Условия, обеспечивающие успех антикоррупционных реформ в Грузии и Эстонии

Размещено на http://www.allbest.ru

СОДЕРЖАНИЕ

Введение

Глава 1. Обзор литературы: теоретико-методологические подходы к изучению коррупции

1.1 Научные подходы к определению понятия коррупции

1.2 Методология

1.3 Взгляд исследователей на влияние коррупции на экономическое развитие

1.4 Типология коррупционных явлений

Глава 2. Опыт борьбы с коррупцией в Грузии и Эстонии

2.1 Общие черты коррупции на постсоветском пространстве

2.2 Противодействие коррупции в Грузии

2.3 Противодействие коррупции в Эстонии

2.4 Сравнение уровня коррупции в Грузии и Эстонии

Заключение

Список использованной литературы



ВВЕДЕНИЕ

В общем смысле коррупция - это злоупотребление служебным положением и публичными ресурсами ради личной выгоды.

В современном мире коррупция представляет серьезную и насущную проблему практически для всех государств, в связи с чем о ней зачастую говорят как о «социальной пандемии».

Однако мировые рейтинги неизменно свидетельствуют о том, что имеются все основания, чтобы рассматривать коррупцию преимущественно как бич посткоммунистических стран. Этому послужили недостаточный уровень проработанности нормативно-правовой базы, непрозрачная приватизация, неадекватная либерализация цен и торговли при переходе к новому режиму, а также целый ряд иных факторов.

Так, существование коррупционной проблематики на пост-советском пространстве, слабая изученность феномена, а также необходимость выявления специфики противодействия коррупции в разных странах, прежде объединенных под эгидой СССР, составляют практическую актуальность данной работы. Выбор для изучения именно Эстонии и Грузии обусловлен тем, что достигнутые ими на данный момент успехи в сфере борьбы с коррупцией дают основания для того, чтобы причислить опыт этих стран к лучшим мировым практикам.

Проведенное компаративистское должно показать, что достижение Грузией и Эстонией положительных результатов в области противодействия коррупции зависит от различных факторов и условий, в том числе от особенностей географического положения рассматриваемых стран, их внешне- и внутриполитической обстановки, уровня социально-экономического развития, что составляет теоретическую актуальность работы.

• Объектом данного исследования является коррупция в системе государственного управления и в общественной сфере Грузии и Эстонии, а предметом - факторы успеха в борьбе с коррупцией, характерные для этих государств.

Гипотеза выпускной квалификационной работы формулируется следующим образом: «добиться успехов в борьбе с коррупцией Грузии и Эстонии удалось в значительной мере за счёт разных факторов, что отразилось на устойчивости проведенных преобразований».

Основная цель исследования - изучить условия, обеспечивающие успех антикоррупционных реформ в Грузии и Эстонии.

Для достижения цели необходимо решить следующие задачи:

1. Собрать и систематизировать информацию о борьбе с коррупцией в Грузии и Эстонии;

2. Провести диахронное и синхронное сравнение уровня коррупции в Грузии и Эстонии;

3. Выявить особенности подходов Эстонии и Грузии к противодействию коррупции;

4. Выделить общие и особенные факторы успеха для двух стран;

5. Определить, в какой мере изученный позитивный опыт применим в России.

Среди методов, используемых в данной работе, можно выделить общенаучные методы познания общественных явлений - анализ, эмпирико-теоретический и исторический методы, а также диахронное и синхронное сравнение.

Теоретической базой для работы послужили неоинституциональная теория и теория Multiple Modernities. В качестве анализируемых данных в исследовании используются результаты коррупционных обследований Transparency International, Freedom House и других международных организаций. коррупция грузия эстония противодействие



ГЛАВА 1. ОБЗОР ЛИТЕРАТУРЫ: ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ПОДХОДЫ К ИЗУЧЕНИЮ КОРРУПЦИИ

1.1 Научные подходы к определению понятия коррупции

Коррупция является многомерным явлением в системе общественных отношений и рассматривается как экономическая, политическая, социальная и культурная проблема. Многоплановость феномена коррупции обуславливает существование большого количества разнообразных дефиниций, используемых в зависимости от целей и задач конкретного исследования.

В самом общем смысле коррупция (от лат. сorrumpere - портить) - использование должностным лицом своих властных полномочий и доверенных ему прав в целях личной выгоды, противоречащее установленным законам и правилам.

Если углубляться в этимологию слова, латинское corrumpere восходит к греческому слову, означающему «грязь» и имеющему помимо того еще свыше десятка значений, среди которых фигурируют: расстраивать дела, губить свободу, расточать состояние, фальсифицировать результаты и т.д.

Современное понимание коррупции сформировалось в ХХ веке, однако по сей день ни в российском, ни в международном законодательстве не имеется единого определения данного феномена.

В российском законодательстве коррупция определяется как «злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами, а также совершение указанных деяний от имени или в интересах юридического лица».

Организация Объединенных Наций дает весьма размытое определение коррупции, но, при этом, охватывающее все сферы её распространения: «Коррупция - сложное социальное, экономическое и культурное явление, затрагивающее все страны».

Исходя из последнего определения, можно выделить основные подходы к определению коррупции, рассматривающие её под углом той или иной научной области.

Конвенциональным считается правовой подход, в рамках которого коррупция рассматривается как прямое использование должностным лицом прав, связанных с занимаемым служебным положением, в целях личного обогащения. Детализируя данное определение, под коррупцией следует понимать действие или бездействие одного лица, принимающего решения, в своих корыстных интересах или в корыстных интересах другого лица, связанное с использованием публичных ресурсов. Лицо, принимающее решение, может являться физическим лицом (к примеру, чиновником), группой физических лиц (конкурсная комиссия), юридическим лицом (например, НКО или фонд, распределяющий гранты) и др. В качестве публичных ресурсов могут выступать бюджетные средства, выборная должность, депутатские мандаты, гранты для НКО и многое другое.

