1.1 Поняття та сутність неподаткових доходів та бюджетної системи України

Ефективність функціонування бюджетної системи визначається низкою об'єктивних та суб'єктивних чинників. Якщо суб'єктивні полягають у законодавчо встановлених засадах і принципах побудови бюджетної системи, то об'єктивні характеризуються обсягом виробленого ВВП і наявних фінансових ресурсів, а також відображають стан фінансової системи країни в цілому. Існування зазначених чинників спричиняє необхідність поглиблення наукових досліджень бюджетної системи як складової фінансової системи країни та важливого регулятора економічних і соціальних процесів.

Під бюджетною системою країни розуміють зазвичай сукупність бюджетів усіх рівнів, що формуються згідно з її адміністративно-територіальним устроєм. У сучасній науковій літературі зустрічається декілька підходів до визначення сутності бюджетної системи. А.Г. Загородній та Г. А. Вознюк визначають бюджетну систему як сукупність усіх бюджетів держави -- центрального і місцевих [11, с. 53]. І.Я. Чугунов тлумачить бюджетну систему як інструмент регулювання економічного розвитку, що полягає у використанні бюджетної архітектоніки, яка визначається оптимальними співвідношеннями між елементами бюджетної системи, для впливу на динаміку показників економічного розвитку [19, с. 15]. Відповідно до Бюджетного кодексу бюджетна система України -- сукупність державного бюджету та місцевих бюджетів, побудована з урахуванням економічних відносин, державного й адміністративно-територіального устроїв і врегульована нормами права [1]. Найбільш вдале визначення, на нашу думку, сформулювали фінансисти-науковці Тернопільського національного економічного університету, які розглядають бюджетну систему України як сукупність окремих її ланок, юридично пов'язаних між собою, яка базується на загальноприйнятих принципах, що відповідають міжнародним стандартам [19, с. 5].

Крім поняття «бюджетна система», в Україні існує також поняття «зведеного», або «консолідованого», бюджету, який утворюється завдяки поєднанню усіх бюджетів країни.

Зведений бюджет України включає державний бюджет України, бюджет Автономної Республіки Крим, бюджети областей та міст Києва і Севастополя. Зведені бюджети Автономної Республіки Крим та областей включають відповідно обласні бюджети, а також бюджети районів і бюджети міст обласного підпорядкування. Зведені бюджети районів включають районні, сільські і селищні бюджети. Зведений бюджет України використовується в процесі бюджетного регулювання і планування, а також для деяких статистичних розрахунків.

Залежно від адміністративно-територіального устрою (унітарного чи федеративного) розрізняють рівні бюджетних систем (табл. 1).

Таблиця 1 Рівні бюджетних систем окремих країн

Бюджетні системи різних країн відрізняються структурою та кількістю окремих видів бюджетів. В унітарних державах бюджетна система є сукупністю бюджетів усіх територіально-адміністративних одиниць і складається з двох ланок: державного бюджету і бюджетів місцевих органів самоврядування. Наприклад, бюджетна система Японії складається з державного бюджету, бюджетів 47 префектур і 3255 муніципалітетів; у Франції бюджетна система складається з центрального бюджету і бюджетів 95 департаментів та близько 38 тис. комун.

У федеративних державах бюджетна система включає три ланки: державний (федеральний) бюджет, бюджети членів федерації і місцеві бюджети. Бюджетна система США, наприклад, має федеральний бюджет, бюджети п'ятдесяти штатів і більше 80 тис. бюджетів місцевих адміністративних підрозділів (3 тис. округів, 19 тис. муніципалітетів, 17 тис. міст і тауншипів, 15 тис. шкільних і 29 тис. спеціальних округів). У ФРН бюджетна система складається з федерального бюджету, бюджетів шістнадцяти земель і бюджетів общин; у Канаді -- з федерального бюджету, бюджетів десяти провінцій і бюджетів місцевих органів влади [13, с. 98].

Головну роль у бюджетній системі більшості країн відіграє державний бюджет, за допомогою якого центральні органи влади акумулюють основну частину національного доходу. У сучасних умовах значення державного бюджету постійно зростає. Він широко використовується для державного регулювання економіки, соціальних відносин, впливає на різні сторони процесу відтворення капіталу. За державним бюджетом у більшості країн закріплені найважливіші доходи, такі, як прибутковий податок, податок на прибуток корпорацій, найбільш фіскальні непрямі податки, надходження від державних підприємств. На нього покладені основні витрати, пов'язані із здійсненням державою своїх функцій: військові, економічні, соціальні витрати, надання допомоги іноземним державам, управління державним боргом, адміністративні витрати. Розподіл доходів і витрат між окремими видами бюджетів закріплюється законодавчо.

В Україні державний бюджет має дві складові: загальний і спеціальний фонди. Державний бюджет Великобританії складається із звичайного бюджету і національного фонду позик. Федеральний бюджет США включає урядовий фонд і трастові фонди, що мають цільовий характер. Держбюджет Італії складається з двох частин: рахунка поточних операцій і рахунка руху капіталів. Держбюджет Франції складається з центрального бюджету, приєднаних бюджетів державних установ і спеціальних рахунків казначейства. В Японії існує рахунок центрального уряду, інвестиційний бюджет та 57 спеціальних рахунків. Таким чином, структура бюджетів кожної країни має особливий характер. Типовим є відокремлення поточних видатків держави від капітальних витрат [13, с. 99].

