, чтобы население муниципалитета могло опираться на данную информации при выборе.

Ключевым отличием системы МСУ Дании и России, является то, что при создании муниципалитетов в России не были учтены финансово-экономические возможности муниципалитетов, что их автоматически делает бюджетно-дефицитными.

В данном контексте важно отметить, что зарубежный опыт организации местного самоуправления, равно как и опыт укрупнения муниципалитетов за рубежом нельзя копировать, необходимо учитывать российские реалии. Так например, следует учитывать различия в размерах стран, уровне экономического развития, а главное - вобщем контексте наличия свободы, уровне развития гражданского общества.

Глава 2. Укрупнение муниципалитетов в Российской Федерации

2.1 Законодательные основы, регулирующие преобразования муниципалитетов

Для оценки текущего состояния местного самоуправления в России необходимым является анализ законодательной базы.

Основным законом о местном самоуправлении является Федеральный закон №131-ФЗ.

Россия разделена на 83 субъекта федерации, местное самоуправление осуществляется на всей территории страны. Муниципалитетов же более 23 000 [22]. Правовые основы МСУ прописаны в различных федеральных законах, уставах муниципалитетов, международных договорах РФ, но основными являются Конституция РФ и ФЗ РФ от 6 октября 2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ».

Глава 8 Конституции РФ посвящена местному самоуправлению, определяет общие основы МСУ. Определение самоуправления, а также виды муниципальных образований представлены в Законе. Закон определяет местное самоуправление, как право населения самостоятельно или через выбранные органы решать свои проблемы, исходя из своих интересов ([2], Гл.1.ст.1.п.2).

Население может решать свои проблемы напрямую: через местный референдум, решения которого являются обязательными для исполнения, через муниципальные выборы, сходы граждан, если численность муниципалитета не превышает 100 человек, участвуя в публичных слушаниях по некоторым вопросам, непосредственно обращаясь с претензиями и вопросами в орган местного самоуправления и некоторыми другими способами, не противоречащими Конституции ([2], Гл.5 ст.22-33).

В России выделяют пять видов муниципальных учреждений: сельское поселение (сельский населенный пункт или их объединение), городское поселение (город и поселок городского типа), муниципальный район (объединение сельских или городских поселений), городской округ (городское поселение, не входящее в состав муниципального района), а также внутригородская территория (на территории двух городов федерального значения). Эти виды различаются масштабами (муниципальный район, например, по определению крупнее городских и сельских поселений), особенностями ведения хозяйства (сельские/городские) и возможным делегированием государственных полномочий органам местного самоуправления (возможно в муниципальных районах и городских округах).

Закон прописывает порядок и возможные случаи изменения границ муниципалитетов. Во многом это зависит от количества населения, его плотности, а также особенностей территории (например, является ли она землей традиционного природопользования населения или землей для развития поселения). «Сверху» граница муниципалитета не может быть изменена - все изменения происходят по инициативе населения. Также, по воле населения муниципалитетов, они могут объединяться или разделяться.

«Изменение границ муниципального образования осуществляется законом субъекта Российской Федерации по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъекта Российской Федерации, федеральных органов государственной власти в соответствии с настоящим Федеральным законом» ([2], Гл. 1 ст.12).

В результате реформы 2003 года количество муниципалитетов увеличилось почти вдвое, были четко прописаны полномочия каждого вида муниципального образования. Также более существенной стала роль государства в финансовой поддержке муниципалитетов, в основном за счет федеральных целевых программ или национальных проектов. Во многом за счет этих программ удалось решить проблемы муниципалитетов в здравоохранении, образовании, жилищном строительстве и т.д.

Усилилась роль представительногооргана: после принятия закона представительные органы муниципалитетов получили широкие полномочия и существенный контроль над главой муниципалитета, вплоть до возможности его отставки.

Также большое внимание было уделено возможностям непосредственного участия населения в местном самоуправлении: собрания, конференции, сходы, публичные слушания, опросы.

Была создана новая система объединений муниципалитетов, распространение получило межмуниципальное сотрудничество. В каждом субъекте Российской Федерации сегодня функционируют объединения муниципальных образований, из которых состоит общероссийское муниципальное объединение.

