Федеральный уровень исполнительной власти: особенности его функционирования

Размещено на http://www.allbest.ru/

Курсовая работа

Федеральный уровень исполнительной власти: особенности его функционирования

Содержание

Введение

Глава 1. Теоретические основы изучения исполнительной власти на федеральном уровне

1.1 Современный подход к понятию "исполнительная власть" в Российской Федерации

1.2 Отечественный опыт формирования органов исполнительной власти федерального уровня

Глава 2. Порядок формирования органов исполнительной власти

2.1 Особенности формирования органов исполнительной Власти федерального уровня в современной России

2.2 Исполнительная власть федерального уровня: на стыке политики и администрирования

Заключение

Список использованной литературы

Введение

Актуальность выбранной темы обусловлена тем, что в системе органов государственной власти органы исполнительной власти занимают особое место. Главное их назначение - исполнение законов. Эта власть, включая в свою структуру основную массу государственных органов и большинство государственных служащих, фактически организует жизнь в государстве. Для выполнения своих функций она осуществляет большую исполнительно-распорядительную деятельность, затрагивающую права и интересы граждан.

Вместе с тем, на уровне центра отсутствует федеральный закон о системе федеральных органов исполнительной власти, налицо несовершенство действующих положений о тех или иных федеральных органах исполнительной власти.

Наиболее сложной и важной проблемой является определение целей, функций и полномочий каждого из видов федеральных органов исполнительной власти с учетом его места в государственном регулировании экономических и социальных процессов в российском обществе. Аналогичные проблемы необходимо решать и на региональном уровне.

Теоретическую основу курсовой работы составляют труды отечественных ученых: С.С.Бородина, В.Г.Вишнякова, Ю.А.Дмитриева, Л.М. Карапетян, В.А Кирилловой, Ю.М.Козлова, Н.М.Конина, И.А.Полянского, Л.Л.Попова, Д.Л. Суркова, Ю.А.Тихомирова, Е.В.Трофимова, В.А.Юсупова и др.

Объектом исследования является административно-правовой аспект системы органов исполнительной власти в России.

Предметом исследования являются нормы административного законодательства, регулирующие правоотношения, связанные с функционированием системы органов исполнительной власти.

Целью исследования является изучение особенностей системы федеральных органов исполнительной власти в РФ.

Для достижения цели необходимо решить следующие задачи:

- исследовать понятия и функций органа исполнительной власти;

- определить системы органов исполнительной власти;

- проанализировать перспективы совершенствования органов исполнительной власти в РФ;

Работа состоит из введения, двух глав, четырех параграфов, заключения, а также списка использованной литературы.

Глава 1. Теоретические основы изучения исполнительной власти на федеральном уровне

1.1 Современный подход к понятию "исполнительная власть" в Российской Федерации

Развитие такого государство как Российская Федерация, в законном и демократическом аспекте, без компетентно построенной и отчетливо функционирующей системы государственного управления представить сложно. По инициативе президента России, и так же при поддержке правительства, наша страна держит курс на проведение реформации административного аппарата.

Самые важные направления данной реформы были обозначены еще 23 июля 2003 № 824 "О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах", специальным предписанием президента России. Под направлениями приоритета были исключения функциональных элементов и некоторых секторов федерального аппарата исполнительной власти, завершение процесса отделения секторов между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, оптимизация деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти" Зимин В.А. Исполнительная власть в Российской Федерации. - Самара, 2014..

У данной реформы был процесс корректировки на более эффективную деятельность всех систем и органов исполнительной власти. Но так как управление государством происходит во всех ступенях власти, без исключения, создавалось несколько трудностей, на пути реформы .

А именно, нельзя совершенствовать только часть системы, а исправной работы ждать от всей системы. Таким образом, реформа должна быть проведена на всех уровнях власти в Российской Федерации. Так как граждане нашей страны взаимодействуют больше со служащими областей, республик, местных органов власти, что говорит нам об удобстве работы местных органов аппарата государственной власти, и о первостепенной реформации и усовершенствовании этой стороны государственной власти.

У исполнительной силы есть механизмы для реализации государственных решений, а так же право располагать ресурсами государства. Это означает, что от полученных решений непосредственно будет зависеть рациональность, распределения и использования финансов и других материальных средств субъекта РФ и всего государства в целом.

Важно заметить, что все изученные аспекты образования исполнительной власти, важны, полезны и необходимы, но нельзя забывать, что неизученных аспектов тоже хватает. Практика изучения этого вопроса говорит нам, что данный институт общественного порядка корректировался и изменялся довольно часто. Это говорит о необходимости более детального рассмотрения этого вопроса, на ступени исследования Игнатюк Н.А. Административные регламенты федеральных органов исполнительной власти: вопросы методологии // Журнал российского права. - 2012. - № 10..

Вопрос исследования аппарата управления очень часто изучался различного рода теоретиками, что имеет отражение во многих очерках, издания, которые нашли публикации, в числе этих теоретиков, такие люди как, Н.И. Лазаревский, М.М.Сперанский.

При этом, несмотря на широкий круг источников, посвященных анализу проблем деятельности органов исполнительной власти, теоретическому осмыслению содержания исполнительной власти, в отечественной юридической науке проблема сущности исполнительной власти субъекта Российской Федерации, форм организации региональной системы органов исполнительной власти остается недостаточно исследованной.

