Местное самоуправление в Российской Федерации

Конституционные принципы организации местного самоуправления и принципы, закрепленные в Европейской хартии местного самоуправления, также можно считать основными в системе общих принципов, закрепленных в Федеральном законе №131.

Исходя из верховенства Конституции РФ, общие принципы Федерального закона №131 должны развивать и детализировать принципы Конституции РФ и международно-правовых актов применительно к правовой, территориальной, организационной и экономической основам местного самоуправления. Такое положение направлено на реализацию модели местного самоуправления, которая закреплена в Конституции РФ.

В Конституции РФ заложена такая модель местного самоуправления, где единственным общим принципом является самостоятельность. Например, если проанализировать такие общие экономические принципы организации местного самоуправления, как признание и защита муниципальной собственности наравне с другими формами собственности; самостоятельность управления органами местного самоуправления муниципальной собственностью; самостоятельность в установлении и исполнении местного бюджета; обязательность наличия местного бюджета муниципального образования и т.д., то становится очевидным, что это детализация конституционного принципа самостоятельности.

Федеральный закон 1995 г. установил высокую степень самостоятельности местного самоуправления во взаимоотношениях этого уровня власти с человеком, обществом и, главное, с государством. Произвольное толкование принципа самостоятельности местного самоуправления в условиях федеративного государства приобрело вектор политический борьбы за этот уровень власти. Самостоятельность, которая была истолкована как независимость, дала отрицательный результат.

Федеральный закон №131 предпринимает попытку определить новое соотношение степени самостоятельности как местного самоуправления, так и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере местного самоуправления. Органы местного самоуправления должны решать вопросы местного значения, сообразуясь с федеральными интересами и интересами конкретного субъекта Российской Федерации. Равно как органы государственной власти не могут снять с себя ответственность за качество решения вопросов местного значения. Поэтому в число общих принципов необходимо включить принцип взаимодействия местного самоуправления с государством.

Так же как и принцип самостоятельности, принцип взаимодействия должен найти свое выражение в системе частных принципов. В число этих принципов, вероятно, войдут принцип субсидиарности, принцип взаимной ответственности, принцип приоритета и учета государственных интересов, принцип государственной защиты и гарантии местного самоуправления и т.д. Все эти принципы развивают общий принцип взаимодействия государства и местного самоуправления.

В условиях становления местного самоуправления как нового института гражданского общества, который не имеет пока прочной финансово-экономической базы, кадрового обеспечения и устоявшейся практики деятельности, необходимо перенести акцент с принципа самостоятельности на принцип взаимодействия.

Конституция Российской Федерации содержит положения, которые вполне определенно позволяют на уровне федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации осуществить необходимое правовое закрепление всех аспектов общего принципа взаимодействия местного самоуправления с государством, без специального изменения или дополнения Конституции РФ.

В федеральном законодательстве и законодательстве субъектов Российской Федерации просматривается попытка, недостаточно робкая, усилить государственное влияние на процесс становления и развития местного самоуправления. Все это связано, на наш взгляд, с отсутствием научно обоснованной системы общих принципов организации местного самоуправления.

В основе этой системы должны лежать два фундаментальных принципа: принцип самостоятельности и принцип взаимодействия населения муниципального образования с органами государственной власти при решении вопросов местного значения и других вопросов, входящих в объект муниципального управления.

Боязнь огосударствления органов местного самоуправления парализует поиск оптимального соотношения самостоятельности и взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти. В итоге этот процесс идет стихийно, на уровне правоприменительной практики. Объективная потребность органов местного самоуправления в государственной поддержке нуждается в соответствующих руководящих идеях, т.е. в общих принципах, и в соответствующем их нормативном правовом закреплении как на уровне федерального законодательства, так и на уровне законодательства субъектов Российской Федерации.

2.2 Структура органов местного самоуправления

Федеральный закон от 28 августа 1995 г. №154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон №154-ФЗ) не давал четкого определения структуры органов местного самоуправления, что породило споры в юридической литературе по поводу определения этого понятия. Новый Федеральный закон №131-ФЗ устранил этот правовой пробел, и в ч. 1 ст. 34 структуру органов местного самоуправления обозначил как «перечень» этих органов. Таким образом, «под структурой органов местного самоуправления, по сути дела, понимается система имеющих самостоятельный статус органов, осуществляющих на территории муниципального образования функции и полномочия местного самоуправления. Именно самих органов, а не их внутренних подразделений». В структуру органов местного самоуправления согласно Федеральному закону №131-ФЗ входят представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, а также иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Следует обратить внимание на то, что вопрос о том, какие органы местного самоуправления должны быть обязательно созданы в муниципальном образовании, решается в Федеральном законе №131-ФЗ иным образом, чем это было предусмотрено положениями Федерального закона №154-ФЗ.