Определение коррупции как сугубо правового явления широко используется государственными органами и юридическими субъектами.

С точки зрения законодательства, коррупция может выступать в виде уголовно наказуемых деяний:

· Злоупотребление властью или должностным положением, превышение власти или должностных полномочий, совершаемые для удовлетворения корыстных интересов;

· Хищение имущества (вне зависимости от формы) с использованием должностного положения;

· Незаконное получение благ, льгот и преимуществ и использование их;

· Взяточничество;

· Неправомерное вмешательство с использованием должностного положения в деятельность органов, физических и юридических лиц с целью препятствования выполнения ими своих полномочий или домогательства принятия неправомерного решения;

· Использование информации, полученной с использованием служебного положения в корыстных интересах, необоснованный отказ или несвоевременное либо недостоверное предоставление такой информации;

· Предоставление необоснованных преимуществ физическим или юридическим лицам путем подготовки и принятия нормативно-правовых актов или управленческих решений;

· Протежирование в назначении на должность лица, которое по профессиональным качествам не имеет преимуществ перед другими кандидатами, из корыстных интересов.

Дополнительно выделяют коррупционные деяния, не нашедшие отражения в уголовных статьях:

· Лоббирование при принятии нормативно-правовых актов в интересах заинтересованных лиц и групп;

· Бюрократический рэкет - вымогательство средств у коммерческих структур для их реаллокации в иные организации, политические партии и т.д.;

· Использование должностными лицами и государственными служащими подставных лиц и родственников в коммерческих структурах (непотизм).

Как видно из приведенного выше перечня коррупционных деяний, их потенциальным участником оказывается любой человек, имеющий власть над распределением ограниченных ресурсов, которыми индивид вправе лишь распоряжаться, однако желающий также ими владеть и пользоваться, то есть обладать правом собственности и использовать ресурсы по своему усмотрению. Так, по мнению Е. А. Панфиловой коррупция появляется там, где должностные возможности дополняются алчностью и недостатком контроля.

Экономическая оценка коррупции довольно неоднозначна. Группа экономистов (Хантингтон, Скотт, Най, Лейс) в 60-70-хх годах утверждала, что коррупция может иметь положительный эффект для стран с переходной экономикой, так как в условиях несовершенного государственного аппарата она является средством для снижения транзакционных издержек. Современный же экономический подход к пониманию коррупции базируется на возможности извлечения ренты (экономической прибыли) и определяет это явление как однозначно негативное, тормозящее экономическое развитие. Подробнее о влиянии коррупции на экономическое развитие будет сказано в параграфе 1.2 данной работы.

Базовое социологическое понимание коррупционного деяния, сформированное ещё социологами-классиками, отсылает нас к функциональному анализу, основные аспекты которого были изложены Мертоном в книге «Социальная теория и социальная структура». Согласно данному труду, коррупцию уместно определить как патологическое и неизбежное явление общества, отражающееся в дисфункции социальной системы. Кроме того, с точки зрения социологов, для получения достоверных данных при изучении коррупции принципиально важно принимать во внимание социокультурный контекст.

Современное социологическое понимание коррупции было позаимствовано у неоклассиков и базируется на теории агентских отношений. В качестве участников данных отношений выступают принципал (лицо, владеющее и распоряжающееся ресурсами), агент (лицо, которому делегируются полномочия по управлению частью ресурсов для достижения определенных целей) и клиент (лицо, получающее конечный продукт взаимодействия принципала и агента - общественное благо). Между принципалом и агентом заключается контракт, устанавливающий объем ресурсов и функционал действий агента. Принципалом в данном случае является законодательная власть, утверждающая формальные правила, регулирующие деятельность клиентов (граждан) и правила контроля за их соблюдением. Правила контроля, в свою очередь, делегируются агенту (роль которого играет исполнительная власть) с тем, чтобы агент соблюдал эти правила, не дискриминируя никого из клиентов и не нарушая интересов принципала. Однако агент, как более информированная сторона, склонен отклоняться от предписанных контрактом условий, если полезность оппортунистического поведения выше. Здесь агент может действовать как в одиночку (использование ресурсов принципала в личных целях), так и совместно с клиентом (неправомерная передача клиенту части ограниченных ресурсов в обмен на вознаграждение). Таким образом, социологический взгляд на коррупцию определяет ее как разновидность оппортунистического поведения агента, использующего ресурсы, выделенные принципалом, не для выполнения функций, прописанных контрактом, и нарушающего установленные правила в пользу отдельных клиентов за неформальное вознаграждение.

Так, по мнению выдающегося российского социолога В.В. Радаева, коррупция - это использование чиновником служебного положения для получения частного вознаграждения от заинтересовавшихся участников рынка путем сознательного нарушения в их интересах формальных служебных правил.

Наконец, историко-культурный подход к коррупции основывается на двух основных аспектах. Первый из них, наличие национальных культурных традиций, зачастую трудноотличимых от коррупционных актов и имеющих коррупциогенный характер. К подобным традициям принято причислять, во-первых, подношение подарков и дачу чаевых в знак благодарности за оказание услуг; во-вторых, выполнение взаимных обязательств как проявление реципрокности; в-третьих, мощную семейно-клановую поддержку, грозящую преобразоваться в непотизм при распространении на сферу трудовых отношений. Второй аспект подхода заключается в снижении уровня общей культуры из-за разрушения этических и моральных устоев социума вследствие частичной переоценки культурных ценностей и укоренения в массовом сознании так называемой «негативной» политической культуры. Данный тип политической культуры проявляется в повсеместном распространении стереотипа тотальной коррумпированности власти, и, как следствие, низкой легитимности власти и недоверии со стороны граждан, а также политической апатии и абсентеизме, возникающем в силу неверия в возможность что-либо изменить.

