Институт референдума и пути его развития в международном и российском праве

Размещено на http://www.allbest.ru/

СОДЕРЖАНИЕ

Введение

Глава 1. Общая характеристика института референдума в международном праве

1.1 Понятие, сущность, виды референдума, его место в международном праве

1.2 Возникновение и становления института референдума

Глава 2. Практические и теоретические аспекты реализации института референдума в международном праве

2.1 Правовой анализ практики проведения референдума за рубежом

2.2 Процедура реализации права на проведение референдума в международном праве и Российской Федерации: общее и особенное, проблемы и перспективы дальнейшего развития

Заключение

Список использованных источников

Приложение 1

Приложение 2

Приложение 3

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность выбранной темы обусловлена тем, что референдум является одним их основополагающих институтов прямой демократии. Он имеет гигантское значение для конституционного развития всех современных государств. Институт референдума должен гарантировать непосредственное участие всех граждан в решении крайне важных вопросов, общегосударственного, регионального или местного значения. По мере демократизации общества с повышением уровня его экономического, политического, социального и культурного развития, институт референдума оказывает большое влияние на все исторические периоды развития государства. Также он позволяет органам государственной власти выявлять на ранних этапах вопросы, при помощи которых происходит сглаживание социальных конфликтов, и, кроме этого, достигается реализация непосредственной власти народа. Следовательно, институт референдума является важнейшим столпом любого демократического государства, так как именно данный институт служит для воплощения в реальность идеи участия не отдельных людей, а всего населения в осуществлении власти.

Целью выпускной квалификационной работы является всестороннее комплексное изучение института референдума, а также путей его развития в международном и российском праве.

Для достижения указанной цели необходимо решить следующие задачи:

- изучить теоретические концепций и конституционные положения, которые касаются института референдума,

- определить место, роль и значения референдума в механизме осуществления государственной власти,

- проанализировать исторический опыт проведения референдума в зарубежных странах,

- исследовать зарубежное законодательство о референдумах и проанализировать практику его применения, включая достоинства и недостатки при реализации,

- изучить и проанализировать пробелы, касающиеся правового регулирования референдума, разрешения современных и актуальных проблем развития законодательства о референдуме.

Предметом данного исследования являются теоретические вопросы, касающиеся законодательного закрепления и реализации института референдума в различных зарубежных странах и Российской Федерации, а также современное состояние, тенденции развития и реализация его на практике.

Объектом исследования является конституционное законодательство зарубежных стран, которое касается регулирования института референдума, а также правовые отношения, которые возникают в связи организацией и проведением референдума, определением его результатов и реализацией принятого решения.

Научная новизна работы заключается в комплексном исследовании и сравнительном анализе российского и зарубежного опыта правового регулирования отношений в сфере организации и проведения референдумов, что позволило автору разработать предложения по совершенствованию законодательства о референдуме в Российской Федерации.

Степень научной разработанности темы. Во время написания работы, в качестве информационной базы были использованы различные современные учебные пособия, периодические издания по теме, законодательные акты, а также публикации ведущих специалистов в области изучения института референдума. Можно выделить таких авторов как: И.М. Степанова, В.И. Васильева, Е.А. Лукьянова, В.О. Лучина, В.Н. Мамичева, А.К. Комарова, И.Н. Злобина.

Методологическую основу исследования составили, во-первых, формально-юридический метод, с помощью которого вычленялись понятия, выяснялась их сущность, признаки, а также отличие одних суждений от других. Во-вторых, структурно-функциональный метод, с помощью которого определялась структура работы, а также излагались результаты исследования в рамках используемых методов. Также были использованы такие методы как: наблюдение, анализ, дедукция, сравнительно-правовой.

По структуре выпускная квалификационная работа состоит из введения, двух глав, каждая из которых отражает определенный аспект изучаемой проблемы и решение конкретных задач, заключения, списка использованных источников и приложений. Первая глава раскрывает понятие, сущность и виды института референдума, исторический аспект становления данного института, а также сравнение референдума со смежными институтами прямой демократии. Вторая глава раскрывает правовой анализ практики проведения референдумов в зарубежных странах и основных проблемах реализации данного института в международном и российском праве.

Выбор проблемы настоящего исследования обусловлен одним из важнейших направлений современного конституционного права, глубоким уважением к ценностям и институтам демократии, признанием прав и свобод человека и гражданина высшей ценностью, определяющей смысл деятельности всех органов власти и перспективные направления развития правотворчества.

