Местное самоуправление в Российской Федерации

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Выпускная квалификационная работа

Местное самоуправление в Российской Федерации

Введение

местный самоуправление правовой

Актуальность исследования заключается в том, что местное самоуправление в России находится в процессе становления, его законодательная база еще недостаточна и несовершенна, экономические и финансовые ресурсы крайне ограничены. Но особенно нуждается местная власть в квалифицированных кадрах, которые способны эффективно управлять в рыночной среде муниципальной собственностью, включая землю и другие природные ресурсы, муниципальными финансами, муниципальными предприятиями и учреждениями, объектами городской инфраструктуры и социальной сферы, разрабатывать и реализовывать муниципальные программы развития, а также привлекать к этой работе все слои населения, общественные объединения граждан.

Местное самоуправление - один из важнейших институтов демократического общества. С деятельностью местных органов власти неизбежно сталкивается каждый гражданин и, разумеется, каждый специалист в области экономики и управления.

Всякая сложная социально-экономическая система не может существовать без децентрализации управленческих функций, т.е. распределения их по уровням управления. За каждым уровнем закрепляется свой круг решаемых вопросов и полномочия для их выполнения, выделяются необходимые для этого материальные, финансовые и другие ресурсы, устанавливается ответственность за принимаемые решения. При этом нижний уровень управления может либо действовать по заданному сверху алгоритму, либо обладать определенной свободой и самостоятельностью в решении закрепленных за ним задач, наделяться необходимыми для этого властными полномочиями. В последнем случае имеет место деконцентрация власти, появляются элементы самоуправления.

Управление - это внешнее воздействие, «поступающее» в систему извне.

Самоуправление - это внутреннее воздействие, вырабатываемое самой системой.

Государство, как особо сложная социально-экономическая система, всегда имеет несколько уровней управления и соответственно несколько уровней публичной власти. При этом соотношение между элементами управления и самоуправления в разных государствах и в разные периоды времени может быть различным. В тоталитарном государстве подбор руководителей всех уровней, наделение их полномочиями и распределение ресурсов осуществляется сверху вниз, а ответственность - снизу вверх. Местная власть в этом случае представляет собой лишь нижний уровень государственной власти (местное государственное управление). В демократическом же обществе источником власти признается народ, устанавливается ответственность органов власти перед народом и контроль общества над властью, власть является выборной, причем на альтернативной основе, разграничение полномочий и ресурсов по уровням власти регулируется законами, а местная власть функционирует на принципах самоуправления.

В Российской Федерации, как демократическом и федеративном государстве, признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12 Конституции РФ). Решающий голос в принятии решений по вопросам жизнедеятельности в границах своей территории принадлежит жителям этой территории и избираемым ими органам местного самоуправления.

Местное самоуправление есть уровень публичной власти, наиболее приближенный к населению, избираемый населением и обладающий значительной автономией и самостоятельностью в решении вопросов местной жизни.

В этом состоит его принципиальное отличие от местного государственного управления, осуществляемого назначенными сверху чиновниками. При честном и квалифицированном руководстве местное государственное управление также может быть весьма эффективным. Весь вопрос в том, кем при этом являются проживающие в данной местности граждане - управляемыми или источником власти. Самоуправляться - значит самостоятельно зарабатывать, самостоятельно расходовать, самостоятельно управлять и самим отвечать за последствия своих действий.

Суть местного самоуправления состоит в признании права гражданина быть источником местной власти, самому принимать решения по повседневным вопросам своей жизни и самому отвечать за их последствия.

В современном обществе утвердился взгляд на местное самоуправление как на одну из необходимых основ любого демократического строя, как важнейший принцип организации власти в государстве, как непременное условие формирования и развития гражданского общества.

Целью дипломной работы является правовой анализ местного самоуправления и его роль в современном обществе.

В соответствии с целью в дипломной работе поставлены следующие задачи:

- исследовать историко-теоретические основы местного самоуправления;

- дать понятие местного самоуправления;

- рассмотреть принципы и функции местного самоуправления;

- проанализировать основы и гарантии местного самоуправления.

Методологическую основу исследования составил ряд общенаучных методов (формально-логический, системный, структурно-функциональный, конкретно-юридический и т.п.), общелогических методов теоретического анализа (анализ, синтез, обобщение, сравнение и т.п.), частнонаучных методов (сравнительного правоведения, конкретизации и т.п.).

Предметом исследования является местное самоуправление в Российской Федерации.

Объектом исследования является совокупность общих закономерностей и отношений, возникающих при реализации норм законодательства о понятии местного самоуправления и о его социально-правовой сущности.

Научная разработанность исследования заключается в том, что местное самоуправление в свете нового законодательства остается пока еще малоисследованной темой, институт местного самоуправления играет значительную роль в процессе формирования гражданского общества, так как все гражданские права и массовые виды активности, различные внегосударственные проявления общественной жизни людей зарождаются и в конечном итоге реализуются в местных сообществах, образующих базу гражданского общества.