Такие приверженцы историко-культурного подхода как Левин и Сатаров предприняли попытку выделить несколько специфических типов коррупции, определенных историей и культурой различных частей света .

Западная коррупция представляет собой теневой рынок услуг. Важными характеристиками контекста, в котором возникает данный тип коррупции, являются определенность прав собственности и отделенность бизнеса от власти, в связи с чем коррупционные сети возникают относительно редко, а размер их невелик.

Восточная коррупция, напротив, характеризуется низкой определенностью прав собственности и отсутствием четкого разграничения между бизнесом и властью. Доминирующую роль играют патрон-клиентские отношения, а кумовство и панибратство получают широкое распространение.

Латиноамериканская коррупция коренится в сетях административно- политического и экономического обмена, являясь в то же время инструментом политического контроля и подавления. Права собственности, как и в восточной модели, определены слабо. Коррупционные акты предстают в виде прямых поборов или услуг, способствуя широкому распространению как деловой, так и бытовой коррупции.

Африканская коррупция выделяется разветвленными патриархальными отношениями в пределах расширенной семьи, а также клановой коррупционной конкуренцией. Права собственности нестабильны, поскольку собственность не отделена от власти, но подконтрольна ей. Крайне высок уровень распространения бытовой коррупции.

Социалистическая коррупция, названная не по принципу этнокультурной принадлежности, а исходя из особенностей политического режима, характеризуется отсутствием частной собственности, дефицитом и низким качеством товаров и услуг, тотальным контролем власти над всеми сферами жизни общества. В данном случае коррупция выступает как своего рода «смазка», призванная нивелировать многочисленные дефекты механизма командного планирования и управления. Преобладающим типом отношений являются вертикальные отношения властного доминирования либо патрон-клиентские отношения.

Используя данную классификацию, нельзя забывать, что в ней представлены лишь условные «идеальные» модели коррупционного явления. На практике коррупция в любом регионе сочетает в себе признаки нескольких идеальных типов.

1.2 Методология

Теоретической основой для настоящей работы является неоинституциональная теория. Хотя в её рамках коррупция, как правило, не является центральной проблемой, в работах последних лет имеются любопытные идеи о типах модернизации, представляющие ценность для данного исследования. Так, авторы книги «Why Nations Fail: The Origins of Power, Prosperity and Poverty» Аджемоглу и Робинсон пытаются доказать, что объяснения экономических успехов либо неудач государств, базирующиеся на географических (климат, природные ресурсы) и этнических (культура и религия) факторах, являются несостоятельными. Свой тезис они подтверждают на нескольких примерах парных социумов, развивающихся разными путями при практически полном совпадении географических и национальных факторов. По мнению авторов, экономический успех страны зависит преимущественно от природы её политических и экономических институтов, которая может быть инклюзивной либо эксклюзивной. Эксклюзивные институты имеют в качестве бенефициаров лишь небольшие элитные группы, в чьих руках концентрируются власть и ресурсы. Остальные члены общества имеют ограниченные стимулы для реализации эффективного экономического взаимодействия, поскольку в обществах с эксклюзивными институтами права собственности плохо определены, и существует постоянная угроза отчуждения собственности в пользу привилегированных групп. В противовес экстрактивным, инклюзивные институты предполагают участие в экономических отношениях большинства граждан с возможностью извлечения выгоды. Права частной собственности защищены и поддерживается инклюзивными же политическими институтами, предотвращая произвол и сосредоточение контроля над экономикой в руках узких групп. Размышления авторов подытоживаются выводом, что экономический рост государств возможен в условиях и экстрактивных, и инклюзивных институтов, однако динамика роста отличается. В условиях экстрактивных институтов, он недолговечен и не ведет к существенному росту благосостояния большинства населения, тогда как инклюзивные институты обеспечивают стабильный экономический рост, обуславливая рост уровня жизни, благосостояния и сокращение бедности.

Схожие идеи несколькими годами ранее выдвигали Д. Норт, Дж. Уолисс и Б. Вейнгаст в своей работе «Насилие и социальные порядки» . Авторы выделяют два вида обществ - закрытого и открытого доступа. В обществах «порядка открытого доступа», основанных на демократических ценностях, постулируется независимость экономики от политической системы, верховенство права, равенство граждан перед законом и т.д. Основополагающим типом взаимодействия в таких обществах становятся имперсональные отношения, уровень гражданского доверия высок. В обществах «порядка ограниченного доступа», по аналогии с эксклюзивными институтами, доступ к факторам производства имеется лишь у элит, в частности, у военной элиты, в чьих руках находится контроль над насилием. Отношения в рамках таких обществ, прежде всего, персональные, с чем связано возникновение обширных патрон-клиентских сетей, позволяющих лицам, не являющимся членами элитарных групп, сохранить свою собственность.

По сути, приведенные выше модели инклюзивных институтов/обществ «порядка открытого доступа» и эксклюзивных институтов/обществ «порядка ограниченного доступа» можно с легкостью экстраполировать на современные демократические и авторитарные государства. В целях настоящего исследования неоинституциональная типология обществ будет использована в отношении государств с демократическим (Эстония) и преимущественно авторитарным (Грузия) подходами к модернизации.

