Стратегическое планирование в системе планирования на местном уровне

Размещено на http://www.allbest.ru/

ПРАВИТЕЛЬСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ АВТОНОМНОЕ

ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ

«НАЦИОНАЛЬНЫЙ ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ

«ВЫСШАЯ ШКОЛА ЭКОНОМИКИ»

Факультет социальных наук

Выпускная квалификационная работа

Стратегическое планирование в системе планирования на местном уровне

По направлению подготовки - 38.03.04. Государственное и муниципальное управление

Корж Александр Николаевич

Москва 2016

Оглавление

Введение

1. Регулирование муниципального стратегического планирования

1.1 Федеральное законодательство

1.2 Регулирование муниципального стратегического планирования на уровне субъектов Российской Федерации

2. Система планирования на местном уровне

2.1 Планирование муниципального социально-экономического развития

2.2 Бюджетное планирование

2.3 Территориальное планирование

2.4 Взаимосвязь видов планирования на местном уровне

3. Модель оценки зрелости стратегического планирования в муниципальном образовании

4. Оценка зрелости стратегического планирования в муниципальном образовании

4.1 Городской округ «город Якутск»

4.2 Городской округ «Самара»

5. Место стратегического планирования в системе планирования на местном уровне

Заключение

Список источников

Введение

Планирование является одним из основных видов деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления. Согласно Большому Энциклопедическому Словарю планирование - это «разработка планов экономического и социального развития, а также комплекса практических мер по их выполнению важный элемент системы управления обществом и средство осуществления социально-экономической политики государства». Большой Энциклопедический Словарь

В России планирование осуществляется на всех уровнях власти - федеральном уровне, уровне субъектов РФ, местном уровне. На каждом из этих уровней планирование представляет собой деятельность, включающую различные сферы управления, результатом которой являются плановые документы: концепции, стратегии, планы и программы развития отдельных экономических систем, бюджеты различных уровней, документы и схемы территориального планирования. Все эти документы представляют собой систему плановых документов, а процесс их разработки - систему планирования. На местном уровне в систему планирования входят планирование социально-экономического развития, бюджетное планирование, территориальное планирование.

Стратегическое планирование в Российской Федерации в настоящий момент находится в состоянии активной реорганизации, когда после принятия Федерального закона от 28 июня 2014 года № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» вся система социально-экономического планирования и прогнозирования претерпевает изменения. Необходимо отметить, что несмотря на достаточно серьёзный опыт государственной плановой деятельности в XX веке, после перехода к рыночным экономическим отношениям государственному планированию стало уделяться куда меньшее внимание, а деятельность органов власти направилась в большей степени на прогнозирование. Управление муниципальным экономическим развитием / под ред. Г. Ю. Ветрова - М.: Фонд «Институт экономики города», 2009. - 258 с

Однако, при учёте необходимости согласования действий государства и экономических субъектов, учитывая достаточно высокую степень неопределённости и сложности прогнозирования будущего, а также принимая во внимания опыт прошедших экономических и финансовых кризисов, государство осознало необходимость создания новой системы долгосрочного планирования развития территориальных образований, отдельных отраслей экономики и всей страны в целом. В связи с этим была разработана новая правовая основа осуществления государственного стратегического планирования и начала своё формирование новая система стратегического планирования, призванная обеспечить повышение качества жизни населения страны.

Стратегическое планирование осуществляется на всех уровнях власти, в том числе и на местном. В свете осуществления реформирования государственного стратегического планирования возникает вопрос о встраивании последнего в систему планирования на местном уровне. Учитывая тот факт, что стратегическое планирование, в том числе и муниципальное, призвано создавать видение развития территориального образования на долгосрочную перспективу с учётом интересов максимального количества сторон, можно предположить, что стратегическое планирование на местном уровне становится инструментом определения долгосрочных целей и задач муниципального развития, а следовательно, представляет основы планирования социально-экономического, бюджетного и территориального развития муниципального образования.

Учитывая всё выше сказанное, цель данной работы заключается в том, чтобы определить место стратегического планирования в системе планирования на местном уровне с помощью разрабатываемого инструмента оценки зрелости стратегического планирования в муниципальном образовании. В работе будут последовательно решены следующие направленные на достижение цели задачи:

1. Рассмотреть федеральную законодательную базу, регулирующую муниципальное стратегическое планирование;

2. Рассмотреть законодательную базу субъектов Российской Федерации на предмет регулирования стратегического планирования на местном уровне и дополнения норм федерального законодательства;

3. Рассмотреть систему муниципального планирования и определить её основные компоненты;

4. Определить критерии зрелости системы муниципального стратегического планирования;

5. Осуществить апробацию модели зрелости муниципального стратегического планирования на выборке муниципальных образований.

Актуальность данной работы состоит в том, что в настоящий момент система муниципального стратегического планирования находится на стадии своего становления, когда уже очевидны основные итоги её формирования, однако ещё существует возможность внесения определённых корректировок с наименьшими издержками для улучшения качества результатов плановой деятельности, в связи с чем разрабатывается инструмент оценки системы стратегического планирования в муниципальном образовании, который и является основным продуктом данного исследования - тем, что обосновывает новизну данной работы.

