Условия, обеспечивающие успех антикоррупционных реформ в Грузии и Эстонии

Значительные подвижки произошли и в сфере предоставления разрешений на строительство. В Грузии эта сфера была насквозь коррумпирована, вследствие чего появилась устойчивая тенденция ухода бизнеса в теневой сектор. Так, в 2004 году, до проведения преобразований, из 484 объектов, строившихся в столице Грузии Тбилиси, разрешения имели меньше половины - всего 207 объектов. Новые законы «О лицензиях и разрешениях», «О градостроительстве» и постановление правительства «О сроках и условиях выдачи строительного разрешения» имели своей целью максимальное упрощение процедуры получения разрешения, отменяя все промежуточные лицензии и разрешения, а также сокращение количества документов, для этого необходимых, и сроков получения. Хотя противники реформы утверждали, что она пойдет в ущерб качеству и безопасности, практика показывает, что уголовная ответственность, которую несет строитель в случае возникновения угрозы жизни и здоровью людей вследствие недобросовестного строительства, является лучшей мотивацией, нежели купленное разрешение.

Реформированию подверглось также законодательство в сфере стандартизации и сертификации. Госстандарт, выполнявший прежде несовместимые функции по нормированию, сертификации и аккредитации, что нередко приводило к конфликту интересов, был разделе на два органа: Национальное агентство по стандартизации, метрологии и техническому регулированию и Единый национальный центр по аккредитации. Список товаров, подлежащих обязательной сертификации был упразднен. Оценка соответствия товаров и услуг проводится лишь в том случае, если для них предусмотрен специальный технический регламент (товары и услуги, связанные со здоровьем и безопасностью людей), а сертификация остальных товаров перешла в разряд добровольной. Наконец, законом «О качестве и безопасности пищевой продукции» были ликвидированы все самостоятельные службы контроля - ветеринарная, санитарная, защиты растений, а вместо них создана единая Национальная службы безопасности пищевой продукции, ветеринарии и защиты растений, кадровый состав которой был полностью обновлен, чтобы отстранить от должности коррумпированных чиновников.

Итак, в результате реформирования лицензионно-разрешительной системы произошло масштабное сокращение числа лицензий с 300 до 86, и разрешений с 600 до 50, при сроках выдачи не более 30 дней - для лицензий, и 20 дней - для разрешений. Обязательное лицензирование осталось только в сферах деятельности, затрагивающих государственную безопасность и здравоохранение.

Несколько плачевнее обстояло дело в Грузии с коррупцией в здравоохранении, где «благодарственные платежи» традиционно являются залогом доступа к услуге удобоваримого качества и в обозримые сроки. Здесь четко вырисовывается проблема автономии при выборе стратегии поведения, когда граждане даже при желании не могут соблюсти закон. Хотя теоретически пациент может получить необходимую услугу в другом месте, поиск нового врача и госпиталя влечет слишком высокие временные и денежные затраты, что делает такого рода взятки практически неизбежными. Правда, в области медицинских услуг также удалось добиться некоторых изменений. Совершенно очевидно было, что «бесплатное» медицинское обслуживание таковым является лишь на бумаге, а привычку к дополнительному материальному стимулированию искоренить будет трудно как у врачей, так и пациентов. Поэтому здравоохранение в Грузии сделали платным (легализовав тем самым квазирыночные отношения, сформировавшиеся в отрасли) с условием предоставления ваучеров на минимально необходимые медицинские услуги льготным и малообеспеченным категориям населения. Будучи деперсонифицировнным финансовым инструментом, ваучер, во-первых, гарантирует целевое использование государственных средств, а во-вторых, существенно сокращает масштабы коррупции.

Примечательным стало обновление состава лиц, замещающих государственные должности. Во власть были привлечены люди, далекие от касты советской номенклатуры, преимущественно молодежь с западным образованием, пришедшая из бизнеса, что позволило оценивать проводимые реформы с позиции, отличной от бюрократической.

Важным сдвигом на пути борьбы с коррупцией стала реформа правоохранительных органов, в частности, МВД. В Грузии правоохранительные структуры традиционно считались одним из наиболее коррумпированных элементов. К примеру, полиция срослась, с одной стороны, с коррумпированными правительственными чиновниками и политиками, а с другой, с профессиональными криминальными группировками, так что подчас действия полиции было непросто отделить от происков криминальных авторитетов.

Кроме того, ранее система МВД была такова, что рядовой полицейский практически не мог избежать коррупции, поскольку требовалось передавать собранные взятки наверх и далее по цепочке. Поэтому в структуру МВД была внедрена внутренняя система контроля - генеральная инспекция, занимающаяся внутренним расследованием фактов взяточничества.

В ходе реструктуризации МВД Грузии в 2004 году объединило в себе Министерство государственной безопасности, Департамент экстренных ситуаций, Департамент охраны нефтепровода и пограничный департамент. В итоге общая численность сотрудников сократилась с 75 до 27 тысяч, а среднемесячная зарплата возросла с 56 долларов в 2003 году до 443 в 2007 году.

Одной из самых коррумпированных структур была дорожная полиция (бывшая ГАИ), которая фактически полностью перешла на «самообеспечение» за счет взяток. Этот нефункциональный, насквозь коррумпированный институт полностью ликвидировали летом 2004 года. Как показал грузинский опыт, при отмене неработающих механизмов надзора, бывших мощным источником коррупции, сама коррупция идет на убыль, а дополнительных угроз жизни и здоровью людей не возникает.