Государство при принятии Закона о местном самоуправлении руководствовалось рядом целей, однако на сегодняшний день можно утверждать, что не все они были достигнуты в полной мере.

Первая цель - стабильная законодательная база и четкое разграничение полномочий органов местного самоуправления и местных органов государственной власти. Однако на сегодняшний день в Закон было внесено более 90 поправок, причем процесс усовершенствования законодательства не прекращается. Такая нестабильность основного закона в сфере местного самоуправления усложняет правоприменение. К тому же, наблюдается большее делегирование государственных полномочий муниципалитетам, причем они не всегда финансово обеспечены в полной мере (регистрация граждан по месту проживания в случаях отсутствия подразделений федеральной миграционной службы).

Еще одной целью реформы являлось приближение местного самоуправления к населению, вовлечение населения в процесс самоуправления, формирование гражданского общества. Сегодня во многих населенных пунктах руководители муниципалитетов больше зависят от органов государственной власти, чем от населения. Население слабо интересуется деятельностью органов МСУ, что во многом связано с недостаточной открытостью органов местного самоуправления или с их недостаточной оперативностью [6].

Как известно, сеть муниципальных образований почти идеально легла на сложившуюся структуру административно-территориального деления субъектов Федерации. Однако, хотя они и тесно связаны, они не являются идентичными. В федеральном законе сегодня не прописаны четко соотношения таких понятий, как «район» и «муниципальный район», «город» и «городской округ», «сельский населенный пункт» и «сельское поселение», «поселок городского типа» и «городское поселение». Отсутствие этих объяснений в федеральном законе переносит данную обязанность на законы субъектов, однако, во-первых, не все субъекты должным образом подходят к данному вопросу, и, во-вторых, отсутствие единой концепции хоть и дает субъектам возможность учитывать в определении особенности своего региона, но всё же нивелирует единую концепцию изменения границ муниципалитетов. К тому же некоторые упомянутые в законе понятия не объяснены: «Что такое сельский или городской населенный пункт, что такое поселок - сельский или городской - из Закона понять нельзя. А ведь это исходные территориальные единицы, на базе которых и возникают муниципальные образования». Это также усложняет понимание сути всего процесса и его реализацию [12].

По закону право на объединение имеют муниципалитеты всех видов. Так, для объединения двух поселений, сельского поселения и городского округа, или муниципальных районов требуется согласия жителей поселения, городского округа и соответствующего муниципального района (в случае объединения поселения и городского округа поселение утрачивает статус отдельного муниципального образования), то при объединении городского поселения и городского округа требуется изменение административно-территориальной структуры. Очевидно, что это может продлить процесс объединения и может вызвать недовольство власти инициативой жителей.

В последнее время в России повышается интерес государства к местному самоуправлению. Так, например, в Указе Президента РФ №601 от 7 мая 2012 года [4] говорится о необходимости повышения обеспеченности местных бюджетов. Распоряжение Президиума Государственного совета от 9 октября 2012 года говорит о необходимости передачи некоторых земельных участков, которые используются неэффективно и государственная собственность на которые не ограничена, муниципальным властям для строительства доступного жилья.

1 ноября 2012 на заседании Правительства Российской Федерации [5] были приняты решения по улучшения финансовой составляющей деятельности местного самоуправления: был установлен конкретный перечень источников дохода для муниципалитетов, сокращены расходные обязательства.

С одной стороны, названные и некоторые другие меры призваны сделать существующую систему местного самоуправления более эффективной и доступной населению, однако следует отметить, что принятые меры в основном носят локальный характер, а не системный. Распространенным сегодня в России является отношение к местному самоуправлению не как к самоорганизованной единице управления, позволяющей населению муниципалитета самостоятельно решать часть своих проблем, а как к нижнему уровню государственной власти [6].

2.2 Основные этапы укрупнения

Укрупнение муниципалитетов имеет ряд существенных плюсов и недостатков, именно поэтому данный вопрос актуален на сегодняшний день.

