Стратегическое планирование в системе планирования на местном уровне

Важно отметить, что поскольку правовая основа муниципального стратегического планирования является базисом для организационной основы, поскольку речь идёт о публичном управлении, такая модель оценки зрелости должна затрагивать и оценку муниципальных нормативных правовых актов, регулирующих сферу стратегического планирования. Кроме того, поскольку качественное стратегическое планирование невозможно без его взаимодействия с другими видами планирования на местном уровне, модель оценки зрелости также будет оценивать степень взаимосвязи процессов планирования и плановых документов муниципального образования.

Учитывая всё выше сказанное, становится очевидно, что необходимо разработать критерии оценки зрелости стратегического планирования в муниципальном образовании, совокупность которых составит модель оценки зрелости.

Критерии оценки зрелости стратегического планирования

Оценка зрелости стратегического планирования определяется по критериям, оценка которых может быть как вербальная: да/нет, переводимая в числовую оценку (1/0), так и числовая. Оценка зрелости стратегического планирования в муниципальном образовании оценивается по следующим пунктам:

Наличие муниципального нормативного правового акта, регулирующего сферу стратегического планирования. Очевидно, что отдельные вопросы стратегического планирования могут быть «разбросаны» по различным муниципальным актам, таким как Устав муниципального образования, различные положения об органах местного самоуправления. Однако, нужно заметить, что наличие единого акта в сфере стратегического планирования в муниципальном образовании свидетельствует о том, что местная власть достаточно серьёзно относится к процессу стратегирования, не осуществляет стратегическое планирование формально, а видит в нём реальный инструмент повышения качества жизни населения. Критерий оценивается до «шкале» да/нет.

Наличие в муниципальном НПА, регулирующем сферу стратегического планирования, норм, дополняющих федеральное и региональное законодательство. Данный критерий призван оценить качество данного нормативного правового акта, поскольку его формальное наличие ещё не говорит о его работоспособности. Необходимо определить, насколько качественным является такой акт через критерии второго уровня. Такими критериями являются:

• регламентация механизмов участия местного сообщества в процессе стратегического планирования;

• регламентация механизмов взаимодействия участников стратегического планирования, определение их полномочий;

• определение организационной структуры стратегического планирования в муниципальном образовании;

Каждый подкритерий оценивается по шкале да/нет, где оценке «да» соответствует числовой показатель «1» и оценке «нет» - числовой показатель «0». Показатели по каждому подкритерию суммируются, а сумма делится на количество подкритериев - таким образомм формируется интегральный показатель по критерию, являющийся числовым значением в интервале [0;1].

Наличие комплексной программы / стратегии социально-экономического развития муниципального образования на долгосрочный период. Наличие утвержденного основного стратегического документа муниципального образования свидетельствует об осуществлении стратегического планирования в муниципальном образовании, и следовательно, о наличии системы целей и задач муниципального развития. Несмотря на то, что само по себе наличие цели муниципального развития не свидетельствует о зрелости стратегического планирования и не гарантирует рост благосостояния населения, факт определения ориентиров муниципального развития является, по крайней мере, первым шагом к развитию муниципального образования. Критерий оценивается по шкале да/нет.

Качество комплексной программы / стратегии социально-экономического развития муниципального образования. Основной документ стратегического планирования, определяющий цели и задачи муниципального развития, обуславливает успех развития территории. Необходимо, чтобы такой документ был разработан должным образом. Оценка качества составления комплексных программ и стратегий муниципального образования осуществляется по следующим подкритериям:

• Актуальность. Разработка стратегии муниципального образования всегда основывается на анализе текущего положения дел, следовательно цели, задачи и мероприятия муниципальной стратегии должны быть направлены на улучшение текущего состояния экономики и социальной сферы муниципального образования. При оценке программы по данному критерию достигнутые показатели социально-экономического развития города сравниваются с целями и задачами программы, на предмет того, может ли достижение поставленных программой целей привести к улучшению социально-экономического положения муниципального образования. Оценка осуществляется по шкале «не актуально (0) - не в полной мере актуально (0,5) - актуально (1)».

• Целостность. Важным критерием качества стратегии является взаимное согласование целей, задач и мероприятий, определенных документом. Оценка осуществляется через сопоставление данных пунктов стратегии, что позволит оценить насколько качественно и системно выполнена работа. Оценка осуществляется по шкале «не целостно (0) - не в полной мере целостно (0,5) - целостно (1)».

• Вариативность. Для успешного достижения целей муниципального развития необходима проработка различных сценариев развития в документе стратегического планирования. Такая необходимость обусловлена изменчивостью внешней среды, с которой муниципальное образование взаимодействует. Для оценки по данному критерию рассматривается наличие целевых показателей для различных вариантов развития ситуации - при благоприятной конъюнктуре, при средней (инерционной) и неблагоприятной (негативной). Оценка осуществляется по шкале «имеется один сценарий (0) - имеются два сценария (0,5) - имеются более двух сценариев (1)».

Для определения интегрального показателя по критерию качества разработки стратегии выселяется среднее арифметическое оценок по подкритериям.