Побудова бюджетних систем у розвинених країнах ґрунтується на спеціальних принципах. Найважливішими з них є єдність, повнота, реальність і гласність. Принципи бюджетного устрою, покладені у законодавство розвинених західних країн, склали основу для формування принципів бюджетного устрою України. У відповідності до основних тенденцій становлення сучасної бюджетної системи України, Бюджетним кодексом визначаються наступні принципи її побудови [1]:

1. Принцип єдності (цілісності), згідно з яким існування бюджетної системи України забезпечується наявністю єдиної правової бази, бюджетної класифікації, структури бюджетної документації, єдністю правового регулювання бюджетних відносин, спільною грошовою системою та єдиною соціально-економічною політикою держави.

2. Принцип збалансованості передбачає дотримання балансу між доходами і видатками всіх бюджетів, що входять до складу бюджетної системи України.

3. Принцип самостійності бюджетів передбачає наявність для кожного рівня бюджетної системи джерел закріплених і власних доходів, наявність яких забезпечує відповідні територіальні утворення фінансовими ресурсами для забезпечення необхідних витрат. Існування цього принципу має поєднуватися з вимогою забезпечення перерозподілу фінансових ресурсів між державою та місцевими органами влади відповідно до встановлених повноважень.

4. Принцип повноти передбачає обов'язкове відображення в бюджеті всіх його доходів і видатків. Таким чином досягається існування єдиного обліку фінансових ресурсів країни й унеможливлюється існування додаткових надбюджетних утворень.

5. Принцип обґрунтованості передбачає формування бюджету на реалістичних макропоказниках економічного і соціального розвитку держави, а також на розрахунках бюджетних показників, здійснених відповідно до затверджених методик та правил.

6. Принцип ефективності означає, що при складанні та виконанні бюджетів усі учасники бюджетного процесу мають прагнути досягнення запланованих цілей при залученні мінімального обсягу бюджетних коштів та досягнення максимального результату при використанні визначеного бюджетом обсягу коштів.

7. Принцип субсидіарності передбачає, що розподіл видатків між державним бюджетом та місцевими бюджетами, а також між місцевими бюджетами повинен ґрунтуватися на максимально можливому наближенні надання суспільних послуг до їх безпосереднього споживача.

8. Принцип цільового використання бюджетних коштів означає, що кошти витрачаються тільки на цілі, визначені бюджетними призначеннями.

9. Принцип справедливості і неупередженості передбачає побудову бюджетної системи України на засадах справедливого і неупередженого розподілу суспільного багатства між громадянами і територіальними громадами.

10. Принцип публічності і прозорості означає, що Державний бюджет України та місцеві бюджети затверджуються, а рішення щодо звіту про їх виконання приймаються відповідними органами влади.

11. Принцип відповідальності учасників бюджетного процесу визначає рівень відповідальності кожного рівня влади за свої дії або бездіяльність на кожній стадії бюджетного процесу.

Дотримання всіх вищезазначених принципів має дозволити бюджетній системі України швидше пройти період становлення і перейти до нормального розвитку з дотриманням існуючих вимог сучасної світової економіки.

У працях українських науковців [14, с. 64] пропонується виділити в побудові бюджетної системи України принцип автономності, який передбачає, що кожний бюджет, який входить до її складу, є відносно відособленою і самостійною ланкою. На відміну від задекларованого у Бюджетному кодексі принципу самостійності, він означає автономне управління кожним бюджетом і відсутність прямого перерозподілу коштів між бюджетами. Такий підхід до бюджетної системи тісно пов'язаний з поняттям «бюджетний федералізм», що розглядається як законодавчо зафіксований розподіл функціональних повноважень та відповідальності структур різних рівнів влади з паритетним розмежуванням на цій основі доходів і видатків між ними на засадах державної соціально-економічної і політичної доцільності, соціальної етики, міжрегіональної, міжнаціональної і суспільної солідарності.

В.М. Опарін наголошує, що подальший розвиток бюджетної системи України має засновуватися на засадах бюджетного федералізму [17, с. 12].

Слід зазначити, що саме проблема фінансового вирівнювання є найбільш важливою для бюджетної системи України на сьогодні.

Бюджетна система України побудована таким чином, що більша частина коштів, зібраних у регіонах у вигляді податків, зборів та платежів надходить до державного бюджету, з якого потім кошти перерозподіляються між місцевими бюджетами. Забезпеченість місцевих бюджетів достатніми фінансовими ресурсами з власними джерелами надходжень недостатнім чином відповідає проблемам регіонального розвитку. Надмірна централізація ВВП України у державному бюджеті призводить до того, що органи місцевого самоврядування не мають необхідних обсягів ресурсів для забезпечення виконання своїх повноважень. Це, в свою чергу, спричиняє залежність місцевих органів самоврядування від центральної влади і стримує розвиток регіонів.