За 2 месяца МВД создало и укомплектовало автомобилями и новой формой патрульную полицию американского типа, в чьи обязанности входило обеспечение правопорядка и безопасности на дорогах, пресечение правонарушений на улице и разрешение бытовых конфликтов. Претенденты на должность отбирались с помощью экзаменов, собеседований и тестирований. Зарплаты сотрудников полиции увеличились в 10 раз (с 20 долларов до 200). Таким образом, системная потребность во взяточничестве исчезла. Помимо этого произошло невероятное ужесточение наказания - при обнаружении фактов коррупции сотрудника полиции могли посадить в тюрьму на 10 лет за взятку в размере 50 долларов. Произошедшие изменения очень быстро сказались на престиже профессии и, разумеется, на доверии со стороны граждан, в связи с чем число обращений в полицию возросло в 10-15 раз.

В настоящее время в Грузии уровень доверия полиции беспрецедентно высок - более 70%. По данным многих опросов, проводимых в 2005-2012 гг. полиция стабильно фигурирует среди институтов пользующихся наибольшим доверием граждан (выше доверие только к церкви и армии). Так, в октябре 2010 Международный республиканский институт зафиксировал уровень доверия полиции в 84% (который, для сравнения, в 2003 году составлял всего лишь 5%). Такой высокий уровень доверия обусловлен многими факторами, в числе которых честь и порядочность личного состава, кардинальное изменение порядка регистрации преступлений (теперь любая информация о факте преступления является основанием для начала предварительного следствия) и снизившимся уровнем преступности. Так, за последние 10 лет произошло трехкратное сокращение числа тяжких преступлений против личности (убийств, изнасилований, грабежей и т.д.).

На сокращение масштабов деловой коррупции повлияла налоговая реформа. Налоговый кодекс, подготовленный Министерством финансов Грузии и утвержденный парламентом в 1997 году, содержал такое количество размытых формулировок, что запросто мог привести в недоумение не только рядового налогоплательщика, но и специалиста. Отдельные процедуры, регулируемые данным кодексом, были усложнены до такой степени, что предприниматели с большей готовностью шли на взятку. Государство не просто играло роль «стационарного бандита», монополизировавшего право на сбор дани в виде налогов, а ещё и вовлекало налогоплательщиков в замкнутый круг неформальных платежей. В итоге издержки легальной экономической деятельности становились запретительно высокими, что побуждало бизнес отказываться от отношений с государственными органами и уходить в тень. Соответственно, однократный выход из пространства закона заведомо блокировал доступ, скажем, к государственной судебной системе для многих хозяйствующих субъектов, и они были вынуждены обращаться к рэкетирам.

Сокращение числа налогов с 22 до 7 с одновременным снижением ставок благотворно повлияли на их собираемость, что демонстрирует классический случай кривой Лаффера: при снижении экономически необоснованных налогов поступления в бюджет растут за счет выхода бизнеса из тени.

25 января 2005 года вступил в силу закон об «Амнистии и легализации финансовых обязательств и имущества». Учитывая объемы задолженности и факт обновления кадрового состава налоговой полиции, которая, будучи некоррумпированной, всюду отмечала нарушения и уже начала представлять реальную угрозу экономике, сложно усомниться в целесообразности данного решения. Легализация же - фактически финансовая амнистия, незадекларированный капитал становился легальным после уплаты налога с него. Это наравне с уменьшением количества взимаемых налогов позволило многим экономическим субъектам вернуться из пространства теневой экономики к отношениям с государством. Так, в 2007 году по сравнению с 2004 количество зарегистрированных налогоплательщиков увеличилось на рекордных 86%.

Итогами проведенных реформ стало преодоление коррупции практически во всех отраслях, о чем свидетельствуют позиции, занимаемые Грузией в различных международных рейтингах.

Если в 2004 году Грузия занимала 133 место из 145 в рейтинге восприятия коррупции Transparency International, уже к 2009 году она поднялась до 66-ой позиции из 180, а к 2014 году добралась до 50 позиции из 174, демонстрируя рекордные темпы освобождения от коррупции (первое место в рейтинге Transparency International по скорости избавления от коррупции за 2003-2009 годы). По данным Глобального коррупционного барометра, также рассчитываемого Transparency International, среди 86 стран Грузия занимает второе место по доли респондентов, утверждающих, что усилия правительства по борьбе с коррупцией эффективны (77%), и на первом месте по доли респондентов, считающих, что за последние 3 года масштабы коррупции снизились.

По данным национального опроса Кавказского исследовательского центра, число жителей Грузии, сталкивающихся со взяточничеством, последовательно сокращалось с 7% в 2004 году до 2% в 2007 году. А уже в 2010 году только 1% респондентов признались, что давали взятку в течение последнего года, что является очень хорошим показателем.

Грузия занимает четвертое место в мире по легкости налогового бремени по оценкам Forbes в 2009 году и пятнадцатое место в списке стран с наилучшими условиями для ведения бизнеса, составленным Doing Business в 2015 году.