Объектом исследования в данной работе является муниципальное стратегическое планирование, предметом - нормативно-правовая база, регулирующая как стратегическое планирование, так и другие элементы системы планирования на местном уровне, а также плановые документы и нормативно-правовые акты муниципальных образований.

В основе исследования лежат теоретические методы изучения нормативных правовых актов Российской Федерации и её субъектов, анализ и общение опыта регионального регулирования муниципального стратегического планирования, анализ плановых документов муниципальных образований.

1. Регулирование муниципального стратегического планирования

Россия как федеративное государство имеет многоуровневое законодательство. Деятельность по стратегическому планированию регулируется как на федеральном, так и на региональном и местном уровнях.

1.1 Федеральное законодательство

На федеральном уровне Стратегическое планирование регулируется Федеральным законом от 28 июня 2014 года № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации». Данный закон определяет понятие стратегического планирования. Для местного уровня стратегическое планирование - «это деятельность участников стратегического планирования по целеполаганию, прогнозированию, планированию и программированию социально-экономического развития муниципальных образований, отраслей экономики и сфер муниципального управления, обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, направленная на решение задач устойчивого социально-экономического развития муниципальных образований и обеспечение национальной безопасности Российской Федерации». Статья 3 федерального закона от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации».

В отношении органов местного самоуправления данный закон регулирует отдельные сферы стратегического планирования. В частности, органы местного самоуправления уполномочены определять долгосрочные цели и задачи социально-экономического развития муниципальных образований, разрабатывать, рассматривать, утверждать и осуществлять реализацию документов стратегического планирования по вопросам местного значения, осуществлять мониторинг и контроль реализации муниципальных документов стратегического планирования. Статья 6 федерального закона от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации». Кроме того, данный закон определяет участников стратегического планирования на местном уровне - это органы местного самоуправления, а также муниципальные организации, если это предусмотрено муниципальными НПА. Статья 9 федерального закона от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации». Закон устанавливает перечень документов стратегического планирования, разрабатываемых на местном уровне, оставляя право на определение содержания документов стратегического планирование, последовательности и порядка их разработки за органами местного самоуправления. К документам стратегического планирования на местном уровне относятся Статья 11 федерального закона от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации».:

1. стратегия социально-экономического развития муниципального образования (далее - СЭР) - «документ стратегического планирования, определяющий цели и задачи муниципального управления и социально-экономического развития муниципального образования на долгосрочный период» Статья 3 федерального закона от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации».;

2. план мероприятий по реализации стратегии СЭР;

3. прогноз СЭР на среднесрочный или долгосрочный периоды - «документ стратегического планирования, содержащий систему научно обоснованных представлений о направлениях и об ожидаемых результатах социально-экономического развития муниципального образования на среднесрочный или долгосрочный период»⁵;

4. бюджетный прогноз муниципального образования на долгосрочный период;

5. муниципальная программа - «документ стратегического планирования, содержащий комплекс планируемых мероприятий, взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления, исполнителям и ресурсам и обеспечивающих наиболее эффективное достижение целей и решение задач социально-экономического развития муниципального образования»⁵.

Необходимые для обеспечения бюджетного процесса стратегические документы муниципальных районов и городских округов разрабатываются, утверждаются и реализуются в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации. Стратегии социально-экономического развития муниципальных районов и городских округов и планы мероприятий по их реализации могут разрабатываться по решению органов местного самоуправления таких муниципальных образований.

Согласно статье 179 Бюджетного кодекса Российской Федерации администрация муниципального образования утверждает муниципальные программы, сроки их реализации в устанавливаемом ею порядке, порядок принятия решений о разработке муниципальной программы и их формирования и реализации, а также объём бюджетных ассигнований на финансовое обеспечение реализации муниципальных программ решением о бюджете муниципального образования по соответствующей каждой программе целевой статье расходов бюджета в соответствии с утвердившим программу муниципальным правовым актом местной администрации муниципального образования. Местная администрация определяет сроки утверждения муниципальных программ, которые предлагаются к реализации с очередного финансового года, а также изменений к ранее утверждённым программам, а также порядок проведения оценки эффективности муниципальной программы. Кроме того, местная администрация устанавливает порядок разработки, утверждения и реализации ведомственных целевых программ.

Представительные органы местного самоуправления муниципальных образований вправе осуществлять рассмотрение проектов муниципальных программ и предложений о внесении в них изменений. Порядок осуществления этой деятельности устанавливается нормативно-правовыми актами представительных органов местного самоуправления.

По каждой муниципальной программе ежегодно проводится оценка эффективности её реализации, по результатам которой местной администрацией может быть принято решение о прекращении или изменении, в том числе объёмов финансирования, ранее утверждённой муниципальной программы начиная с очередного финансового года.

В случае соответствия целей муниципальной программы целям программы субъекта Российской Федерации, государственными программами субъекта может быть предусмотрено предоставление субсидий местным бюджетам на реализацию таких программ. Условия предоставления и методика расчёта указанных субсидий устанавливается соответствующей программой субъекта Российской Федерации.