Взаимное увязывание документов стратегического и территориального планирования. Выделение данного критерию обусловлено тем, что согласно федеральному законодательству муниципальные документы территориального планирования не входят в перечень документов стратегического планирования, разрабатываемых на местном уровне. В то же время, Градостроительным кодексом установлено, что разработка документов территориального планирования должна осуществляться с учетом положений документов стратегического планирования муниципального образования. В связи с этим необходима оценка координации документов стратегического и территориального планирования. Оценка осуществляется по следующим критериям второго уровня:

• координация документов по времени: приняты ли документы в сопоставимый по времени период, либо вносились ли изменения в документ территориального планирования, принятый ранее, при принятии нового документа стратегического планирования (либо наоборот); при соответствии одному из параметров выставляется оценка «да (1)», в противном случае выставляется оценка «нет (0)»;

• соответствие положения о территориальном планировании пунктам стратегии социально-экономического развития муниципального образования; оценка производится по шкале «не соответствует (0) - соответствует неполностью (0,5) - соответствует (1)».

Интегральная оценка по критерия выселяется как среднее арифметическое оценок по критериям второго уровня.

Взаимное увязывание плановых документов. Данный критерий вытекает из установления федеральным законодательством такого документа стратегического планирования как муниципальная программа. Стратегия является документом планирования на долгосрочный период, а для муниципальных программ временной горизонт не определяется. Поскольку стратегия определяет цели и задачи муниципального развития, а программы содержат мероприятия, направленные на достижение целей и задач муниципального развития, можно предположить, что цели и задачи программ должны соотноситься с задачами, определенными стратегией. Отсюда вытекает необходимость оценки системы планирования по данному критерию, которая будет производиться по шкале «нет взаимосвязи (0) - есть частичная взаимосвязь (0,5) - есть взаимосвязь (1)».

Таким образом определены критерии оценки зрелости стратегического планирования в муниципальном образовании. Эта модель призвана определить слабые места в системе планирования в муниципальном образовании и направления деятельности по совершенствованию управленческих процессов в муниципальном образовании в сфере стратегического планирования.



4. Оценка зрелости стратегического планирования в муниципальном образовании

Для апробации разработанной модели зрелости стратегического планирования в муниципальном образовании были выбраны два муниципальных образования. Для оценки были выбраны городские округа - административные центры субъектов Российской Федерации. Такой выбор был сделан потому, что в большинстве случаев (за некоторыми исключениями) именно региональные столицы являются локомотивами развития субъекта.

В части выбора субъектов, чьи столичные системы стратегического планирования будут подвергнуты анализу, было принято решение взять один субъект, в котором в настоящий момент ведется работа по созданию региональной законодательной основы стратегического планирования, и один субъект, где комплексного законодательства о стратегическом планировании нет. В первом случае была выбрана Республика Саха (Якутия), где в настоящий момент имеется разработанны проект закона о стратегическом планировании, который имеет определенные нормы, дополняющие федеральное законодательство в части муниципального стратегического планирования, во втором случае, была выбрана Самарская область.

Другим важным критерием выбора муниципальных образований для анализа было наличие в них комплексного документа стратегического планирования (в обоих случаях это Стратегии), а также муниципального нормативного правового акта, регулирующего сферу стратегического планирования.

Таким образом для апробации модели зрелости были выбраны городской округ «город Якутск» и городской округ «Самара».



4.1 Городской округ «город Якутск»

Как отмечалось при анализе регионального законодательства, Республика Саха (Якутия) является одним из субъектов Российской Федерации, в котором к разработке регионального закона о стратегическом планировании подошли не столь формально, как это осуществляется в большинстве регионов, привнеся в него нормы, дополняющие федеральное законодательство. С другой стороны, в настоящий момент данный закон находится на стадии обсуждения проекта и пока не принят. С точки зрения исследования уровня зрелости стратегического планирования в муниципальном образовании такая ситуация вызывает интерес тем, что, во-первых, система муниципального стратегического планирования в данный момент существует в отсутствии регионального закона, хотя имеются действующие акты Главы Республики и республиканского Правительства, регулирующие сферу стратегического планирования, во-вторых, имеется возможность оценить перспективное влияние принятия проекта регионального закона на систему стратегического планирования в муниципальном образовании и её зрелость.

Оценка зрелости стратегического планирования в муниципальном образовании Республики Саха (Якутия) - городском округе «город Якутск»

Наличие муниципального нормативного правового акта, регулирующего сферу стратегического планирования. В городском округе решением городской думы от 10 июня 2015 года № РЯГД-18-2 принят нормативный правовой акт «О стратегическом планировании в городском округе «город Якутск». Данный нормативный правовой акт принят во исполнение Федерального закона № 172-ФЗ от 28 июня 2014 года «О стратегическом планировании в Российской Федерации».

Оценка: да - 1.

Наличие в муниципальном НПА, регулирующем сферу стратегического планирования, норм, дополняющих федеральное и региональное законодательство. Местный нормативный правовой акт определяет участников стратегического планирования, полномочия органов местного самоуправления, перечень и содержание документов стратегического планирования, разрабатываемых в городском округе. Важно, что данный акт достаточно подробно раскрывает содержание и период, на который разрабатываются документы стратегического планирования в рамках прогнозирования и программирования. Однако, в акте отсутствуют положения, регулирующие механизмы взаимодействия органов местного самоуправления и их подразделений в процессе стратегического планирования, а также распределение полномочий и функций между ними. Механизмы участия местного сообщества в процессе стратегического планирования также не описаны.