Вважаємо, що ключовим напрямом у реформуванні бюджетної системи має стати її модернізація на основі нових принципів побудови та реформа міжбюджетних відносин. Важливими є також питання оптимізації розмежування доходів і видатків між рівнями бюджетної системи, упорядкування бюджетного процесу, підвищення рівня бюджетного менеджменту. Бюджетна система, як один із механізмів держаного регулювання економіки, має забезпечувати відповідність регуляторних заходів внутрішнім і зовнішнім змінам економічного середовища з метою розвитку фінансової системи країни, вирівнювання регіональних дисбалансів і на цій основі підвищення добробуту суспільства. Подальші наукові дослідження мають спрямовуватися на обґрунтування доцільності реформування міжбюджетних відносин з посиленням автономності місцевих бюджетів, що сприятиме повнішому розкриттю сутності фінансово-бюджетних відносин як вагомого інструменту соціально-економічного розвитку країни.

1.2 Практичні основи виконання бюджету, його розподілення за доходами та видатками

- посилення відповідальності головного розпорядника бюджетних коштів за дотримання відповідності бюджетних програм законодавчо визначеній меті його діяльності, а також за фінансове забезпечення бюджетних програм і результати їх виконання;

- підвищення якості розроблення бюджетної політики, ефективності розподілу і використання бюджетних коштів [3].

Програмно-цільовий метод є інструментом, що забезпечує планування бюджету на середньострокову перспективу та перехід від контролю за цільовим використанням бюджетних коштів до контролю за фактичними результатами реалізації бюджетної програми.

Елементами процесу ефективного управління бюджетом за програмно-цільовим методом є моніторинг і оцінка програм.

Порядок проведення моніторингу та оцінки бюджетних програм розроблений з метою створення єдиних організаційно-методичних засад для реалізації системи моніторингу та оцінки.

Метою здійснення моніторингу та оцінки ефективності бюджетних програм є відслідковування ходу і результатів реалізації програми, використання ресурсів і надання інформації про поточну ситуацію щодо прийняття управлінських рішень з питань бюджету.

Моніторинг і оцінка бюджетних програм здійснюється виконавцями програми/головними розпорядниками бюджетних коштів а також шляхом зовнішнього аудиту ефективності бюджетних програм контрольно-ревізійними органами держави.

Моніторинг виконання бюджетних програм це постійний процес збору даних про видатки та показники виконання програми, що досягаються у ході її реалізації. Мета проведення моніторингу виконання бюджетних програм - відстеження відхилень фактичних показників від планових, аналіз змін, що відбуваються у ході реалізації бюджетних програм та виявлення причин, які перешкоджають або сприяють виконанню програм.

Моніторинг виконання бюджетних програм здійснюється за встановленою формою та повинен містити інформацію про заплановані та фактичні обсяги фінансування програми та досягнуті показники за звітний період. Дані отримані в процесі моніторингу є основою для проведення оцінки ефективності бюджетної програми.

Оцінка бюджетних програм - це комплексний аналіз використання бюджетних коштів та досягнутих результатів розпорядниками коштів в процесі реалізації бюджетних програм, що здійснюється за результатами виконання бюджетних програм за рік.

Мета оцінки ефективності бюджетних програм:

- визначення ефективності виконання бюджетної програми;

- визначення ступеню досягнення мети та завдань бюджетної програми;

- прийняття управлінських рішень за результатами виконання програми;

- інформування посадових осіб органів місцевого самоврядування та громадськість про результати виконання програми та ефективність використання коштів за програмою [4, с. 19].

Моніторинг та оцінка виконання бюджетних програм здійснюється на основі фінансової, статистичної та іншої звітності. Моніторинг та оцінка виконання бюджетних програм здійснюється виконавцями програм (головними розпорядниками бюджетних коштів) за встановленою формою. За результатами проведеного моніторингу та оцінки виконання бюджетних програм головний розпорядник бюджетних коштів аналізує причини невиконання запланованих результатів та вносить обґрунтовані пропозиції стосовно плану заходів покращення реалізації бюджетної програми.

Інформація про результати моніторингу та оцінки бюджетних програм є основою для прийняття рішень стосовно перерозподілу коштів, зменшення або збільшення обсягів асигнувань на виконання програми. Результати звіту про оцінку виконання бюджетних програм включаються до відповідних звітів. Звіт про оцінку виконання бюджетних програм оприлюднюється під час публічного представлення цих звітів.

Запорукою ефективного виконання державою своїх функцій є обґрунтоване і своєчасне використання бюджетних ресурсів, але бюджетні проблеми, а відповідно і проблеми бюджетних видатків, стають актуальними лише в період прийняття державного бюджету або є основою передвиборчих обіцянок. Раціональне використання бюджетних коштів вимагає постійного теоретичного аналізу, оцінки показників ефективності, пошуку напрямків оздоровлення бюджетних видатків, узагальнення досвіду різних країн світу.

Вивчення історичних особливостей використання бюджетних коштів дає підстави стверджувати, що в ХХ столітті зростання бюджетних видатків відбувалося практично в усіх країнах світу, що в першу чергу пов'язано: з розширенням функцій держави щодо надання соціальних послуг, тобто створенням соціальної інфраструктури та фінансуванням відповідних послуг; розширенням військових асигнувань; участю держав у створенні об'єктів житлового фонду; збільшенням видатків на освіту, охорону здоров'я тощо [5, с. 25-26]. Така само тенденція спостерігається і у вітчизняному бюджетному процесі, наприклад, за період 2004-2008 роки.