Согласно Федеральному закон «О стратегическом планировании в Российской Федерации» проекты документов стратегического планирования муниципального образования выносятся на общественное обсуждение с учетом требований законодательства РФ, сроки и порядок прохождения которых устанавливаются органами местного самоуправления согласно своим полномочиям. Поступившие в ходе общественных обсуждений замечания и предложения обязательны для учёта ответственным органом местного самоуправления. Проекты документов стратегического планирования подлежат опубликованию на официальном сайте ответственного за их разработку органа в целях обеспечения открытости и доступности информации об основных положениях планируемых к принятию документов стратегического планирования муниципального образования.

В целях повышения эффективности функционирования системы стратегического планирования, а также деятельности участников стратегического планирования по достижению запланированных показателей социально-экономического развития муниципального образования осуществляется мониторинг реализации документов стратегического планирования. Мониторинг основывается на комплексной оценке содержащихся в документах стратегического планирования социально-экономических и финансовых показателях муниципального образования.

На уровне муниципального образования основными документами, отражающими результаты мониторинга реализации документов стратегического планирования в сфере социально-экономического планирования являются ежегодные отчеты главы муниципального образования, главы местной администрации о результатах своей деятельности либо о деятельности местной администрации и иных подведомственных главе муниципального образования органов местного самоуправления, сводный годовой доклад о ходе реализации и об оценке эффективности реализации муниципальных программ. Порядок осуществления мониторинга и порядок подготовки документов, отражающих его результаты, определяются на муниципальном уровне муниципальными нормативно-правовыми актами. Документы, отражающие результаты мониторинга, размещаются на официальных сайтах органов, ответственных за разработку документов стратегического планирования, и на общедоступном информационном ресурсе стратегического планирования в сети «Интернет». Порядок контроля реализации документов стратегического планирования на местном уровне определяется муниципальными нормативно-правовыми актами.

Согласно Федеральному закону с учётом требований законодательства Российской Федерации о государственной, коммерческой, служебной и иной охраняемой законом тайне к разработке документов стратегического планирования могут привлекаться объединения профсоюзов и работодателей, общественные, научные и иные организации.

1.2 Регулирование муниципального стратегического планирования на уровне субъектов Российской Федерации

На уровне субъектов Российской Федерации стратегическое планирование регулируется соответствующими законами субъектов. Для обеспечения соответствия регионального законодательства федеральному после принятия Федерального закона № 172-ФЗ «О стратегическом планировании» субъекты РФ также приняли собственные законы о стратегическом планировании либо приняли значительные поправки к существовавшим на тот момент законам.

Необходимо отметить, что к настоящему моменту не все субъекты федерации привели своё законодательство о стратегическом планировании в соответствие с федеральным. В шести субъектах федерации в настоящий момент опубликованы проекты соответствующих законов, принятие которых планируется в ближайшее время: Республика Саха (Якутия), Республика Тыва, Ивановская область, Магаданская область, Чукотский автономный округ, город федерального значения Севастополь. Ряд субъектов федерации приняли нормативные правовые акты о «разграничении полномочий в сфере стратегического планирования» либо «о некоторых вопросах в сфере стратегического планирования»: Республика Карелия, Республика Мордовия, Камчатский край, Амурская область, Вологодская область, Липецкая область, Омская область, Ульяновская область, Ненецкий автономный округ. В трёх субъектах федерации приняты документы, регламентирующие деятельность в сфере стратегического планирования, в форме соответствующих порядков разработки, принятия, реализации и мониторинга стратегий социально-экономического развития: Ставропольский край, Оренбургская область, Смоленская область. Полноценных законов о стратегическом планировании в них нет. Ещё в 12 субъектах Российской Федерации соответствующие законы не приняты. Соответственно в 55 субъектах Российской Федерации действуют собственные законы о стратегическом планировании, приведенные в соответствие с федеральным законодательством.

Наибольшее значение для данной работы имеют нормы законов субъектов федерации о стратегическом планировании, регулирующие стратегическое планирование на местном уровне. В большинстве случаев законы субъектов РФ не регламентируют стратегическое планирование в муниципальных образованиях, однако, часть из них указывают органы местного самоуправления муниципальных образований как участников процесса стратегического планирования на региональном уровне. В частности, в законах Волгоградской области Закон Волгоградской области от 31 декабря 2015 года № 247-ОД «О стратегическом планировании в Волгоградской области», Воронежской области Закон Воронежской области от 19 июня 2015 года 114-ОЗ «О стратегическом планировании в Воронежской области», Новосибирской области Закон Новосибирской области от 18 декабря 2015 года N 24-ОЗ «О планировании социально-экономического развития Новосибирской области» и других субъектов федерации имеются нормы, указывающие на необходимость составления прогнозов социально-экономического развития на среднесрочный период на основе информации, предоставляемой органами местного самоуправления муниципальных образований.