Оценки по каждому подкритерию:

раскрытие содержания документов стратегического планирования, разрабатываемых в муниципальном образовании: да - 1;

регламентация механизмов участия местного сообщества в процессе стратегического планирования: нет - 0;

регламентация механизмов взаимодействия участников стратегического планирования, определение их полномочий: нет - 0;

определение организационной структуры стратегического планирования в муниципальном образовании: нет - 0;

Общая оценка по критерию: 0,25

Наличие комплексной программы / стратегии социально-экономического развития муниципального образования на долгосрочный период. В городском округе в 2015 году принята Стратегия социально-экономического развития городского округа «город Якутск» на период до 2032 года.

Оценка: да - 1.

Качество стратегии социально-экономического развития муниципального образования.

Оценки по критериям второго уровня:

Актуальность. В ходе анализа текущей ситуации в Стратегии выделены основные проблемы, решению которых должны быть посвящены мероприятия, реализуемые в ходе стратегии. Одной из основополагающих проблем города названа демографическая ситуация, а точнее неконтролируемый приток людей из других районов Республики, что не удивительно, поскольку Якутск является столичным городом. Основными проблемами, решению которых уделяется внимание в стратегии, являются неразвитость инфраструктуры и обветшалость коммунальных систем, несбалансированность деловой среды и дисбаланс рынка труда.

В стратегии достаточно большое внимание уделяется реализации инфраструктурных проектов, направленых на решение проблем обеспечения жителей и бизнеса (с учётом сохраняющейся тенденции к увеличению числа жителей города) необходимыми для жизнеобеспечения и комфортного проживания инфраструктурами объектами. Однако, достаточно серьёзным недостатком стратегии является то, что в соответствии с ней реализация некоторых направлений развития муниципального образования напрямую зависит от реализации федеральных и региональных проектов. Следовательно, возникает ситуация, при которой достижимость стратегической цели муниципального образования по повышения качества жизни населения оказывается вне сферы деятельности органов местного самоуправления. Особенно это касается сферы обеспечения электроэнергией (в части ввода Якутской ГРЭС-2 и подключения к каскаду Вилюйской ГЭС) и транспортных объектов (строительство железнодорожной ветки и моста через реку Лену).

В части развития и диверсификации муниципальной экономики стратегией определены приоритеты по созданию в городе транспортно-логистического узла Северо-Востока России, развитие алмазообрабатывающего производства, особое внимание уделено обеспечению города продовольствием.

В целом мероприятия стратегии (за исключением вышеуказанных проблем) направлены на развитие человеческого потенциала, улучшения качества жизни людей, создания условий для их самореализации с учётом сохранения притока населения из других районов Республики. Следовательно стратегию можно назвать актуальной в части сферы деятельности городских властей. Однако отсутствие предусмотренных мероприятий на случай нереализации федеральных и региональных проектов свидетельствует о частичной неактуальности стратегии.

Оценка: 0,5

Целостность. В стратегии определено дерево целей, включающее стратегическую цель: «достижение высокого уровня качества города на основе формирования и реализации экономического, научно-образовательного, культурного и инновационного потенциалов, комплексной модернизации городской среды и перехода на модель устойчивого развития» Решение Якутской Городской Думы от 25 ноября 2015 года № РЯГД-21-3 «О Стратегии социально- экономического развития городского округа «город Якутск» на период до 2032 года», распадающейся на 4 стратегических направления: обеспечение условий для реализации растущих потребностей человека (сюда включены приоритеты демографического развития, развития городской среды и др.), предоставление возможностеи? для самореализации горожан (развитие образования, культуры, науки, социальной сферы), создание конкурентоспособнои? многоотраслевои? экономики (Стратегией определены следующие приоритетные для развития отрасли муниципальной экономики: промышленность, транспорт и связь, аграрный сектор, строительный комплекс), формирование эффективнои? бюджетно-финансовои? основы (бюджетно-налоговая, инвестиционная и земельно-имущественная политики). Каждое из стратегических направлений распадается на перечни мероприятий по каждому приоритету, что в итоге составляет целостную систему целей, задач и мероприятий социально-экономического развития городского округа.

Оценка: 1.

Вариативность. В стратегии проработаны три сценария развития городского округа: инерционный - сохранение сложившихся тенденций развития города; инфраструктурный сценарий - развитие таких отраслей как транспорт, связь, энергетика, социальная сфера при сохранении преобладания специализации города как административного центра субъекта; инновационный - диверсификация экономики, развитие города как научно-образовательного, технологического и культурно-духовного центра Северо-Востока России.

Оценка: 1

Итоговая оценка по критерию: 0,83

Взаимное увязывание документов стратегического и территориального планирования.

Оценка осуществляется по двум критериям второго уровня.