Тем не менее, рецепт Грузии по противодействию коррупции далек от идеала. Как неоднократно отмечали эксперты Transparency International, «радикальность борьбы с коррумпированными чиновниками подчас выходила за рамки закона». К тому же, по мнению экспертов, меры принятые для искоренения низовой коррупции привели к её «монополизации коррупции» руководством страны, переведя её из ранга бытовой в элитарную. В адрес М. Саакашивили были выдвинуты многочисленные обвинения в том, что «он окружал себя ангажированными министрами, убирал с постов людей, которые выражали альтернативное видение реформ, сконцентрировал власть в руках узких групп, установил в стране авторитарный режим». Не говоря уже о многочисленных коррупционных скандалах с участием видных политических деятелей и высших должностных лиц страны, в том числе самого президента, премьера-министра Вано Мерабишвили, министра юстиции Зураб Адеишвили, министра экономического развития Ираклий Окруашвили и многих других. Кроме того, некоторые формы коррупции так и не были искоренены - так, в государственном управлении, непотизм продолжает играть решающую роль в вопросе получения желаемой должности, несмотря на проведенную кадровую реформу. Нынешнее же правительство, сформированное в 2013 году, расценивает непотизм как особенность грузинского характера, традицию.

В таблице ниже представлены данные об оценках Грузии с 2004 по 2015 года в рейтинге Индекс восприятия коррупции (1-наиболее коррумпированный, 100-наименее), рассчитываемом международной некоммерческой организацией Transparency International, а также в коррупционным рейтингом Freedom House: Nations in Transit (1- низкий уровень коррупции, 7 - самый высокий):

Год	CPI TI	Freedom House
2004	20	6
2005	23	5,75
2006	28	5,5
2007	34	5
2008	39	5
2009	41	5
2010	38	5
2011	41	4,75
2012	52	4,5
2013	49	4,5
2014	52	4,5
2015	52	4,5

Таблица 1. Позиции Грузии в рейтингах CPI (Transparency International) и Nations in Transit (Freedom House)

График 1. Грузия в рейтинге CPI (Transparency International)

График 1 наглядно демонстрирует, какие впечатляющие темпы избавления от коррупции удалось развить Грузии после прихода Михаила Саакашивили на пост президента в 2004 году. Динамика оставалась строго положительной вплоть до 2013 года, когда второй срок пребывания Саакашвили на президентском посту подошёл к концу, что делает возможным суждение о роли политического лидера в процессе антикоррупционного реформирования.



График 2. Грузия в рейтинге Nations in Transit (Freedom House)

На графике 2, составленном на основе отчёта Freedom House: Nations in Transit, подобные колебания в 2013 году зафиксированы не были. По мнению экспертов Freedom House, Грузия медленно продвигается на пути полу-авторитарного реформирования в области противодействия коррупции, о чём свидетельствует её оценка в 4,5 балла с 2012 по 2015 годы, интерпретируемая как «Partially free» (англ. «частично свободный»).

2.2 Противодействие коррупции в Эстонии

Эстония расположена в Северной Европе, её территория составляет 45227 кмІ, а население превышает 1311 тыс. человек. В настоящее время Эстония является страной постсоветского пространства, относящейся к развитым экономикам.

В отличие от Грузии, либерализация экономики в Эстонии происходила ещё в 1990-е годы, причем первый этап экономических реформ в Эстонии был проведён ещё в тот период, когда она являлась частью Советского Союза.

На 1990-e годы также пришлась пора интенсивного развития гражданского общества Эстонии, как в количественном (рост числа недоходных целевых объединений) плане, так и в качественном (чёткая организационная структура). В 1997г. были заложены основы сотрудничества между государственной властью и гражданским обществом, посредством создания Союза некоммерческих организаций и фондов Эстонии (EMSL), выполняющего также представительские функции. Позднее, в 1999 г. в рамках проекта «Укрепление устойчивости некоммерческого сектора в Эстонии», проводимого EMSL, зародилась идея «Концепции развития гражданского общества в Эстонии». Концепция была одобрена Рийгикогу (эстонским парламентом) в 2002 г. Этот документ определяет принципы и цели взаимодействия органов государственной власти и гражданского общества. Среди 11 заявленных целей там фигурирует «большее вовлечение граждан и их объединений в процесс создания, претворения и анализа политических и правовых актов» и «содействие демократии участия и инициативе граждан». На основе «Концепции развития гражданского общества Эстонии» строятся программы развития поддержки гражданской инициативы.

Сравнительно высоким уровнем коррупции Эстония была в первую очередь обязана унаследованным от СССР социальным установкам, потворствующим непотизму, панибратству, патронажу, нездоровой связи между государством и бизнесом и т.д. Имеющееся антикоррупционное законодательство демонстрировало весьма ограниченную эффективность, т.к. у граждан отсутствовало понимание того, что давать взятки плохо, тогда как к базовым причинам следования антикоррупционному законодательству относится, во-первых, убеждение в том, что коррупция - это негативное явление; во-вторых, понимание, что подобной позиции придерживается большинство (кооперативная стратегия, от которой невыгодно отклоняться). Наконец, в Эстонии имел место низкий уровень раскрываемости коррупционных преступлений, отчасти обусловленный перегруженностью судов и недостаточным финансированием служб, контролирующих соблюдение антикоррупционного законодательства. Низкая вероятность обнаружения коррупционного преступления подталкивала эстонцев к нераскрытию факта коррупции: во-первых, донесение несет для них потенциальную угрозу, во-вторых, оно отнюдь не является гарантией того, что нарушителя действительно засудят.