ГЛАВА 1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ИНСТИТУТА РЕФЕРЕНДУМА В МЕЖДУНАРОДНОМ ПРАВЕ

1.1 Понятие, сущность, виды референдума, его место в международном праве

Подробнейшее и детальное изучение референдума крайне важно для любого государства, которое считает себя правовым, так как именно наличие и применение данного института доказывает демократичность того или иного государства. Конечно же, для Российской Федерации институт референдума имеет крайне большое значение. Возможность проведения референдума в России имеет огромное значение для дальнейшего успешного построения правового и демократического государства.

Нельзя забывать, что в основном законе государства, то есть Конституции Российской Федерации закреплен демократизм. В первой статье Конституции РФ указано: «Российская Федерация - Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления» «Конституция Российской Федерации» (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ) "Собрании законодательства РФ", 04.08.2014, N 31, ст. 4398..

Следовательно, исходя из вышеизложенного, можно сделать вывод, что демократия является одной из важнейших, даже можно утверждать, одной из основополагающих признаков современной Россий, которая, несомненно является правовым государством. Безусловно, главнейшим фактором, который определяет Российскую Федерацию как государство с демократическим режимом является признание многонационального народа единственным источником власти. Демократия выражается в том, насколько народ является обеспеченным властью. То есть в широком смысле под демократией стоит понимать принадлежность всей государственной власти народу. В настоящее время большинство стан мирового сообщества взяли курс на развитие прямой демократии и её институтов. Васюткин Н.Е. Опрос граждан в субъектах Российской Федерации: теоретико-правовые основания / Н.Е. Васюткин // Вестник Бурятского государственного университета. - 2012. - № 2. - С. 180..

В каждой стране создание демократических институтов предполагает повышение роли народа в разрешении общественно-правовых проблем и принятии наиболее важных внутригосударственных и международных решений. В свою очередь разрешение проблем часто осуществляется с помощью такого типа деятельности, как правотворчество. Следовательно, становится совершенно актуальным обсуждение степени и способов участия народа в правотворчестве Марандян Р.Р. Петиционный референдум и «народное вето» как демократические механизмы правотворчества / Р.Р. Марандян // Юридическая техника. - 2014. - № 8. - С. 544.. По нашему мнению, особое место среди институтов прямой демократии занимает референдум. Именно данный институт позволяет непосредственно осуществлять волю народа и защищать граждан от произвола властей, являясь неким сдерживающим фактором Крылов Б.С. Институт референдума в России и за рубежом / Б.С. Крылов // Российский юридический журнал. - 2009. - № 4. - С. 95..

В соответствии с Конституцией РФ от 12 декабря 1993 года, а именно в статье 3 указано: «Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы. Никто не может присваивать власть в Российской Федерации. Захват власти или присвоение властных полномочий преследуются по федеральному закону.» «Конституция Российской Федерации» (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) «Собрании законодательства РФ"», 04.08.2014, № 31, ст. 4398..

Чтобы понять, что такое «референдум», рассмотреть его сущность и юридическую природу, как одного из важнейших институтов прямой демократии, необходимо уделить внимание содержанию определения понятия «референдум», существенно расширив и дополнив его.

Итак, что же такое «референдум»? Данное понятие очень по-разному трактуется различными учеными и изданиями. Существует несколько десятков определений, как очень общих, так и весьма детальных. Для того, чтобы дать наиболее исчерпывающее понятие данного института, необходимо обратиться к справочным изданиям и научно-теоретическим исследованиям разных авторов. Для начала, обратимся к истории происхождения термина «референдум».

Большая Советская энциклопедия дает такое определение понятия, «референдум - в государственном праве принятие избирательным корпусом окончательного решения по конституционным, законодательным или иным внутри- и внешнеполитическим вопросам» Большая Советская энциклопедия: в 30 т., 3-е изд., Т. 22 / Под ред. Прохорова А.М. - М.: Советская энциклопедия, 1975. - С. 22..

Ю.А. Дмитриев и В.В. Комарова предлагают свое понятие референдума: «Референдум - это форма непосредственной демократии, содержанием которой является волеизъявление установленного законом числа граждан, по любому общественно значимому вопросу, кроме тех, которые не могут по закону быть вынесены на референдум, имеющая высшую юридическую силу и обязательная для исполнения органами, организациями и гражданами, в отношении которых референдум имеет императивный характер» Дмитриев Ю.А. Правовое содержание института референдума и его место в системе непосредственной демократии в Российской Федерации / Ю.А. Дмитриев // Право и жизнь. - 1995. - № 7. - С. 43..