В части взаимосвязи документов стратегического и территориального планирования в городском округе «город Якутск» сложилась достаточно сложная ситуация. Действующий генеральный план города был утверждён в 2005 году на расчетный срок до 2020 года, что по сроку действия лишь частично перекрывает срок реализации Стратегии города (2016 - 2032 годы). При этом необходимо отметить, что в действующий генеральный план в настоящий момент не внесены изменения, каким-либо образом позволяющие говорить о координации процессов стратегического и территориального планирования во времени. В то же самое время в Стратегии упомянута необходимость «совершенствования генерального плана застройки территории города» Решение Якутской Городской Думы от 25 ноября 2015 года № РЯГД-21-3 «О Стратегии социально- экономического развития городского округа «город Якутск» на период до 2032 года» как один из целевых приоритетов развития строительного комплекса города. С другой стороны, очевидно что в 2020 году придёт срок, когда городским властям будет необходимо обеспечить разработку нового генерального плана, причём на период как минимум до 2040 года в соответствии с Градостроительным Кодексом Российской Федерации, что перекроет период реализации действующей Стратегии. Учитывая приведенную выше информацию, нельзя говорить о какой-либо скоординированности документов стратегического и территориального планирования в городском округе

В части соответствия положений документов стратегического и территориального планирования друг другу складывается следующая ситуация. Документ действующий генеральный план города принят задолго до принятия действующей стратегии социально-экономического развития (разница в 10 лет). В генеральном плане определены некоторые прогнозные показатели, такие как, например, средняя жилищная обеспеченность, которые также отражены и в стратегии. Однако, эти показатели в двух документах не соответствуют друг другу, причём в принятой позже Стратегии этот показатель значительно ниже для инерционного сценария развития, а для инфраструктурного и инновационного на данный момент не определены вовсе (целевые показатели стратегии должны быть определены в плане мероприятий по её реализации, который к настоящему моменту не принят).

С другой стороны, в стратегии имеется отсылка к инфраструктурным проектам, которые предусмотрены в действующем генеральном плане, следовательно можно говорить о частичном соответствии положений о документов стратегического и территориального планирования.

Важно также отметить, что в Стратегии имеется раздел, посвященный пространственной организации экономики города, определяющий перспективы развития территории города в соответствии с положениями стратегии, причём особое внимание здесь уделено процессам формирования и развития Якутской городской агломерации.

Таким образом оценки по критериям второго уровня выставлены следующим образом:

координация документов по времени: нет - 0;

соответствие положений документов стратегического и территориального планирования: соответствует неполностью - 0,5.

Итоговая оценка по критерию: 0,25.

Взаимное увязывание плановых документов.

Стратегией установлено, что «основным инструментом механизма реализации Стратегии является совокупность муниципальных и ведомственных программ, на основе которои? формируется бюджет городского округа». Стратегия определяет перечень действующих на момент принятия стратегии программ, большинство из которых приняты раньше начала срока реализации стратегии. Стоит также отметить, что все за исключением одной программы имеют срок своей реализации до 2017 года, лишь Муниципальная программа «Комплексное развитие систем коммунальнои? инфраструктуры городского округа «город Якутск» имеет срок реализации с 2014 по 2032 год. Также, выборочная проверка показала, что в действующие программы изменения после принятия стратегии не вносились.

С другой стороны, анализ показал, что цели и задачи муниципальных программ соответствуют приоритетам и направлениям деятельности, определённым Стратегией. Например, в приоритетном направлении Стратегии «Создание условий для самореализации личности» одной из задач указано «Создание для горожан доступнои? и качественнои? системы образования на всех уровнях, для всех социальных и возрастных групп», в то время как целью муниципальной программы «Развитие образования городского округа «город Якутск» на 2013-2017 годы» является «Создание условий для качественного образования, развития и успешной социализации обучающихся и воспитанников».

Таким образом можно говорить о частичном взаимном увязывали плановых документов муниципального образования.

Оценка: 0,5.

Итак, выше была осуществлена оценка зрелости стратегического планирования в муниципальном образовании по разработанным автором критериям. Сводная оценка по критериям выглядит следующим образом (по всем критериям максимальная оценка - 1):

• наличие муниципального нормативного правового акта, регулирующего сферу стратегического планирования - 1;

• наличие в муниципальном НПА, регулирующем сферу стратегического планирования, норм, дополняющих федеральное и региональное законодательство - 0,25;

• наличие комплексной программы / стратегии социально-экономического развития муниципального образования на долгосрочный период - 1;

• качество комплексной программы / стратегии социально-экономического развития муниципального образования - 0,83;

• взаимное увязывание документов стратегического и территориального планирования - 0,25.

• взаимное увязывание плановых документов - 0,5.

Как видно из приведенных выше оценок, в настоящий момент нельзя говорить о высоком уровне зрелости стратегического планирования в муниципальном образовании. Однако, учитывая тот факт, что вся система стратегического планирования в настоящий момент находится в стадии реорганизации, это в первую очередь означает, что городским властям Якутска есть на что обратить внимание при организации работы по планированию развития своей территории.