Особо стоит обратить внимание на закон Краснодарского края. Закон Краснодарского края от 6 ноября 2015 года N 3267-КЗ «О стратегическом планировании и индикативных планах социально-экономического развития в Краснодарском крае» Особенность данного закона состоит в том, что он не регулирует процесс стратегического планирования на муниципальном уровне, однако, имеет достаточно своеобразные нормы. В частности, статья 15 указывает на то, что в состав индикативного плана социально-экономического развития Краснодарского края, как документ, устанавливающий планируемые значения по системе показателей социально-экономического развития Краснодарского края, достижение которых обеспечит реализацию целей и приоритетов деятельности органов государственной власти Краснодарского края, входит индикативный план социально-экономического развития муниципальных районов и городских округов по основным показателям социально-экономического развития. Такие индикаторные планы являются обязательными для исполнения органами местного самоуправления муниципальных образований. Это фактически означает, что муниципальные образования лишены самостоятельности в процессе стратегического планирования и определения целей, задач и приоритетных направлений муниципального развития.

В то же время, часть законов субъектов, в частности законы Чукотского автономного округа Закон Чукотского автономного округа «О стратегическом планировании в Чукотском автономном округе», Ямало-Ненецкого автономного округа Закон Ямало-Ненецкого автономного округа от 1 декабря 2015 года № 108-ЗАО «О стратегическом планировании в Ямало-Ненецком автономном округе», Тюменской области Закон Тюменской области от 25 февраля 2015 года № 13 «О стратегическом планировании социально-экономического развития Тюменской области» и других субъектов, вообще не упоминают органы местного самоуправления ни как участников стратегического планирования на уровне субъекта, ни как участников стратегического планирования на муниципальном уровне.

Однако, есть ряд законов субъектов, имеющих нормы, в той или иной степени регулирующие стратегическое планирование на местном уровне, а также взаимоотношения органов государственной власти субъекта и органов местного самоуправления муниципальных образований в сфере стратегического планирования. Это законы Республики Крым, Республики Саха (Якутия) (проект закона), Забайкальского края, Краснодарского края, Красноярского края, Архангельской области, Астраханской области, Мурманской области, Нижегородской области, Пензенской области, Свердловской области. Законы Республики Бурятия Закон Республики Бурятии от 4 марта 2016 года № 1639-V «О стратегическом планировании в Республике Бурятия» и Республики Татарстан Закон Республики Татарстан от 16 марта 2015 года № 12-ЗРТ «О стратегическом планировании в Республике Татарстан» имеют нормы, отсылающие к регулированию стратегического планирования на муниципальном уровне федеральным законодательством и законодательством соответствующего субъекта.

Законы Забайкальского края, Архангельской области, Пензенской области и Свердловской области регулируют лишь отдельные немногие вопросы в сфере стратегического планирования на муниципальном уровне. Закон Архангельской области Закон Архангельской области от 29.06.2015 N 296-18-ОЗ «О стратегическом планировании в Архангельской области» повторяет нормы статей 9 и 39 Федерального закона от 28 июня 2014 года № 172-ФЗ, указывая участников стратегического планирования на муниципальном уровне и определяя документы стратегического планирования, разрабатываемые на местном уровне. Законы Забайкальского края и Свердловской области также лишь повторяют нормы статьи 9 Федерального закона. Закон Забайкальского края от 20 ноября 2015 года N 1253-ЗЗК «О стратегическом планировании в Забайкальском крае» Закон Свердловской области от 15 июня 2015 года № 45-ОЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации, осуществляемом на территории Свердловской области» Закон Пензенской области повторяет нормы статьи 39 Федерального закона. Закон Пензенской области от 4 марта 2015 года № 2683-ЗПО «О стратегическом планировании в Пензенской области» Закон Мурманской области Закон Мурманской области от 19 декабря 2014 года № 1817-01-ЗМО «О стратегическом планировании в Мурманской области» в отношении стратегического планирования на местном уровне достаточно широко использует нормы федерального законодательства, дополняя их указанием на необходимость предоставления органами местного самоуправления муниципальных образований информации для разработки прогноза социально-экономического развития Мурманской области на среденсрочный и долгосрочный период. Таким же образом обстоят дела с законом Нижегородской области.

Красноярский край. Закон Красноярского края от 24 декабря 2015 № 9-4112 «О стратегическом планиовании в Красноярском крае» Закон Красноярского края, регулирующий сферу стратегического планирования, в отношении муниципальных образований повторяет нормы статей 3 и 39 Федерального закона, однако, в нём есть нормы, которые в федеральном законодательстве отсутствуют, а значит, данный региональный закон вносит определённый региональный аспект регулирования стратегического планирования на местном уровне. Необходимо отметить, что данный закон в след за федеральным признает стратегическое планирование на местном уровне лишь за муниципальными районами и городскими округами: упоминания о стратегическом планировании в городских и сельских поселениях и в федеральном законе и в законе Красноярского края отсутствуют, также как и упоминания о двух новых типах муниципальных образований - городском округе с внутригородским делением и внутригородской территории.