На основе анализа понятий "государственное управление", "органы государственной власти", а также характеристики признаков исполнительной власти аргументируется положение о том, что исполнительная власть как конституционно-правовая категория используется в двух значениях: как совокупность властных государственных полномочий и как совокупность государственных органов. Говоря о двух уровнях исполнительной власти - федеральном уровне и уровне субъекта Российской Федерации, следует понимать:

1) исполнительную власть именно как систему государственных органов, а исполнительную власть субъекта Российской Федерации - как совокупность органов государственной власти, образуемых субъектом Российской Федерации и осуществляющих исполнительно-распорядительную деятельность в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральным законодательством и законодательством субъекта Российской Федерации Кириллова В.А. Типовые связи в системе взаимодействия органов исполнительной власти. // Организационные проблемы управления экономикой. Сб. научных трудов. Под ред. Исправниковой Н.Р. - М.: ИЭ РАН - 2014.;

2) раскрыто содержание принципов деятельности исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, рассмотрено применение их в условиях формирования новой российской государственной системы управления, на основе чего аргументировано , что принципы организации исполнительной власти предопределяются современными особенностями государственного устройства, а эффективность исполнительной власти во многом зависит от того, на каких принципах она основана, и какие основополагающие начала лежат в ее деятельности;

На аналитической основе понятия "государственного управления" и

"органов государственной власти", а также характерные признаки исполнительной власти говорят нам, что исполнительный аппарат власти используется как конституционный и законный орган в нескольких определениях: как совокупность исполнения государственной власти, а так же, как совокупность государственных органов. Если говорить о больших уровнях исполнительной власти Российской Федерации, необходимой исполнительной власти, как системы государственных органов и власти субъектов Российской Федерации - как совокупности органов государственного аппарата, которые субъекты образуют для исполнения законов соответственно конституции Российской Федерации, и так же от федерального законодательства и законодательства субъектов.

Соответствующим образом, на основе вышесказанного можно заключить, что принципы организации исполнительного аппарата власти, в современных особенностях проясняются, и эффективность этой исполнительной власти зависит от принципов, на которых она основана и основных истоках ее деятельности Конин Н.М. Российское административное право: общая часть. Саратов, 2011.:

? в течение проведения анализа системного взаимодействия, власти исполнительной в субъекте Российской Федерации с другими отраслями и уровнями аппарата государственной власти, органам учреждения изучена новая структура органов исполнительной власти федерального уровня, а также вероятность приложения данной структуры при образовании системы исполнительной власти субъектов РФ;

? в процессе изучения нового порядка назначения губернатора (руководитель высшего исполнительного аппарата власти субъекта РФ) , можно прийти к мнению, что переход процедуры выборов губернатора, к процессу его назначения - это не нарушение законодательного процесса и законных основ государства, и происхождение мандата высших чинов субъекта Российской Федерации содержит в себе права на исполнительную и административную деятельность на основе федерального законодательства и законодательства субъекта Российской Федерации;

? на основе исследований качества и эффективности управления государством, эффективные стороны исполнительного аппарата власти субъекта Российской Федерации избраны, среди них самую важную роль играет критерий непосредственной социальной эффективности;

? предложены основные мероприятия, которые направлены на совершенствование исполнительной власти субъекта Российской Федерации. При этом нужно заметить, что первоначальным заданием является усовершенствование имеющегося права на компетентный и грамотный административный аппарат.

Полученные вследствие проведенного исследования предложения и заключения допускают, что институт исполнительной власти субъекта Российской Федерации, распространяют сферу научного опыта процессов, в масштабах целого государства.

В Российской Федерации продолжаются процессы образования системы государственного управления. Исполнительная власть, в прямом смысле, образует основу планомерной структуры государственного управления. Исполнительная власть субъекта Российской Федерации, как совокупность органов государственного аппарата, осуществляет исполнительную деятельность соответственно конституции РФ, федерального и регионального законодательства, на уровне контакта с простым населением Мелехин А.В Административное право Российской Федерации. 2013..

Потому важно создать такой аппарат государственной власти, который наиболее полно сможет понять простых рядовых граждан своей страны.

При конструкции системы органов исполнительного аппарата субъекты Российской Федерации обязаны действовать по требованиям конституции, Законодатель должен помнить, что чем больше организация исполнительной власти соответствует системе конституционных принципов, тем результаты государственного управления будут социально эффективнее.

Преобразование региональной системы управления, в принципе невозможно без объяснения правовых полномочий и необходимости, тех или иных особенностей, в рамках исполнительной системы законодательства. В особенности правового статуса любого государственного органа может идти, не только его необходимость юридическая, но и его необходимость в принципе. Соответственно, без анализа системных отношений исполнительной власти субъекта Российской Федерации с другими отделениями правительства это неосуществимо, а такие отношения необходимы, для правильного функционирования всего процесса руководства.

Таким образом также необходимо отметить, что подразделение правительства на законодательном, исполнительном и судебном имеется в виду, не только само разделение властей, но и во избегание однородности в формировании аппарата государственного управления. Потому что все эти три ветви, в общем, формируют одно правительство. Отсюда потребность оптимизировать взаимодействие исполнительной власти территориального субъекта Российской Федерации с другими государственными органами, обратить самое пристальное внимание, на исключение самых основных разногласий, поскольку это будет способствовать в свою очередь улучшению рациональной организации администрации, как региона, так и всего государства в целом Попов Л.Л., Мигачев Ю.И., Тихомиров С.В. Административное право России: учебник. - 2-е изд., перераб. и доп. (отв. ред. Попов Л.Л.). - «Проспект», 2013 г..