Ещё одной теорией, на которую опирается настоящая работа, является теория Multiple Modernities, предложенная Ш. Эйзенштадтом в 2000 г. и позднее нашедшая развитие в научных работах, в том числе и отечественных авторов, например, Э.А. Паина. Согласно данной теории, во многих развивающихся странах так и не удалось сформировать устойчивые институциональные системы, способные справляться с множеством возникающих общественных проблем и запросов. При этом в ряде переходных государств удалось добиться значительных успехов в таких сферах, как конституционное строительство, создание современной бюрократии, учреждение хотя бы формальной многопартийности или либерализация экономики. Тем не менее, многие институты (главным образом политические), сложившиеся в государствах с гибридными режимами, распались и прекратили своё функционирование, уступив место институтам менее сложным и, как правило, более авторитарным.

Одной из важнейших причин подобных «срывов» модернизации, по мнению автора, оказались культурные ориентации и ценности, воплощенные в традициях и религии страны. Институциональное закрепление проведенных демократических реформ не удаётся воплотить в жизнь, т.к. общество неизменно воспринимает их как чужеродный процесс, по сути своей равносильный упадку традиций. Другой причиной для «отката» модернизации служит нарушение привычного status quo: неизбежно возникают “выигравшие” и “проигравшие” от того или иного преобразования, что усугубляет противоречия, порождает конфликты и, в конечном итоге, ведёт к желанию притормозить болезненный процесс модернизации, адаптируя его промежуточные результаты к привычному укладу. Далее автор особо подчеркивает недостаток регулирующих и нормативных механизмов, фактически вызывающий общественную фрустрацию: в ситуации блокировки старых институтов и слишком медленного становления новых, население сталкивается с принципиально новыми проблемами и задачами, для которых нет общепринятых способов решения. Естественной реакцией в подобных условиях становится расширяющийся патернализм и закрепление «традиционных» разновидностей общественных отношений.

В рамках настоящей работы примером такой общественной реакции на процесс модернизации станет Грузия, где непотизм, как одна из форм традиционных неформальных отношений, продолжила своё существование, невзирая на радикальность проведённых антикоррупционных реформ.

Говоря о методах, использованных для данного исследования, особо стоит выделить диахронное и синхронное сравнение уровней коррупции в Грузии и Эстонии. Сначала будут отдельно приведены данные по каждой из стран, что позволит провести историческое сравнение и, в данном случае, выявить рост/снижение уровня коррумпированности страны. Для большей наглядности все приведённые данные будут снабжены графиками, позволяющими отследить динамику процесса. В третьей главе будет проведено синхронное сравнение, предоставляющее возможность судить об относительных успехах Грузии и Эстонии в области противодействия коррупции, а также дающее материал для выявления особенных факторов успеха каждой из стран. Числовые данные для синхронного сравнения также будут подкреплены графическими материалами.

Поскольку настоящее исследование базируется на данных, полученных международными организациями Transparency International и Freedom House, целесообразным представляется краткий обзор методологий их получения.

Первый индекс, используемый в данной работе - Corruption Perception Index - является, пожалуй, наиболее цитируемым методом измерения коррупции в мире. Этот составной индекс вычисляется международной некоммерческой организацией Transparency International ежегодно на основе экспертных оценок и опросов представителей бизнес-структур, проводимых независимыми авторитетными организациями. В частности, индекс CPI охватывает информацию, касающуюся административных и политических аспектов коррупции (хищение государственных средств, выплаты «откатов» при осуществлении государственных заказов, подкуп государственных должностных лиц), а также затрагивают оценку эффективности антикоррупционных мер в государственном секторе и др. Стоит отметить, что для включения страны в перечень исследуемых необходимо наличие по меньшей мере трёх надежных источников информации, что обеспечивает репрезентативность данных. Далее, на основе собранных данных странам выносится оценка от 0 до 100, где 0 - очень высокий уровень коррупции согласно экспертному восприятию, а 100 - наименьший уровень коррупции. Затем страны ранжируются по оценке, и им присваивается рейтинг от 1 (наименее коррумпированный) и далее, в зависимости от количества стран, участвующих в CPI в конкретном году.

Хотя индекс CPI кажется едва ли ни самым надежным источником данных для сравнения интегрального уровня коррупции, следует выделить ряд методологических ограничений, соответственно, накладывающих отпечаток и на релевантность выводов настоящего исследования. Анализ трендов в восприятии уровня коррупции органичен, во-первых, из-за влияния принципа корректировки охвата стран, приводящего к возникновению погрешности смещения при сопоставлении рейтинга одной страны на некотором временном промежутке, т.е. рейтинг CPI страны может измениться просто по причине участия большего количества стран в исследовании. Во-вторых, отслеживание изменений во времени затрудняется тем, что набор организаций, предоставляющих Transparency International данные по конкретной стране, может меняться из года в год и использовать разные методологии (напомним, что CPI является составным индексом). Изменение источников при построении индивидуальных индексов в составе CPI ведёт к изменению интегрального индекса, ставя под вопрос его сопоставимость по годам и возможность межстранового сравнения.

Для обеспечения адекватной оценки изменений CPI, в 2010 г. Transparency International в методических рекомендациях определила два необходимых условия для проведения сравнений:

· при сравнении годовых данных по должно наблюдаться изменение в показателях CPI не менее 0.3 балла;

· динамика изменений должна подтверждаться данными не менее чем половины источников, характеризующих страну.

Оба эти условия были соблюдены для рассматриваемых в данной работе стран, что позволило наметить определённую динамику в изменении уровня восприятия коррупции.

Второй источник данных, задействованный в исследовании - ежегодный отчёт Freedom House под названием Nations in Transit. Отчёт выполняется экспертами и нацелен, прежде всего, на оценку демократических изменений в 29 рассматриваемых странах с переходным режимом. Оценка производится на основе 7 критериев, в числе которых фигурирует коррупция (в целях нестоящей работы мы используем не интегральный показатель «свободы» страны, а только коррупционный показатель). Для измерения каждого критерия, в том числе и коррупционного, используется шкала от 1 до 7, где 1 обозначает высший уровень демократического прогресса в конкретной сфере, а 7 - самый низкий. «Порядковый» рейтинг в рамках отчёта Nations in Transit странам не присваивается.