В Федеральном законе №154-ФЗ в качестве обязательного признавалось наличие только выборных органов местного самоуправления муниципальных образований (п. 2 ст. 14). Это положение Федерального закона №154-ФЗ было согласовано с п. 2 ст. 3 Европейской хартии местного самоуправления, где закреплено, что право органов местного самоуправления решать дела, входящие в предметы их ведения, осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Согласно Федеральному закону №154-ФЗ все другие органы местного самоуправления, помимо выборных органов, должны были определяться самостоятельно муниципальными образованиями. Конституционный Суд РФ в своем Определении от 21 февраля 2002 г. №26-0 признал, что местное сообщество может вообще не предусматривать в своем уставе должность главы муниципального образования - выборного должностного лица.

Отметим, что при реализации положений Федерального закона №154-ФЗ местные особенности в определении структуры органов местного самоуправления в муниципальном образовании не всегда были обоснованными и часто становились самоцелью, что затрудняло эффективное организационное обеспечение местного самоуправления. Во многих случаях населению муниципальных образований были безразличны поиски так называемой местной специфики в построении структуры органов местного самоуправления. В определении структурных особенностей местного самоуправления преобладали устремления и вкусы региональных чиновников, а не воля населения муниципальных образований.

Федеральный закон №131-ФЗ в вопросах определения структуры органов местного самоуправления использовал другой подход, в отличие от Федерального закона №154-ФЗ. В соответствии с ч. 2 ст. 34 Федерального закона №131-ФЗ наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа, главы муниципального образования и местной администрации должно быть обязательным.

Устав муниципального образования город курорт - Сочи. Принят решением Городского Собрания Сочи 28.09.2004 №185 (в ред. решения Городского Собрания Сочи от 19.07.2005 №219)

Устав муниципального образования город-курорт Сочи, далее именуемый «Устав города Сочи», признает права и свободы человека и гражданина, утверждая тем самым социальный и межнациональный мир и согласие, выражает волю и интересы жителей города Сочи и основан на Конституции Российской Федерации, Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», иных федеральных законах, регулирующих вопросы организации и деятельности органов местного самоуправления, Законе Краснодарского края «О местном самоуправлении в Краснодарском крае», Уставе Краснодарского края и иных законах Краснодарского края, определяет правовые, экономические и финансовые основы местного самоуправления в городе Сочи, устанавливает порядок деятельности и полномочия органов и должностных лиц местного самоуправления, а также закрепляет иные положения по организации деятельности органов местного самоуправления.

1. Местное самоуправление в городе Сочи осуществляется в границах города Сочи, установленных Законом Краснодарского края от 01.04.2004 №679-КЗ «Об установлении границ муниципального образования город-курорт Сочи и наделении его статусом городского округа».

Органы местного самоуправления:

1. Структуру органов местного самоуправления города Сочи составляют:

- Городское Собрание Сочи - представительный орган муниципального образования;

- Глава города Сочи - Глава муниципального образования;

- администрация города Сочи - исполнительно-распорядительный орган муниципального образования, именуемый в дальнейшем «Администрация»;

- контрольно-счетная палата города Сочи - контрольный орган муниципального образования;

- иные органы местного самоуправления;

- избирательная комиссия муниципального образования город Сочи, именуемая в дальнейшем «Избирательная комиссия».

Решение Городского Собрания Сочи об изменении структуры органов местного самоуправления вступает в силу не ранее чем по истечении срока полномочий Городского Собрания Сочи, принявшего указанное решение.

2. Органы местного самоуправления города Сочи наделяются Уставом города Сочи собственной компетенцией в решении вопросов местного значения и обладают распорядительными, исполнительными, контрольными и нормотворческими функциями согласно своей компетенции.

3. Органы местного самоуправления города Сочи обладают правами юридического лица, имеют свое имущество, могут от своего имени вступать в имущественные и неимущественные отношения, иметь печать, штампы, бланки, счета в банковских учреждениях.

4. Порядок формирования выборных органов и избрания должностных лиц местного самоуправления устанавливается Уставом города Сочи в соответствии с федеральными законами и законами Краснодарского края.

5. Органы местного самоуправления города Сочи должны предварительно и в разумные сроки взаимно извещать соответствующие органы Администрации о проводимых мероприятиях и принимать в них активное участие.

2.3 Понятие экономической основы местного самоуправления

Согласно Конституции РФ, органы местного самоуправления призваны решать вопросы местного значения, создавать условия для обеспечения повседневных потребностей населения - это и есть реализация одного из ключевых прав человека и гражданина, гарантируемых демократическими государствами - права на достойную жизнь. Таким образом, местное самоуправление не только оппонент, но и соратник государственной власти, а развитое, местное самоуправление освобождает органы государственной власти от «текучки», позволяет сконцентрироваться на решении общегосударственных проблем, способствует оптимизации государственного управления.

Однако важно понимать, что органы местного самоуправления должны иметь право на достаточную для осуществления своих функций и полномочий экономическую и финансовую базу. Как отмечают Ю.А. Тихомиров и Г.Н. Шахназаров: «в процессе становления местного самоуправления важное значение имеет обеспечение его деятельности соответствующими материальными предпосылками. Реально самоуправление только тогда, когда оно обеспечено экономикой, ибо «корни самоуправления в экономике». Из этого следует, что признание и гарантированность государством местного самоуправления предполагает определенные обязательства со стороны государства по созданию необходимых экономических, финансовых и правовых условий и предпосылок для развития местного самоуправления.