Сама собой административная реформа привела к созданию новой системы федеральных органов исполнительной власти. Это было сделано для создания более эффективного правительства, ответственного, в целом, а также каждого федерального органа. Поэтому если новая структура федеральных органов исполнительной власти, покажет достойный уровень эффективности, она может быть предложена и на региональном уровне.

Органы исполнительной силы субъектов РФ, а так же органы федерального аппарата управления формируют общую систему исполнительной власти в нашей стране. Сегодня ряд проблем в отношении предметов руководства и исполнения существует в стране между Российской Федерацией и ее субъектами. Предметы руководства и доверия РФ и субъектов тесно связаны между собой.

В таком случае предполагается, во-первых, рассмотрение всех полномочий органов различного уровня, с последующей их кооперацией. Во-вторых, выбор объемов взаимодействия федерального и регионального правительства и выбор соответственных органов для этого. В-третьих, организация сотрудничества и координации механизмов для эффективного исполнения полномочий органов различного уровня.

Установка статусов органов исполнительного аппарата субъекта РФ юридически требуют своевременной коррекции, но не всегда данное юридическое явление удается структурировать, так сказать, гарантировать соразмерность изменений в развитии отраслей влияния, сфер управления этих и тех дополнительно установленных, на административных органах, функций.



1.2 Отечественный опыт формирования органов исполнительной власти федерального уровня

В 1992-1993, российская государственность в своем высшем эшелоне была представлена тремя ветвями власти: законодательной (Съезд народных депутатов России и избираемый им Верховный Совет), исполнительной (Президент и назначаемое им правительство, председатель правительства утверждался Съездом народных депутатов по представлению Президента) и судебной с венчающим её Конституционным судом Раздымалина Н.И. Административное право. - Воронеж, 2013..

По Конституции 1993 г. Российская Федерация - демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления Статьи Конституции позволяют говорить о том, что это- полупрезидентская полупарламентарная республика с доминирующим положением института президентства. Конституция устанавливает институт двойной ответственности правительства - перед Государственной Думой и перед Президентом.

Председатель Правительства Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и указами Президента Российской Федерации определяет основные направления деятельности Правительства Российской Федерации и организует его работу.

Таким образом, Правительство России как высший исполнительный орган государства на протяжении XIX-XX столетий проделало значительную эволюцию. Машина исполнительной власти работала во исполнение задач по управлению происходившими в России государственными и общественными процессами.

На различных исторических этапах роль правительства не была одинаковой, менялось его название, разным был количественный состав, совершенствовались со временем административные навыки. В то же время отчётливо прослеживаются устойчивые традиции историческая преемственность в развитии этого института власти, без учёта которых, как представляется, строительство новой Российской государственности не может быть вполне успешным.

Подводя итоги главы, можно сделать вывод, что в действующем законодательстве, в отличии от исторического опыта, термины "органы исполнительной власти" и "органы государственного управления" используются как равнозначные при определении административно-правового положения соответствующих органов. Деятельность этих государственных органов обеспечивает возможность реализации статуса иных участников административно-правовых отношений.

Глава 2. Порядок формирования органов исполнительной власти

2.1 Особенности формирования органов исполнительной Власти федерального уровня в современной России

В Российской Федерации создано множество органов исполнительной власти, различающихся по уровню их нахождения в структуре исполнительной власти, роли и масштабу деятельности, сферам и отраслям управления, порядку принятия решений, способу образования, характеру компетенции, в связи, с чем представляется важным вопрос классификации этих органов. В зависимости от критерия, который лежит в основе классификации, можно выделить следующие виды органов исполнительной власти.

1. По уровню нахождения органа в системе исполнительной власти в Российской Федерации:

а) федеральные органы исполнительной власти;

б) территориальные органы федеральных органов исполнительной власти;

в) органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации: республик, краев, областей, городов республиканского значения, автономной области и автономных округов Юсупов В.А. Российское административное право. Учебник / Под ред. Симухина В.Д. - Волгоград, 2013. - С. 73-74..

2. По субъекту, в ведении которого находится право формировать органы:

а) органы исполнительной власти, которые формируются самой Российской Федерацией в соответствии с конституционными положениями, отнесшими процедуру образования этих органов к ведению Федерации. Следовательно, к этой группе принадлежат лишь федеральные органы исполнительной власти и их территориальные органы;

б) органы исполнительной власти, которые формируются самими субъектами Российской Федерации на основании положений Конституции Российской Федерации, конституций и законов субъектов Российской Федерации. Право образования этих органов отнесено к ведению субъектов Российской Федерации.

3. По способу и процедуре формирования органов:

а) органы руководители, которых избираются населением на соответствующей территории;

б) органы, формируемые в установленном порядке высшими должностными лицами или главами исполнительной власти Попов Л.Л., Мигачев Ю.И., Тихомиров С.В. Административное право России: учебник. - 2-е изд., перераб. и доп. (отв. ред. Попов Л.Л.). - «Проспект», 2010 г. 73с..