Таблиця 2 Загальна динаміка основних показників України за 2004-2008 рр.(млн. грн.)

Отже, розмежування бюджету на дві частини зумовлено необхідністю посилення контролю за витрачанням коштів, що мобілізуються державою до централізованих фондів. Зі створенням спеціального фонду бюджету до його складу почали зараховуватися колишні позабюджетні цільові фонди коштів, зокрема Фонд соціального страхування, зайнятості населення тощо. Це дало змогу оптимізувати систему Державного контролю щодо витрачання коштів бюджету як державного, так і місцевих.

До загального фонду бюджету включаються всі доходи (за винятком тих, що надходять до центрального), всі видатки за рахунок надходжень до загального фонду бюджету, а також фінансування загального фонду, фактично за рахунок коштів загального фонду фінансуються поточні потреби держави. Кошти, що мобілізуються до загального фонду бюджету, не мають конкретного цільового призначення - вони формують централізований фонд держави, за рахунок якого уряд фінансує державні потреби, передбачені поточними фінансовими планами.

До спеціального фонду бюджету включаються: бюджетні призначення на видатки за рахунок конкретно визначених джерел надходжень; гранти та дарунки, одержані розпорядниками бюджетних коштів на конкретну мету; різниця між доходами й видатками спеціального фонду. Джерела формування спеціального фонду визначаються виключно законами. Таким чином держава намагається усунути значні порушення щодо утворення окремими відомствами власних цільових фондів і несанкціонованого визначення джерел їх утворення. Особливістю спеціального фонду є те, що фінансування конкретних заходів може здійснюватися виключно в межах коштів, що надійшли до фонду на відповідну мету.

Кожний бюджет завжди складається з двох частин - доходної і видаткової. Доходами бюджету є усі податкові, неподаткові та інші надходження на безповоротній основі, справляння яких передбачено законодавством України (включаючи трансферти, дарунки, гранти). Отже, доходами бюджету можуть бути як обов'язкові, так і добровільні надходження до бюджету, що використовуються державою для здійснення її функцій та регулюються правовими нормами.

Бюджетні доходи можна класифікувати за кількома підставами. Наприклад, за соціально-економічними ознаками доходи бюджетів поділяються на доходи від господарської діяльності, від зовнішньоекономічної діяльності, від використання природних ресурсів, від державних монополій, митні платежі, збори та інші неподаткові платежі тощо. За порядком зарахування до бюджету доходи поділяються на власні, закріплені та регулюючі. Порядок зарахування доходів визначають Бюджетний кодекс, Закон про Державний бюджет та поточні акти про бюджет місцевих органів влади.

Власні доходи бюджетів формуються за рахунок надходжень від власних джерел. Конституція України, закон України "Про місцеве самоврядування" створюють правову базу для формування власних доходів місцевих бюджетів, основаних, у першу чергу, на комунальній власності територіальних громад. Бюджетне законодавство у свою чергу конкретизує загальні норми вищезазначених нормативно-правових актів. Зокрема, згідно зі ст. 69 БК України до доходів місцевих бюджетів, що не враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів, належать [1, ст. 69]:

- місцеві податки і збори, що зараховуються до бюджетів місцевого самоврядування;

- надходження сум відсотків за користування тимчасово вільними бюджетними коштами;

- надходження дивідендів, нарахованих на акції (частки, паї) господарських товариств, що є у власності відповідної територіальної громади;

- плата за забруднення навколишнього природного середовища у частині, що зараховується до відповідного бюджету;

- кошти від відчуження майна, що перебуває у комунальній власності, у тому числі від продажу земельних ділянок несільськогосподарського призначення;

- плата за оренду майнових комплексів, що перебувають у комунальній власності;

- податок на прибуток підприємств комунальної власності;

- платежі за спеціальне використання природних ресурсів місцевого значення та інші.

Закріплені доходи - це доходи, віднесення яких до певного рівня бюджету здійснюється відповідно до Бюджетного кодексу України на довготривалій основі у розмірі територіального надходження або у твердо фіксованому розмірі. Наприклад, закріпленим доходом бюджетів міст Києва та Севастополя є 100% загального обсягу прибуткового податку з громадян, що справляється на території цих міст. До доходів, що закріплюються за бюджетами місцевого самоврядування, належать плата за ліцензії на провадження певних видів господарської діяльності та сертифікати, що видаються виконавчими органами відповідних рад, плата за торговельний патент на здійснення деяких видів підприємницької діяльності тощо. Закон про Державний бюджет щороку передбачає склад закріплених доходів державного бюджету в повному або процентному відрахуванні від надходжень. Зокрема, останніми роками податок на додану вартість у повному обсязі надходить до державного бюджету.