Важным преимуществом коррупционного рейтинга Nations in Transit является неизменность методологии его расчёта - отчёты составляются непосредственно экспертами Freedom House и затем проект каждого отчёта направляется нескольким региональным экспертам-критикам для независимой проверки. После этого научный совет Freedom House ещё раз обсуждает оценки и корректирует их с учётом независимой экспертизы при наличии достаточной аргументации.

Таким образом, отчёт Nations in Transit представляется оптимальным для проведения сравнительного анализа реформ в изучаемых странах, а также для оценки тенденций долгосрочного демократического развития в отдельно взятой стране.

1.3 Взгляд исследователей на влияние коррупции на экономическое развитие

Наибольшую озабоченность у исследователей-экономистов традиционно вызывал вопрос влияния коррупции на экономическое развитие.

Сегодня мало кто полагает, что коррупция в какой-либо из своих форм способствует экономическому развитию. Однако так было не всегда - в 60-70 годы целая группа ученых говорила о непосредственной связи между модернизацией и коррупцией и даже утверждала, что «коррупция, судя по всему, существует и процветает на одних и тех же этапах развития государств, не взирая на культурные различия». Приверженцы этой идеи также полагали, что коррупция способствует социальной и политической интеграции во времена коренных перемен в функционировании общества, поскольку удовлетворяет те его потребности, которые обойдены официальными средствами.

Лейс выдвигал идею, что взятки могут снять многие административные барьеры, устанавливаемые неэффективной бюрократией. Най предположил, что коррупция может содействовать политическому развитию через экономическое развитие: благодаря коррупции создается ситуация, когда основные игроки не растрачивают ресурсы, а в случае её искоренения начнется отток капитала, неэффективное инвестирование, отток зарубежной помощи и т.д.

Скотт считал, что коррупция может рассматриваться в более выгодном свете, наряду с другими процессами политического влияния, а не только как злоупотребление служебным положением в обход общественных норм. По его мнению, в странах с низким уровнем развития, низким уровнем грамотности и высокой степенью концентрации власти и богатства в руках немногочисленной элиты большинство населения имеет возможность влиять на политиков лишь на стадии «внедрения» решений, то есть уже после принятия законов, а не на стадии их подготовки. В то же время на стадии подготовки законодательства результативными могут быть действия таких объединений гражданского общества, как профсоюзы или объединения предпринимателей.

Хантингтон рассуждал о том, что высокий уровень коррупции сопровождается ускоренными темпами социально-экономической модернизации и помогает сбалансировать ряд дестабилизирующих факторов, вызванных этими стремительными переменами. Также он отметил, что коррупция может усиливать политическую систему путем поддержки оппозиционных партий и иных институтов, которые прежде были лишены доступа к государству.

Тем не менее, все приведенные выше идеи о выполнении коррупцией неких функций, так или иначе способствующих развитию, были подвергнуты серьезной критике со стороны нового поколения ученых (по большей части экономистов) во второй половине 70-х годов. Такие экономисты как Мирдал и Крюгер развили идею об извлечении ренты, подразумевающем ситуацию, когда «люди используют ресурсы как в производительных целях, так и для обретения преимуществ в распределении выгод от осуществления экономической деятельности». Исходя из этой идеи, формы коррупции, подразумевающие извлечение ренты, как, например, взяточничество, плата за ускорение рассмотрения вопросов чиновниками, контрабанда и «черный рынок», вовсе не сокращают бюрократию и не открывают государство для не имеющих к нему доступа, а, напротив, создают дополнительные издержки. Вместо положительного эффекта в виде ускорения операций с участием государства коррупция стимулирует чиновников замедлять эти операции, чтобы собрать больше взяток.

Дальнейшее развитие идея о коррупции как о рентоориентированном поведении получила в работах двух экономистов - Роуз-Аккерман и Клитгаард. Согласно их воззрениям, определяющую роль в борьбе с высоким уровнем коррупции играет наличие свободного рынка, и «стимулы к коррупции являются практически неизбежным следствием всех государственных попыток контролировать рыночные силы». Таким образом, путь к избавлению от коррупции лежит через создание максимально открытого рынка, а также через сокращение возможностей извлечения ренты путем упрощения правил и замены административных механизмов рыночными. Отсюда несложно увидеть, что сферы антикоррупционной деятельности не ограничиваются реформированием государственной службы и управлением государственными расходами, но простирается значительно дальше в такие области, как, например, налоговая реформа, приватизация, установление режима торговли, модернизация бухгалтерского учета в государственном секторе и др.

Как можно будет проследить во второй главе, выработка антикоррупционных мер в Грузии основывается как раз на идее либерализации экономики и увеличения роли рыночных механизмов по сравнению с ролью, выполняемой государством.

1.4 Типология коррупционных явлений

Традиционно коррупцию принято рассматривать в качестве проблемы экономической сферы в тесной взаимосвязи с теневой экономикой. В контексте функционирования государства принято выделять виды экономической коррупции в соответствии с теми иерархическими уровнями системы государственной власти и управления, которые она поражает.