4. По организационно-правовым формам:

Органы исполнительной власти могут быть подразделены на виды в зависимости от организационно-правовой формы. В практике современной системы органов исполнительной власти существуют:

а) на федеральном уровне: Правительство Российской Федерации, федеральные министерства, федеральные службы, федеральные агентства;

б) на региональном уровне : правительства, администрации, советы министров, а также министерства, департаменты, управления, комитеты, комиссии, а также службы, агентства и т.п. разновидности органов.

5. По характеру компетенции:

а) органы исполнительной власти общей компетенции осуществляют управление на подведомственной территории всеми или большинством отраслей и сфер деятельности по всем основным вопросам их деятельности;

б) органы отраслевой компетенции осуществляют управление, подчиненными им отраслями в различных сферах государственной деятельности. Ими являются, как правило, федеральные и республиканские министерства и образуемые ими иные отраслевые органы государственного управления.;

в) органы межотраслевой компетенции учреждаются в целях обеспечения координации в управлении делами в конкретной отрасли и сфере деятельности.

г) органы специальной компетенции, - осуществляют различного рода разрешительные, контрольные, надзорные, регулятивные функции в различных сферах управленческой деятельности.

6. В зависимости от правовой основы образования различаются органы, создаваемы основе:

а) конституций (например, Правительство Российской Федерации);

б) законов (например, Федеральная служба безопасности);

в) норм подзаконных актов (большинство министерств, служб и агентств) Старилов Ю.Н. Административное право. Ч. 2. Книга первая. - Воронеж, 2014..

7. По порядку принятия управленческих решений:

а) коллегиальные органы,- по общему правилу, являются Правительство Российской Федерации и соответствующие правительства, администрации и другие подобные органы субъектов Российской Федерации;

б) единоначальные органы,- абсолютное большинство органов исполнительной власти построено на принципе единоначалия. Принятие решения в таком органе осуществляется единолично его руководителем (министром, директором) Дмитриев Ю.А., Полянский И.А., Трофимов Е.В. Административное право Российской Федерации: Учебник для юридических вузов. - Система ГАРАНТ Дата обновления 01.04.2015, 2015 г..

В нормативных актах все чаще используются понятия "система" и "структура". Разработка эффективных систем и структур управления неизбежно требует углубленного анализа сущностных связей в организации и деятельности органов власти. Без такого анализа нельзя, очевидно, намечать правильные пути рационализации этих органов. К тому же понятия "система" и "структура", закрепляемые в юридических нормах, становятся обязательными для практического применения, что повышает требования к четкости определения этих понятий Вишняков В.Г. Система и структура федеральных органов исполнительной власти: теория и практика// Журнал российского права, 2012..

Однако при определении понятий "система" и "структура" органа исполнительной власти допускается неопределенность Старилов Ю.Н. Административное право. Ч. 2. Книга первая.- Воронеж, 2014. с. 49, 51. .

Итак, под системой в общефилософском смысле понимается "объединение некоторого разнообразия в единое и четко расчлененное целое, элементы которого по отношению к целому и другим частям занимают соответствующие им места" Большой энциклопедический словарь: философия, социология, религия, эзотеризм, политэкономия. - Мн., 2012. С. 741. .

Из других определений также вытекает, что система - это объективное единство закономерно связанных между собой предметов и явлений. Единство обеспечивается путем установления существенных связей между ними Глоссарий философских терминов ИФ им.Киренского РАН URL http://slovari.yandex.ru/система/~423610/ (Дата обращения 25.04.2016г.);.

Структура - способ связи "внутренних связей и отношений системы" Большой энциклопедический словарь: философия, социология, религия, эзотеризм, политэкономия. - Мн., 2012. С. 805. . Структура определяет функциональную деятельность системы, линию ее поведения, характер взаимодействия. Она отражает форму расположения элементов и характер взаимодействия их сторон и свойств.

Структура системы позволяет:

1) сконструировать, сформулировать на основе принципов целое, состоящее из структурных частей;

2) определить место каждого звена в структуре, интегрировать их в систему Современная энциклопедия. - 2000 dic.academic.ru Дата обращения 25.04.2016г..

Из приведенных определений вытекает первый принципиальный вывод: понятия "система" и "структура" ее элементов обеспечивают целостность и целенаправленность системы. Обеспечить устойчивое взаимодействие элементов в рамках единой системы невозможно без установления соподчиненности между ними по "вертикали" и "горизонтали" на основе отношений координации, власти - подчинения, согласования деятельности всех звеньев системы вокруг общей цели.

Система органа всегда имеет внутреннее устройство, построение; структура не существует вне системы.

Таким образом, под структурой системы будет пониматься внутренняя структура органа, системы органов, системы власти.

В Конституции понятие "система органов исполнительной власти" отграничивается от понятия "орган исполнительной власти". В последнем случае выделяется главное: с помощью организационного механизма, каковым является орган, государство реализует свои функции. Понятие "система органов исполнительной власти", закрепляя основные свойства органов, отражает, прежде всего, способ связи между органами, иерархичность их построения. Сами органы в данном случае отступают на второй план, образуя структурные звенья в составе единой системы Сурков Д.Л. Законодательная и исполнительная власть субъектов Российской Федерации в конституционном праве России. Сравнительно-правовое исследование:. - СПб., 2013. - С. 23. .