Само понятие «экономическая основа местного самоуправления» представляет собой совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, связанные с формированием и использованием муниципальной собственности, местных бюджетов и иных местных финансов в интересах населения муниципальных образований. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. установил, что экономическую основу местного самоуправления составляют муниципальная собственность, средства местных бюджетов, имущество, находящиеся в государственной собственности и переданные в управление органам местного самоуправления, а также в соответствии с законом иная собственность, служащая удовлетворению потребностей населения муниципального образования. Часто встречается и понятие «финансовые ресурсы муниципального образования», под которыми понимается совокупность финансовых средств, состоящих из средств местного бюджета, внебюджетных фондов, финансовых ресурсов муниципальных предприятий, ссуд, займов, средств от продажи муниципальной собственности, ценных бумаг.

В законе о местном самоуправлении 1995 г. глава посвященная экономической основе, называлась «финансово-экономическая основа местного самоуправления» Однако, понятие финансовой основы несколько уже, чем экономической, так как первая является составной частью второй, что отразилось на действие законодателя, который в законе «Об общих принципах организации местного самоуправления» 2003 г. сменил название главы на «экономическая основа местного самоуправления».

К источникам муниципального права России относится Европейская хартия местного самоуправления. В статье 9 Хартии сформулированы следующие основные требования к финансовым ресурсам местного самоуправления:

· достаточность собственных финансовых средств и их соразмерность предоставленным полномочиям;

· свобода распоряжения этими средствами при осуществлении своих функций;

· поступление хотя бы части финансовых средств местного самоуправления за счет местных сборов и налогов;

· защита более слабых органов местного самоуправления за счет процедур финансового выравнивания;

· предоставление субсидий не должно идти в ущерб выбора политики органов местного самоуправления.

Эти положения Европейской Хартии о местном самоуправлении, которую Россия ратифицировала в 1998 году, можно рассматривать в качестве общих принципов, которые должны определять экономическую и финансово-налоговую политику демократического государства применительно к местным органам власти, получая отражение в законодательстве данной страны. Не случайно в Европейской хартии самая большая по объему статья посвящена характеристике источников финансирования органов местное самоуправление.

Общие начала финансовой деятельности органов местного самоуправления регулируются на уровне Конституции Российской Федерации, устанавливающей основные принципы организации и деятельности общества и государства и оказывающей существенное влияние на развитие российского законодательства. Так, в соответствии со статьей 132 Конституции РФ, при наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями им должны передаваться необходимые для их осуществления материальные и финансовые средства.

Однако, как справедливо отмечает В.И. Васильев, содержание «общих принципов организации местного самоуправления» в Конституции не раскрыто. И, как неоднократно отмечалось и Конституционным Судом, и доктриной, может быть определено лишь текущим законодательством, причем по-разному в зависимости от политических, экономических и социальных условий».

Подводя итог данной главы на основе вышеизложенного можно сделать вывод, что экономическая основа, обеспечивает хозяйственную самостоятельность местного самоуправления, служит, прежде всего, удовлетворению потребностей населения муниципальных образований, созданию условий его жизнедеятельности. При этом принципы его экономической организации заложены не только в национальном законодательстве, но и в ратифицированной Россией Европейской хартии местного самоуправления.

Важное место в составе экономической основы местного самоуправления занимает муниципальная собственность. Развитие товарно-денежных отношений, юридическое закрепление многообразия форм собственности, появление множества субъектов реальных рыночных отношений поставили перед местным самоуправлением задачу формирования собственной финансово-экономической базы на новых основах. Еще раз отметим, что одним из главных условий жизнедеятельности местного самоуправления является наличие у него материально-финансовой базы. Конституция Российской Федерации закрепила наличие муниципальной собственности и ее равноправие с другими формами собственности, а также наделила органы местного самоуправления правом на самостоятельное управление этой собственностью.

Необходимо рассмотреть понятие муниципальной собственности. В научных источниках дается определение муниципальной собственности как целого, состоящего из частей. Можно говорить, что муниципальная собственность включает муниципальные предприятия, объекты социально-культурного и бытового назначения, транспорт, местную промышленность, а также земли, недра, леса, растительный и животный мир. В юридической энциклопедии говорится, что муниципальная собственность - это имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям. Гражданский кодекс Российской Федерации под муниципальной собственностью понимает имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям. Ряд авторов считают, что муниципальную собственность нужно определять как отношения между субъектами экономической деятельности по поводу воспроизводства тех или иных объектов. Последнее определение дает наиболее полное представление об экономической деятельности местного самоуправления и раскрывает роль данной категории в системе общественного воспроизводства.

В соответствии со ст. 50 закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. в состав муниципальной собственности входят средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды, имущество органов местного самоуправления, а также муниципальные земли и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности, муниципальные предприятия и организации, муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации, муниципальный жилищный фонд и нежилые помещения, муниципальные учреждения здравоохранения, культуры и спорта, другое движимое и недвижимое имущество. Закон не случайно дает довольно широкий состав элементов муниципальной собственности, так как реальное наличие такого перечня собственности создает все условия органам местного самоуправления для обретения настоящей власти.