4.2 Городской округ «Самара»

Самарская область является субъектом Российской Федерации, в котором регионального закона, регулирующего сферу стратегического планирования, к настоящему моменту нет, что ведет к ситуации, когда стратегическое планирование на местном уровне осуществляется основываясь только на федеральном законодательстве и местных нормативных правовых актах. Кроме того, необходимо отметить, что действующие на настоящий момент муниципальный акт о стратегическом планировании и стратегия были приняты до вступления в силу Федерального закона «О стратегическом планировании в Российской Федерации» и после его принятия не редактировались. В таком случае, исследование уровня зрелости стратегического планирования в городском округе «Самара» позволит оценить, насколько развитой была система планирования в городе ещё до принятия текущего законодательства. Важно также отметить, что Самара является «городом-миллионером»: по оценкам на 2016 год в городе проживает более 1 170 000 человек. Это означает, что Самара имеет важное значение не только для субъекта федерации и федерального округа, но и для всей страны.

Оценка стратегического планирования в муниципальном образовании Самарской области - городском округе «Самара».

Наличие муниципального нормативного правового акта, регулирующего сферу стратегического планирования. В городском округе «Самара» в настоящий момент имеется действующее Положение «О стратегическом планировании в городском округе Самара», утвержденное Постановлением Главы городского округа от 44 июня 2008 года № 381. Отметим, что последняя редакция Положения датируется апрелем 2012 года.

Оценка: да - 1.

Наличие в муниципальном НПА, регулирующем сферу стратегического планирования, норм, дополняющих федеральное и региональное законодательство. Ещё в преамбуле к Положению о стратегическом планировании указывается, что настоящее положение «определяет организационную структуру стратегического планирования в городском округе Самара, регламентирует основные процедуры стратегического планирования и порядок управления стратегическим планированием, а также регулирует отношения, возникающие в ходе стратегического планирования». Постановление Главы городского округа «Самара» от 4 июня 2008 года № 381 «Об утверждении Положения о стратегическом планировании в городском округе «Самара» Под организационной структурой стратегического планирования здесь понимается совокупность органов местного самоуправления и их структурных подразделений, принимающих участие в процессе стратегического планирования в городском округе, а также принципы их взаимоотношений, порядок решения задач, исполнения функциональных обязанностей, координации их деятельности и коммуникация в процессе стратегического планирования, распределение полномочий и ответственности.

С другой стороны, в данном положении отсутствует регламентация механизмов участия местного сообщества в формировании стратегии, хотя положение определяет стратегию как «документ общественного согласия».

Также, Положение определяет требования к содержанию Стратегии.

Итого, оценки по критериям второго уровня:

раскрытие содержания документов стратегического планирования, разрабатываемых в муниципальном образовании: да - 1;

регламентация механизмов участия местного сообщества в процессе стратегического планирования: нет - 0;

регламентация механизмов взаимодействия участников стратегического планирования, определение их полномочий: да - 1;

определение организационной структуры стратегического планирования в муниципальном образовании: да - 1;

Итоговая оценка по критерию: 0,75.

Наличие комплексной программы / стратегии социально-экономического развития муниципального образования на долгосрочный период. Действующим стратегическим документом в городском округе является Стратегия комплексного развития городского округа Самара на период до 2025 года, утвержденная Речением Думы городского округа от 26 сентября 2013 года № 358.

Оценка: да - 1.

Качество комплексной программы / стратегии социально-экономического развития муниципального образования.

Актуальность. Стратегия комплексного развития Самары отличается глубокой проработкой стартовых условий реализации стратегии. На основе анализа главных элементов города как социально-экономической системы выделены положительные и отрицательные внешние и внутренние факторы, оказывающие влияние на каждый элемент системы и развитие всего города в целом. Кроме того, важной составляющей Стратегии стал анализ основных мировых тенденций развития городов и переложение этих тенденций на Самару.

Оценка: да - 1.

Целостность. Самарская Стратегия не просто определяет целью развития города повышения качества жизни населения: разработчики стратегии видят в этом результат достижения цели. Самой целью городского развития является комплексное всестороннее развития города как сложной системы, совокупности различных по своей природе элементов. Развитие, по замыслу разработчиков, должно основываться на концентрации ресурсов на прорывных технологиях и проектах, а также на удержании и реализации накопленного потенциала городской экономики. Стратегическая цель распадается на дерево целей по выделенным десяти направлениям развития города, где цели по направлениям распадаются на цели второго уровня и далее на конкретные мероприятия.

Оценка: да - 1.

Вариативность. Стратегия предусматривает три сценария развития города: базовый, пессимистический, оптимистический. Базовый сценарий предусматривает сохранение имевшихся на момент формирования Стратегии внешних тенденций, таких как высокие мировые цены на энергоносители, достаточно высоких объёмов бюджетного финансирования и государственных заказов, а также сохраняющиеся миграционный прирост населения и рост производительности труда. Негативный сценарий предусматривает снижение мировых цен на нефть и газ, отток квалифицированных трудовых ресурсов, снижение объёмов государственного заказа, повышение конкуренции в сфере космического производства. Оптимистичный сценарий предусматривает мобилизацию внутренних ресурсов города на фоне сохранения позитивных тенденций внешней экономической ситуации.

Оценка: да - 1.

Итоговая оценка по критерию: 1.