Таким образом, система органов исполнительной власти - это юридически упорядоченная внутренне согласованная совокупность различных по своей организационно-правовой форме органов, соподчиненных на основе разделения компетенции между ними и образующих интегрированное единство в процессе реализации исполнительной власти на всей территории Российской Федерации.

Эта система выступает как комплексное образование, имеющее свою вертикальную иерархическую структуру и горизонтальные уровни и организующее на правовой основе в соответствии с государственной политикой повседневное оперативное управление общественными процессами.

Система органов исполнительной власти в Российской Федерации образуется и функционирует в соответствии с вышеназванными принципами федерализма, сочетания централизации и децентрализации, законности, гласности, сочетания отраслевых, межотраслевых и территориальных начал в государственном управлении.

Понятие "система органов исполнительной власти" характеризует организационное построение исполнительной власти в Российской Федерации.

Система органов исполнительной власти Российской Федерации представляет собой их совокупность во главе с Правительством Российской Федерации со связями и взаимодействиями внутри и между собой по поводу широкого спектра возникающих в процессе управления государством проблем.

Характер и объем межведомственного взаимодействия во многом определяются условиями организации деятельности органов исполнительной власти. Структура федеральных и региональных органов исполнительной власти и механизм их взаимодействия формируются под воздействием формы государственного устройства Кириллова В.А. Типовые связи в системе взаимодействия органов исполнительной власти. // Организационные проблемы управления экономикой. Сб. научных трудов. Под ред. Исправниковой Н.Р. - Москва - 2012. - С. 7-13.. Правовые основы регулирования органов исполнительной власти закреплены в Конституции Российской Федерации, текущее регулирование осуществляется посредством федеральных законов и нормативно-правовых актов.

Условие системности устанавливает, что федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федераций образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации, обуславливающую необходимость сочетания вертикального, горизонтального и диагонального межведомственного взаимодействия. Собянин С.С. Высшие органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в условиях административной реформы // Журнал российского права - 2012. - № 10. - С. 52; Хабриева Т.Я. Административная реформа: решения и проблемы // Журнал российского права - 20113. - № 2. - С. 23-24.

Создание системы органов исполнительной власти в соответствии с функциональным подходом предполагает формирование их структуры под воздействием перераспределения функций (министерства по видам деятельности, службы, агентства) и требует строгого закрепления компетенции и ответственности каждого органа в нормативно-правовых актах.

Оптимальная система исполнительной власти с обособлением функций входящих в нее органов должна обеспечивать специализацию, ответственность, оперативность и результативность взаимодействия между ее участниками Кириллова В.А. Основные направления деятельности по развитию горизонтального взаимодействия федеральных органов исполнительной власти в России. // Вестник университета: социология и управление персоналом. Под ред. Филиппова А.В. - М.: ГОУВПО ГУУ - 2012.- С. 89-93;.

На развитие системы и структуры федеральных органов исполнительной власти влияет множество политических, правовых, экономических, социальных и других факторов Эбзеев Б.С., Карапетян Л.М. Конституционные основы политического плюрализма в Российской Федерации: многообразие подходов // Свободная мысль. - 2012. - № 11. - С. 15. .

Рассмотрим особенности формирования высшего органа исполнительной власти РФ - Правительства РФ.

В соответствии с Конституцией РФ, ФКЗ "О Правительстве РФ", указами Президента РФ систему федеральных органов исполнительной власти образуют:

-- Правительство РФ;

-- федеральные министерства (25);

-- иные федеральные органы исполнительной власти (государственные комитеты (13), федеральные: службы (16), агентства (3), комиссии (2), надзоры (2) и другие органы (4) на основании указов Президента РФ).

Правительство Российской Федерации состоит из Председателя, его заместителей и федеральных министров. Всех членов Правительства РФ назначает Президент РФ. Кандидатура Председателя Правительства РФ вносится Президентом РФ в Государственную Думу не позднее двухнедельного срока после его вступления в должность либо после отставки Правительства РФ, либо в течение недели со дня отклонения ранее предложенной кандидатуры Государственной Думой. Государственная Дума в течение недели должна рассмотреть предложенную кандидатуру. При выражении согласия Государственной Думой Президент РФ своим указом назначает Председателя Правительства РФ.

В случае трехкратного отклонения Государственной Думой представленных кандидатур (или одной и той же кандидатуры) Председателя Правительства РФ, Президент РФ назначает Председателя Правительства, распускает Государственную Думу и назначает ее новые выборы.

Президент РФ, исходя из предложенных Председателем Правительства РФ кандидатур, производит назначение заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров.

В настоящее время в составе Правительства РФ 31 член: Председатель, 5 заместителей (2 первых), 26 министров (1 министр -- руководитель аппарата Правительства РФ). В Правительстве РФ образуется Президиум, который состоит из Председателя, его заместителей и некоторых федеральных министров.

Правительство РФ в соответствии с утвержденной Президентом РФ структурой федеральных органов исполнительной власти назначает заместителей федеральных министров, руководителей и заместителей руководителей указанных выше органов, а также утверждает Положения о них. В Положениях определяются цели, задачи, основные направления деятельности, компетенция, организационная структура органа, полномочия его руководителя. На основании Положений производятся дальнейшие кадровые назначения, формируются территориальные органы федеральных органов исполнительной власти.