Причиной начала антикоррупционного реформирования послужила подготовка Эстонии к вступлению в Евросоюз, начавшаяся в 2000 году. 8 декабря 2000 года Эстония ратифицировала Европейские конвенции по уголовной и административной ответственности за коррупцию. Незамедлительно был принят целый ряд антикоррупционных мер, от наказаний за отдельные формы поведения, ранее не расцениваемого как коррупционное, до учреждения специализированных служб, призванных бороться с коррупцией. Также для повышения прозрачности функционирования государственных органов были приняты законы о свободе доступа к информации об их деятельности. Согласно отчетам GRECO, антикоррупционное законодательство в Эстонии было полностью приведено к международным стандартам.

Говоря об эстонских службах, контролирующих соблюдение антикоррупционного законодательства, следует упомянуть Комиссию Рийгикогу по применению закона о борьбе с коррупцией, учреждённую в соответствии с Законом «О борьбе с коррупцией» в 2003 году. В настоящее время в её состав входят 6 депутатов - по одному представителю от каждой партии, представленной в парламенте. К сферам деятельности Комиссии относится проверка подозрений в коррупции, а также передача материалов в следственные органы при выявлении признаков коррупционного преступления.

Кроме того, Комиссия осуществляет проверку деклараций доходов высших должностных лиц страны: президента, членов парламента и правительства (в том числе премьер-министра), председателя и членов Государственного (верховного) суда, Генерального прокурора, командующего Оборонительными силами, председателя и членов совета Банка Эстонии, Государственного контролёра, Канцлера юстиции (омбудсмена), послов Эстонии в зарубежных странах, а также всех госпрокуроров и председателей судов общей и административной юрисдикции и иных должностных лиц.

Наконец, Комиссия информирует население о результатах своей работы и состоянии дел на текущий период путём издания ежегодников, которые находятся в открытом доступе и размещены на официальном интернет-сайте парламента Эстонии.

Фокусом антикоррупционной политики государства стало продвижение среди рядовых граждан идеи, что коррупция - это вовсе не основной путь к благосостоянию, а форма девиантного поведения. Реализация этого стала возможной благодаря построению системы доброчестности (англ. Integrity System), по факту представляющую собой «круговую поруку» всех правительственных и неправительственных институтов и гражданского общества, гарантируя подотчетность и прозрачность. В условиях взаимной подотчетности организаций, совершение коррупционных действий становится маловероятным.

Для установления тотальной подотчетности необходимо было полностью перейти на электронный документооборот, а для этого, в свою очередь, следовало провести максимальную компьютеризацию. Одним из первых шагов в этом ключе стала полная компьютеризация школ в конце 1990-х годов с последующим введением образовательной программы «Прыжок тигра». В рамках этой программы дисциплина «Основы программирования» стала обязательной для всех учащихся средних общеобразовательных учреждений с 1 по 12 классы. Но этим нововведением Эстония не ограничилась - более возрастной аудитории в ходе реализации программы «Будь включённым» было предложено бесплатное обучение пользованию компьютерными технологиями и субсидирование покупки компьютеров для пенсионеров. За два года было обучено 40 тысяч человек.

Другой приоритетной целью, к которой были устремлены проводимые преобразования, являлось создание функционального электронного правительства. Считается, что эффективность электронного правительства Эстонии отчасти обусловлена тем, что его формирование было важной частью и ключевым методом реализации административных реформ и планов модернизации государственного управления. Дело в том, что после распада СССР Эстония не располагала достаточным объемом ресурсов для организации государственных услуг на уровне Западной Европы. Тогда правительство предположило, что использование интернета и цифровых технологий поможет сократить расходы, а заодно и повысить прозрачность функционирования государственного аппарата.

По версии ООН, Эстония входит в число стран с самым высоким индексом зрелости е-правительств, что констатирует высокий уровень информатизации в эстонских управленческих структурах.

Для идентификации гражданина в Эстонии используются универсальные ID-карточки, содержащие персональные данные владельца. С её помощью гражданин можно воспользоваться в общей сложности четырьмя тысячами различных электронных государственных услуг -- идёт ли речь о подаче декларации, заявлении в полицию, получении разрешения на застройку на собственном участке, свидетельства о рождении, браке или регистрационного свидетельства компании, о поиске работы, получении пособия, о поступлении в гимназию или институт, оплате налогов, как предприятий, так и частных лиц, регистрации автомобиля или заказе времени для прохождения техосмотра, получении информации о работе больниц и поликлиник, и многом другом. Благодаря компьютеризации, оказавшей заметное влияние на популярность электронных государственных услуг, Эстонии удалось занять первое место в мире по объему предоставления услуг через Интернет.

Далее, для облегчения взаимодействия граждан с государством, в 2000 году государственные структуры начали принимать цифровые подписи, осуществляемые с помощью ID-карты наравне с обычными. Особую значимость данное нововведение имело для полного перехода на электронный документооборот и для обеспечения равного доступа к государственным сервисам.

Именно Эстония первой в мире выбирала парламент путем электронного голосования в 2007 году (первые выборы в местные органы власти через Интернет также прошли в Эстонии в 2005 году), что позволило существенно снизить уровень электоральной коррупции.

Обращаясь к статистике, отмечаем, что Эстония в последние годы демонстрирует стабильно невысокое число коррупционных преступлений. Так, в 2008 году было зарегистрировано 274 преступления, в 2009 году -167, в 2010 году - 183, в 2011 году - 164, в 2012 году - всего 161 коррупционное преступление. Единственный резкий скачок был зафиксирован в 2013 году -322 преступления. Основной причиной такого перепада стало дело экзаменатора Департамента шоссейных дорог, в которое вошли сразу 123 коррупционных эпизода, а также скандалы, связанные с финансированием политических партий (в том числе и правящих).