Взаимное увязывание документов стратегического и территориального планирования. Для начала необходимо отметить, что Стратегия сама по себе имеет достаточно значимую пространственную компоненту, что не удивительно, поскольку планирование комплексного развития городской системы не возможно без переложения такого плана на территорию. Более того, Стратегия выходит за рамки формальных границ осуществления территориального и стратегического планирования в городском округе Самара и оперирует понятиями агломерационного развития Самарско-Тольяттинской агломерации. Стратегия определяет формирование современной креативной городской среды как одно из важнейших направлений развития города, которое должно способствовать закреплению квалифицированных трудовых кадров в экономике города.

Однако, ситуация несколько осложняется тем, что действующий Генеральный план городского округа был принят в 2008 году. В документ вносились изменения, последнее из которых датируется 2014 годом (после принятия Стратегии), однако эти изменения носят точечный характер. Более того, согласно требованиям Градостроительного кодекса, сроком действия текущего Генерального плана является период до 2028 года, что полностью перекрывает срок реализации действующей стратегии. С другой стороны, единственным упоминанием Генерального плана в Стратегии является указание в задачах реализации направления «Градоэкологичекое развитие» на необходимость «Скорректировать генеральный план городского округа Самара и осуществлять градостроительную деятельность с учетом экологических требовании?».

В то же время, можно говорить о том, что положения Генерального плана и Стратегии соотносятся между собой, в особенности в части развития общественных пространств, а также развития и реконструкции улично-дорожной сети города в целях предотвращения транспортного коллапса.

Таким образом, по критериям второго уровня имеем следующие оценки:

координация документов по времени: нет - 0.

соответствие положений документов стратегического и территориального планирования: 1 - да.

Итоговая оценка по критерию: 0,5.

Взаимное увязывание плановых документов. В части взаимосвязи Стратегии и муниципальных программ в городском округе Самара складывается следующая ситуация: в настоящий момент в городе действуют 29 муниципальных программ, часть из которых принята к реализации ещё до утверждения Стратегии комплексного развития. При этом, многие программы как принятые до Стратегии, так и принятые после неё направлены на решение в среднесрочной перспективе текущих проблем и задач городского округа, в то время как другие соотносятся с такими направлениями, определенными стратегией, как развитие инфраструктуры и транспорта, развитие культурного и рекреационного потенциалов города. Следовательно, можно сказать, что муниципальные программы соотносятся с направлениями, определенными Стратегией.

Оценка: да - 1.

Сводная оценка по критериям:

• наличие муниципального нормативного правового акта, регулирующего сферу стратегического планирования - 1;

• наличие в муниципальном НПА, регулирующем сферу стратегического планирования, норм, дополняющих федеральное и региональное законодательство - 0,75;

• наличие комплексной программы / стратегии социально-экономического развития муниципального образования на долгосрочный период - 1;

• качество комплексной программы / стратегии социально-экономического развития муниципального образования - 1;

• взаимное увязывание документов стратегического и территориального планирования - 0,5.

• взаимное увязывание плановых документов - 1.

Из проведенной оценки видно, что система планирования в городском округе Самара находится на достаточно высоком уровне, хотя и имеются определенные направления для развития в особенности в части совершенствования взаимосвязи стратегического и территориального планирования.



5. Место стратегического планирования в системе планирования на местном уровне

Для того, чтобы определить место стратегического планирования в системе планирования на местном уровне для начала необходимо обратиться к определениям, данным в законодательстве, в первую очередь в Федеральном законе № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации»: «стратегическое планирование - это деятельность участников стратегического планирования по целеполаганию, прогнозированию, планированию и программированию социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, отраслей экономики и сфер государственного и муниципального управления, обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, направленная на решение задач устойчивого социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и обеспечение национальной безопасности Российской Федерации». Статья 3 федерального закона от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации».

Из определения, данного в Законе видно, что стратегическое планирование лежит в поле планирования социально-экономического развития: это справедливо как для Российской Федерации в целом, так и для её субъектов и муниципальных образований. Однако, для местного уровня нельзя сказать, что стратегическое планирование полностью тождественно планированию социально-экономического развития муниципального образования.

Напомним, согласно Федеральному закону к документам стратегического планирования, разрабатываемым для муниципальных образований, относятся стратегия социально-экономического развития муниципального образования, план мероприятий по её реализации, прогноз социально-экономического развития на среднесрочный и долгосрочный периоды, бюджетный прогноз муниципального образования на долгосрочный период, муниципальная программа. Законом установлено, что стратегия - это документ, определяющий цели и задачи муниципального управления и развития на долгосрочный период.

Из предыдущего следует, что в понятие стратегического планирования на местном уровне входит долгосрочное планирование и прогнозирование социально-экономического развития и долгосрочное бюджетное прогнозирование. Однако, остаётся вопрос с муниципальными программами.

В определении муниципальной программы, данном в Федеральном законе, нет указания на то, является ли этот документ краткосрочным, среднесрочным или долгосрочным. Определим, что краткосрочным планированием является планирование на 1-2 года, среднесрчным - 3-6 лет, долгосрочным - от 7 лет. Далее возникает вопрос, на какие сроки разрабатываются те или иные муниципальные программы.