Общий порядок формирования федеральных органов исполнительной власти не распространяется на органы, ведающие вопросами обороны, безопасности, внутренних и иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций, а также (по решению Президента РФ) юстиции. Специфика заключается в том, что не Правительство РФ, а Президент РФ по представлению Председателя Правительства РФ назначает их руководителей, утверждает соответствующие Положения, осуществляет иные полномочия как Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами РФ и Председатель Совета безопасности (ФКЗ "О Правительстве РФ").

Таким образом, принципиальная целостность и единство системы органов исполнительной власти России воплощается и в единых методологических и организационных основах ее создания, и в содержании правовых норм и принципов ее регулирования. Единство системы органов исполнительной власти служит гарантией для сохранения и укрепления целостности России, упрочения ее государственности, решительной борьбы с попытками разделения страны на составные части.



2.2 Исполнительная власть федерального уровня: на стыке политики и администрирования

Исполнительная власть представляет собой одну из ветвей государственной власти, базовый элемент системы государственного устройства. Не имея парламента, тысячелетиями и столетиями управляли своими государствами императоры Китая и Японии, султаны мусульманских стран, абсолютные монархи Европы и самодержцы России. Без многопартийности и реальных выборов вполне обходились тоталитарно-автократические режимы XX века. А успешно развивающиеся Великобритания и страны Содружества до сих пор не озаботились принятием конституции как единого основного закона страны.

Сегодня Россия оказалась в такой политически и экономически сложной ситуации, которая испытывает на прочность всю систему государственного управления. Стране, ставящей перед собой задачу возвращения статуса мировой державы, необходимо переходить на высочайший уровень эффективности и качества. К сожалению, опросы общественного мнения, осуществляющиеся на протяжении последнего десятилетия, неизменно показывают устойчивость негативных оценок функционирования государственных институтов любого уровня и, прежде всего, исполнительной власти. Как показали результаты исследования "ЛевадаЦентра", проведенные весной 2014 г., только у 12% опрошенных россиян нет претензий к деятельности правительства. На первых местах в рейтинге претензий - рост цен и падение доходов населения (41% опрошенных), отсутствие продуманной программы экономического развития страны (26%), а также коррумпированность и деятельность в своих собственных интересах (25%).

Своим современным пониманием , понятие исполнительной власти обязано автору теории разделения властей Ш.-Л. Монтескье, утверждавшему, что "свободе нет места", когда законодательная власть соединена с исполнительной и судебной, когда "одно и то же лицо или одна и та же коллегия … осуществляет три власти совместно: власть издавать законы, исполнять общественные постановления, судить преступления и споры между гражданами". Сформулированные Монтескье принципы стали основой современной государственности большинства стран мира. В соответствии с ними ключевой функцией органов исполнительной власти является исполнение законов, принимаемых законодательной властью, осуществление текущей политики государства.

В ключе данного подхода часто формулируются определения исполнительной власти. "Исполнительная власть , - пишет, например, Т.Н. Радько, - самостоятельная ветвь государственной власти, обособившаяся в условиях реализации принципа разделения властей (наряду с законодательной и судебной) власть, главное назначение которой - исполнение принимаемых парламентом законов".

На многообразии функций и ресурсов исполнительной власти делает акцент известный отечественный правовед С.А. Авакьян. Согласно его определению, назначение исполнительной власти состоит в том, "чтобы заниматься реализацией законов, исполнять их требования, управлять и обеспечивать повседневное функционирование государственного механизма, экономики и рынка, удовлетворение запросов и нужд населения. Чтобы выполнять свои задачи исполнительная власть использует - на основе законов и утвержденного парламентом государственного бюджета - финансы, материальные объекты (транспорт, связь, иные промышленные предприятия), а также военные и военизированные подразделения".

По сравнению с правоведами, политологи характеризуют исполнительную власть менее развернуто , но тоже вполне утилитарно. Так, в одном из политологических словарей уточняется, что исполнительная власть осуществляется не только центральной государственной властью, но и органами местного самоуправления, а, также отмечается специфика положения исполнительной власти, состоящая в том, что она напрямую встроена в жизнь общества, взаимодействует с его организациями и конкретными гражданами, находится в "шаговой" для них доступности .

Как организована исполнительная власть? Кто ею управляет? Современная наука - государствоведение, право, политология - стоит на той позиции, что наиболее укорененным институтом государственного управления является правительство. В строгом понимании правительство

- это коллегиальный орган, осуществляющий руководство исполнительной и распорядительной (т.е. управленческой, административной) деятельностью в стране. Хотя правительство - орган коллегиальный, определяющую роль в нем играет премьер-министр. Иногда даже говорят о "диктатуре премьер-министра" в правительстве, подразумевая под этим его право на определение состава правительства, общего вектора правительственной политики.

Роль правительства в системе исполнительной власти понятна. Но всегда ли оно является единственным "держателем" этой власти? И, если нет, то с кем оно эту власть делит? Начнем с монархий. В парламентарных монархиях (Великобритания и др.) в соответствии с законодательством исполнительная власть принадлежит монарху. На деле реальной власти он не имеет и, соответственно, главой исполнительной власти не является. Руководит исполнительной властью в парламентарных монархиях правительство. В дуалистических монархиях (Иордания и др.) власть монарха уже гораздо более реальна. А вот в полуабсолютных монархиях (Саудовская Аравия и др.) именно монарху, а вовсе не правительству, принадлежит вся полнота государственной власти.