Регулюючі доходи - це доходи, надходження яких до бюджетів нижчих рівнів щорічно визначає Верховна Рада України або представницький орган місцевої влади при затвердженні своїх актів про бюджет. Юридичною підставою зарахування регулюючих доходів до кожного бюджету нижчого рівня є правовий акт про бюджет вищого рівня, тобто зарахування регулюючих доходів до регіональних бюджетів та бюджетів АРК, міст Києва та Севастополя здійснюється на підставі Закону про Державний бюджет. Зарахування до сільського або селищного бюджету здійснюються на підставі рішення про районний бюджет [7, с. 10-11].

Поряд з процентними відрахуваннями від територіальних надходжень загальнодержавних податків та зборів як основного методу бюджетного регулювання, в Україні застосовуються такі методи, як дотація вирівнювання та субвенція. Доходи можуть формуватися також за рахунок міжбюджетних трансфертів з місцевих бюджетів. Крім того, джерелом формування доходної частини бюджету можуть бути позикові кошти, потреба в яких виникає у зв'язку з неможливістю покрити необхідні бюджетні видатки за рахунок запланованих надходжень.

Таким чином, видаткова частина бюджетних видатків досліджуваного періоду має ряд проблем: негнучкість державних витрат; короткостроковість бюджетного планування, недооцінка подальших витрат після здійснення державних інвестицій, низький рівень бюджетної дисципліни тощо.

РОЗДІЛ 2. Правові ОСОБЛИВОСТІ регулювання неподаткових надходжень

2.1 Організація, порядок регулювання неподаткових доходів

Формування Державного бюджету - досить складний і тривалий процес. У зарубіжних державах існує практика складання бюджетів на 3-5 років наперед з відповідним уточненням на конкретний рік, який буде виконуватися.

У Бюджетному кодексі подано визначення терміна «бюджетний процес» - це регламентована нормами права діяльність, пов'язана зі складанням, розглядом, затвердженням бюджетів, їх виконанням і контролем за їх виконанням, розглядом звітів про виконання бюджетів, що складають бюджетну систему України. Прийняття інших нормативних актів з бюджетних питань, вироблення чіткого механізму збирання і витрачання бюджетних коштів, розмежування бюджетних повноважень між рівнями бюджетної системи, створення ефективного бюджетного контролю та пошук шляхів додаткових бюджетних надходжень -- ось основні чинники, які мають бути реалізовані найближчим часом [1].

Учасники бюджетного процесу визначені Бюджетним кодексом, де передбачені їх функції, повноваження та відповідальність. Окремі повноваження учасників бюджетного процесу визначені Конституцією України та іншими правовими актами.

Розглянемо найбільш вагомі повноваження основних учасників бюджетного процесу.

1. Президент України:

? підписує Закон Про Державний бюджет України на (бюджетний) рік.

? у разі незгоди із Законом про Державний бюджет, прийнятий Верховною Радою, накладає вето.

? вносить в установленому чинним законодавством порядку зміни та доповнення до державного бюджету.

? вносить на розгляд Верховної Ради законопроекти, у тому числі в першочерговому порядку, які стосуються бюджетного процесу.

? видає укази, які можуть регулювати окремі поточні питання, що стосуються бюджетного процесу.

2. Верховна Рада України:

? розробляє пропозиції до проекту Основних напрямів бюджетної політики на наступний бюджетний період з конкретних макроекономічних показників, визначених у Бюджетному кодексі.

? приймає постанову про схвалення або взяття до відома Основних напрямів бюджетної політики.

? розглядає проект бюджету в трьох читаннях.

? ухвалює Закон про Державний бюджет України.

? вносить зміни і доповнення в Закон про Державний бюджет України.

? розглядає та приймає рішення щодо звіту про виконання Закону про Державний бюджет України.

3. Комітет Верховної Ради з питань бюджету бере участь практично в усіх стадіях бюджетного процесу, а саме:

? розглядає і вносить пропозиції стосовно Основних напрямів бюджетної політики;

? бере участь у підготовці, розгляді, уточненні, узагальненні пропозицій, доповіданні на всіх трьох читаннях проекту Закону про Державний бюджет при його проходженні у Верховній Раді;

? розглядає звіт про проведені таємні видатки;

? розглядає ситуації, пов'язані із перевиконанням дохідної частини Державного бюджету;

? готує співдоповідь, з якою виступає Голова комітету, про виконання Державного бюджету України.

4. Рахункова палата:

? здійснює зовнішній контроль та аудит фінансової та господарської діяльності бюджетних установ у частині контролю за використанням коштів Державного бюджету.

? після закінчення бюджетного року готує висновки щодо використання коштів Державного бюджету.

? здійснює контроль за проведенням таємних видатків.

? готує співдоповідь, з якою виступає Голова Рахункової палати, -- про виконання Державного бюджету.

5. Кабінет Міністрів України:

? подає на розгляд Верховної Ради проект Основних напрямів бюджетної політики на наступний бюджетний період.

? розробляє проект Закону про Державний бюджет.

? доопрацьовує проект Закону про Державний бюджет України після першого та другого читання у Верховній Раді.

? приймає рішення про виділення коштів із резервного фонду Державного бюджету.

? забезпечує виконання Державного бюджету України.

? подає річний звіт про виконання Державного бюджету Верховній Раді.

? доводить до відома Ради міністрів АРК, місцевих державних адміністрацій та виконавчих органів відповідних рад положення та показники міжбюджетних відносин (обсяги міжбюджетних трансфертів, текстові статті).