Так, экономическая коррупция, распространившаяся на среднем и нижнем уровнях государственной власти и управления называется административной (бюрократической, низовой). Термин административная коррупция определяется как намеренное искажение практик применения действующих законов, правил и норм для предоставления преимуществ государственным и негосударственным экономическим агентам посредством незаконных и непрозрачных частных выплат государственным должностным лицам. Этот вид коррупции мелкомасштабен, в ней, как правило, замешаны относительно скромные суммы денег. Административная коррупция подразделяется на еще два подвида: бытовую и деловую коррупцию. Бытовая коррупция является повседневным явлением, происходящим в ходе контактов граждан с органами власти и учреждениями государственных услуг, т.е. коррупция «на местах» - в больницах, школах, местных органах лицензирования, в полиции, налоговых органах и т.д. Деловая же коррупция возникает при взаимодействии частных предпринимателей и иных хозяйствующих субъектов с государственными органами, учреждениями, должностными лицами нижнего и среднего уровней государственной власти и управления.

Ситуацию, когда экономическая коррупция поражает верхний уровень системы государственной власти и управления принято обозначать термином «скупка государства» (state capture). Скупку государства также можно определить как способность компаний влиять на формирование основных правил игры (законы, указы и прочие нормативно-правовые акты) посредством незаконных и непрозрачных частных выплат чиновникам и политикам. Таким образом, если доминирующие интересы сконцентрированы вне государственной системы (к примеру, мафия или влиятельный частный бизнес), сильные позиции этих экономических агентов позволяют им воздействовать на государственную политику и издаваемые законы в собственных целях, что и является скупкой государства. Скупка государства, которую также называют верхушечной экономической коррупцией, признается одной из наиболее тяжело преодолимых и разрушительных форм коррупции, которая характерна, прежде всего, для стран с переходной экономикой, где права собственности слабо определены, а процессы демократической консолидации искажены. Скупка государства может служить отправной точкой для такого системного явления, как захват государства, заключающегося в непосредственном проникновении экономических агентов в государственные органы и учреждения для их присвоения в целях извлечения неправомерной выгоды.

Для использования государственных ресурсов в личных или групповых корыстных интересах, необходимо завоевать и удержать государственную власть путем создания соответствующего политического режима. Инструментов для завоевания власти в данном случае также является коррупция, с той только разницей, что её основной целью служит не материальная, а политическая выгода. Данный факт дает почву для рассмотрения коррупции не только как экономического, но и как политического феномена.

Политическая коррупция - это использование лицом, занимающим государственную должность, доверенных ему государственных полномочий и прав, служебного положения и статуса в системе государственной власти, статуса органа государственной власти, который он представляет, в целях нелегального извлечения личной и (или) групповой, в том числе и в пользу третьих лиц, политической выгоды.

В контексте функционирования государства можно подразделить политическую коррупцию в зависимости от уровня власти, который она поражает: политическая коррупция федерального, регионального и местного уровня. Однако отмечается, что политическая коррупция, как правило, имеет место на верхних уровнях власти, где политики и государственные агенты, призванные создавать законы в интересах народа и следить за их выполнением, используют свои полномочия для увеличения собственной власти и статуса.

Также можно выстроить классификацию политической коррупции исходя из стадий процесса взаимодействия между государственной властью и политическими акторами. Условно выделяют две стадии: завоевание и удержание власти и её непосредственное использование.

На стадии завоевания власти через выборы на высшие государственные должности возникает электоральная (выборная) коррупция. Электоральная коррупция состоит в искусственном создании преимуществ представителям правящих политических групп, подавление их политической оппозиции и ограничение свободного демократического волеизъявления граждан путем противоправного вовлечения государственных структур и ресурсов в избирательный процесс. Постоянная электоральная коррупция влечет за собой полную деградацию избирательного процесса с его трансформацией в пустую имитацию выборов.

Коррупция на стадии использования государственной власти политическими акторами, её завоевавшими, называется приватизацией власти. Данное явление можно определить как присвоение пришедшими к власти политическими акторами всех государственно-властных полномочий и прав, полное устранения политических конкурентов с помощью корректировки законодательства и выработки новых порядков и правил, а также осуществление соответствующих кадровых назначений в системе государственной власти и управления.

Как конечная стадия политической коррупции фигурирует установление клептократии (от klepto - воровать и cratos - власть, т.е. буквально «власть воров») - коррумпированного политического режима авторитарного толка, где вымогательство рассматривается как своеобразный способ управления. Л.В. Гевелинг в своем труде «Клептократия» приводит следующее её определение: «режим, представляющий собой базирующуюся на коррупции форму организации власти и адекватную ей социально-политическую группу, члены которой, допуская серьезные нарушения общественных норм используют свои властные полномочия для быстрого самообогащения и укрепления ключевых позиций в обществе».

Высшей формой проявления коррупции, венчающей как экономическую, так и политическую коррупцию, является захват государства, о котором уже мельком упоминалось выше. Захват государства - это проявление коррупции, при котором государственная власть присваивается правящими политико-экономическими группами, а властные полномочия и все виды административного ресурса направляются на то, чтобы заполучить природные ресурсы, ключевые финансовые потоки, имущество, находящееся как в государственной, так и в частной собственности; захватить и ассимилировать самых прибыльных акторов государственного и частного сектора и наиболее влиятельные средства массовой информации с целью их использования для материального обогащения представителей правящих группировок. Следует отметить, что в захваченном государстве экономическая и политическая коррупция становятся системными, составляя основу самого функционирования государства. В таком государстве полностью вытесняется конкуренция, вместо которой царит монополизация правящими группировками ключевых сфер жизнедеятельности общества и государства.

Выделенные в данном параграфе формы проявления коррупции представлены на Рисунке 1.



ГЛАВА 2. ОПЫТ БОРЬБЫ С КОРРУПЦИЕЙ В ГРУЗИИ И ЭСТОНИИ

2.1 Общие черты коррупции на постсоветском пространстве

Реформы государственной службы вкупе с коренным изменением модели управления сделали страны бывшего СССР весьма уязвимыми для коррупции, процветающей на фоне трансформации экономических отношений, повсеместной приватизации и возникновения новых социальных групп.