Другой важной особенностью данного регионального закона является наличие норм, закреплённых в статье 16 «Обеспечение согласованности документов стратегического планирования края и документов стратегического планирования муниципальных районов и городских округов». Данная норма указывает на необходимость учета положений документов стратегического планирования края при разработке документов стратегического планирования муниципальных районов и городских округов. В целях обеспечения единства всей системы стратегического планирования в Красноярском крае краевое Правительство разрабатывает для органов местного самоуправления муниципальных образований рекомендации по разработке стратегических документов муниципальных районов и городских округов: стратегий социально-экономического развития и планов мероприятий по реализации стратегий. Органы местного самоуправления в свою очередь обязаны представлять проекты стратегий социально-экономического развития в Правительство края для обеспечения согласованности краевых и местных документов стратегического планирования. российский муниципальный стратегический планирование

Астраханская область. Закон Астраханской области от 03 июля 2009 года № 53/2009-ОЗ «О стратегическом планировании социально-экономического развития Астраханской области» (в редакции Законов Астраханской области от 11.10.2011 N 67/2011-ОЗ, от 04.09.2014 N 52/2014-ОЗ, от 03.02.2015 N 1/2015-ОЗ, от 29.07.2015 N 51/2015-ОЗ) Закон Астраханской области имеет несколько важных аспектов, дополняющих федеральное законодательство в сфере стратегического планирования. Отметим, поскольку это закон, приводившийся в соответствие с Федеральным законом № 172-ФЗ путём внесения изменений в существовавший ранее областной закон о стратегическом планировании, он имеет ряд особенностей в отношении стратегического планирования на муниципальном уровне.

Согласно статье 2 данного закона к документам стратегического планирования, разрабатываемым на местном уровне, относится схема территориального планирования муниципального образования. Во-первых, это единственный случай отнесения документов территориального планирования муниципальных образований к документам стратегического планирования. Существует законодательное закрепление документов территориального планирования субъектов РФ к документам стратегического планирования региона, однако для муниципальных образований такая практика отсутствует. Во-вторых, согласно Градостроительному кодексу Российской Федерации схема территориального планирования разматывается на местном уровне исключительно для муниципальных районов; для городских округов и городских и сельских поселений документами территориального планирования являются генеральные планы. Таким образом, для муниципальных образования Астраханской области правомерно говорить о том, что территориальное планирование относится к стратегическому планированию в системе планирования в муниципальных районах. Более того, данный закон регулирует последовательность разработки стратегических документов, которая выглядит следующим образом: сначала разрабатывается стратегия социально-экономического развития муниципального образования, на основе которой, затем, разрабатываются программа развития муниципального образования и схема территориального планирования муниципального образования.

Другой важной особенностью данного закона является регулирование взаимосвязи документов стратегического планирования регионального и местного уровней. Согласно статье 3 данного закона разработка стратегии развития муниципального образования должна осуществляться в соответствии с приоритетами социально-экономической политики Астраханской области, определенными региональной стратегией на основе прогноза развития региона на среднесрочный и долгосрочный периоды, а также на основе иных региональных документов, отражающих политику Астраханской области по социально-экономическому развитию муниципальных образований. Важно, что согласно той же статье, прогноз развития муниципальных образований является составной частью прогноза развития Астраханской области.

Республика Крым. Закон Республики Крым от 20 декабря 2015 года № 108-ЗРК/2015 « О стратегическом планировании в Республике Крым» В целом закон Республики Крым, регулирующий сферу стратегического планирования, в отношении муниципальных образований повторяет нормы Федерального закона, однако, здесь имеются нормы, достаточно подробно регламентирующие реализацию документов стратегического планирования на местном уровне, что является дополнением к федеральному законодательству, поскольку соответствующие нормы в Федеральном законе отсутствуют.

Закон Республики Крым устанавливает, что реализация стратегии социально-экономического развития муниципального образования осуществляется путём разработки плана мероприятии? по реализации стратегии социально-экономического развития муниципального образования, а её положения детализируются в муниципальных программах с учетом необходимости ресурсного обеспечения, в том числе определенного в соответствии с бюджетным прогнозом Республики Крым и бюджетным прогнозом муниципального образования на долгосрочныи? период. Комплексы мероприятии? по реализации основных положении? муниципальной стратегии и перечень муниципальных программ включаются в план мероприятии? по реализации стратегии социально-экономического развития муниципального образования.

Республика Саха (Якутия) (проект закона). Проект Закона Республики Саха (Якутия) «О стратегическом планировании в Республике Саха (Якутия)» В части регулирования стратегического планирования на местном уровне Закон Республики Саха (Якутия) дополняет положения Федерального закона в части порядков разработки стратегических документов муниципальных обраований.

В частности указывается, что стратегия социально-экономического развития муниципального образования разрабатывается в соответствии с Федеральным законом и муниципальными нормативными правовыми актами. Уполномоченный орган исполнительной власти Республики Саха (Якутия), осуществляющий разработку и координацию реализации государственной экономической политик, осуществляет методическое обеспечение разработки и корректировки стратегии социально-экономического развития муниципального образования. Этот же орган содействует органам местного самоуправления при разработке и корректировке плана мероприятий по реализации муниципальной стратегии, основывающегося на положениях стратегии социально-экономического развития муниципального образования.