На наш взгляд, данное определение является неполным и в него следовало бы добавить то, что юридическим признаком референдума является голосование на определенной территории и проводится в соответствии с национальным законодательством. Наконец, это голосование по крайне важным и значимым вопросам, которые затрагивают не только жизнь определенных групп населения, а всего государства в целом. Кроме того, референдум может выступать и в качестве одного из способов правотворчества (непосредственного правотворчества народа в тех случаях, когда на референдум выносится вопрос о законопроекте) Синцов Г.В. Проблемы разграничения понятий института референдума и плебисцита в законодательстве зарубежных стран / Г.В. Синцов // Пробелы в российском законодательстве. - 2010. - № 4. - С. 83. .

По мнению профессора М.В. Баглая: «референдум в мировой практике - это осуществляемое путем тайного голосования утверждение (либо не утверждение) гражданами проекта какого-либо документа или решения, согласие (либо несогласие) с теми или иными действиями парламента, главы государства или правительства» Баглай М.В. Конституционное право зарубежных стран / М.В. Баглай // М.: Инфра-М, 2013. - С. 800..

Национальное законодательство Российской Федерации закрепляет понятие референдума в ФКЗ РФ «О референдуме Российской Федерации». Статья 1 данного закона устанавливает: «Референдум Российской Федерации (далее также - референдум) - всенародное голосование граждан Российской Федерации, обладающих правом на участие в референдуме, по вопросам государственного значения» Федеральный конституционный закон РФ от 28 июня 2004 г. № 5-ФКЗ «О референдуме в Российской Федерации» (в ред. Федерального конституционного закона РФ от 06 апреля 2015 г. № 2-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ. - 2004. - № 27. - Ст. 2710; Собрание законодательства РФ. - 2015. - № 14. - Ст. 2006..

Для наиболее полного понимания сущности референдума, нам необходимо проанализировать виды данного института. Классификация референдумов, как и многих других конституционно-правовых институтов, весьма условна.

Традиционно можно выделить несколько критериев или конституционно-правовых признаков, позволяющих различать отдельные модели института референдума в каждом конкретном государстве.

Первым критерием, по которому мы будем классифицировать референдум, служит способ проведения данного института. По способу проведения можно выделить обязательные и факультативные референдумы.

Синцов Г.В. отмечает: «Обязательные референдумы проводятся в соответствии с законодательством (конституцией, законом, иным правовым актом) по четко определенному кругу вопросов, в специально предусмотренных случаях или в установленное время. Другими словами, в случае наступления конкретной обстановки или для решения конкретного вопроса обойтись без проведения референдума невозможно» Синцов Г.В. Современные конституционно-правовые модели института референдума в зарубежных странах: автореф. дис… канд. юрид. наук. - Пенза, 2009. С. 85.. Ученый-юрист Старостина И.А. приводит такой пример: «Примером может служить референдум по проекту поправки к конституции Японии, получивший одобрение 2/3 депутатов Парламента, должен быть представлен на всенародное обсуждение» Старостина И.А. Конституционный референдум в России и Японии / И.А. Старостина // Конституционное и муниципальное право. - 2014. - № 8. - С. 37..

Данилов С.Ю. отмечает: «Факультативный референдум проводится исключительно по усмотрению того или другого института публичной власти и зачастую является средством контроля со стороны оппозиционного меньшинства за работой представительного органа» Данилов С.Ю. Референдумы в современном мире: сравнительный анализ предметов и последствий / С.Ю. Данилов // Современное право. - 2012. - № 8. - С. 54..

Несколько другое определение по поводу обязательного и факультативного референдума дает профессор М. Л. Галас: «Обязательный референдум предполагает принятие решения всем избирательным корпусом, а факультативный основан на вариативности инициирования всенародного решения: избирательным корпусом или его частью, уполномоченными органами власти, а также субъектами федерации» Галас М.Л. Некоторые аспекты институционализации референдумов в новейшей истории / М.Л. Галас // Пространство и время. - 2014. - № 2. - С. 50..

Следующий критерий классификации - это правовое значение результатов референдума. Результаты референдума подразделяются на императивные и консультативные.