Данные Глобального барометра коррупции 2013 года свидетельствуют о том, что 38% респондентов Эстонии считают коррумпированными госслужащих, и 33% придерживаются такой же точки зрения в отношении парламента. Несколько хуже обстоят дела в Эстонии с коррумпированностью политических партий - по данным Глобального барометра коррупции, 55% опрошенных эстонцев считают политические партии страны коррумпированными или чрезвычайно коррумпированными. По этому показателю Эстония принадлежит к списку стран (всего их 51), в которых политические партии причислены к наиболее коррумпированным институтам.

Также Глобальный барометр коррупции определил уровень взяточничества в Эстонии по количеству респондентов столкнувшихся с фактом взяточничеством. В 2004 году этот показатель составил 5-10%, в 2013 году - 6%.

По Индексу восприятия коррупции Эстония занимала 31 место из 145 в 2004 году; 27 место из 180 в 2009 году и 26 место из 174 в 2014 году.

Наконец, согласно коррупционному рейтингу Freedom House, показатель Эстонии тоже достаточно стабилен - 2,5 пункта из 7 в 2004 году и столько же пунктов 2013 году (чем меньше показатель, тем ниже коррупция в рассматриваемой стране). Последнее улучшение было зафиксировано в 2012 году - 2,25 пункта.

Из вышеприведенных данных международных организации можно заключить, что Эстония является одной из наименее коррумпированных стран посткоммунистического пространства.

В таблице ниже приведена информация о занимаемой Эстонии позиции в рейтинге восприятия коррупции Transparency International и коррупционном рейтинге Freedom House: Nations in Transition.

Год	TI CPI	Freedom House
2004	60	2,5
2005	64	2,5
2006	67	2,5
2007	65	2,5
2008	66	2,5
2009	66	2,5
2010	65	2,5
2011	64	2,25
2012	64	2,25
2013	68	2,5
2014	69	2,5
2015	70	2,5

Таблица 2. Позиции Эстонии в рейтингах CPI (Transparency International) и Nations in Transit (Freedom House)



График 3. Эстония в рейтинге CPI (Transparency International)

График 4. Эстония в рейтинге Nations in Transit (Freedom House)

Согласно данным антикоррупционных обследований Transparency International, позиции Эстонии достаточно стабильны (вариация составляет 10 пунктов за 11 лет) с выраженной положительной динамикой в последние 4 года. Статус Эстонии в соответствии с отчетом Freedom House: Nations in Transit декларируется как «консолидированная демократия», опирающаяся на гражданское общество в том числе и при реализации антикоррупционных инициатив.



ГЛАВА 3. СРАВНЕНИЕ УРОВНЯ КОРРУПЦИИ В ГРУЗИИ И ЭСТОНИИ

Как показывает собранная в ходе исследования информация, в отличие от Эстонии Грузия пошла по пути более жесткого подхода к борьбе с коррупционными явлениями в публичной сфере. Поскольку Грузия является ещё совсем молодой демократией, слабость государственных институтов требовала сместить акцент в сторону преобразований самого государства - радикального обновления государственного аппарата и отказа от государственного регулирования многих экономических отраслей. Характерными чертами антикоррупционного реформирования в Грузии являются скорость, бескомпромиссность и радикальность. Существенное влияние на формирование политики Грузии в отношении борьбы с коррупцией оказали внешне- и внутриполитические факторы. С одной стороны, затяжной конфликт с Россией и стремление избавиться от её влияния побудил Грузию к борьбе с коррупцией в рамках служб безопасности (в том числе и для борьбы со шпионажем). С другой стороны, потребность в иностранных инвестициях, а также желание присоединиться к Евросоюзу и НАТО создали дополнительные стимулы для антикоррупционного реформирования. Что же касается, внутриполитических факторов, Михаил Саакашвили, располагающий широкой поддержкой общественности после избрания в президенты, по возможности скорее приступил к болезненному процессу реформирования государственного сектора и экономики. Антикоррупционная подоплёка проведенных реформ послужила основой для общественного консенсуса в отношении реализованных преобразовании и одновременно средством подавления политических оппонентов М. Саакашвили.

В целом, подход, использованный Грузией, предполагает рассмотрение коррупции преимущественно как болезни государственного организма, с которой можно бороться реформированием финансовых отношений в государственном секторе, реструктуризацией государственных органов и иными «инструментальными» мероприятиями. При этом залогом успеха антикоррупционных инициатив выступала, в первую очередь, политическая воля авторитарной администрации Михаила Саакашвили. С уходом Михаила Саакашвили с поста президента в борьбе с коррупцией наблюдается некоторый «откат».

Эстония же, напротив, применяла более «мягкие» методы. Это объясняется тем, что коррупция на данном этапе развития государства уже не являлась настолько острой проблемой, как это было в Грузии. Реализованные Эстонией инициативы имели под собой опору в виде сложившегося гражданского общества - сознательных граждан, готовых своим участием в системе подотчетности создавать предпосылки для повышения качества государственного управления в стране. Это является объяснением высокой устойчивости достигнутых успехов в борьбе с коррупцией, которые, в отличие от Грузии, были институционализированы.