Другие стратегические документы - прогноз социально-экономического развития муниципального образования на среднесрочный и долгосрочный периоды, бюджетный прогноз муниципального образования на долгосрочный период, муниципальные программы разрабатываются, утверждаются и реализуются в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации. При этом муниципальные программы рекомендуется разрабатывать в соответствии с приоритетами социально-экономического развития, определенными в муниципальной стратегии, с учётом стратегических документов Республики Саха (Якутия) и Российской Федерации.

2. Система планирования на местном уровне

Планирование является одной из основных областей деятельности публичной власти. В условиях рыночной экономики, когда субъекты экономической деятельности самостоятельны в принятии решений об аллокации имеющихся у них ресурсов, государство осуществляет индикативное планирование, тем самым давая субъектам экономической деятельности желаемый образ будущего, определяя ориентиры развития различных отраслей экономики и областей жизни. С другой стороны, государственное и муниципальное планирование необходимо для максимального учёта интересов всех сторон и участников экономической деятельности.

На настоящий момент на местном уровне можно выделить три основных вида планирования: социально-экономическое, бюджетное и территориальное. Очевидно, что три этих типа планирования тесно взаимосвязаны, однако их отделяют друг от друга объекты планирования. Так, объектом социально-экономического планирования является муниципальная экономика и социальная сфера: цели, задачи, приоритетные направления развития муниципального образования, параметры его социально-экономического развития. Объектом бюджетного планирования является общественные финансовые ресурсы, имеющиеся в распоряжении муниципального образования: их объём, структура и направления использования, способы их привлечения. Наконец, объектом территориального планирования является пространственное развитие муниципального образования: планирование использования земель и размещения тех или иных объектов на территории муниципального образования. Однако, подробнее остановимся на каждом из видов планирования.

2.1 Планирование муниципального социально-экономического развития

«Муниципальное социально-экономическое развитие - процесс определенных изменений в муниципальном образовании, направленных на улучшение его экономики и социальной сферы». Развитие осуществляется с целью повышения качества жизни жителей муниципального образования, выражаемого через степень удовлетворения материальных и духовных потребностей граждан, а именно:

• потребности в реализации права на жизнь и соответствующую возможностям общества и ожиданиям человека продолжительность;

• потребности в благоприятных условиях жизнедеятельности человека;

• потребности в самовыражении и самореализации, в том числе через участие в управлении обществом.

Муниципалитет удовлетворяет эти потребности путём обеспечения граждан благоприятными условиями для жизни, отдыха и трудовой деятельности. Степень обеспечения этих условий может быть оценена с помощью системы индикаторов, составляющие количественное выражение качества жизни. Муниципальное экономическое развитие в таком случае становится средством достижения достойного качества жизни, а его цель состоит в обеспечении личного и общественного благосостояния местного сообщества. Тогда, перед муниципалитетом встаёт проблема решения двух основных задач муниципального экономического развития, обеспечивающих как уровень жизни отдельно взятого человека, так и поступление ресурсов в распоряжение местного сообщества: задачи создания рабочих мест и задачи увеличения налоговой базы.

В условиях рыночной экономики и многообразия форм собственности на средства производства планирование применяется в качестве инструмента балансировки целей и ресурсов в процессе управления развитием в различных сферах деятельности. «План в экономике - это комплекс целевых показателей развития экономической системы, функционирования конкретного объекта, а также указание на этапы и способы достижения данных показателей, распределение ресурсов, определение желаемых результатов и способов их использования. План можно рассматривать как некую модель развития объекта». Управление муниципальным экономическим развитием / под ред. Г. Ю. Ветрова - М.: Фонд «Институт экономики города», 2009. - 258 с. В данном случае объектом является муниципальное образование: его экономика, территория и местное сообщество в целом.

Задача планировано состоит в составлении плана или программы функционирования или развития объекта. Горизонт планирования - срок, на который план разрабатывается.

Чем ближе горизонт планирования, тем более приоритетными становятся текущие потребности, тем больше они связаны с ситуациеи? на рынке. Наоборот, с увеличением периода планирования больше внимания уделяется перспективным потребностям экономическои? системы.

Основным продуктом процесса планирования социально-экономического развития муниципального образования является муниципальная программа. Определение понятия «муниципальная программа» дано в предшествующих разделах работы.

2.2 Бюджетное планирование

Само по себе бюджетное планирование модно определить как «процесс формирования размеров бюджетных средств, которые можно мобилизовать в качестве доходов, финансирования расходов, привлечения и погашения заимствований». По сути, бюджетное планирование в муниципальном образовании - это часть бюджетного процесса до момента рассмотрение проекта бюджета, соответственно в него входит одна стадия бюджетного процесса: составление проектов бюджетов.