Исходя из данных исследования, проведенного Всемирным Банком, коррупция в постсоветских государствах обусловлена проблемами в функционировании государственного аппарата и слабостью государственных институтов в целом, непрозрачным перераспределением государственной собственности частным лицам (что послужило плодородной почвой для рентоориентированного поведения), а также постоянным внесением изменений в законодательство, следить за которыми общественность едва поспевала.

Однако, думается, что большинство коррупционных проблем в странах бывшего СССР связано не с экономическими реформами как таковыми, а с неполной имплементацией рыночно ориентированных реформ. Для многих стран выход из СССР означал потерю финансовых и квазифинсансовых субсидий, которые прежде являлись основным источником их существования. В этом смысле особенно сложно обретение независимости далось таким странам как Грузия, Эстония, Молдова и др., чьи природные ресурсы более чем скромны (в отношении коррупции здесь следует оговориться, что богатство природными ресурсами, напротив, является причиной всевозможных злоупотреблений со стороны чиновников, поскольку их добыча зачастую непрозрачна). Как отмечает Всемирный банк, все государства постсоветского пространства отличались довольно низким уровнем контроля за коррупцией, политической нестабильностью и слабой эффективностью правительств. Таким образом, мы можем говорить о наглядной демонстрации «эффекта» Хангтинтона: ускоренные темпы социально-экономической модернизации сопровождались высоким уровнем коррупции, которая компенсировала ряд дестабилизирующих факторов, вызванных этими стремительными переменами.

Суммируя вышесказанное, можно выделить основные причины процветания коррупции в странах с переходной экономикой:

· Экономический упадок;

· Неразвитость и несовершенства законодательства;

· Неэффективность властных институтов;

· Политическая нестабильность;

· Отсутствие устоявшихся демократических традиций;

· Слабость институтов гражданского общества.

Как можно заметить, постсоветским государствам присущи как общие для всех стран предпосылки возникновения коррупции (неэффективные механизмы контроля государственного сектора), так и специфические, характерные только для данного региона (возможности погони за рентой, возникшие вследствие приватизации и реструктуризации предприятий).

Ситуация усугублялась и тем, что спешно проводимые реформы далеко не всегда включали в себя комплекс антикоррупционных мер. Если же они и прописывались на бумаге, то имплементация свидетельствовала об их низкой результативности.

Говоря более подробно о возможных объяснениях ограниченной эффективности антикоррупционного законодательства в постсоветских государствах, нужно выделить, во-первых, отсутствие политической воли, т.е. большинство агентов выигрывают от сохранения статуса кво в отношении коррупции, потому реальные усилия по борьбе с ней не предпринимаются. Во-вторых, у посткоммунистических стран есть унаследованный от времен СССР социальный бэкграунд, потворствующий непотизму, патронажу, симбиотической связи между государством и бизнесом и т.д. Наконец, третье объяснение заключается в том, что большинство антикоррупционных законов региона были слепо позаимствованы у западноевропейских стран, отчасти, с целью облегчить вступление в Евросоюз. А как известно, перенос каких-либо институтов или законов невозможен без их серьезного пересмотра и адаптации к страновому контексту, потому нет ничего удивительного в том, что формально закрепленные правила на практике не принимаются во внимание и/или замещаются неформальными практиками. Пренебрежение особенностями институциональной среды оставляет незамеченной основную причину возникновения проблем в реализации антикоррупционной политики - слабость государства, и, как следствие, присвоение его функций неформальными структурами, коррупция в рамках которых является вполне конвенциональным инструментом.

Представляется, что для преодоления разрыва между законодательством и устоявшимися социальными практиками посткоммунистическим странам нужно всерьез рассматривать возможность корректировки или даже отмены некоторых законов. Ведь закон, которым полностью пренебрегают, в некотором смысле даже хуже, чем его отсутствие, поскольку конвенциональное несоблюдение одного закона подрывает доверие к системе законодательства в целом.

2.2 Противодействие коррупции в Грузии

Грузия расположена в центральной и западной части Закавказья, её территория составляет 57200 кмІ, а население немного превышает 3729 тыс. человек. Грузия относится к числу постсоветских государств, особенно тяжело перенесших распад СССР. Плачевное состояние инфраструктуры, полный развал вертикали власти, разгул бандитизма дополнялись обострившейся до предела внешне- и внутриполитической ситуацией (отделение Южной Осетии, война в Абхазии, внутреннее противостояние режимов Гамсахурдиа и его оппонентов). Высокий уровень деловой и бытовой коррупции был вызван традиционной слабостью государственных институтов и, отчасти, монокультурной ориентацией экономики страны (вино, цитрусовые, чай). Налицо была потребность в реформировании.

Примечательно, что Грузия стала одной из немногих стран, которой удалось провести такие масштабные и глубокие реформы в разных областях за столь краткий срок.

Антикоррупционные усилия Грузии были сосредоточены по двум основным направлениям - отказ от государственного регулирования многих экономических сфер и радикальное обновление государственного аппарата. Эпоха антикоррупционного реформирования началась в Грузии с приходом к власти Михаила Саакашвили в результате президентских выборов 4 января 2004 года. Наилучшей политикой, по мнению Саакашвили, являлась экономическая свобода, поэтому страна взяла курс на либерализацию экономики. Идеологом реформ стал Каха Бендукидзе, успешный российский бизнесмен.

Сразу же необходимо отметить основное направление совершенствования непосредственно антикоррупционного законодательства, а именно, введение уголовной ответственности за коррупцию - в соответствии с законодательством Грузии дача взятки карается лишением свободы до 7 лет.