Теоретической основой работы послужили труды известных отечественных ученых таких, как Васильев В.И., Иванченко А.В., Козлова Е.И., Кутафин О.Е.

Научная новизна: заключается в комплексном подходе к научно-теоретическому осмыслению местного самоуправления в свете нового законодательства.

Практическая значимость исследования заключается в комплексном подходе к научно-теоретическому осмыслению местного самоуправления в свете нового законодательства и комплексным исследованием местного самоуправления в свете нового законодательства, научными выводами и практическими предложениями.

Объем и структура Дипломной работы. Работа выполнена в объеме, соответствующем требованиям Минобразования и науки РФ. Структура работы определяется целью и задачами настоящего исследования.

1. Исторический путь местного самоуправления

1.1 Историко-правовые аспекты развития местного самоуправления в дореволюционной России и в советский период

Прародительницей самоуправления в России можно считать организацию власти в древнерусских городах (Новгород, Псков и др.). Городское вече (сход жителей) обладало большими правами, включая приглашение князя, игравшего только роль военачальника. В сельской местности издревле существовала крестьянская община на базе общей (общинной) земли, которая могла перераспределяться между ее членами.

Однако со времен Ивана Грозного, уничтожившего Новгородскую и Псковскую республики, и вплоть до 1917 г. в России установилась жесткая система централизованного государственного управления, основанная на царской власти. Тем не менее и в этот период самоуправленческие начала в российской государственной системе то усиливались, то вновь ослабевали. Так при том же Иване Грозном «земские» и «губные» старосты, избираемые населением, имели достаточно широкие полномочия, хотя и выполняли по преимуществу поручения центральных властей. Позднее выборное начало в местном управлении было вытеснено аппаратно-бюрократическим.

При Петре I в Москве была учреждена бурмистрова палата (ратуша), а в прочих городах - земские избы и выбранные бурмистры. Однако при наследниках Петра все вернулось к назначаемым чиновникам.

Следующий крупный шаг в сторону самоуправления был сделан при Екатерине II, которая приняла специальный акт - Грамоту на права и выгоды городов Российской империи. Появились губернские и уездные дворянские собрания, городские думы, приказы общественного призрения, земские суды. Однако вся система самоуправления, как и прежде, строилась по сословному принципу и функционировала под строгим контролем государственных чиновников - городничих, полицмейстеров и др. После смерти Екатерины процесс снова пошел вспять.

Этапным моментом в развитии местного самоуправления в России были земская (1864) и городская (1870) реформы Александра II. Положением о земских учреждениях создавались выборные земские собрания (губернские, уездные), которым поручалось общее заведование местными хозяйственными делами, включая школы, больницы, дома призрения и др. Властное влияние общины («мира») на жизнь крестьянина было исключительно велико. Общинные (артельные) традиции вообще прочно укоренились в сознании русского и близких ему народов.

Органами городского самоуправления являлись городская дума и городская управа. Но параллельно с ними на местах существовали органы государственной власти. Земские и городские органы не были подчинены местной государственной администрации, однако свою деятельность они осуществляли под контролем министра внутренних дел и губернаторов.

Однако даже эти весьма ограниченные права местного самоуправления вызвали недовольство государственных чиновников, обращавших внимание государя на отсутствие единства и согласия в действиях правительственных и местных властей. Поэтому при Александре III положения о земских и городских учреждениях были пересмотрены в сторону усиления государственного влияния на принятие решений.

Новая попытка проведения реформы местного самоуправления была предпринята после Февральской революции 1917 г. 21 мая Временное правительство приняло пакет законов о земской и городской реформе. В короткие сроки было воссоздано более 9,5 тыс. волостных земств. Однако довести до конца эту реформу не удалось, наступил октябрь 1917 г.

После победы советской власти органы земского и городского самоуправления были заменены системой советов. Идея местного самоуправления, предполагающая известную независимость и самостоятельность местных органов, вступила в противоречие с задачами государства диктатуры пролетариата. В основу советской системы был положен принцип ее единства на всех уровнях с жесткой соподчиненностью нижестоящих органов вышестоящим. Все советы действовали под контролем коммунистической партии.

Однако необходимость скорейшего преодоления разрухи после гражданской войны вызвала к жизни новую экономическую политику (НЭП) с определенным допущением рыночных методов хозяйствования, некоторой децентрализацией власти и организацией хозяйственного самоуправления на местах. В течение 1920-1923 гг., при сохранении партийного руководства, под местное управление были переданы землеустройство, благоустройство, часть промышленности, водопровод и канализация, местный транспорт, пожарное, похоронное дело, появились муниципальные электростанции; стали создаваться коммунальные (муниципальные) банки.

В 1925 г. было принято «Положение о городских советах», а в 1926 г. - «Положение о местных финансах», которыми четко определялись компетенция и финансовые ресурсы местных советов в хозяйственной сфере. Активно развивалась в этот период муниципальная наука, крупнейшим представителем которой был профессор Л. Велихов.