6. Міністерство фінансів:

? погоджує єдині правила бухгалтерського обліку всіх фінансових операцій, активів і фінансових зобов'язань.

? розробляє і доводить до головних розпорядників бюджетних коштів інструкції щодо підготовки бюджетних запитів.

? проводить аналіз бюджетного запиту, поданого головним розпорядником бюджетних коштів на будь-якій стадії бюджетного процесу.

? визначає основні організаційно-методичні засади бюджетного планування, які використовуються для підготовки бюджетних запитів, і розробляє пропозиції щодо проекту Державного бюджету.

? у період підготовки пропозицій до проекту Державного бюджету розглядає та вживає заходів щодо усунення розбіжностей з головними розпорядниками бюджетних коштів.

? подає проект Закону про Державний бюджет України на розгляд Кабінету Міністрів України.

? допрацьовує проект Державного бюджету після першого та другого читання у Верховній Раді України.

? здійснює загальну організацію та управління виконанням Державного бюджету України, координує діяльність учасників бюджетного процесу.

? Міністерство в особі Міністра фінансів затверджує та контролює розпис, за яким виконується Державний бюджет України.

? здійснює прогнозування та аналіз доходів бюджету протягом поточного бюджетного року.

? установлює факт перевиконання дохідної частини бюджету.

? здійснює контроль (разом з Рахунковою палатою) за проведенням таємних видатків.

? забезпечує опублікування проекту Закону про Державний бюджет, даних про виконання Закону по кварталах і за підсумками року, показників зведеного бюджету, іншої відкритої інформації про виконання Державного бюджету.

7. Державне казначейство:

? визначає (за погодженням із Міністерством фінансів) єдині правила бухгалтерського обліку всіх фінансових операцій, активів фінансових зобов'язань держави.

? здійснює операції з коштами Державного бюджету та місцевих бюджетів.

? здійснює розрахунково-касове обслуговування розпоряджень бюджетних коштів.

? контролює бюджетні повноваження при зарахуванні, прийнятті зобов'язань та проведенні платежів.

? веде бухгалтерський облік та складає звітність про виконання Державного та місцевих бюджетів.

? здійснює безспірне списання коштів з рахунків згідно з порядком, установленим Бюджетним кодексом та іншими юридичними актами.

8. Розпорядники бюджетних коштів:

? на підставі плану своєї діяльності розробляють проекти кошторису та бюджетні запити і подають їх Міністерству фінансів чи місцевому фінансовому органові.

? отримують бюджетні призначення і доводять у встановленому порядку до розпорядників нижчого рівня.

Головні розпорядники затверджують кошториси розпорядників нижчого рівня. Головні розпорядники контролюють хід виконання кошторисів та аналізують ефективність використання бюджетних коштів у розпорядників нижчого рівня.

9. Національний банк України подає до Верховної Ради та Кабінету Міністрів:

? проект основних засад грошово-кредитної політики на наступний бюджетний рік;

? проект кошторису доходів та видатків НБУ на наступний бюджетний рік [6, с. 128].

Перелік стадій бюджетного процесу, конкретні учасники, механізм виконання робіт, контрольні терміни визначені Бюджетним кодексом України.

2.2 Методи та проблеми правової регламентації неподаткових надходжень

Держава може виконувати свої функції та завдання, передбачені Конституцією, якщо вона має у своєму розпорядженні достатньо бюджетних коштів. Практичну дієвість бюджетної системи у розрізі фінансового функціонування забезпечує касове виконання державного бюджету за доходами і видатками.

У сучасних умовах реформування ринкової економіки, обмеженості фінансових ресурсів важливим є пошук нових альтернативних методів мобілізації й перерозподілу фінансових ресурсів. Суть полягає в тому, що підвищення ефективності бюджету як дієвого інструменту регулювання соціально-економічних процесів у державі потребує нових підходів до створення такої функціонально-організаційної системи виконання бюджету, яка б забезпечувала ефективне управління ресурсами Державного бюджету. Саме казначейство повинно стати важливим елементом інтегрованої системи управління державними фінансами.

Державне казначейство України, створене 1995 року на виконання Указу Президента України від 27 квітня 1995 року за № 335 «Про Державне казначейство України» [2] та відповідно до «Положення про Державне казначейство», затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 31 липня 1995 року за № 590, започаткувало казначейську систему виконання державного бюджету.

ДКУ є центральним органом виконавчої влади і керується у своїй діяльності Конституцією України, Бюджетним кодексом України, законами України, постановами ВРУ, указами і розпорядженнями Президента України, декретами, постановами і розпорядженнями Кабінету Міністрів України, Національного банку України, наказами Міністерства фінансів України. Казначейство - це фінансовий орган, на який покладаються функції з касового виконання державного бюджету України.

Основним завданням Державного казначейства є удосконалення системи ефективного управління коштами державного бюджету та процедур попереднього контролю за їх витрачанням, розробка нової політики бухгалтерського контролю і звітності, чітке визначення й розподіл функцій між учасниками бюджетного процесу, створення єдиного комплексу технічних і програмних засобів інформаційної системи Державного казначейства [8, с. 13].