Практика показывает, что среди муниципальных образований нет единого подхода к определению горизонта планирования при разработке муниципальных программ. Так, существуют муниципальные программы, которые по срокам реализации относятся к документам долгосрочного планирования: Муниципальная программа «Комплексное развитие систем коммунальнои? инфраструктуры городского округа «город Якутск» на 2014-2032 годы», Муниципальная программа городского округа Самара "Развитие сферы банно-прачечных услуг в городском округе Самара" на 2009 - 2018 годы. Также, существуют «среднесрочные» муниципальные программы: Муниципальная программа «Развитие информационного общества городского округа «город Якутск» на 2013-2017 годы, Муниципальная программа городского округа Самара "Развитие культуры городского округа Самара" на 2013 - 2017 годы.

Таким образом, можно говорить о том, что система планирования на местном уровне и место стратегического планирования в ней выглядят следующим образом:

При стратегическом планировании осуществляется определение генеральной цели развития муниципального образования, намечаются ориентиры и основные направления работы по достижению этой цели. Как показывает практика, Стратегии имеют достаточно серьезную территориальную компоненту, поскольку, во-первых, невозможно осуществлять планирование развития муниципального образования вне территориального контекста, во-вторых, современные Стратегии достаточно серьёзное внимание уделяют пространственному развитию по той причине, что качество среды напрямую влияет на комфортность, и, следовательно, привлекательность жизни и работы в городе.

Важно отметить, что и стратегия, и документы территориального планирования относятся к долгосрочному горизонту планирования. На наш взгляд, они также должны быть согласованы по времени принятия или актуализации, а также по срокам осуществления для того, чтобы и социально-экономическое и пространственное развитие были максимально согласованы и взаимно интегрированы.

Муниципальная программа является инструментом среднесрочного планирования, направленным на достижение целей долгосрочного социально-экономического развития. При этом важно, что именно через муниципальные программы осуществляется взаимосвязь бюджетного планирования со стратегическим и территориальным.

Таким образом, система планирования выстраивается в иерархичную систему подготовки документов и их реализации, охватывающую основные сферы плановой деятельности и три горизонта планирования.



Заключение

В текущих условиях стагнации национальной экономики и сложностей во внешнеполитических и внешнеэкономических отношениях государства муниципальные образования встают перед новыми проблемами своего развития и поиска ресурсов для решения муниципальных проблем и обеспечения достойного уровня жизни населения. В таких условиях необходима системная проработка направлений развития и учета всех текущих и возможных факторов, влияющих на муниципальное образование. Стратегическое планирование становится инструментом муниципального развития, дающим муниципальным образованиям возможность на качественно новом уровне ставить цели развития и выстраивать план деятельности по их достижению.

В настоящий момент, обновленная система стратегического планирования в России находится на этапе своего становления при условии достаточно богатого накопленного за предыдущие годы опыта. В таких условиях критически важным является выстраивание эффективной системы планирования на местном уровне, включающей различные элементы: планирование социально-экономического развития, территориальное планирование, бюджетное планирование, стратегическое планирование. Необходимо выстраивание таких механизмов, которые обеспечат комплексное взаимодействие элементов системы планирования, плановых документов и плановой деятельности.

Для анализа взаимосвязанности элементов системы планирования нами была предложена модель оценки зрелости стратегического планирования в муниципальном образовании, призванная оценить организационные и коммуникационные основы плановой деятельности в муниципальном образовании, а также взаимосвязь плановых документов как результатов этой плановой деятельности. Данная модель была апробирована на двух муниципальных образованиях: городском округе «город Якутск» и городском округе «Самара».

Важной особенностью системы планирования на местном уровне в Российской Федерации является формальное отсутсвие закреплённости территориальной компоненты в стратегическом планировании муниципального развития. Если для федерального уровня и уровня субъектов федерации определено, что документы территориального планирования входят в перечень документов стратегического планирования, то для муниципального образования такое закрепление отсутствует. На наш взгляд это вызывает определенные проблемы, что нашло подтверждение при осуществлении анализа. Конечно, нельзя утверждать о том, что это устойчивая закономерность, поскольку выборка не претендует на репрезентативность. Однако, вытекающие из логики и здравого смысла умозаключения о невозможности осуществления эффективного и результативного стратегического планирования без территориальной компоненты нашли своё подтверждение в рассмотренных примерах.

Возникает ситуация, когда при наличии достаточно давно принятого и действующего документа территориального планирования разрабатывается стратегический документ, предъявляющий абсолютно новые требования к организации городского пространства и городской среды, которые не находят (к настоящему моменту) отражение в документах территориального планирования. Очевидно, что в такой ситуации о комплексном развитии города не может быть и речи.

В связи с выше сказанным, мы считаем, что необходимо формально закрепить в федеральном законодательстве глубокую взаимосвязь и взаимную интеграцию документов территориального и стратегического планирования на местном уровне, путём внесения поправки в часть 5 статьи 11 Федерального закона от 28 июня 2014 года № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» в части добавления документа территориального планирования в перечень документов стратегического планирования, разрабатываемых на уровне муниципального образования.

Другим важным моментом является поддержание в России мирового тренда на переход от управления городами к управлению городскими агломерациями. Обе рассмотренные муниципальные стратегии в части территориального развития оперируют понятиями и проблемами развития именно городских агломераций как территориальных совокупностей и особых социально-экономических систем. В связи с этим, мы считаем, что для дальнейшего полноценного развития и городов, и регионов необходимо на основе инструментов межмуниципального сотрудничества разработать систему управления городскими агломерациями.