С 1927-1928 гг. в СССР наступает новый период развития, период «великого перелома» и ускоренной индустриализации страны, характеризующийся резким усилением централизации хозяйственной жизни. Была проведена административно-территориальная реформа, вместо сельских волостей и уездов были созданы более крупные районы, лучше приспособленные для централизованного руководства. Все самоуправленческие зачатки в городах и в деревне были ликвидированы, а сам термин «самоуправление» надолго исчез из словарного оборота. Профессор Л. Велихов был репрессирован. Вновь установившаяся жесткая централизованная система руководства была закреплена Конституцией СССР 1936 г. и сохранилась почти без изменений до конца 1980-х гг.

Формально такая система была вполне демократичной. По Конституции СССР 1936 г. и Конституции РСФСР 1937 г. советы стали избираться на основе всеобщего, равного и прямого избирательного Права при тайном голосовании. Был введен институт «наказов» избирателей своим депутатам и система отзыва депутатов, не оправдавших доверия избирателей. Из числа депутатов создавались постоянные комиссии для предварительного рассмотрения вопросов, выносимых на сессии советов. Совет избирал из своего состава исполнительный комитет, его председателя и заместителей, подотчетных совету. В подготовленные исполкомами проекты бюджетов можно было вносить поправки на сессиях местных советов.

Однако фактически выборы в советы всех уровней, включая местные советы, производились на безальтернативной основе, а кандидатуры единственного претендента по каждому избирательному округу подбирались партийными органами со строгим соблюдением спущенных сверху пропорций (рабочие, крестьяне и интеллигенция, мужчины и женщины, молодые и старые, коммунисты, комсомольцы и беспартийные и т.д.). Нижестоящие советы и исполкомы подчинялись вышестоящим. «Сценарии» сессий советов отрабатывались заранее. Такая система не была ни истинным народовластием, ни самоуправлением.

1.2 Основные тенденции, становление и проблемы развития местного самоуправления в России на современном этапе

Местное самоуправление представляет собой организационную форму осуществления населением власти на местах, которая призвана обеспечить самостоятельное решение гражданами, проживающими на той или иной территории муниципального образования (города, сельского поселения и др.), вопросов местного значения исходя из интересов на селения, его исторических и иных местных традиций.

Функции местного самоуправления:

1. Обеспечение участия населения в решении местных дел (вопросов).

2. Управление муниципальной собственностью и финансовыми средствами местного участия.

З. Обеспечение развития соответствующей территории.

4. Социально-культурное, коммунально-банковское и иное обслуживание населения.

5. Охрана общественного порядка, обеспечение режима законности на соответствующей территории.

6. И, наконец, защита интересов и прав местного самоуправления.

В соответствии с Федеральным законом от 28.08.95 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», муниципальными образованиями являются все города областного значения.

В сельских районах единым муниципальным образованием является район. В административно-территориальных единицах района действуют образуемые в порядке, определяемом уставом района, территориальные органы районного образования. Наличие выборных органов местного самоуправления муниципальных образований является обязательным.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст. 130) местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов и других форм прямого волеизъявления, через выборные и иные органы местного самоуправления.

Виды органов местного самоуправления:

1. Выборные органы.

2. Органы, создаваемые в соответствии с уставами муниципальных образований (глава муниципального образования и иные выборные должности).

3. Местный референдум, муниципальные выборы собрание (сходы) граждан и другие формы участия населения в осуществлении местного самоуправления.

В городах областного значения наименования органов местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований. В документах, которые связаны с исполнением отдельных государственных полномочий или которые направляются в органы государственной власти, используются официальные наименования:

· для представительного органа - городская Дума, районное (сельское, поселковое и т.п.) собрание депутатов;

· для исполнительно-распорядительного органа - администрация муниципального образования.

· Органы местного самоуправления также имеют свой административно-правовой статус, который характеризуется тем, что:

· они отделены от государства, не входят в систему органов государственной власти, взаимодействуют с ними на основе права;

· органы местного самоуправления на конституционной основе могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей для их осуществления материальных и финансовых средств;

· Конституция Российской Федерации предоставляет органам местного самоуправления право решать самостоятельно вопросы местного значения: владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью;

· местное самоуправление гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления;

· решения органов местного самоуправления и должностных лиц, принятые в пределах их полномочий, обязательны для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их организационно-правовых форм, а также органами местного ответственность перед населением наступает в результате утраты доверия населения;

· ответственность перед государством наступает в случаях нарушения органами местного самоуправления и должностными лицами этих органов законодательства, устава муниципального образования. В случае нарушений орган государственной власти может обратиться в суд за заключением о признании несоответствия деятельности органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления законодательству или уставу муниципального образования.