Если говорить о преимуществах процесса укрупнения муниципальных образований, то основным преимуществом является обеспечение необходимого экономического потенциала для муниципалитетов. В результате укрупнения муниципалитетов может быть решена задача обеспечения эффективного экономического развития, увеличения ресурсного потенциала вновь образованного муниципалитета. В следствие этого у нового объединенного муниципалитета могут появиться конкурентные преимущества, а также финансовая самостоятельность.

Сегодня сельские поселения в стране встречаются с множеством различных проблем. Укрупнение муниципалитетов во многом поможет сельским поселениям решить данные проблемы.

· низкий уровень собственных доходов;

· серьезные демографические проблемы: так, по словам И. В. Абанкиной, «за период с 1989 по 2004 г. количество городов и поселков городского типа в России умень­шилось с 3230 до 2890 (12% от общего числа). К сожалению, в последние несколько лет подобная тенденция продолжает сохраняться»[17];

· нехватка квалифицированных кадров;

· низкое и постоянно ухудшающееся качество сельской инфраструктуры: уменьшение количества сельских школ, поликлиник, объектов культуры и досуга;

· общая деградация агропромышленного комплекса и утрата производственных мощностей.

Что касается недостатков укрупнения, то, во-первых, как известно, в основном в процессе укрупнения принимают участие сельские поселения. Если этот процесс продолжит набирать обороты, то в итоге это может привести к упразднению поселенческих образований, что противоречит концепции местного самоуправления, а также самой логике МСУ. Сохранение малых городов, поселений необходимо, если мы хотим сохранить двухуровневую структуру МСУ и сельские территории как таковые. Их существенное уменьшение может повлечь за собой существенные социальные риски.

Также во многих случаях, инициатива укрупнения исходит не от населения, а от органов муниципальной или государственной власти. А население, к сожалению, не везде заинтересованно в эффективности муниципальной власти и готово принимать активное участие в местном самоуправлении. Поэтому иногда региональные власти преследуют свои цели (например, увеличение объема власти), которые могут не коррелировать с интересами местных жителей. Основной целью представителей государственной власти зачастую является «повышение управляемости территорий» [17].

Существенным недостатком укрупнения является зачастую негативное отношение населения, так как одним из следствий укрупнений муниципалитетов является снижение достигнутого уровня демократии: жители не могут реализовывать свое право на местное самоуправление в полной мере.

Кроме того, Закон о местном самоуправлении одной из своих целей ставил приближение власти к населению. Для достижения этой цели территориальный уровень местного самоуправления был «понижен» до уровня конкретных поселений. Именно в этом и заключается смысл местного самоуправления - население поселений образует местное сообщество, объединенное муниципальными проблемами и нуждами, формируют единый хозяйственный комплекс.

Приближение местной власти к населению подразумевает соблюдение ряда принципов. Первый из них, а именно принцип эффективности самоорганизации, подразумевает то, что местное сообщество, которое является носителем права на местное самоуправление, осознает свои общие интересы и свое участие в реализации данного права. С увеличением размеров территории и, как следствие, отдалением органов местного самоуправления от населения, эффект самоорганизации снижается. В данном контексте укрупнение снижает эффективность самоорганизации. Следующий принцип - принцип подконтрольности органов местного самоуправления и их должностных лиц населению муниципалитета. Для того, чтобы этот принцип работал, территория муниципалитета должна быть оптимальной с точки зрения возможности населения оперативно реагировать на действия муниципальной власти. С этой точки зрения укрупнение муниципалитетов тоже оказывает негативное влияние на жизнь муниципалитета. Аналогичная связь между укрупнением муниципалитетов и принципом доступности органов МСУ - размеры муниципалитета и уровень развития транспортной инфраструктуры должны обеспечивать населению возможность достаточно быстро связываться с муниципальными властями.

Каждое укрупнение должно быть всесторонне обоснованно с учетом вышеизложенным принципов и, что очень важно, не приводить к упразднению поселенческого уровня местного самоуправления.

2.4 Анализ укрупнений в России

Одним из примеров относительно недавнего объединения муниципалитетов является объединение двух муниципальных образований в Ленинградской области - Светогорское и Лесогорское городские поселения.