Развитие системы стратегического планирования на местном уровне в предложенных направлениях должно обеспечить устойчивое развитие муниципальных образований и рост благосостояния их населения, что в конечном итоге обеспечит национальную безопасность Российской Федерации.



Список источников

1. Федеральный закон от 28 июня 2014 года № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации»

2. Федеральный закон от 31 июля 1998 года № 145-ФЗ «Бюджетный Кодекс РФ»

3. Закон Архангельской области от 29.06.2015 N 296-18-ОЗ «О стратегическом планировании в Архангельской области»

4. Закон Астраханской области от 03 июля 2009 года № 53/2009-ОЗ «О стратегическом планировании социально-экономического развития Астраханской области» (в редакции Законов Астраханской области от 11.10.2011 N 67/2011-ОЗ, от 04.09.2014 N 52/2014-ОЗ, от 03.02.2015 N 1/2015-ОЗ, от 29.07.2015 N 51/2015-ОЗ)

5. Закон Волгоградской области от 31 декабря 2015 года № 247-ОД «О стратегическом планировании в Волгоградской области»

6. Закон Воронежской области от 19 июня 2015 года 114-ОЗ «О стратегическом планировании в Воронежской области»

7. Закон Забайкальского края от 20 ноября 2015 года N 1253-ЗЗК «О стратегическом планировании в Забайкальском крае»

8. Закон Краснодарского края от 6 ноября 2015 года N 3267-КЗ «О стратегическом планировании и индикативных планах социально-экономического развития в Краснодарском крае»

9. Закон Красноярского края от 24 декабря 2015 № 9-4112 «О стратегическом планиовании в Красноярском крае»

10. Закон Мурманской области от 19 декабря 2014 года № 1817-01-ЗМО «О стратегическом планировании в Мурманской области»

11. Закон Нижегородской области от 3 марта 2015 года № 24-З «О стратегическом планировании в Нижегородской области»

12. Закон Новосибирской области от 18 декабря 2015 года N 24-ОЗ «О планировании социально-экономического развития Новосибирской области»

13. Закон Пензенской области от 4 марта 2015 года № 2683-ЗПО «О стратегическом планировании в Пензенской области»

14. Закон Республики Бурятии от 4 марта 2016 года № 1639-V «О стратегическом планировании в Республике Бурятия»

15. Закон Республики Крым от 20 декабря 2015 года № 108-ЗРК/2015 « О стратегическом планировании в Республике Крым»

16. Закон Республики Татарстан от 16 марта 2015 года № 12-ЗРТ «О стратегическом планировании в Республике Татарстан»

17. Закон Свердловской области от 15 июня 2015 года № 45-ОЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации, осуществляемом на территории Свердловской области»

18. Закон Тюменской области от 25 февраля 2015 года № 13 «О стратегическом планировании социально-экономического развития Тюменской области»

19. Закон Чукотского автономного округа «О стратегическом планировании в Чукотском автономном округе»

20. Закон Ямало-Ненецкого автономного округа от 1 декабря 2015 года № 108-ЗАО «О стратегическом планировании в Ямало-Ненецком автономном округе»

21. Проект Закона Республики Саха (Якутия) «О стратегическом планировании в Республике Саха (Якутия)»

22. Решение Якутской Городской Думы от 10 июня 2015 года № РЯГД-18-2 «О стратегическом планировании в городском округе «город Якутск»

23. Решение Якутской Городской Думы от 25 ноября 2015 года № РЯГД-21-3 «О Стратегии социально- экономического развития городского округа «город Якутск» на период до 2032 года»

24. Постановление Городского собрания депутатов города Якутска от 16 марта 2005 года № 30-1 «Об утверждении Генерального плана Городского Округа «город Якутск»

25. Постановление Главы городского округа «Самара» от 4 июня 2008 года № 381 «Об утверждении Положения о стратегическом планировании в городском округе «Самара»

26. Решение Думы городского округа «Самара» от 26 сентября 2013 года № 358 «Об утверждении Стратегии комплексного развития городского округа «Самара» на период до 2025 года»

27. Решение Думы городского округа «Самара» от 19 марта 2008 года № 539 « Об утверждении Генерального плана городского округа «Самара

28. Алпацкая Е. Г. Территориальное планирование: основные подходы // Вестник Челябинского Государственного Университета. - 2013. - № 3. - С. 5-8.

29. Большой Энциклопедический Словарь

30. Бюджетная система России: учебник для студентов ВУЗов, обучающихся по экономическим специальностям / под ред. Г.Б. Полекова. - 3-е изд., перераб. и доп. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2010. - 703 с.

31. Петрова Е.М. Планирование как основа управления муниципальным социально-экономическим развитием // Управление экономическими системами: электронный научный журнал. - 2011. - № 28.

32. Управление муниципальным экономическим развитием / под ред. Г. Ю. Ветрова - М.: Фонд «Институт экономики города», 2009. - 258 с.

33. Управление региональными и муниципальными финансами / Учебное пособие для работников финансовых органов субъектов Российской Федерации.- СПб.: МЦСЭИ «Леонтьевский центр», 2008. -- 496 с.

Размещено на Allbest.ru

...