Интерес к идее местного самоуправления возник вновь с началом перестройки во второй половине 1980-х гг. В 1990 г. был принят Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». Впервые было законодательно закреплено понятие коммунальной собственности. В 1991 г. был принят Закон «О местном самоуправлении в РСФСР». Эти законы позволили начать возрождение местного самоуправления на новых основах, при демократических, альтернативных выборах и в условиях многопартийности. Система исполкомов с коллегиальной ответственностью за принимаемые решения была заменена системой глав администраций, действующих на принципах единоначалия. Однако многие пороки советской системы еще сохранялись. В частности, сохранялась система вышестоящих и нижестоящих советов. Закон детально регламентировал все полномочия совета и администрации каждого уровня. Глава администрации назначался вышестоящим главой, хотя и с согласия совета.

В условиях радикальных экономических реформ начала 1990-х гг., приведших к резкому ухудшению условий жизни населения, и при отсутствии необходимой правовой, экономической и финансовой базы, демократически избранные советы неизбежно вступили в конфронтацию с органами исполнительной власти. Все это закончилось вооруженным противостоянием Верховного Совета и Президента России в октябре 1993 г., после которого советы всех уровней были распущены.

Период до конца 1995 г. характеризовался доминированием исполнительной власти. Лишь в некоторых регионах были избраны по временным положениям представительные органы местного самоуправления с очень ограниченными полномочиями. Только после принятия в 1995 г. Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» началось действительное возрождение местного самоуправления в России. За этот период почти везде были избраны и функционируют органы местного самоуправления. Однако существенно отстает процесс формирования финансово-экономической основы местного самоуправления.

Дальнейшее совершенствование системы местного самоуправления в России связано с Федеральным законом 2003 г.

По своей роли в обществе местное самоуправление уникально. Однако реальных достижений в становлении и развитии местного самоуправления в современной России оказалось меньше, чем преград. В обществе, которое многие столетия жило в условиях тоталитарных режимов и не выработало глубоких демократических традиций, идеи местного самоуправления воспринимаются далеко не всеми как на уровнях государственной власти, так и среди населения. В стране, где еще достаточно сильны консервативные тенденции, где имеет место низкая правовая культура населения и дефицит знаний о природе самоуправления, ряд политиков вообще считает, что осуществление местного самоуправления равносильно развалу России. Они аргументируют свои взгляды тем, что местное самоуправление разрушает вертикаль публичной власти сверху донизу, вследствие чего становится невозможным проводить в жизнь государственную политику. Они исходят из того, что реализовать властные полномочия можно только методами прямого административного подчинения.

В качестве одного из основных аргументов оппоненты развития местного самоуправления в России выдвигают тезис о неготовности основной части населения к самоуправлению «под свою ответственность», подтверждая этот тезис низким процентом участия граждан в муниципальных выборах, а также имеющимися фактами избрания главами и депутатами местных представительных органов явных популистов, некомпетентных руководителей, а иногда и криминальных элементов. Ссылаются на менталитет российского народа, на его вековую привычку к «хозяину» (царю-батюшке, барину, генсеку, президенту, губернатору, мэру и т.д.), который все решит и позаботится о простом человеке, наконец, на социалистические традиции лучше плохо работать и мало, но гарантированно получать, чем проявлять рискованную самостоятельность. Некоторым субъектам РФ в 1990-е гг. удалось законодательно утвердить и воплотить идеи ограничения местного самоуправления в жизнь (республики Татарстан, Коми, Якутия и ряд других).

Следует признать, что определенная доля истины в приведенной аргументации имеется. В частности, справедлив тезис об отсутствии у основной массы населения глубоких самоуправленческих традиций.

За столетия тоталитарных режимов выработались устойчивые психологические стереотипы поведения людей: чиновники не умели управлять иначе, как приказами, не считаясь с законом, а население, принуждаемое к подчинению, вынуждено было всеми путями изыскивать способы уклонения от выполнения этих приказов. Право, таким образом, нарушалось с обеих сторон - и со стороны государства, и со стороны его граждан. Учиться правовому поведению было не у кого и негде.

Что касается участия в выборах, то в ряде развитых стран с вековыми традициями самоуправления в муниципальных выборах участвует тоже не слишком большой процент граждан. Там такая аполитичность - это скорее символ благополучия, отлаженности системы, веры в то, что выбранная власть будет честна и компетентна.

Следует также ответить тем, кто считает местное самоуправление опасным для российского государства, подрывающим его основы, разрушающим управленческую вертикаль. Здесь мы сошлемся на Л. Велихова: «Нам остается оценить местное, а в частности городское самоуправление с точки зрения тех выгод и преимуществ, которые оно дает государству и народному хозяйству.

Во-первых, местные нужды лучше всего знакомы и ближе всего местным жителям, участвующим в избрании органов местного самоуправления и непосредственно заинтересованным в успешной деятельности последних.

Во-вторых, местное самоуправление развивает в гражданах самодеятельность, энергию, предприимчивость и ведет к высокому развитию общественных сил. Люди перестают ожидать всех благ от правительства, привыкая полагаться на самих себя.