Формирование муниципальной собственности осуществляется путем разграничения собственности, приватизации, создания новых объектов, передачи, приобретения в результате купли-продажи, дарения, наследства и т.д. Процесс формирования муниципальной собственности во многом зависит от решения проблемы разграничения собственности между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями.

Органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются имуществом в соответствии с законом. Органы местного самоуправления вправе:

· передавать объекты муниципальной собственности во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, сдавать в аренду, отчуждать в установленном порядке, а также совершать с имуществом, находящимся в муниципальной собственности, иные сделки, определять в договорах и соглашениях условия использования приватизируемых или передаваемых в пользование объектов;

· выступать заказчиком на выполнение работ по благоустройству территории муниципального образования, коммунальному обслуживанию населения, строительству и ремонту объектов социальной инфраструктуры, производству продукции, оказанию услуг, необходимых для удовлетворения бытовых и социально-культурных потребностей населения соответствующей территории, на выполнение других работ с использованием предусмотренных для этого собственных материальных и финансовых средств. Органы местного самоуправления в интересах населения в установленном законом порядке вправе осуществлять внешнеэкономическую деятельность;

· определять порядок и условия приватизации муниципальной собственности, за исключением случаев, когда она осуществляется непосредственно населением, при этом доходы от приватизации поступают в полном объеме в местный бюджет;

· в соответствии с законом создавать предприятия, учреждения и организации для осуществления хозяйственной деятельности, решать вопросы их реорганизации и ликвидации. Они сами определяют цели, условия и порядок деятельности предприятий, учреждений и организаций, находящихся в муниципальной собственности, осуществляют регулирование цен и тарифов на их продукцию (услуги), утверждают их уставы, назначают и увольняют руководителей данных предприятий, учреждений и организаций, заслушивают отчеты об их деятельности. Отношения между органами местного самоуправления и руководителями предприятий, учреждений и организаций, находящихся в муниципальной собственности, строятся на контрактной основе в соответствии с трудовым законодательством.

По-другому определяются отношения органов местного самоуправления с предприятиями, учреждениями и организациями, не находящимися в муниципальной собственности. По вопросам, не входящим в компетенцию органов местного самоуправления, их отношения с предприятиями, учреждениями и организациями, не находящимися в муниципальной собственности, а также с физическими лицами строятся на основе договоров. Однако органы местного самоуправления в соответствии с законом вправе координировать участие предприятий, учреждений и организаций в комплексном социально-экономическом развитии территории муниципального образования.

Из всего сказанного выше можно констатировать, что отношения связанные с муниципальной собственностью, являются приоритетными, а также охватывают и ставят в зависимость все иные отношения в муниципальном образовании.

2.4 Местный бюджет: понятие, структура, принципы формирования

Наиболее актуальным в контексте темы работы является вопрос о средствах местного бюджета. Важность четкого определения места местного бюджета в бюджетной системе, источников его формирования обусловлена, прежде всего, тем, что органы местного самоуправления обладают фактической властью лишь при наличии финансовых средств, которыми они могут самостоятельно распоряжаться.

В советский период развития нашего государства все действующие на территории Российской Федерации бюджеты, включая и местные бюджеты, объединялись в рамках единого государственного бюджета. В настоящее время местные бюджеты, являясь частью финансовой системы Российской Федерации, существуют как самостоятельные денежные фонды, предназначенные для решения вопросов местного значения, выполнения функций органов местного самоуправления. Местные бюджеты составляют третий уровень бюджетной системы РФ, а с разделением муниципальных образований на поселения, муниципальные районы и городские округа бюджетная система РФ становится четырехуровневой.

В соответствии со статьей 15 Бюджетного кодекса РФ местный бюджет предназначен для исполнения расходных обязательств муниципального образования. Использование органами местного самоуправления иных форм образования и расходования денежных средств для исполнения расходных обязательств муниципальных образований не допускается. Местные бюджеты характеризуются:

· широкой сферой влияния, так как бюджетные отношения пронизывают все стороны территориального воспроизводственного процесса;

· высокой степенью действенности, обусловленной перераспределительной природой данной экономической категории;

· гибкостью, поскольку система бюджетных методов управления формируется не как заданная раз и навсегда, а как динамичная, постоянно развивающаяся в зависимости от целей и задач территориального развития.

Статья 132 Конституции Российской Федерации закрепляет право органов местного самоуправления самостоятельно формировать, утверждать и исполнять местный бюджет. Самостоятельность местного бюджета обеспечивается:

· наличием собственных источников доходов;

· правом определять направления использования и расходования бюджетных средств;

· правом использовать по своему усмотрению доходы местного бюджета, полученные дополнительно в ходе его исполнения;

· правом на компенсацию дополнительных расходов, возникающих в результате решений, принятых органами государственной власти;

· ответственностью органов местного самоуправления за исполнение местного бюджета.