Согласно 169 статье Бюджетного кодекса Российской федерации проект местного бюджета «составляется в порядке, установленном местной администрацией муниципального образования, в соответствии с настоящим Кодексом и принимаемыми с соблюдением его требований муниципальными правовыми актами представительного органа муниципального образования». Статья 169 федерального закона от 31 июля 1998 года № 145-ФЗ «Бюджетный Кодекс РФ»

Проекты бюджетов муниципальных образований разрабатываются и утверждаются либо на один год (на очередной финансовый год), либо на три года (очередной финансовый год и плановый период). Срок бюджетного планирования в муниципальных районах, городских округах, городских округах с внутригородским делением и внутригородских районах устанавливается муниципальными правовыми актами представительных органов местного самоуправления, если такие нормы не установлены законом субъекта РФ, за исключением закона о бюджете субъекта РФ. Срок бюджетного планирования в городских и сельских поселениях устанавливается муниципальными нормативно-правовыми актами. При формировании бюджета на очередной финансовый год местной администрацией разрабатывается и утверждается среднесрочный финансовый план муниципального образования.

Представительный орган местного самоуправления может принять решение о формировании бюджетного прогноза муниципального образования на долгосрочный период - документ, содержащего прогноз основных характеристик местного бюджета (консолидированного местного бюджета для муниципальных районов и городских округов с внутригородским делением), показатели финансового обеспечения муниципальных программ на период их действия, иные показатели, характеризующие муниципальный бюджет, а также содержащий основные подходы к формированию бюджетной политики на долгосрочный период. Долгосрочный бюджетный прогноз муниципального образования формируется каждые три года сроком на шесть лет и более на основе прогноза социально-экономического развития муниципального образования на соответствующий период. Порядок разработки и утверждения, период действия, а также требования к составу и содержанию бюджетного прогноза муниципального образования на долгосрочный период устанавливаются местной администрацией с соблюдением требований Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Составление проектов бюджетов муниципальных образований - исключительная прерогатива местной администрации. Непосредственное составление проекта осуществляет финансовый орган муниципального образования. Проект составляется на основе прогноза социально-экономического развития, бюджетного прогноза, муниципальных программ и их проектов, а также других документов, необходимых для составления проекта бюджета. «Порядок и сроки составления проектов местных бюджетов устанавливаются местными администрациями с соблюдением требований, устанавливаемых настоящим Кодексом и муниципальными правовыми актами представительных органов муниципальных образований». Статья 184 федерального закона от 31 июля 1998 года № 145-ФЗ «Бюджетный Кодекс РФ»

Продуктом бюджетного планирования является проект бюджета, который впоследствие рассматривается и утверждается представительным органом местного самоуправления. Местный бюджет является финансовой базой местных органов власти. Его экономическая сущность состоит в формировании финансового обеспечения деятельности органов местного самоуправления и исполнения ими собственных и отдельных переданных государственных полномочий. Важное значение местные бюджеты имеют в распределении средств на содержание и развитие социальной инфраструктуры. Бюджетная система России: учебник для студентов ВУЗов, обучающихся по экономическим специальностям / под ред. Г.Б. Полекова. - 3-е изд., перераб. и доп. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2010. - 703 с.

2.3 Территориальное планирование

Территориальное планирование - деятельность органов местного самоуправления муниципальных образований, направленная на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, муниципальных образований.

Деятельность органов местного самоуправления по территориальному планированию подразумевает утверждение положений о развитии территорий, местах размещения объектов для государственных и муниципальных нужд. Задачами территориального планирования является: Алпацкая Е. Г. Территориальное планирование: основные подходы // Вестник Челябинского Государственного Университета. - 2013. - № 3. - С. 5-8.

• определение перспективной потребности в земельных ресурсах для отраслей экономики;

• упорядочение структуры землепользования и землевладений;

• совершенствование планирования использования земель;

• определение потребности в инвестициях, необходимых для реализации мероприятий, намеченных в документах территориального планирования;

• оценка эффективности использования земель.

Документами территориального планирования муниципальных образований является схемы территориального планирования муниципальных районов, генеральные планы городских округов (как с внутригородским делением, так и без него) генеральные планы городских поселений, генеральше планы сельских поселений.

Документы территориального планирования являются обязательными для органов местного самоуправления при принятии ими любых решений. На их основании принимаются решения о реализации инвестиционных проектов, развитии инфраструктуры, создании объектов социальной инфраструктуры и т.д.

В документах территориального планирования содержатся положения о территориальном планировании, карты планируемого размещения объектов, карты границ поселений, карты функциональных зон территории муниципального образования. Положения о территориальном планировании содержат информацию о планируемых к размещению объектах местного значения и их основных характеристиках, а также сведения о параметрах функциональных зон территории муниципального образования. На картографических материалах отображаются планируемые к размещению объекты местного значения: объекты коммунальных сетей и систем, автомобильные дороги местного значения, спортивные объекты, объекты здравоохранения, образования, объекты обработки, обезвреживания, утилизации твердых бытовых отходов.

В качестве обоснования для документов территориального планирования выступают сведения о планах и программах комплексного социально-экономического развития муниципального образования, в целях реализации которых осуществляется создание объектов местного значения, анализ использования территории, возможно направлений их развития, прогнозируемых ограничений на их использование, оценка возможного влияния планируемых объектов на комплексное развитие территории, федеральные и региональные документы территориального планирования, содержащие объекты соответственного значения, размещаемые на территории муниципального образования, перечень и характеристики факторов возникновений чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, перечень земельных участков планируемых к включению или исключению из состава городского округа или поселения, сведения об утвержденных предметах охраны и границах территорий исторических поселений федерального регионального значения.