В-третьих, общественная жизнь, при наличии местного самоуправления, равномернее распределяется по всему государству, а не стягивается искусственно к центру, оставляя провинцию и периферии бессильными.

В-четвертых, местное самоуправление связывает администрацию с народом… Наряду с частными, у гражданина появляются общественные интересы. Принимая участие в управлении, гражданин готов содействовать ему всеми силами, как своему собственному делу.

В-пятых, местное самоуправление дает гражданам ближайшее практическое знакомство с общественными делами.

Наконец, в-шестых, местное самоуправление является подготовительной школой для государственных деятелей высших категорий, которые через него знакомятся с социальными вопросами не только кабинетным образом, т.е. теоретически, но и из живой общественной практики».

Все приведенные аргументы сегодня столь же верны, как и 70 с лишним лет назад.

Еще одна важная роль местного самоуправления в условиях современной российской действительности - это роль «мостика» между народом и государственной властью. Как отмечал А. Солженицын, «самоорганизация населения на местном уровне - это единственная возможность ликвидировать пропасть между властью и народом, реализовать потенциал энергии, сознания и силы народа».

Однако главная ошибка идеологов неготовности народа к самоуправлению состоит в том, что без внедрения местного самоуправления в жизнь такой готовности никогда и не будет. Чтобы научиться плавать - надо лезть в воду. Если имеется некая часть активного населения, сознающего свою ответственность перед общиной (городом, поселком, селом), надо дать им возможность реализовать свой потенциал. Их достижения будут привлекать к местному самоуправлению более широкие слои граждан, вырабатывать в обществе самоуправленческий дух. Только так, постепенно, идеи самоуправления могут стать всеобщим достоянием и традицией.

Имеется и ряд других проблем, осложняющих развитие местного самоуправления в России. Одной из них является финансовая необеспеченность местного самоуправления, разрыв между возлагаемыми на него обязанностями и их ресурсным обеспечением. Невозможность по финансовым соображениям выполнения своих обязательств перед населением подрывает авторитет местной власти, зачастую дестабилизирует обстановку на местах. Оппонентами развития местного самоуправления выдвигается тезис о том, что современная экономическая ситуация в России, острый дефицит бюджетных средств требует максимальной концентрации финансовых ресурсов в руках государства. Однако на деле сложная ситуация в российской экономике является аргументом не против, а за местное самоуправление. Именно в те периоды, когда центральная власть оказывалась не в состоянии решить множество проблем, возникающих на местах, именно местное самоуправление, местная инициатива мобилизовывали невидимые сверху ресурсы «выживаемости» и позволяла удерживать ситуацию под контролем. Так было, например, в СССР в период НЭПа.

В целом следует отметить, что местное самоуправление в своей экономической составляющей более всего соответствует принципам конкурентной рыночной экономики. Как субъекты хозяйствования в рыночной среде, так и органы местного самоуправления призваны действовать самостоятельно и под свою ответственность. Особенно близка идеология местного самоуправления малому бизнесу, основанному на личной инициативе и предприимчивости.

Еще одной немаловажной проблемой является дефицит квалифицированных управленческих кадров, особенно в сельской местности, малых городах и поселках. Подготовка таких кадров требует длительного времени.

Местное самоуправление в России еще нетвердо стоит на ногах и нуждается в государственной поддержке. Укрепление местного самоуправления имеет огромное политическое, экономическое и социальное значение для судеб России, является одним из ключевых условий ее устойчивого социально-экономического развития.

2. Понятие местного самоуправления в Российской Федерации

2.1 Общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации

В демократическом государстве организация и осуществление власти базируются на принципе разделения властей, который сочетается с принципом местного самоуправления. Этот принцип обеспечивает такую децентрализацию системы управления в Российской Федерации, которая делает данную систему наиболее пригодной к обеспечению интересов населения на местах с учетом исторических и иных местных традиций.

Однако местное самоуправление - не только один из важнейших демократических принципов организации и осуществления власти. Это и право граждан различных административно-территориальных единиц управлять в рамках закона самостоятельно, а также в собственных интересах значительной частью общественных дел.

Граждане Российской Федерации осуществляют свое право на местное самоуправление в городах, сельских поселениях и других муниципальных образованиях в соответствии с федеральными гарантиями; избирательных прав граждан. Они имеют равные права на осуществление местного самоуправления независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям.

Граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, имеют равный доступ к муниципальной службе, имеют право обращаться в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления, знакомиться с документами и материалами, непосредственно затрагивающими права и свободы человека и гражданина.

Местное самоуправление в Российской Федерации - это такой способ организации и осуществления власти на местах, который «обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью» (ст. 130 Конституции РФ.).

Местное самоуправление в Российской Федерации, записано в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изм. на 26.04.07 г.), - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами - законами субъектов Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций. Местное самоуправление как выражение власти народа составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации.