Согласно дефиниции ст. 6 БК РФ бюджетный процесс - регламентируемая законодательством Российской Федерации деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, контролю за их исполнением, осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности.

Процесс формирования местных финансов неразрывно связан с особенностями организации бюджетного процесса на муниципальном уровне. Представительные органы местного самоуправления самостоятельно разрабатывают положение о бюджетном процессе в данном муниципальном образовании в соответствии с общими принципами бюджетного процесса, установленными законами Российской Федерации и законами ее субъектов, а исполнительные органы местного самоуправления составляют проект бюджета, представляют его с необходимыми документами и материалами (прогноз социально-экономического развития муниципального образовании, основные направления бюджетной и налоговой политики муниципального образования на следующий финансовый год и т.п.) для внесения в законодательный (представительный) орган.

Как правило, рассмотрение предложений по расходам в представительном органе местного самоуправления включает в себя как обязательный этап их изучение в депутатских комиссиях на предмет актуальности, целесообразности, финансовой и материальной возможности реализации.

При постатейном рассмотрении и утверждении расходной части бюджета выделяются расходы текущего и капитального характера. Каждая из статей расходной части утверждается отдельно.

Если местный бюджет не утвержден до 1 января планируемого финансового года, расходование средств муниципального образования до утверждения бюджета производится по соответствующим статьям бюджета истекшего финансового года ежемесячно в размере одной двенадцатой суммы фактически произведенных расходов с учетом индекса потребительских цен.

Контроль за исполнением местных бюджетов осуществляется представительными органами местного самоуправления. Они вправе привлекать для этой цели аудиторов. Органы местного самоуправления публикуют сведения об исполнении местного бюджета за истекший финансовый год. Муниципальные образования представляют в установленном порядке сведения об исполнении местных бюджетов в Государственный комитет РФ по статистике.

В соответствии с законом органы местного самоуправления представляют в федеральные органы государственной власти и (или) органы государственной власти субъектов Российской Федерации отчеты об исполнении местных бюджетов.

В соответствии с законодательством в доходной и расходной частях местных бюджетов раздельно предусматривается финансирование решения вопросов местного значения и осуществления органами местного самоуправления отдельных федеральных полномочий, полномочий субъектов РФ.

Бюджет делится на две части - доходную и расходную. В доходную часть попадают все доходы, которые планируется получить за определенное время, в расходной части отображаются все предполагаемые расходы.

Доходная часть местных бюджетов:

Следует отметить, что, несмотря на декларированную российским законодательством бюджетную самостоятельность органов местного самоуправления, уровень их собственных доходов очень низок. Местные налоги и сборы крайне незначительны и позволяют покрывать лишь 2-5% бюджетных расходов. В результате органы местного самоуправления не всегда в состоянии обеспечить нормальную жизнедеятельность населения, прогнозировать и планировать социально-экономическое развитие территорий.

Согласно ст. 6 Федерального закона «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» доходная часть состоит из собственных доходов и поступлений от регулирующих доходов, она также может включать в себя финансовую помощь в различных формах (дотации, субвенции, средства фонда финансовой поддержки муниципальных образований), средства по взаимным расчетам.

К налоговым доходам местных бюджетов относятся:

· доходы от местных налогов и сборов, согласно статье 15 части первой НК РФ перечень местных налогов и сборов ограничен двумя видами: земельный налог и налог на имущество физических лиц, в настоящее время в соответствии с частью 5 статьи 12 НК РФ региональные и местные органы власти не вправе устанавливать региональные и местные налоги, не предусмотренные НК РФ. Данное положение сопоставимо с полномочиями региональных и местных властей развитых европейских стран, где роль федеральных органов в налоговом правотворчестве является ведущей. В некоторых странах (Италия, Бельгия, Дания) у местных органов формально есть право устанавливать местные налоги, но правительство оставляет за собой право контролировать их ставки и сумму;

· доходы от региональных и федеральных налогов и сборов, доли федеральных и региональных налогов (сборов) устанавливаются законами субъектов Российской Федерации и федеральным законодательством. При этом размер отчислений зависит от статуса муниципального образования. Например, согласно ч. 2 ст. 61.1 в бюджеты муниципальных районов подлежат зачислению доходы от налога на доходы физических лиц - по нормативу 20 процентов;

· государственная пошлина, подлежащая зачислению по месту государственной регистрации за совершение юридически значимых действий или выдачи документов, к этим действиям относятся: дела рассматриваемые судами общей юрисдикции, мировыми судьями (за исключением Верховного Суда Российской Федерации); разрешения на установку рекламной конструкции, за прием квалификационных экзаменов на получение права на управление транспортными средствами; государственная регистрация транспортных средств; выдача органом местного самоуправления муниципального района специального разрешения на движение по автомобильной дороге транспортного средства, осуществляющего перевозки опасных, тяжеловесных и (или) крупногабаритных грузов и т.п.