Подход Эстонии отражает признание гражданского общества гарантом прозрачности и подотчетности власти. Реализованные мероприятия имели своей целью повышение информированности общественности об отрицательных последствиях коррупции и о возможностях электронного мониторинга деятельности властных структур.

В представленной ниже Таблице 3 суммирована информация о тактиках противодействия коррупции, использованных рассматриваемыми государствами:

Страна	Ориентация	Подход	Примеры инициатив
Грузия	«Государство» Авторитарный / гибридный режим	Принцип «наименьшего государства»	· Дебюрократизация; · Переход на электронный документооборот; · Реструктуризация государственного аппарата; · Сокращение числа государственных функций; · Либерализация экономики; · Налоговая реформа; · Совершенствование законодательства.
Эстония	«Общество» Демократический режим	Система доброчестности (Integrity system)	· Компьютеризация; · Развитие электронного правительства; · Переход на электронный документооборот; · Повышение подотчетности и прозрачности за счёт вовлечения гражданского общества.

Таблица 3. Различия в подходах к борьбе с коррупцией в Грузии и Эстонии

Проведение сравнения опыта противодействия коррупции в Грузии и Эстонии позволило увидеть существенные различия в методах борьбы с коррупцией, несмотря на принадлежность обеих стран к постсоветскому пространству.

К общим для Грузии и Эстонии методам противодействия коррупции можно отнести чисто «инструментальные» практики, позволяющие упростить взаимодействие между государством и гражданином, как, например, переход к электронному документообороту, упрощение предоставления государственных услуг за счёт их частичного или полного перевода в электронный вид и т.д

На графике 5 можно проследить, как в 2013 г., когда Михаил Саакашвили покинул президентский пост, произошёл «откат» - оценка Грузии в индексе восприятия коррупции упала с 52 до 49. Однако уже в 2014 г., по всей вероятности, благодаря инерции позитивных перемен и общественным ожиданиям в отношении новой государственной администрации оценка Грузии снова поднялась до 52-х и осталась неизменной в 2015 г., что свидетельствует о сохранении позитивного тренда.

График 5. Грузия и Эстония в рейтинге CPI (Transparency International)

Во-вторых, согласно интервью, проведенному Э.А. Паиным в 2015 г. в Тбилиси среди десяти независимых экспертов, искоренить коррупцию, в частности, непотизм в Грузии не удалось. Более того, это стремление в принципе не могло быть реализовано, т.к. противоречило сложившейся политической культуре страны. Перенос на Грузию американского опыта реформирования, инициированный администрацией Саакашвили, был заведомо обречен на провал. Прибегая к институциональной теории, можно описать это следующим образом: в условиях низкого гражданского доверия оптимальная стратегия проведения транзакций основывается на неформальных традиционных отношениях.



График 6. Грузия и Эстония в рейтинге Nations in Transit (Freedom House)

Наконец, согласно данным отчёта Freedom House: Nations in Transit Грузия и Эстония представляют разные типы эволюционной модернизации. В Грузии имела место авторитарная модернизация в условиях гибридного режима, чьими фундаментальными недостатками являются флуктуативность и сравнительно низкая степень институционализации. Эстонская модель реформирования являет собой демократический тип модернизации, характеризующийся стабильностью и высокой степенью институционализации, во многом обеспечиваемыми сформированным гражданским обществом и наличием устойчивых коллективных отношений вне рамок семейно-родственных связей.

Полученная в ходе исследования динамическая картина свидетельствует о том, что авторитарная модернизация дает определенный эффект, как это можно проследить на примере Грузии. Однако наилучших результатов достигают страны, чьи преобразования заслуженно могут называться демократическими, поскольку опираются на широкую общественную поддержку и подразумевают участие граждан в процессе реформирования через мониторинг деятельности органов власти.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Полученные в ходе исследования данные, во-первых, показали, что реальность значительно сложнее, чем наши первоначальные гипотетические предположения. Несмотря на то, что, предположительно, решающую роль в успехе антикоррупционных реформ Грузии сыграла политическая воля авторитарного правителя М. Саакашвили, обследования интегрального уровня коррупции фиксируют сохранение позитивной тенденции после некоторого отката в 2013 году, когда Саакашвили покинул свой пост. Закоренелый патернализм и ориентация на неформальные фамилистические отношения, свойственные для обществ «закрытого доступа», являются отличительными чертами грузинской авторитарной модернизации.

Эстонии же, выстроившей антикоррупционные инициативы на поддержке зрелого гражданского общества, удалось достигнуть относительно более стабильных результатов. Процесс демократической модернизации в Эстонии сопровождался переходом к имперсональным отношениям, ограничивая такие коррупционные явления, как непотизм.

Таким образом, можно утверждать, что первоначальная гипотеза подтвердилась частично.

Применимо к Российской Федерации, относимой на данный момент к самым авторитарным странам мира, опыт Грузии показывает, что в действительности достижение успехов в борьбе с коррупцией возможно в рамках авторитарной модернизации, однако динамика и устойчивость прогресса по-прежнему остаются спорными. В этом смысле опыт антикоррупционного реформирования, протекающего в Эстонии в рамках демократической модернизации, представляется более надежным: развитие демократии и гражданского общества в Эстонии предшествовали воплощению в жизнь антикоррупционных инициатив, описанных в данной работе. Исходя из этих замечаний, можно порекомендовать разработку действенных инструментов стимулирования гражданской вовлеченности, (например, разработку специальных образовательных программ) в целях создания прочной институциональной базы для актикоррупционного реформирования в России.



СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

1. Андрианов В.Д. Бюрократия, коррупция и эффективность государственного управления: история и современность. М.: Волтерс Клувер, 2009. С. 37

2. Борьба с коррупцией в пост-коммунистических государствах: уроки практики / Будапешт: Программа Развития ООН, 2002. - С. 5

3. Буракова Л.А. Почему у Грузии получилось/М.: Юнайтед Пресс, 2011. - С. 51

4. Вислогузов В., Двали Г. Грузия продолжает борьбу с налогами//Коммерсантъ. - 2008. - № 71. -С. 54

5. Власова О. Большая грузинская утопия // Эксперт. -- 2013 .-- № 26 .-- С. 58-61

6. Волженкин Б.В. Коррупция // Серия «Современные стандарты в уголовном праве и уголовном процессе». СПб.: Санкт-Петербургский юридический институт Генеральной прокуратуры РФ, 1998. С. 3-10

7. Волков В.В. Силовое предпринимательство в России 1990-х // Экономическая социология. 2002. Т. 3. № 2. С. 38.

8. Габрелян А. Реформирование государственной службы в постсоциалистических странах: сравнительный анализ: диссертация магистра. - Москва: ВШЭ, 2015. - 78 с.

9. Гевелинг Л.В. Клептократия. Социально-политическое измерение коррупции и негативной экономики. Борьба африканского государства с деструктивными формами организации власти / М.: Гуманитарий, Академия гуманитарных исследований, 2001. - С. 10.

10. Головщинский К.И., Данилов А.С. Административная реформа и проблемы государственного управления/М.: Высшая школа экономики, 2008. - С.191.

11. Захаров А.В. Развитие коррупции в 1990-е годы ХХ века на постсоветском пространстве // История государства и права. - М.: Юрист, 2007, № 5. - С. 2-3

12. Карабинов В.Д. От «естественного состояния» к «порядку открытого доступа // Журнал социологии и социальной антропологии. - 2010. - Т.13. - № 3. - с. 200 - 206.

13. Квон Д.А. Индекс восприятия коррупции: оценка методологии//Власть. - № 6. - 2015. - С. 72-76.

14. Конвенция ООН против коррупции. Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН № А/RES/58/4 от 31 октября 2003 г.: [Электронный документ]. - www.un.org/russian/documents/docs_ru.asp Проверено 24.09.2015

15. Коррупция в Эстонии: [Электронный документ]. - http://www.korruptsioon.ee/ru/korrupciya-v-estonii Проверено 07.10.2015

16. Кроссен К. Global Witness как непосредственный свидетель влияния коррупции на права и ресурсы//Государственное управление в переходных экономиках. - 2004. - № 2. - С. 35

17. Левин М., Сатаров Г. Коррупция в России: классификация и динамика // Вопросы экономики. - 2012.- № 10. - С. 7-8

18. Леков Р.В. Формирование новой Грузии: результаты реформ//Власть. - 2013. - № 9. - С. 179

19. Майкл Б. Мощный спрут антикоррупционной индустрии: движение ко второму поколению антикоррупционных реформ в Центральной и Восточной Европе // Государственное управление в переходных экономиках. - 2004. - № 2. - С. 17

20. Маркетт Х. Доноры в поисках правильного подхода к проблеме коррупции // Государственное управление в переходных экономиках. - 2004. - № 2. - С. 4

21. Мертон Р. Явные и латентные функции // Мертон Р. Социальная теория и социальная структура. М., 2006, С. 157

22. Моисеев В. Страны ближнего зарубежья: противодействие коррупции//Человек и труд. - 2011. - № 9. - С. 30.

23. Нисневич Ю., Стукал Д. Многоликая коррупция и её измерение в исследованиях международных организаций//Мировая экономика и международные отношения - №3. - 2012. - С. 83.

24. Нисневич Ю.А. Государство XXI века: тенденции и проблемы развития/М.: КноРус, 2012.- С. 108

25. Опыт законодательного обеспечения общественного и парламентского антикоррупционного контроля в некоторых государствах мира: [Электронный документ]. - http://www.jk.ru/analiticheskaja-informatsija/antikorruptsionnyjj-kontrol-v-nekotorykh-gosudarstvakh-mira/ Проверено 06.10.2015

26. Пацурия Н. Грузия сокращает бюрократию в лицензировании: [Электронный документ]. - www.civil.ge/rus/article.php?id=8283 Проверено 23.09.2015

27. Плискевич Н.М. Возможности трансформации в России и и концепция Норта-Уоллиса-Вайнгаста//Общественные науки и современность. - № 5. - 2013. - С. 37-50.

28. Савина А. Электронная Эстония: Как построить самое современное цифровое государство мира: [Электронный документ] http://apparat.cc/network/e-estonia-rule/ Проверено 26.09.2015

29. Смирнов В.А. Неформальное измерение политического процесса в Латвии, Литве и Эстонии: к вопросу об основных тенденциях // Власть. -- 2014 .-- № 11 .-- С. 211-217

30. Статистическая служба Грузии: [Электронный документ].- www.geostat.ge/index.php?action=page&p_id=602&lang=eng Проверено 23.09.2015

31. Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»//Российская газета, № 4823, 30.12.2008

32. Электронное голосование в Эстонии: [Электронный документ]. - https://www.valimised.ee/ru/uldkirjeldus Проверено 07.10.2015

33. Acemoglu D., Robinson J. A. Why Nations Fail: The Origins of Power, Prosperity and Poverty/ New York: Crown Business, 2012. - 546 p.