Местное самоуправление обеспечивает не только самостоятельность решения населением всех вопросов местного значения, но и организационное обособление управления местными делами в системе управления обществом и государством.

Согласно Конституции РФ (ст. 12) органы местного самоуправления «не входят в систему органов государственной власти». В этом смысле тоже можно говорить о самостоятельности местного самоуправления в рамках его полномочий. Органы государственной власти создают правовые рамки для деятельности местного самоуправления, однако осуществлять его не вправе. Они обеспечивают государственный контроль за реализацией закрепленных в законодательстве прав физических и юридических лиц, а также защиту этих прав.

Следовательно, самостоятельность местного самоуправления имеет пределы, устанавливаемые Конституцией РФ и федеральными законами, а само местное самоуправление интегрировано в общую систему управления делами общества и государства.

Местное самоуправление осуществляется в соответствии с Конституцией РФ, Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», другими федеральными законами, конституциями, уставами субъектов Федерации, законами субъектов Федерации.

Федеральные законы, законы субъектов Федерации, устанавливающие нормы муниципального права, не могут противоречить Конституции РФ и Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», ограничивать гарантированные ими права местного самоуправления.

Не являясь частью системы государственных органов, органы местного самоуправления, как и все местное самоуправление в целом, - не только форма самоорганизации населения для решения своих задач. Это также форма осуществления публичной власти, власти народа. Вот почему деятельность органов местного самоуправления характеризуется такими свойственными органам государственной власти чертами, как наличие властных полномочий, обязательность принимаемых решений для всех физических, а также юридических лиц и организаций, находящихся на территории, в рамках которой действуют соответствующие органы местного самоуправления.

Местное самоуправление создает условия для приближения власти к населению, для гибкой системы управления на местах, хорошо приспособленной к местным особенностям. Оно способствует развитию инициативы и самодеятельности граждан и в конечном счете развитию муниципальной демократии.

Местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации. Территории муниципальных образований - городов, поселков, станиц, районов (уездов), сельских округов (волостей, сельсоветов) и других муниципальных образований - устанавливаются в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Федерации с учетом исторических и иных местных традиций.

Городское, сельское население независимо от его численности не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления. Территорию муниципального образования составляют земли городских, сельских поселений, прилегающие к ним земли общего пользования, рекреационные зоны, земли, необходимые для развития поселений, и другие земли в границах муниципального образования независимо от форм собственности и целевого назначения.

Вопросы об образовании, объединении, о преобразовании или об упразднении внутригородских муниципальных образований, установлении или изменении их территорий решаются с учетом мнения населения соответствующей территории.

Установление и изменение границ муниципального образования, в том числе при образовании, объединении, преобразовании или упразднении муниципальных образований, осуществляется с учетом исторических и иных местных традиций законами субъектов Федерации по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъектов Федерации, федеральных органов государственной власти в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Изменение границ муниципального образования не допускается без учета мнения населения соответствующих территорий. Законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Федерации устанавливают законом гарантии учета мнения населения при решении вопросов изменения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление.

Порядок образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установления и изменения их наименований определяется законом субъекта Федерации.

Муниципальное образование действует в соответствии с уставом, примерное содержание которого определяется Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 44).

Устав муниципального образования разрабатывается муниципальным образованием самостоятельно. Он принимается представительным органом местного самоуправления или населением непосредственно.

Устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежат государственной регистрации в органах юстиции в порядке, установленном законом. Основанием для отказа в государственной регистрации могут быть:

противоречие устава Конституции РФ, федеральным законам, принимаемым в соответствии с ними конституциям (уставам) и законам соответствующего субъекта Федерации;

нарушение установленного федеральным законом порядка принятия устава, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав.

Отказ в регистрации, а также нарушение установленных сроков такой регистрации могут быть обжалованы гражданами и органами местного самоуправления в судебном порядке.

Устав муниципального образования вступает в силу после его официального опубликования (обнародования).

Муниципальные образования вправе устанавливать официальные символы, отражающие исторические, культурные, национальные и иные местные традиции и особенности. Эти символы и порядок их официального использования устанавливаются уставами муниципального образования и (или) юридическими правовыми актами представительных органов муниципальных образований.

Федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Федерации создают необходимые правовые, организационные, материально-финансовые условия для становления и развития местного самоуправления и оказывают содействие населению в осуществлении права на местное самоуправление.

Важную роль в этом деле играет Комиссия при Президенте Российской Федерации по вопросам федеративных отношений и местного самоуправления, являющаяся постоянно действующим консультативным органом.

При Правительстве РФ действует Совет по вопросам местного самоуправления. Совет является совещательным органом, образованным для предварительного рассмотрения вопросов местного самоуправления, выработки предложений по решению основных проблем его развития и обеспечения взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления.

Конституция Российской Федерации, федеральные законы и другие нормативные правовые акты не содержат определения общих принципов организации местного самоуправления в Российской Федерации.