В республиках дело обстоит тоже не однозначно. Исполнительная власть в них может принадлежать: президенту (такая республика называется президентской), президенту и правительству (такая республика называется смешанной), только правительству (такая республика называется парламентской). Первым в истории примером президентской республики являются США - страна, по конституции которой президент одновременно является главой государства и главой исполнительной власти. По выражению известного специалиста по проблематике президент ских республик Хуана Линца, в чисто президентских республиках президент, избираемый прямым голосованием на определенный срок и обладающий значительными конституционными полномочиями, прежде всего, является главой государства и руководителем исполнительной власти. Вполне очевидно, что подобный статус свидетельствует о широчайшем круге политической и административной ответственности президента, включающей деятельность в ранге главного должностного лица государства и единственного реального главы исполнительной власти.

В парламентской республике исполнительная власть принадлежит только правительству. Хотя президент в такой республике имеет статус главы государства и определенные полномочия, он обязан действовать "по совету" правительства. Все его акты недействительны без контрасигнатуры дублирующей подписи премьер-министра или уполномоченного министра. В республиках смешанного типа руководство исполнительной властью называется "бицефальным" (Франция и др.). Французские практики распределения исполнительной власти заслуживает особого внимания. И не по причине своей эксклюзивности (исполнительная власть во многих странах носит дуалистический характер), а в силу пережитого страной опыта организации бицефальной власти, которая сейчас вполне успешно функционирует как в "полупрезидентском", так и в "полупарламентском" режимах.

Опыт Франции поучителен. После окончания Второй мировой войны в стране был установлен новый политический строй 4-я республика (1946-1958 гг.), являвшая собой режим "абсолютного парламентаризма", всевластия парламента. Главой государства по конституции являлся президент, которого исследователи назвали "конституционным республиканским монархом". Он избирался не гражданами, а парламентом, выполнял лишь представительские функции, был лишен полномочий по назначениям и отставкам, не имел права самостоятельной подписи собственных президентских актов без контрасигнации председателя правительства и одного из его министров. Руководимая председателем правительства исполнительная власть также находилась под неусыпным контролем парламента, что фактически блокировало ее работу. В отсутствие дееспособной исполнительной власти, при безвластном президенте страна была лишена тех рычагов, посредством которых можно было адекватно отреагировать на вызовы экономического спада, социальной нестабильности, длительных колониальных войн и, прежде всего, жесточайшей войны в Алжире.

В 1958 г. 4-я республика уступила место функционирующей по настоящее время 5-й республике, конституция которой значительно укрепила исполнительную власть, упорядочила работу парламента, сохранив при этом парламентскую традицию контроля над правительством. Значительно усилились полномочия президента, которого стали избирать пря мым всенародным голосованием, давшим главе государства столь необходимую условиях системного кризиса легитимность для принятия неотложных политических решений.

Далее распределение исполнительной власти между президентом и премьер-министром происходило в рамках двух базовых вариантов:

"президенциализма" и "сосуществования" ("сожительства"). Сущность

"президенциализма" достаточно ясна - все важнейшие политические решения принимаются в Елисейском дворце, т.е. в резиденции президента республики. Нормы действующей французской конституции таковы, что модель президенциализма может работать только при наличии у партии президента большинства голосов в парламенте. Тогда президент сам на-

значает и отправляет в отставку премьер-министра и его правительство и, соответственно, становится единоличным руководителем исполнительной власти. В этом случае политический режим приобретает характер президенциализма. Эта модель была и остается реальным инструментом управления государством при основателе 5-й республики президенте Ш. де Голле, а также президентах Ж. Помпиду, В. Жискар д`Эстене, Ж. Шираке, Н. Саркози, Ф. Олланде .

"Сосуществование" как модель разделения исполнительной власти между президентом и премьер-министром возникает в ситуации антагонизма, когда на парламентских выборах побеждает не партия президента, а оппозиция. Такое "сосуществование" имело место при президентах Ф. Миттеране и Ж. Шираке, которым приходилось иметь дело с "чужими" премьер-министрами. В этом случае именно премьер-министр, опираясь на парламентское большинство, получает право самостоятельного принятия решений, пусть и за некоторым исключением. Самые важные решения по вопросам международной политики и национальной безопасности согласовываются с президентом. Решение вопросов архиважных (применение ядерного оружия и контакты на высшем уровне) прерогатива только и исключительно президента. Однако это не мешает премьер-министру чувствовать себя более свободным, не опасаться отставки, а стране становиться вплоть до следующих парламентских выборов парламентской республикой.

Убедившись, на примере Франции, в значимости бесперебойной работы механизма распределения полномочий между руководителями исполнительной власти для решения сложных проблем государственного управления, следует подчеркнуть необходимость дальнейшего изучения реальных практик функционирования этой власти. Одной из важных граней этого процесса является соотношение управления и политики в процессе реализации исполнительной власти.