Комарова В.В. отмечает: «По результатам императивного референдума принятые решения обязательны для исполнения всеми субъектами права. Они являются повелевающими предписаниями, подлежащими исполнению, и, как правило, не нуждаются в чьем-либо дополнительном утверждении. Императивный характер принятых посредством такого референдума решений означает признание властных полномочий граждан со стороны государства или органов местного самоуправления» Комарова В.В. Референдумное право и процесс России / В.В. Комарова // Международный журнал экспериментального образования. - 2012. - № 10. - С. 116..

Консультативный референдум позволяет выявить волю и мнение большинства граждан по тому или иному вопросу. Однако результаты консультативного референдума не всегда обязательны для субъектов права. Следует отметить, что консультативный референдум не имеет четкой правовой регламентации в Российской Федерации в отличие от императивного референдума Васюткин Н.Е. Указ. соч. С. 182..

Васюткин Н.Е придерживается следующей точки зрения: «Императивный референдум следует отличать от обязательного, а консультативный - от факультативного. Различие проводится по предмету классификации. Обязательность и факультативность относятся к условиям проведения референдума. Императивный и консультативный характер зависит от юридической силы и обязательности результатов референдума для всех субъектов права» Синцов Г.В. Указ. соч. С. 107..

По предмету проведения референдумы делятся конституционные и законодательные. Профессор М. Л. Галас считает: «С помощью конституционного референдума население голосует за проект Конституции, внесение в нее изменений и дополнений, то есть полный или частичный ее пересмотр. В законодательстве большинства государств мира предусмотрен конституционный референдум» Галас М.Л. Указ. соч. С. 52. .

Законодательный референдум предусматривает право граждан на принятие законов, актов местного самоуправления и прочих нормативных актов.

Следует отметить, что разновидностями законодательного референдума являются отклоняющий референдум или «народное вето» и ратифицирующий или петиционный. Ратифицирующий или петиционный референдум можно разделить на два вида. Г.В. Синцов указывает: «Первый - референдум о принятии какого-либо акта, когда граждане предлагают не только проведение референдума, но и проект акта, по которому должно состояться голосование» Синцов Г.В. Референдумное право и процесс: методические рекомендации и задания для семинарских занятий / Г.В. Синцов // Пенза. - 2011. - С. 12..

Р.Р. Марандян пишет: «Фактически, в таком типе петиционного референдума объединены два института прямой демократии: народная инициатива и референдум, которые в своем единстве предоставляют народу возможность прямого участия в правотворчестве, ставя в основу приоритеты общественного интереса. В частности, при законодательном петиционном референдуме народная инициатива включает представление законопроекта» Марандян Р.Р. Указ соч. С. 545..

Г.В. Синцов также указывает: «Второй вид референдума по инициативе избирателей - голосование избирателей по закону, принятому парламентом, но не вступившему в силу до определенного момента. В течение этого времени возможно выдвижение требования о голосовании со стороны установленного числа избирателей (впрочем, и иных субъектов)» Синцов Г.В. Указ соч. С. 12..

Таким образом, при применении ратифицирующего или петиционного референдума и отклоняющего или «народного вето» непосредственно осуществляется правотворчество со стороны граждан страны. Причем воля народа получает прямое выражение и не зависит от других органов. Наличие в конституционном законодательстве страны видов данного института свидетельствует о значительной роли граждан в решении общественно важных вопросов. Следовательно, эти виды референдумов являются также механизмом преодоления противоречий между обществом и властями.

Последним критерием разграничения является уровень или место проведения референдума. Итак, по месту проведения данный институт подразделяются на общегосударственные или национальные, региональные и местные или локальные.

Профессор Г.В. Синцов дает следующую характеристику этих видов референдума. Общегосударственные референдумы организуются на всей территории государства. Участвовать в них вправе любой гражданин страны, обладающий правом голоса.

Под региональным референдумом понимается голосование граждан, постоянно или преимущественно проживающих на территории субъекта страны, по важным вопросам государственного значения, которое проводится в соответствии с федеральным и региональным законодательством (конституции, уставы субъектов, штатов, кантонов и др.).

В соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 15.02.2016) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: «Местный референдум проводится на всей территории муниципального образования. Решение о назначении местного референдума принимается представительным органом муниципального образования:

1) по инициативе, выдвинутой гражданами Российской Федерации, имеющими право на участие в местном референдуме;

2) по инициативе, выдвинутой избирательными объединениями, иными общественными объединениями, уставы которых предусматривают участие в выборах и (или) референдумах и которые зарегистрированы в порядке и сроки, установленные федеральным законом;

3) по инициативе представительного органа муниципального образования и главы местной администрации, выдвинутой ими совместно.

Инициатива проведения референдума, выдвинутая совместно представительным органом муниципального образования и главой местной администрации, оформляется правовыми актами представительного органа муниципального образования и главы местной администрации. Представительный орган муниципального образования обязан назначить местный референдум в течение 30 дней со дня поступления в представительный орган муниципального образования документов, на основании которых назначается местный референдум. В случае, если местный референдум не назначен представительным органом муниципального образования в установленные сроки, референдум назначается судом на основании обращения граждан, избирательных объединений, главы муниципального образования, органов государственной власти субъекта Российской Федерации, избирательной комиссии субъекта Российской Федерации или прокурора. Назначенный судом местный референдум организуется избирательной комиссией муниципального образования, а обеспечение его проведения осуществляется исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации или иным органом, на который судом возложено обеспечение проведения местного референдума.

В местном референдуме имеют право участвовать граждане Российской Федерации, место жительства которых расположено в границах муниципального образования. Граждане Российской Федерации участвуют в местном референдуме на основе всеобщего равного и прямого волеизъявления при тайном голосовании.

Итоги голосования и принятое на местном референдуме решение подлежат официальному опубликованию (обнародованию). Принятое на местном референдуме решение подлежит обязательному исполнению на территории муниципального образования и не нуждается в утверждении какими-либо органами государственной власти, их должностными лицами или органами местного самоуправления. Органы местного самоуправления обеспечивают исполнение принятого на местном референдуме решения в соответствии с разграничением полномочий между ними, определенным уставом муниципального образования. Решение о проведении местного референдума, а также принятое на местном референдуме решение может быть обжаловано в судебном порядке гражданами, органами местного самоуправления, прокурором, уполномоченными федеральным законом органами государственной власти. Гарантии прав граждан на участие в местном референдуме, а также порядок подготовки и проведения местного референдума устанавливаются федеральным законом и принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов Российской Федерации» Федеральный закон РФ от 6 октября 2003 г. № 131- ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (в ред. Федерального закона РФ от 30 марта 2015г. № 64-ФЗ) // Собрание законодательства РФ. - 2003. - № 40. - Ст. 3822; Собрание законодательства РФ. - 2015. - № 13. - Ст. 1808..

Можно согласиться с мнением А. Е. Лапина, который на основании данного закона вывел понятие данного института. Местный референдум - это голосование граждан Российской Федерации, постоянно или преимущественно проживающих в границах одного или нескольких муниципальных образований, по важным вопросам местного значения, которое проводится в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации, а также уставами муниципальных образований Лапин А.Е., Нечаева О.В. Перспективы и проблемы развития форм непосредственной демократии в системе местного самоуправления / А.Е. Лапин // Известия высших учебных заведений. Поволжский регион. Общественные науки. - 2011. - № 3. - С. 56..

Говоря о референдуме как об институте непосредственной демократии, нельзя не отметить и другие, наиболее схожие формы волеизъявления народа, с которыми зачастую граждане отождествляют данный институт. Сравнивая институт выборов с институтом референдума, нельзя не отметить тот факт, что существующие различия весьма относительны и порой трудно уловимы. Важным отличием может служить то, что выборы в отличие от референдума проводятся с определенной периодичностью Лапин А.Е., Нечаева О.В. Указ соч. С. 57..

Понятие выборов законодательно закрепляет Федеральный закон РФ «Об основных гарантиях избирательных прав и прав на участие в референдуме граждан Российской Федерации». В соответствии с данным законом выборы - это форма прямого волеизъявления граждан, осуществляемого в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований в целях формирования органа государственной власти, органа местного самоуправления или наделения полномочиями должностного лица Федеральный закон РФ от 12 июня 2002 г. № 67 - ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (в ред. Федерального закона РФ от 06 апреля 2015 года № 75-ФЗ) // Собрание законодательства РФ. - 2002. - № 24. - Ст. 2253; Собрание законодательства РФ. - 2015. - № 14. - Ст. 2015..