Постановою Кабінету Міністрів України від 31 липня 1995 р. № 590 «Питання Державного казначейства» визначено, що Державне казначейство:

1) організовує та здійснює виконання державного бюджету, відповідно до принципу єдиного казначейського рахунку;

2) здійснює керівництво територіальними органами Державного казначейства;

3) веде зведені реєстри розпорядників коштів державного бюджету України, державних позабюджетних коштів та рахунків територіальних органів Державного казначейства в установах банків;

4) організовує та здійснює прогнозування і касове планування коштів державного бюджету, визначає на основі чинного законодавства розміри їх поточного використання у межах, затверджених на відповідний період видатків;

5) організовує розподіл між державним бюджетом та бюджетами Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва і Севастополя відрахувань від загальнодержавних податків, зборів і обов'язкових платежів за нормативами, затвердженими Верховною Радою України, а також перерахувань місцевим бюджетам належних їм коштів від зазначених відрахувань;

6) веде зведений бухгалтерський облік руху коштів державного бюджету на рахунках Державного казначейства;

7) організовує роботу територіальних органів Державного казначейства, пов'язану з дотриманням чинного законодавства України з питань виконання державного бюджету, надходження та використання коштів державних позабюджетних фондів;

8) проводить ревізії діяльності територіальних органів Державного казначейства;

9) подає Мінфіну в разі потреби пропозиції про скорочення видатків державного бюджету;

10) доводить до головних розпорядників коштів і територіальних органів Державного казначейства обсяги асигнувань, що виділяються з державного бюджету;

11) установлює зв'язки з міжнародними фінансово-банківськими установами, а також із казначействами інших країн, вивчає досвід організації їхньої діяльності та готує пропозиції про його використання в Україні;

12) організовує підвищення кваліфікації працівників органів Держказначейства відповідно до чинного законодавства;

13) розробляє проекти законодавчих та інших нормативних актів із питань, що належать до компетенції Державного казначейства;

14) здійснює разом із Національним банком і Міністерством фінансів управління державним внутрішнім і зовнішнім боргом та проводить їх обслуговування відповідно до чинного законодавства [3].

Проблема браку коштів, яка виникає перед державою сьогодні, є результат їх неоптимального перерозподілу замість загальноприйнятого у світі управління ресурсами, що забезпечує здійснення видатків у межах асигнувань, реально передбачених бюджетом.

Серйозна політична стурбованість щодо витрачання державних коштів та ролі уряду при цьому, а також забезпечення прозорості звітних даних на всіх рівнях державного управління зумовлюють необхідність удосконалення казначейської системи виконання державного бюджету України.

Стратегічним напрямом діяльності Державного казначейства має стати розміщення тимчасово вільних залишків коштів на міжбанківському кредитному ринку. Оскільки після проведення всіх бюджетних зобов'язань на єдиному казначейському рахунку залишається значно більше коштів, ніж потрібно для поточного фінансування бюджетної сфери й обслуговування внутрішнього і зовнішнього державного боргу, то їх доцільно спрямувати на фінансовий ринок. При цьому слід пам'ятати, що, працюючи на фінансовому ринку з бюджетними коштами, ми піддаємо їх фінансовим ризикам. З огляду на пріоритетне місце й роль Державного казначейства, у системі фінансових органів держави потребує подальшого вдосконалення нормативно-законодавча база для ефективного функціонування.

Це пов'язано також із тим, що нормативно-правове регулювання організації й функціонування органів казначейства значно відстає від темпів, якими нині розвивається ця структура, і не враховує змін, пов'язаних із розширенням функціональних повноважень органів казначейства та соціально-економічних реалій [15, с. 199].

На сьогодні відсутні закони, що регламентують діяльність Державного казначейства України, відображають його інституціональний характер і особливості функціонування. Оптимальним із цієї точки зору було би прийняття Закону України «Про Державне казначейство України». Це дасть можливість закріпити специфіку роботи ДКУ, наголосити на його відмінності від інших органів виконавчої влади, яка полягає у поєднанні функцій органу виконавчої влади та системного банку, а також стане підставою для подальшого розвитку, вдосконалення його діяльності [12, с. 8].

Для ефективного управління державними фінансами треба чітко визначити й розмежувати функції між учасниками бюджетного процесу, насамперед між Державним казначейством і Міністерством фінансів, зокрема з управління зовнішніми та внутрішніми боргами. Потребують свого розв'язання міжвідомчі відносини Державного казначейства з органами законодавчої та виконавчої влади, які відповідальні за здійснення контролю за виконанням державного та місцевих бюджетів.

2.3 Повноваження відповідальних органів у сфері регулювання неподаткових надходжень

Неузгодженість положень ЗУ «Про місцеве самоврядування в Україні» (який встановлює необхідність окремого розподілу в доходах і видатках місцевих бюджетів коштів на виконання власних і делегованих повноважень) з нормами Бюджетного кодексу України (який не передбачає такого розмежування) призводить до вкрай негативних наслідків у сфері міжбюджетних відносин: 1) невизначеності в розподілі повноважень і, як наслідок, фінансових ресурсів між владою різних рівнів; 2) відсутності належних умов для забезпечення достатнього та цільового фінансування делегованих державою місцевим органам влади функцій; 3) відсутності належних умов для здійснення контролю за використанням коштів, наданих у вигляді закріплених за місцевими бюджетами загальнодержавних податків і зборів та дотації вирівнювання [16, с. 9-10].