В научной специальной литературе также не уделяется должного внимания доктринальному обоснованию понятия общих принципов организации местного самоуправления.

Логично предположить, что законодатель, используя в Конституции РФ понятие общих принципов организации местного самоуправления, предполагает наличие иных, необщих принципов. Исходя из этого, при любой классификации принципов организации местного самоуправления необходимо дать ответ на вопрос, что такое общие принципы и имеют ли общие принципы организации местного самоуправления внутреннюю структуру и субординацию.

Ответ на вопрос, что такое общие принципы организации местного самоуправления, зависит от исходной позиции исследователя о понятии принципов. Здесь возможны по меньшей мере два подхода к этой проблеме.

Первый подход определяет принцип как основу, первоначало, элемент сущности, то есть нечто объективное, имманентно присущее предмету или явлению. Задача исследователя в этом случае сводится к выявлению этих объективных принципов, выражающих сущность предмета или явления. Применительно к теме нашего исследования такой подход предполагает наличие главных, основных принципов организации местного самоуправления, которые в известной мере независимы от воли и усмотрения как исследователя, так и законодателя. Законодатель может более или менее адекватно закреплять в нормах права эти объективные принципы. Равно как теоретические конструкции различных ученых могут с той или иной степенью полноты приближаться к раскрытию всех объективных принципов организации местного самоуправления. Можно привести достаточное количество аргументов как за, так и против такого подхода. Не отрицая возможность научного поиска таких объективных принципов организации местного самоуправления, обратим внимание на достаточно большое разнообразие теорий, концепций и моделей местного самоуправления, которые существуют или существовали в мировой практике. Все эти теории, концепции и модели строятся на различных принципах организации местного самоуправления, либо одноименные принципы имеют разное содержание. Например, принцип самостоятельности местного самоуправления в отношениях с государственной властью в государственной теории местного самоуправления сильно отличается от одноименного принципа в общественной теории местного самоуправления.

Второй подход определяет принцип как руководящую идею или исходное положение какого-либо учения (организации, деятельности). В данном подходе на первый план выходит субъективный фактор. Набор принципов, которыми руководствуется один субъект деятельности, может диаметрально отличаться от набора принципов, которыми руководствуется другой субъект, осуществляющий аналогичную деятельность.

При выявлении положительных и отрицательных сторон второго подхода появляется вполне понятное сомнение в возможности найти какие-либо закономерности в этом неустойчивом субъективном подходе.

Критерием эффективности применяемых принципов в конечном счете является практика.

Анализ частоты совпадения принципов, которыми руководствовались субъекты, добившиеся успехов в своей деятельности, и частоты совпадения принципов, которыми руководствовались субъекты, получившие отрицательные результаты деятельности, позволяет выявить определенные закономерности и разделить принципы на положительные и отрицательные.

Конечно, вряд ли возможно добиться чистоты классификации положительных и отрицательных принципов, особенно в деятельности конкретных субъектов, где порой причудливо переплетаются положительные и отрицательные принципы. Тем не менее такой анализ позволяет сформулировать определенные выводы.

Общие принципы организации местного самоуправления - это, на наш взгляд, положительные принципы первой группы, которые получили всеобщее признание как в отечественной, так и в мировой практике организации местного самоуправления. Принципы этой группы распространяются на любых субъектов деятельности, независимо от их видовых или индивидуальных особенностей.

Закрепление принципов местного самоуправления в нормативных правовых актах высокого уровня в определенной мере должно свидетельствовать об общепризнанном характере закрепленных принципов, хотя это само по себе еще не факт. Закрепление принципов местного самоуправления в нормах права, безусловно, придает им юридически общеобязательный характер. Но, как показывает практика применения Федерального закона 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», эти «общие» принципы не привели к созданию работоспособного местного самоуправления в Российской Федерации.

Сложность выявления и формулирования общих принципов организации местного самоуправления связана со следующими обстоятельствами.

Анализ любых проблем местного самоуправления, на наш взгляд, надо начинать с определения объекта управления. Для определения объекта управления чаще всего предлагают детально разграничить предметы ведения Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. В этом случае происходит смешение понятий. Определение объекта управления в пределах муниципальных образований не может быть сведено только к разграничению предметов ведения для различных уровней власти.

При определении объекта управления следует помнить, что всегда на территории муниципальных образований будут объекты федерального и регионального управления, которые передаются в управление органам местного самоуправления, а ряд предметов ведения будет находиться в совместном ведении органов местного самоуправления с федеральными органами государственной власти или органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

С другой стороны, вопросы местного значения всегда были и будут объектом управления для органов государственной власти. Государство не может снять с себя ответственность за решение вопросов местного значения.

С нашей точки зрения, попытка разорвать единый объект управления является методологической ошибкой при конструировании местного самоуправления в Российской Федерации. Признание единства объекта управления означает признание необходимости участия всех субъектов управления в решении управленческих задач. Органы местного самоуправления в не меньшей степени отвечают за участие в решении общегосударственных задач и задач субъектов Российской Федерации.