Особого внимания заслуживает сравнительный анализ института всенародного опроса с института референдума. В чем же различия между данными институтами? Среди отечественных ученых-юристов нет однозначного мнения, касающегося данного вопроса. Многие Российские ученые-государствоведы, такие как М.В. Баглай, В.Ф. Коток, И.П. Трайнин, В.Т. Кабышев утверждают, что по своей форме и процедуре референдум ничем не отличается от плебисцита.

На наш взгляд, в значительной мере прав был Р.А. Сафаров, который еще в 60-е годы двадцатого столетия категорически отвергал отождествление референдума плебисцита: «Всенародный опрос, в отличие от референдума, есть лишь не что иное, как выявление взглядов избирателей, консультирование с ними, а не всенародное голосование» Сафаров Р.А. Институт референдума в условиях общенародного государства / Р.А. Сафаров // Советское государство и право. - 1963. - № 6. - С. 18..

Конституционно-правовой практике известны случаи разграничения референдума и плебисцита по предмету голосования (например, Конституция Коста-Рики предусматривает обязательность проведения плебисцита об одобрении проекта создания новых провинций) Конституция Коста-Рики 1949 года [Электронный ресурс]. URL: http://worldconstitutions.ru/?p=49 (дата обращения: 05.06.2016)..

Однако мировой опыт проведения плебисцитов доказывает, что наряду с особым предметом голосования другим отличительным признаком данного института является инициирование плебисцита органами государственной власти. В частности, плебисциты Наполеона I 1802 года (о назначении его пожизненным консулом Франции), Наполеона III 1852 года (о его провозглашении императором французов), Гитлера 1934 года (об упразднении президентства и передаче полномочий главы государства Гитлеру как «Фюреру и Рейхсканцлеру»), Пиночета 1988 года (о продлении срока президентства) Петухова Н.В. Соотношение референдума и плебисцита (конституционно-правовые вопросы) / Н.В. Петухова // Правовые проблемы укрепления российской государственности. - 2010. - № 46. - С. 78..

Подводя итог по различиям между референдумом и плебисцитом, можно сделать вывод, что плебисцит - это вид референдума по предмету. Таким образом, плебисцит (плебисцитарный референдум) не является самостоятельным инструментом непосредственной демократии. Следующим наиболее близким по внешним признакам к институту референдума следует отметить такую форму непосредственной демократии как опрос граждан.

В. В. Комарова определяет опрос граждан так: «консультативную форму непосредственного народовластия жителей муниципального образования в обсуждении вопросов местного значения и иных вопросов, затрагивающих их права и интересы» Комарова В.В. Указ. соч. С. 112..

Профессор С.А. Авакьян отождествляет опрос граждан с консультативным референдумом и определяет его так: «институт непосредственной демократии, выявляющий мнение народа государства или населения территории по общественно значимому вопросу посредством голосования» Авакьян С.А. Конституционное право России: учебный курс: в 2-х т., Т.1 / С.А. Авакьян // М.: Норма-Инфра-М, 2013. - С. 1446. .

Итак, подводя итог всему вышесказанному можно сделать вывод, что референдум является центральным институтом прямой демократии. Также, правильным будет утверждение, что референдум является важнейшим стержнем любого демократического и правового государства, так как данный институт является проводником воли народа и именно референдум, как никакой другой институт непосредственного волеизъявления, воплощает идею участия народа в осуществлении власти в реальную действительность. Вне зависимости от того фактора, что проведение референдума ввиду определенных обстоятельств является сложным процессом, ни одно государство в мире, считающее себя правовым и демократическим не должно отказываться от этого института.

Ведь не стоит забывать, что именно признание права и предоставление возможности каждому гражданину лично принимать участие в решении вопросов государственного значения будет способствовать росту не только политической активности граждан, но также их стремлению все больше влиять на решение самых актуальных проблем, которые стоят перед обществом. Кроме того, конечно же, возможность принимать участие в управлении государственными делами повышает авторитет государства, а также уровень доверия граждан к органам государственной власти и самому государству в целом.

1.2 Исторический аспект становления института референдума

Рассмотрение референдума, как одну из важнейших форм непосредственной демократии, на наш взгляд, невозможно без глубокого изучения политической истории развития данного института.

Референдум как основная форма прямого волеизъявления населения в разрешении внутригосударственных и международных проблем - явление далеко не новое. Первым в истории принято считать референдум, проведенный в 1439 году в кантоне Берн Швейцарии, где, среди народных представителей был проведен опрос о введении подушной подати Толстик В.А., Трусов Н.А. Указ. соч. С. 450..