Неврегульованість процедур делегування державних повноважень до виконання місцевим бюджетам негативно впливає на побудову складної системи відносин у сфері розподілу доходів державного бюджету з метою забезпечення їх виконання бюджетними ресурсами. Так, невизначеність державних соціальних гарантій та державних соціальних стандартів і нормативів, які, відповідно до Закону України «Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії», повинні бути базою для розрахунку видатків на соціальні цілі та формування на їхній основі бюджетів усіх рівнів, не дозволяє встановити нормативно обґрунтовану потребу в коштах на виконання делегованих державою повноважень органам місцевого самоврядування щодо надання суспільних соціальних послуг.

Видатки, що враховуються Міністерством фінансів України у визначенні обсягів дотації вирівнювання (на виконання делегованих повноважень), забезпечують потребу регіонів лише на фінансування мінімальних першочергових потреб (заробітна плата, медикаменти, харчування, енергоносії). Практично в розрахунках не передбачається видатків на розвиток регіонів, житлово-комунальне господарство, екологію, будівництво житла тощо.

На нашу думку, зазначені негативні тенденції та прояви передовсім спричинені низкою проблем у сфері правового розподілу бюджетних повноважень між державою та місцевим самоврядуванням.

1. Проблема відсутності чіткого правового розподілу функціональних повноважень органів державної влади та органів місцевого самоврядування. Така відсутність практично унеможливлює розділення «делегованих видатків» і «власних видатків».

З прийняттям БК України значні зусилля було спрямовано на структурування бюджету таким чином, щоб органи влади того рівня, які делегували повноваження, фінансували органи влади, яким ці повноваження було делеговано. Сучасний стан делегування повноважень робить систему міжбюджетного фінансування громіздкою та непередбачуваною, її майже неможливо застосовувати на практиці, тому що відмінність між «делегованими» та «власними» повноваженнями, встановлену в Законі «Про місцеве самоврядування в Україні», складно втілити на практиці, насамперед у бюджетній сфері.

2. Проблема визначення співвідношення обсягу делегованих повноважень та обсягу самоврядних повноважень. Погоджуємося з позицією В. Геєць: основний принцип делегування повноважень - досягнення ефективної реалізації переданих державних повноважень не повинно завдавати шкоди вирішенню питань місцевого значення [9, с. 21].

Чинний Закон «Про місцеве самоврядування в Україні» одночасно передбачає 67 власних самоврядних повноважень і 78 делегованих державою повноважень органам місцевого самоврядування. Тож одна з головних проблем полягає в тому, що обсяг делегованих повноважень перевищує обсяг власних повноважень органів місцевого самоврядування.

3. Проблема: які послуги повинен надавати кожен із рівнів влади. Чинне законодавство чітко не визначає, на якому з рівнів влади який вид послуг має надаватися. Органи влади всіх рівнів мають певні повноваження працювати в певних галузях. Водночас, згідно з Конституцією та Законом «Про місцеве самоврядування в Україні», обласні та районні органи влади можуть надавати послуги лише на підставі делегування відповідних повноважень, після того, як із центральними або з підпорядкованими органами влади буде узгоджено, що цього вимагають «спільні інтереси». Щоправда, ні в Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні», ні в Законі України «Про місцеві державні адміністрації» взагалі не встановлено: правил і процедур делегування повноважень іншим рівням влади; правил і процедур відкликання делегованих повноважень; правил і процедур визначення обсягів фінансування, необхідних для реалізації делегованих повноважень після передання їх від одного рівня влади до іншого.

4. Проблема розмежування сфер відповідальності між органами державної влади та органами місцевого самоврядування. Принципова слабкість нинішнього розподілу фінансування видатків спричинена розділенням сфер фінансової відповідальності, з одного боку, та пов'язана з правом зменшувати або збільшувати зобов'язання за видатками - з іншого. Стає очевидним, що відповідальність органів влади певного рівня слід привести у відповідність із їхніми правами щодо прийняття рішень.

5. Проблема узгодженої діяльності органів місцевого самоврядування та органів державної влади у бюджетній сфері. На нашу думку,враховуючи світові тенденції, на часі - необхідність проведення обов'язкових консультацій у процесі підготовки та прийняття рішень органів державних адміністрацій з органами місцевого самоврядування, громадськістю, якщо це стосується інтересів останніх [6, с. 131].

Отже, оптимальний міжбюджетний розподіл бюджетних повноважень має якнайбільше відповідати розподілу функціональних повноважень органів влади та базуватися на економічно виважених критеріях і єдиних правових принципах (що повинні бути закріплені в конституційному законодавстві, бюджетному законодавстві та законодавстві про місцеве самоврядування). Вихідним правовим принципом у розподілі повноважень мусить бути принцип субсидіарності з урахуванням доцільності передання повноважень виходячи з необхідності забезпечення оптимального розподілу бюджетних ресурсів.

2.4 Складання, звітність та реалізація правових норм у сфері неподаткових доходів