Любопытным решением стал принятый 24 июня 2004 года уникальный в мировой юридической практике закон «Об организованной преступности и рэкете», в соответствии с которым «вор в законе» может быть осужден не за совершение конкретного преступления, а просто за факт принадлежности к криминальной группировке. Осужден он может быть на срок от 3 до 8 лет с конфискацией имущества и доходов нажитых преступным путём, причем принадлежащих не только ему, но и членам его семьи, если не удается доказать законность приобретения этого имущества.

Однако куда более интересными представляются инициативы, направленные на снижение уровня коррупции косвенно. Особняком среди подобных реформ стоит дебюрократизация. Новая власть склонялась к подходу NPM, а именно, считала, что государству нужно избавиться от избыточных функций, с которыми оно не справляется, разумеется, если только эти функции не обязательно должны быть государственными. Утвержденный 11 февраля 2004 годы проект реформирования исполнительной власти имел своим приоритетным направлением максимальное дерегулирование, иначе говоря, введение принципа «наименьшего государства». Данный принцип подразумевал среди прочего и радикальное сокращение госаппарата.

Стоит отметить, что наличие большого числа регулирующих органов и инспекций приводило к дублированию многих функций, а порой даже к незнанию самими должностными лицами своих полномочий. В связи с этим было принято решение снизить количество министерств и инспекций путем их объединения или же полного упразднения.

Так, Министерство градостроительства объединили с Министерством транспорта и коммуникаций, в результате чего появилось Министерство инфраструктуры. Последнее, в свою очередь, объединили с министерством экономики, а новое министерство назвали Министерством экономического развития.

В конечном счете, число министерств сократилось с 18 до 13. 18 госдепартаментов были преобразованы в подведомственные министерствам учреждения, причем общее количество подведомственных агентств и учреждений снизилось с 52 до 34, а численность сотрудников министерств и ведомств упало в 2 раза.

В результате оптимизации численности чиновников в 2004-2005 годах стало возможным повышение зарплаты госслужащих в 15 раз. Рост зарплат сделал госсектор более конкурентоспособным, что позволило привлечь в него квалифицированные кадры. Надо сказать, что до проведения реформ заработная плата министра составляла 63 доллара, а рядового чиновника - всего 17 долларов, в то время как прожиточный минимум в 2004 году равнялся 44 долларам. В этом свете неудивительно, что государственные служащие пытались пополнить свой совокупный доход из нелегальных источников.

Взаимодействие граждан с чиновниками было по возможности минимизировано и упрощено. Так, например, рассмотрим процесс регистрации имущества, изначально бывший рассадником коррупции. Новому собственнику подчас приходилось ждать регистрации месяцами, без которой нельзя полноценно начать бизнес. Прежде регистрацией прав на имущество, а также вопросами приватизации занимался Департамент по землеустройству, находившийся в непосредственном подчинении у президента. Однако в ходе реструктуризации этот департамент был упразднен, а его функции были поделены между Министерством экономики, Министерством окружающей среды и Национальным агентством публичной регистрации (НАПР). Еще летом 2006 года по предложению руководителя НАПР Джабы Эбаноидзе была разработана специальная программа, предусматривающая ведение электронного документооборота в тбилисском публичном реестре имущества. Введение этой системы 8 сентября 2006 года позволило максимально упростить и автоматизировать взаимодействие чиновников с гражданами, поскольку теперь на сайте НАПР можно отследить на какой стадии находится процесс регистрации, каких документов не хватает и т.д. Сами сотрудники агентства также перешли на работу исключительно с электронными документами, что практически устраняет вероятность их потери и, корме того, позволяет отслеживать эффективность каждого регистратора, т.к. можно просмотреть, сколько документов сейчас находится в работе и как долго. Разумеется, такие нововведения были встречены бурным протестом (вплоть до забастовки) со стороны тех, кто извлекал выгоду от непрозрачности процесса выдачи регистрации. В свете этого события 65 наиболее ярых бунтовщиков были освобождены от должности. Чуть позднее на электронный документооборот перевели и гражданский реестр, занимающийся выдачей всех типов персональных документов (паспорта, виды на жительство, свидетельства о рождении, заключении брака и т.д.). Это также способствовало значительному снижению бытовой коррупции, поскольку государственные услуги подобного рода являются самыми востребованными.

Ещё одним колоссальным источником коррупции являлась лицензионно-разрешительная система Грузии. Больше всего лицензий выдавало Министерство защиты окружающей среды и природных ресурсов, т.к. разрешение на пользование ресурсами требовалось даже для ведения небольшого подсобного хозяйства. Разумеется, этими разрешениями (хоть и формально бесплатными) частенько пренебрегали, что позволяло любой надзорной службе штрафовать граждан, ведущих хозяйство без соответствующего разрешения, или, что случалось значительно чаще, брать с них взятки. Что касается лицензирования в сфере ресурсопользования, то лицензии применялись в большинстве случаев как инструмент монополизации отрасли чиновниками, в ней работающими (так, например, функционировала геологическая сфера). В итоге вход нового игрока в отрасль мог быть осуществлен либо по знакомству, либо в зависимости от величины предлагаемого неформального платежа. Для снижения уровня коррупции было предпринято несколько важных шагов. Во-первых, прежде закрытую информацию о местоположении природных ресурсов выложили в свободный доступ на сайте sic.gov.ge, что давало возможность посмотреть, где расположены те или иные ресурсы, каков срок действия лицензии, сколько объектов уже лицензировано и пр. Во-вторых, в целях повышения прозрачности права собственности на природные ресурсы начали продавать посредством аукциона, где формула стартовой цены была законодательно закреплена и учитывала запасы природного ресурса, объем и срок пользования им. Наконец, шесть типов геологических лицензий (на изучение, раскрытие, добычу, переработку и др.), которые существовали лишь для того, чтобы при выдачи каждой была возможность потребовать взятку, были заменены одной.

...