Выше уже отмечалось, что определение исполнительной власти как преимущественно занятой выполнением решений власти законодатель ной, является упрощенным, даже ущербным. Если основное предназначение исполнительной власти усматривается исключительно в исполнении законов, как объяснить, что руководители исполнительной власти многих государств стали не просто исполнителями, а творцами новой политики, кардинальных преобразований в своих странах? Имена этих премьерминистров, глав правительств принадлежат истории: Д. Неру и И. Ганди в Индии, У. Черчилль и М. Тэтчер в Великобритании, К. Аденауэр и Г. Коль в ФРГ, И. Рабин в Израиле. Современная Россия чтит наследие С.Ю. Витте и П.А. Столыпина, выдающихся государственных деятелей, державших курс на экономический подъем и политическое развитие страны. Многие заплатили жизнью за реформы, прокладывавшие путь в будущее. Так кем были перечисленные VIP-персоны? Только исполнителями или инициаторами и разработчиками новой политики?

Сформулированный таким образом вопрос обращает нас к проблеме исполнительной власти как силы, реализующей свои возможности не только в пространстве собственно исполнения, но и во все большем масштабе на стыке политики и администрирования. Мировая практика свидетельствует о том, что теория разделения властей носит характер лишь общего принципа. Она никогда не применялась в качестве строго обязательного, неумолимо действующего закона функционирования государственной машины. В той же степени, в какой законодательная власть может выходить в целях своей наиболее полной реализации за пределы законотворчества и законодательства, власть исполнительная может вторгаться в сферу правотворчества, реализации функции контроля, применения санкционных мер и т.д. Это оправдано естественной логикой усложнения общества, большей зрелостью общественного самосознания, повышением образовательного уровня граждан. Уже в XX веке стал очевидным тот факт, что парламенты большинства стран мира не справляются с задачей монопольного законотворчества, не говоря уже об оперативном принятии решений в сложных политических и, тем более, экстремальных военнополитических ситуациях.

В силу своего профессионализма и компетентности, а именно таким было сформулированное М. Вебером столетие назад требование к претендентам на замещение государственных должностей в системе исполнительной власти, последняя занимает все более сильные позиции в сфере формирования государственной политики. Она широко использует право законодательной инициативы, участвует в парламентском законотворческом процессе, самостоятельно принимает норматив ные акты общего характера и т.д.

То, что по традиции именуется "исполнительной властью", сегодня уже называют властью "исполнительно-распорядительной" , а с учетом исторической перспективы даже административно-политической или политико-управленческой. И именно потому, что она не сводится лишь к послушному исполнению политики, определяемой другими акторами. На деле именно исполнительная власть все чаще является генератором и двигателем политических идей, концепций, курса государственной политики, которая впоследствии представляется на одобрение парламентам. Совершенно оправдан тот факт, что в XX-XXI вв. руководители исполнительной власти - президенты, канцлеры, премьерминистры - являлись и являются, если не "де-юре", то "де-факто", первостепенными политическими фигурами, составляли и составляют мировую когорту лидеров. административный законодательство исполнительный федеральный

Не случайным, в контексте сказанного, является мнение известного британского политолога Э. Хейвуда, который последовательно поддерживает идею о встроенности в комплекс органов исполнительной власти не только управления, но и политики. При этом звенья политики и администрации четко отграничены друг от друга. Задачей политического звена исполнительной власти, считает исследователь, "вести общество вперед, осуществлять в нем политическое лидерство. Данный уровень власти можно представить как "командную высоту" государства - самое его яд ро. Эта роль распространяется на самые разные области, и членам политического звена исполнительной власти всегда приходится исполнять несколько функций, подчас одновременно".

Идея о существовании в недрах исполнительной власти сферы политического подвергается критике ряда авторов, считающих недопусти мым вторжение политики в сферу администрирования, узурпацией чужих компетенций и полномочий. Понять критиков можно. В результате вторжения исполнительной власти в пространство разработки политических решений может произойти дублирование функций и размывание ответственности. Однако надо принимать во внимание, что политическая функ ция выработки политики закреплена только за высшим звеном исполнительной власти президентом, назначенным или избранным премьерминистром, ключевыми министрами. Располагающиеся ниже в должностной иерархии представители исполнительной власти к политической функции прямого отношения не имеют и выполняют собственно административную работу исполнения принятой государственной политики. В более широком плане политическими функциями могут быть наделены и профессиональные эксперты, назначаемые в правительство, равно как и в верхний эшелон министерств и ведомств. Они могут не принадлежать к победившей на выборах партии, а просто административно исполняют политику в соответствии с принципами политической нейтральности и лояльности в отношении политического руководства.

Особое место в политическом сегменте исполнительной власти занимают так называемые "политические назначенцы". Это собирательный термин, обозначающий лиц, замещающих высшие должности в государственных структурах на внеконкурсной и не карьерной основе. Речь идет о министрах, руководителях аппарата правительства, администраций регионов, ректорах крупнейших университетов и т.п. Списки должностей, подлежащих подобному замещению, утверждаются правительством. При этом "политические назначенцы" приходят и уходят вместе со своими "патронами". Их основной задачей является всемерная поддержка и точное проведение политического курса действующей власти.

Обращаясь еще раз к зарубежной практике, отметим относительно недавнее появление в ряде западных стран оригинальной структуры, соединившей политическое и административное начала. Речь идет, например, о департаменте в структуре британского правительства, который называется Cabinet office (Секретариат кабинета министров). Целью его деятельности является поддержка премьер-министра и обеспечение эффективной деятельности правительства. В зависимости от положения министра, руководящего данным департаментом, статус последнего может быть как политическим (уходит со сменой правительства), так и административным (остается, несмотря на смену правительства).

...