Неналоговые доходы местных бюджетов учитываются и формируются в соответствии со статьями 41, 42 и 46, а также статьей 62 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

К не налоговым доходам местных бюджетов относятся:

· средства самообложения граждан, которые используются исключительно по целевому назначению, органы местного самоуправления обязаны информировать население муниципального образования об их использовании;

· безвозмездные перечисления из бюджетов других уровней, финансовая помощь муниципальному образованию от бюджета другого уровня оказывается в форме дотаций и субвенций и подлежит учету в доходах местного бюджета, который является получателем этих средств подробнее об этом в подглаве 3.3;

· доходы от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности, и от платных услуг, оказываемых органами местного самоуправления и бюджетными учреждениями, находящимися в ведении местного самоуправления;

· часть прибыли муниципальных предприятий, остающейся после уплаты налогов и сборов и осуществления иных обязательных платежей;

· доходы от приватизации и реализации муниципального имущества;

· штрафы, установление которых отнесено к компетенции органов местного самоуправления;

· в бюджеты муниципальных районов и бюджеты городских округов подлежит зачислению плата за негативное воздействие на окружающую среду;

· добровольные пожертвования, на практике это часто происходит в виде спонсорской помощи отдельных граждан либо юридических лиц муниципальным учреждениям, например помощи школам, поликлиникам и другим муниципальным учреждениями в приобретении необходимого имущества, на которое у местного бюджета недостаточно средств;

· субвенции на решение вопросов местного значения межмуниципального характера (для некоторых муниципальных районов);

· доходы от муниципальных займов, выпускаемых исполнительными органами местного самоуправления по решению представительных органов на инвестиционные цели, правовые основы участия муниципального образования в отношениях, возникающих в результате осуществления эмиссии государственных и муниципальных ценных бумаг, устанавливаются положением ст. 114 БК РФ и Федеральным законом «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг»;

· сборы за выдачу лицензий на розничную продажу алкогольной продукции, выдаваемых органами местного самоуправления;

· иные законные поступления.

Доходы местных бюджетов могут быть переданы бюджетам других уровней по ставкам (нормативам), определяемым правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии со ст. 63 БК РФ. Следует отметить, как показывает практика данный перечень источников доходов не совершенен и требует дальнейшего совершенствования.

Расходная часть местных бюджетов:

В соответствии федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. расходы местных бюджетов осуществляются в формах предусмотренным Бюджетным кодексом РФ. Запрещаются расходы, противоречащие бюджетным принципам. Если произведенный расход является запрещенным, он аннулируется по решению суда на основании протеста прокурора или жалобы граждан. В целях предупреждения нарушений бюджетных принципов органы местного самоуправления обязаны вести реестры расходных обязательств муниципальных образований в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса РФ.

Расходную часть местных бюджетов можно классифицировать следующим образом:

· расходы, связанные с решением вопросов местного значения, установленные законодательством РФ и субъектов РФ;

· расходы, связанные с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, расходы, связанные с обслуживанием и погашением долга по муниципальным займам и ссудам;

· ассигнования на страхование муниципальных служащих, объектов муниципальной собственности, гражданской ответственности и предпринимательского риска, а также иные расходы, предусмотренные уставом муниципального образования.

Расходы местных бюджетов также разделяются на расходы, включаемые в бюджет текущих расходов и бюджет развития (капитальные расходы). Бюджет текущих расходов состоит из следующих частей:

· страхование и прочие расходы;

· расходы на управление - органы местного самоуправления самостоятельно определяют размеры и условия оплаты труда депутатов, членов выборных органов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений, в дотационных муниципальных образованиях размер и оплата труда вышеперечисленных категорий определяется в соответствии с предельными нормативами, установленными законом субъекта Федерации;

· финансирование муниципального хозяйства;

· финансирование социально-культурной сферы;

· обслуживание муниципального долга, совокупность долговых обязательств муниципального образования может существовать в форме: кредитных соглашений, договоров, займов, договоров поручительства муниципального образования по обеспечению исполнения обязательств третьими лицами, долговых обязательств юридических лиц, переоформленных в муниципальный долг на основе правовых актов органов местного самоуправления.

Следует отметить, что договорные отношения, возникающие в связи с предоставлением муниципальных гарантий, регулируются нормами ст. 115 и 117 Бюджетного Кодекса РФ.

Бюджет развития формируется за счет ассигнований на финансирование инвестиционной и инновационной деятельности, а также затрат, связанных с воспроизводством, расходов, при осуществлении которых увеличивается или создается имущество, находящееся в собственности муниципальных образований, и иных расходов бюджета, включенных в капитальные расходы в соответствии с экономической классификацией расходов бюджетов РФ. Все другие расходы, не вошедшие в бюджет развития, включаются в бюджет текущих расходов. Бюджет развития подразделяется на следующие части:

· капитальное строительство и реконструкция;

· капитальный ремонт;

· инновационные мероприятия.

Так же расходы бюджетов различаются на обязательные, добровольные (факультативные) и запрещенные расходы местных бюджетов. В соответствии с законодательством обязательными для местных сообществ являются только расходы, которые определены в таком качестве законом, и расходы, необходимые для оплаты невостребованных долгов. Также обязательны и задолженности, появляющиеся из договорных обязательств и судебных решений.