Документы территориального планирования и изменения к ним утверждаются представительными органами местного самоуправления. Проект документов территориального планирования подлежит обязательному вынесению на публичные слушания.

2.4 Взаимосвязь видов планирования на местном уровне

Очевидно, что рассмотренные три вида планирования не существуют отдельно друг от друга, а тесно взаимосвязаны. Так, согласно Градостроительному кодексу РФ, одним из обоснований для размещения объектов местного значения, отражаемых в документах территориального планирования, являются комплексные планы и программы социально-экономического развития муниципальных образований. В частности, такие документы содержат информацию о планах развития коммунальной, социальной инфраструктуры, декларируют намерения органов местного самоуправления о развитии муниципального хозяйства. Такие планы создают необходимость создания тех или иных объектов, которые должны быть расположены на территории муниципального образования. Соответственно, эти объекты, необходимые для исполнения планов социально-экономического развития, должны быть учтены в документах территориального планирования. С другой стороны, утвержденные документы территориального планирования отражают информацию об имеющихся в распоряжении муниципального образования земельных ресурсах, необходимых для строительства объектов во исполнение планов социально-экономического развития. Такая информация накладывает определенные ограничения на разработку планов и программ социально-экономического развития, и должна приниматься во внимание при разработке соответствующих документов. Петрова Е.М. Планирование как основа управления муниципальным социально-экономическим развитием // Управление экономическими системами: электронный научный журнал. - 2011. - № 28.

Взаимосвязь бюджетного и социально-экономического планирования осуществляется через прогноз социально-экономического развития муниципального образования. Данный документ отражает как прогнозируемые доходы местных бюджетов, так и предполагаемые в будущем объёмы расходных обязательств. Кроме того, бюджет накладывает определенные ограничения в виде лимита расходных обязательств на планирование ассигнований на социально-экономическое развитие.

Бюджетное и территориальное планирование взаимосвязаны процессом финансового обеспечения реализации строительных проектов. Для обеспечения строительства объектов местного значения, отраженных в документах территориального планирования, необходимы бюджетные ассигнования, которые должны быть заложены в местном бюджете на этапе его разработки.

Таким образом, очевидна тесная взаимосвязь трёх компонентов планирования на местном уровне. Однако, необходимо определить место стратегического планирования в этой системе.

3. Модель оценки зрелости стратегического планирования в муниципальном образовании

Стратегическое планирование на местном уровне представляет собой комплексный и достаточно сложный процесс, требующий наличия определенных правовых и организационных основ, обеспечивающих процесс подготовки стратегических документов. Правовыми основами являются, очевидно, федеральное законодательство и региональных законы о стратегическом планировании, а также местные нормативные правовые акты, регулирующие данную сферу. Последние, как правило, определяют и организационные основы процесса стратегирования в муниципально образовании.

Под организационными основами стратегического планирования здесь понимаются человеческие и коммуникативные ресурсы органов местного самоуправления, позволяющие осуществлять стратегическое планирование и непосредственно влияющие на его качество. Очевидно, что без наличия квалифицированных кадров на муниципальной службы, без выстроенной системы коммуникаций и взаимодействия как между структурами местной администрации, так и между местной властью и прочими участниками и заинтересованными сторонами стратегического планирования, невозможно построить систему и процесс муниципального стратегического планирования, позволяющие с наименьшими затратами разработать документы стратегического планирования, определяющие не просто достижимые и актуальные для данного муниципального образования цели, но такие, достижение которых в действительности приведёт к качественному улучшению экономики муниципального образования и росту благосостояния его населения.

Поскольку система стратегического планирования в настоящий момент проходит этап своей реорганизации, необходимо разработать инструмент, позволяющий оценить степень развитости организационной основы стратегического планирования в муниципальном образовании. Такой инструмент может быть использован как для выявления текущих проблем (и их причин) системы стратегического планирования в муниципальном образовании, так и при формировании новой системы в муниципальном образовании - в этом случае он может использоваться в качестве ориентира для создания системы, позволяющей создавать работающие стратегические документы.

К настоящему моменту в теории управления приобрели распространение различный модели зрелости управления, в частности модели зрелости управления проектами (такие как OPM3), или методики оценки уровня зрелости в сфере информационных технологий (такие как CMM). Таки модели определяют критерии оценки развитости (зрелости) процессов управления в организации, что позволяет оценить текущее положение дел, а также определить направления деятельности по улучшению управленческих процессов.

Известно, что в настоящий момент идёт достаточно активный процесс обмена управленческими технологиями между государственным и муниципальным управлением и управлением в частном секторе. Степень урегулированности федеральным и региональным законодательством муниципального стратегического планирования оставляет возможность муниципальным образованиям самостоятельно регламентировать процессы планирования местными нормативными правовыми актами. Это позволяет говорить о том, что подобная модель оценки зрелости процессов стратегического планирования может быть актуальна для муниципальных образований в качестве инструмента совершенствования их системы стратегического планирования.