Рациональное разделение управленческого труда по управленческому воздействию на единый объект управления в большинстве случаев подменяют идеей, что государство должно быть законодательно освобождено от функций, которые могут быть с успехом реализованы местной властью, а неопределенность законодательного регулирования государственного и муниципального управления в большинстве случаев порождает столкновение их интересов и сфер влияния.

В этом и состоит методологическая ошибка, что местная власть якобы может в отрыве от государства с успехом решать вопросы местного значения. Вопросы местного значения и отдельные государственные полномочия, которые передаются органам местного самоуправления, всегда были и будут полем столкновения интересов местного сообщества и государства.

После определения объекта муниципального управления встает вопрос о субъекте управления. Конституционная норма закрепляет, что таким субъектом является население муниципального образования. Отметим существенный момент: желание или мнение этого субъекта о его управленческих возможностях никто не спрашивает.

Перечень вопросов местного значения, равно как весь объект управления, опять же определяет не население муниципального образования. Не совсем ясной является ресурсная база управления, которая, по мнению Европейской хартии местного самоуправления, должна соответствовать поставленным задачам.

Не менее важным является вопрос о том, какими принципами должен руководствоваться субъект местного самоуправления. Если взять за основу поведенческий (субъективный) аспект проблемы, то формула, что население самостоятельно решает вопросы местного значения, вроде бы дает однозначный ответ: творцом принципов является население муниципального образования. Фактически это не так.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. №131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает, что население муниципального образования решает вопросы местного значения в пределах, определяемых Конституцией РФ и федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации. В этих законах устанавливаются как общие, так и другие принципы местного самоуправления, которыми обязаны руководствоваться население муниципального образования, органы местного самоуправления и все муниципальные служащие.

Закрепление в нормах муниципального права принципов местного самоуправления порождает теоретическую проблему. Становятся ли принципы местного самоуправления после их закрепления нормами права принципами муниципального права? В специальных исследованиях можно выделить три основных подхода к решению этой проблемы.

Первая позиция состоит в том, что принципы местного самоуправления и принципы муниципального права представляют собой самостоятельные понятия.

Вторая позиция предусматривает частичное совпадение принципов местного самоуправления с принципами муниципального права. По мнению А.Н. Костюкова, принципами права являются не только те, которые закреплены в законодательстве и иных источниках правовых норм, но и основополагающие идеи правосознания, получившие общее признание в деятельности органов правосудия, иных субъектов внутригосударственного и международного права, несмотря на отсутствие их формальной фиксации в объективном праве.

Третья позиция исходит из того, что принципы муниципального права - это закрепленные в нормах права принципы местного самоуправления.

Следует отметить существование различных вариантов основных позиций. Анализ всех вариантов взаимоотношений принципов местного самоуправления и принципов муниципального права не входит в нашу задачу. Поэтому следует согласиться с авторитетным мнением, что принципы местного самоуправления пронизывают все правовые нормы, являются стержнем всей системы местного самоуправления. Отсюда их определяющее значение для регулирования общественных отношений, для юридической практики. Строгое и точное осуществление требований права означает одновременно и последовательное воплощение в жизнь заложенных в нем принципов. Поэтому при решении конкретных юридических дел необходимо в первую очередь руководствоваться принципами права.

Не углубляясь в дискуссию о соотношении принципов местного самоуправления и принципов муниципального права, обратим внимание на исключительную сложность этой проблемы.

В этой связи отметим в известной мере парадоксальную ситуацию, когда до 2009 г. действуют общие принципы двух одноименных федеральных законов от 28 августа 1995 г. и 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Обратим внимание на то, что большинство принципов Федерального закона 1995 г. направлено на разрыв местного самоуправления с государством. Закреплялась самая высокая степень самостоятельности органов местного самоуправления. Все это происходило на фоне всего общественного переустройства Российской Федерации и серьезных экономических трудностей.

Уместно напомнить, что эти общие принципы организации местного самоуправления, закрепленные в Федеральном законе 1995 г., не привели к становлению полноценного местного самоуправления. В результате потребовалась коренная переработка этого федерального закона и закрепление других общих принципов.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. №131 в преамбуле провозглашает, что данный федеральный закон в соответствии с Конституцией Российской Федерации устанавливает общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления. Означает ли это, что данный закон не содержит таких общих принципов организации, которые распространяются на все стороны местного самоуправления?

Большинство исследователей правомерно отмечают, что на организацию местного самоуправления обязательно оказывают воздействие принципы Конституции РФ и общепризнанные принципы международного права. В данном случае речь идет не только о конституционных принципах местного самоуправления. Такие принципы основ конституционного строя, как народовластие, признание и соблюдение прав и свобод человека и гражданина, законность и т.д., имеют универсальное значение, в том числе для принципов организации местного самоуправления.

...