Добровольными являются расходы, которые местное сообщество может самостоятельно определять при условии, что они не входят в перечень запрещенных, а все обязательные расходы предварительно были покрыты необходимым объемом поступлений. К числу добровольных расходов относятся, например, связанные с деятельностью в экономической сфере (прямая и косвенная помощь частным лицам), дополнительная деятельность в гуманитарной и информационной сферах, расходы по строительству.

Нарушение принципа сбалансированности местного бюджета порождает его дефицит. Источниками финансирования дефицита местного бюджета могут быть внутренние источники в двух основных формах: муниципальные займы, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг от имени соответствующего муниципального образования; кредиты, полученные от кредитных организаций (ст. 96 БК РФ).

В расходной части муниципального бюджета предусматривается создание резервных фондов. Их средства расходуются на финансирование непредвиденных расходов, в том числе на проведение аварийно-восстановительных работ по ликвидации последствий стихийных бедствий и других чрезвычайных ситуаций в текущем финансовом году. Порядок расходования средств резервных фондов устанавливается нормативными актами органов местного самоуправления.

При недостатке собственных финансовых средств муниципальные образования вправе привлекать заемные средства. Отдельно следует подчеркнуть, что они имеют право прибегать к заимствованиям от имени местного сообщества следует, только тогда, когда иное финансирование расходов недоступно или экономически нецелесообразно. Заемные финансовые ресурсы могут привлекаться путем выпуска муниципальных ценных бумаг от имени муниципального образования и кредитов.

Муниципальные образования существенно различаются по своему экономическому потенциалу. В муниципальных образованиях - «донорах» собственные доходы превышают нормативные бюджетные потребности, муниципальные образования - «реципиенты» нуждаются в бюджетных дотациях. Донорами, как правило, являются крупные города с эффективно работающими промышленными предприятиями, а также территории, обладающие богатыми природными ресурсами. Подавляющее большинство муниципальных образований - реципиенты. В отдельных сельских муниципальных образованиях доля собственных доходов не превышает 10% минимально необходимых расходов. В связи с этим возникает необходимость бюджетного регулирования. «Бюджетное регулирование - процесс распределения доходов и перераспределения средств между бюджетами разных уровней в целях выравнивания доходной базы местных бюджетов, осуществляемый с учетом государственных минимальных социальных стандартов».

В настоящее время проблема муниципальных образований «реципиентов» решается с помощью, так называемых регулирующих налогов, т.е. нормативов отчислений в местные бюджеты по отдельным налогам могут устанавливаться субъектами РФ для каждого муниципального образования в отдельности и ежегодно пересматриваться. Такая система не стимулирует органы местного самоуправления к наращиванию собственных доходных источников, порождая среди них иждивенческие настроения.

Федеральный закон с 1 января 2009 года предусматривает установление единых для муниципальных образований по всей России нормативов отчислений в местные бюджеты от федеральных налогов и сборов и единых для всех муниципальных образований каждого субъекта РФ нормативов отчислений в местные бюджеты от региональных налогов и сборов и долей федеральных налогов и сборов, закрепленных за бюджетами субъектов РФ. В связи с этим закон предусматривает введение специальных процедур выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований.

В основу механизмов выравнивания положен минимально необходимый уровень (критерий) бюджетной обеспеченности в расчете на одного жителя. Этот уровень ежегодно устанавливается законом субъекта РФ с учетом реальных возможностей его финансового обеспечения и может различаться для городов, сельских поселений и муниципальных районов с учетом объема выполняемых ими функций. Муниципальные образования, уровень бюджетной обеспеченности которых за счет собственных доходов оказывается ниже расчетного, получают дотации. Муниципальные образования, уровень бюджетной обеспеченности которых за счет собственных доходов превышает расчетный, но не более чем в два раза, имеют право использовать эти доходы для своих нужд. Наконец, муниципальные образования, уровень собственных доходов которых превышает расчетный более чем в два раза, оставляют у себя доходы по формуле 2 + 50% сверх этого. Излишки, изымаемые у этих муниципальных образований, используются для финансовой поддержки других муниципальных образований. Для обеспечения выплаты дотаций экономически слабым муниципальным образованиям в бюджете субъекта РФ образуется региональный фонд финансовой поддержки муниципальных образований. В муниципальных районах могут образовываться фонды выравнивания бюджетной обеспеченности поселений, входящих в состав данного муниципального района.

Статья 62 настоящего закона предусматривает возможность предоставления иных средств финансовой помощи местным бюджетам из бюджетов других уровней. Основными из них являются - фонд муниципального развития и фонд софинансирования социальных расходов.

Фонд муниципального развития образуется в составе расходов бюджета субъекта Российской Федерации для предоставления местным бюджетам субсидий для долевого финансирования инвестиционных программ и проектов развития общественной инфраструктуры муниципальных образований. Отбор инвестиционных программ и проектов, а также муниципальных образований, которым предоставляются указанные субсидии, осуществляется в порядке, установленном региональными законами. Распределение субсидий из фонда муниципального развития между муниципальными образованиями утверждается законом субъекта Российской Федерации о бюджете на очередной финансовый год.