До проведения реформы, связанной в принятием Федерального закона №131-ФЗ, в Ленинградской области было 32 городских поселка, 20 городов областного подчинения и 11 городов районного подчинения. После реформы было образовано 62 городских поселения. Кроме этого в результате реформы образовалось 142 сельских поселения.

Оба вышеупомянутых поселения находились на границе Росси и Финляндии, на самом севере Выборгского района Ленинградской области. Эти муниципалитеты находились недалеко друг от друга, имели схожие климатические характеристики, но во многом отличались. Например, Светогорское городское поселение являлось самым маленьким муниципальным образованием района, тогда как Лесогорское было примерно в семь раз крупнее (площади территорий 5 000 и 36 000 гектаров соответственно). Население также существенно отличалось, однако в Светогорске, который территориально меньше, проживало вчетверо больше людей, чем в Лесогорском ( 15 600 и 3 800 соответственно). Средние доходы населения в Светогорском были значительно выше, чем в Лесогорском (средняя заработная плата в Светогорском МО составляла 17 000 руб., а в Лесогорском - только 7 000 руб.). Соответственно, экономическое состояние двух муниципалитетов сильно различалось.

Инициативу объединиться выдвинуло не население муниципалитетов, а соответствующие администрации и советы депутатов. Как говорилось ранее, это довольно характерная черта для местного самоуправления в России. самоуправление законодательство муниципалитет

Основными предпосылками к объединению были соседнее месторасположение муниципалитетов, разные уровни экономического развития, крайне неравномерное распределение населения, к тому же оба муниципалитета немногочисленны. Укрупнение муниципалитетов первого уровня (к таковым относятся и городские поселения), по мнению администраций муниципалитетов, приводит к повышению эффективности местного самоуправления. Объединение было необходимо и с точки зрения инвестиционной привлекательности региона, так как Светогорское городское поселение исчерпало возможности для привлечения инвесторов, а территориально Лесогорское поселение во много раз превышало размеры Светогорского. Что очень важно, между муниципалитетами существовала общая транспортная сеть, «единая система водоснабжения, услуги ЖКХ предоставляла одна организация» [23]. Важной предпосылкой стала географическое положение муниципалитетов, так как оно обуславливало некоторые общие площадки для отдыха, учреждения здравоохранения, наблюдалась значительная трудовая миграция между муниципалитетами.

Администрациями обоих муниципальных образований были проведены социологические опросы, чтобы узнать, как относятся жители муниципалитетов к идее объединения. Результаты однако показали преобладание негативного отношения среди жителей Лесогорского МО и позитивного отношения в Светогорском. Такой результат объясним, так как при объединении произойдет относительное уравнивание жителей нового муниципалитета (например, в доходах), и жители экономически более успешного муниципалитета не хотят объединения, потому что средний уровень экономического благосостояния, который будет достигнут по объединении, окажется ниже нынешнего. Противоположная ситуация складывается для жителей менее успешного муниципалитета.

Для того, чтобы изменить настроения среди населения, администрациями районов были проведены мероприятия по информированию жителей: «Было подготовлено несколько телевизионных передач с участием известных горожан, организован выпуск полиграфической продукции, проведены несколько круглых столов и публичных встреч руководства поселений и Выборгского района с жителями. Все это сопровождалось постоянными публикациями в районных и городских печатных средствах массовой информации».

Голосование состоялось 2 марта 2008 года. Стоит отметить, что явка и в Светогорском, и в Лесогорском муниципальных образованиях была довольно высокой - 68,7% и 75,8% соответственно. Абсолютное большинство жителей обоих регионов проголосовали за объединение: на выборах за объединение высказались 75,9% голосовавших в Светогорском МО и 83,5% в Лесогорском МО.

После объединения возникли новые задачи для администрации нового муниципалитета, такие как подготовка проекта нового устава, формирование новых органов местного самоуправления, подготовка проекта бюджета и многое другое.

Сегодня, по прошествии шести лет, можно сделать первые выводы об эффективности принятых мер.

По официальным данным, величина бюджетной обеспеченности на 1 жителя в объединенном муниципалитете в 2011-2012 гг. выше, чем в обоих по отдельности [Приложение 1].