34. Anderson J. 2009 Tax Misery & Reform Index: [Электронный документ]. - http://www.forbes.com/global/2009/0413/034-tax-misery-reform-index.html Проверено 07.10.2015

35. Anticorruption in Transition: A Contribution to the Policy Debate/Washington, D.C.: World Bank, 2000. P. 17

36. Batory A. Why do anti-corruption laws fail in Central Eastern Europe? A target compliance perspective// Regulation & Governance. - 2012. - № 6. - P. 66-82

37. Ben-Dor G. Corruption, Istititutionalization, and Political Development//Comparative Political Studies. - 1974. - № 7(1). - P. 68

38. Charkviani T. Post-Soviet Georgia in the Process of Transformation-Modernization challenges in Public Service //Romanian Journal of Political Science. 2013.

39. Doing Business 2015: Going Beyond Efficiency: [Электронный документ]. - http://russian.doingbusiness.org/~/media/GIAWB/Doing%20Business/Documents/Annual-Reports/English/DB15-Full-Report.pdf Проверено 05.10.2015

40. Eisenstadt, S. (2000). Multiple Modernities. In: Daedalus, Multiple Modernities. Journal of the American Academy of Arts and Science. - vol. 129, n. 1, pp. 1-30.

41. Frequently Asked Questions: A Conceptual Dictionary. Utstein Anti-Corruption Resource Center: [Электронный документ]. http://www.u4.no/document/faqs5.cfm Проверено 26.09.2015

42. Future eGovernment to focus on the user: [Электронный документ]. - http://www.government.se/sb/d/14359/a/164971 Проверено 17.09.2015

43. Georgia Human Development Report by UNDP. The Reforms and Beyond: [Электронный документ]. - hdr.undp.org/en/reports/nationalreports/europethecis/georgia/NHDR - Georgia-2008.pdf Проверено 05.10.2015

44. GRECO: Rapport d'йvaluation, Estonie [Электронный документ]. - https://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/evaluations/round4/Eval%20IV/GrecoEval4(2012)5_Estonia_FR.pdf Проверено 06.10.2015

45. Gylfason T., Hochreiter E. Growing apart? A tale of two republics: Estonia and Georgia//European Journal of Political Economy. - 2009. - № 25. - P. 355-370.

46. Habdank-Koіaczkowska S. Nations in Transit 2013: Authoritarian Aggression and the Pressures of Austerity: [Электронный документ]. - https://freedomhouse.org/sites/default/files/NIT13_OverviewEssay_1stProof.pdf Проверено 05.10.2015

47. Hardoon D., Finn H. Transparency International: Global Corruption Barometer 2013: [Электронный документ]. - http://transparency.hu/uploads/docs/GCB2013_Report_Embargo.265.pdf Проверено 05.10.2015

48. Hellman J.S., Jones G., Kaufmann D. Seize the State, Seize the Day: State Capture, Corruption and Influence in Transition//World Bank: Policy Research Working Paper № 2444. - 2000. - P. 173

49. Huntington S. Political order in changing societies//New Haven: Yale University Press. - 1968. - № 10(6). -P. 22

50. IRI, USAID, Baltic Surveys//The Gallup Organization: IPM Georgian National Study. - 2010. - № 7. - P. 173

51. Leys C. What is the problem about corruption?//Journal of Modern African Studies. - 1965. - № 3(2). - P. 221

52. Light M. Police reforms on the Republic of Georgia: the convergence of domestic and foreign policy in an anti-corruption drive//Policing &Society. - 2014. - Vol. 24, № 3. - P. 318-345.

53. North D.C., Wallis J.J., Weingast B.R.. Violence and Social Orders. A Conceptual Framework for Interpreting Recorded Human History. Cambridge: Cambridge University Press, 2009. -- 308 pp.

54. Nye J.S. Corruption and political development: a cost-benefit analysis//American Political Science Review. - 1967. - № 61(2). - P. 421.

55. Olson M. Dictatorship, Democracy and Development//The American Political Science Review. - 1993. - Vol. 87. - № 3. - P. 567-576.

56. Pain Emil A. Regional and national diversity as a factor of public administration theory: problem statement//Public Administration Issues. - 2015. - Special Issue. - P. 34-49.

57. Postimees: В прошлом году число коррупционных преступлений утроилось: [Электронный документ]. - http://rus.postimees.ee/2808036/v-proshlom-godu-chislo-korrupcionnyh-prestuplenij-utroilos Проверено 07.10.2015

58. Rinnert D. The politics of civil service and administrative reforms in development - explaining within-country variation of reform outcomes in Georgia after the Rose Revolution//Public Administration and Development. - № 35. - P. 19-33.

59. Rose-Ackerman S. Corruption and government: causes, consequences, and reform//Cambridge: Cambridge University Press. - 1999. - № 29(1). - P. 93-114.

60. Rose-Ackerman S. Corruption: a study in political economy//New York: Academic Press. - 1978. - № 12. - P. 38

61. Scott J.C. Corruption, machine politics, and social change//American Political Science Review. - 1969. - № 63(4). - P. 1150.

62. Transparency International. Corruption Perceptions Index: Overview [Электронный документ]. - http://www.transparency.org/research/cpi/ Проверено 24.05.2016

Размещено на Allbest.ru

...