Фонд софинансирования социальных расходов - образуемый в составе расходов бюджета субъекта Российской Федерации фонд для предоставления бюджетам муниципальных образований субсидий для долевого финансирования приоритетных социально значимых расходов бюджетов муниципальных образований. Целевое назначение, условия предоставления и расходования указанных субсидий устанавливаются законом субъекта Российской Федерации. В случаях и порядке, предусмотренных федеральными и региональными законами, бюджетам муниципальных образований может быть предоставлена иная финансовая помощь из федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации в формах, предусмотренных Бюджетным кодексом Российской Федерации. В соответствии с Федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год в фонд муниципального развития и фонд софинансирования социальных расходов могут зачисляться субсидии из федерального бюджета.

Конституция Российской Федерации и статутный Закон об организации местного самоуправления установили все признаки англосаксонской концепции местного самоуправления, по которой местное самоуправление освобождается от реализации государственных функций, но такая возможность в законе предусмотрена. Порядок предоставления субвенций местным бюджетам на осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий урегулирован в ст. 63 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

В составе бюджета субъекта Российской Федерации создается - региональный фонд компенсаций, из средств которого предоставляются местным бюджетам субвенции на осуществление органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий. Этот фонд формируется за счет субвенций из федерального фонда компенсаций на осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Общий размер субвенций, предоставляемых из федерального и регионального бюджетов местным бюджетам на осуществление органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий, определяется федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и законом субъекта Федерации о бюджете на очередной финансовый год раздельно по каждому из указанных государственных полномочий. Субвенции из регионального фонда компенсаций распределяются между всеми муниципальными образованиями субъекта Федерации с учетом объемов и условий для осуществления переданных им государственных полномочий. Формирование, распределение, перечисление и учет субвенций, предоставляемых из регионального фонда компенсаций, производятся в порядке, установленном Бюджетным кодексом Российской Федерации.

Субвенции, предоставляемые из федерального фонда компенсаций на осуществление отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами, распределяются между всеми субъектами Федерации в порядке, установленном Бюджетным кодексом Российской Федерации, пропорционально численности населения (отдельных групп населения) или потребителей соответствующих бюджетных услуг субъекта Российской Федерации с учетом объективных условий, влияющих на стоимость этих бюджетных услуг (объем выплат), и утверждаются федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год по каждому субъекту Федерации и виду субвенции.

Подводя итог данной главы, можно говорить, что бюджетные отношения несмотря на их достаточную регламентированность, являются одними из самых проблемных направлений в деятельности муниципальных образований. Определенную надежду вызывает новый механизм бюджетного выравнивания, который будет стимулировать укрепление экономического потенциала муниципальных образований (особенно «доноров») и наращивание ими собственной доходной базы. Тем самым будут прирастать и доходы бюджетов других уровней.

3. Проблемы и перспективы развития местного самоуправления в Российской Федерации

3.1 Проблемы становления экономической самостоятельности муниципальных образований

Одна из основных проблем местного самоуправления это недостаточная сбалансированность местных бюджетов, без чего невозможно говорить о независимой и эффективной деятельности муниципальной власти.

Для большинства муниципальных образований достижение устойчивых, прогнозируемых и сбалансированных бюджетов практически невозможно. Это объясняется тем, что доля собственных доходов местных бюджетов крайне низка, в результате чего наблюдаются массированные и трудно прогнозируемые финансовые потоки из региональных бюджетов в местные. «Передовой опыт свидетельствует, что доля местных (поселенческих) бюджетов в консолидированном бюджете РФ должна составлять 20%. При этом доходы местных бюджетов на 75% должны формироваться за счет собственных источников».

Много вопросов вызывает бюджетное регулирование со стороны субъекта РФ, которое чаще всего сводится к выравниванию финансового положения муниципальных образований региона, независимо от уровня их собственной доходной базы. Тем самым в проигрыше оказываются «города-доноры», которые вносят основной вклад в формирование консолидированного бюджета субъекта РФ. Для них становится выгодным иждивенчество и невыгодным - наращивание собственной доходной базы, ибо это приводит к сокращению дотаций в следующем году. В результате чего размер консолидированного бюджета субъекта РФ не растет, и с каждым годом становится все труднее обеспечивать финансирование действительно дотационных территорий.

Учитывая такое положение вещей, законодателю крайне важно, как на федеральном, так и на уровне субъектов создавать стимулирующие механизмы для муниципальных образований к увеличению доходной базы местных бюджетов. К этим механизмам можно отнести:

· увеличение налогооблагаемой базы (налогового контингента) за счет поддержки развития промышленности и малого бизнеса на территории муниципального образования;

· увеличение собираемость налогов;

· повышение эффективности использования муниципального имущества, включая землю. В качестве регуляторов могут выступать ставки арендной платы за землю, нежилые помещения и другое имущество, их умелая дифференциация в зависимости от местоположения, инфраструктурной обеспеченности, вида деятельности;

...