До XIX столетия, такое явление как референдум встречалось крайне не часто, но среди практикующих его стран смело можно выделить Швейцарию и Францию. Следует отметить, что в конституционном строе Швейцарии данный институт развивался и утверждался «снизу»: сначала на уровне населенных пунктов, затем в субъектах федерации (кантонах) и только в последнюю очередь, начиная с середины XIX века - на общегосударственном уровне. Во Франции референдум известен со времен Великой революции, однако круг вопросов, выносимых на всенародное обсуждение, был достаточно узок. В основном, до середины XX столетия, решались вопросы по конституционным проектам, границам территориальных единиц и их наименования. Так же, во Франции впервые были проведены референдумы о форме правления. Примерами могут служить народные волеизъявления 1795 и 1799 годов, когда французский электорат санкционировал республиканскую форму правления, а в дальнейшем волеизъявлениями 1802, 1804 и 1815 годов - монархическую в форме Империи Маклаков В.В. Указ. соч. С. 98..

Помимо всего вышеперечисленного, следует согласиться с мнением профессора Р..Р. Марандяна, который утверждает: «начало петиционного референдума, проводимого относительно принятия какого-нибудь акта, когда избиратели не только являются инициатором голосования, но и представляют проект соответствующего акта, также положила Франция, которая законодательно утвердила в конституции 1793 года данный институт» Марандян Р.Р. Указ. соч. С. 545..

Проанализировав вышеперечисленные положения, вывод напрашивается сам собой. Можно смело констатировать тот факт, что такие страны, как Швейцария и Франция, внесли огромный вклад не только в развитие референдума, но и дали основу для развития прямой демократии в целом. Следующим этапом эволюции референдума профессор В.А. Толстик, считает XIX век, когда широкое распространение данный институт получил сначала в Европе, а потом и во всем мире Толстик В.А., Трусов Н.А. Указ. соч. С. 450..

Наибольшее распространение референдум получил в Швейцарии в первой половине 19 столетия, когда под влиянием французской оккупации начался подъем кантональных движений за народные права. В 1830-40-х годах именно путем референдума утверждались конституции отдельных кантонов Швейцарии. Конституция Швейцарии, которая была принята в 1848 году послужила дополнительным стимулом к распространению народного законодательства, что, конечно же, узаконило институт референдума и народной инициативы на уровне федерации, кантона и коммуны Синцов Г.В. Указ. соч. С. 52.. Общая характеристика референдумов Швейцарии сводится к констатации консервативности данного института в описанный период времени. Однако многие авторы отмечают прогрессивный характер швейцарских референдумов. Так, по мнению Курти, референдум - это своеобразная политическая школа для народа: вовлекающая в дела государства все классы населения. Народные голосования референдума напоминают парламентариям об их обязанностях; они заставляют их искать сближения с народом Курти. О. История народного законодательства и демократии в Швейцарии / О. Курти // Под. ред. Поссе В. А. - СПб.: Знание, 1900. - С.238..

Институт референдума нашел свое законодательное закрепление в конце XIX - начале XX века и в конституционных актах ряда штатов США. Хотя появление данного института в политической жизни Североамериканского континента датируется 1640 годом, когда был проведен референдум среди колонистов Массачусетса (т.е. еще до формального появления США), лишь в 1898 году некоторые штаты стали законодательно позволять людям принимать непосредственное участие в процессе правотворчества путем использования таких форм, как «инициатива» и «референдум». Таким образом, приведенные примеры, позволяют сказать, что в XIX столетии референдум практиковался лишь в Швейцарии на всех уровнях, а также в США на штатном и местном уровнях.

Стоит согласиться с мнением профессора В.В. Маклакова, который утверждает, что тенденция к расширению перечня предметов референдума ранее всего появилась в странах «общего права», причем происходило это в порядке общественных инициатив на уровне местного самоуправления. Первыми странами, использовавшими опыт Швейцарии в данном отношении, стали субъекты федерации таких стран, как США, Канады и Австралии. В этот период наиболее популярными стали референдумы по предмету ратификации конституционных актов США, многочисленных голосований о «сухом законе» в субъектах Канады и Австралии, о половом цензе на муниципальных и субъектных выборах, а также о праве отзыва депутатов Маклаков В.В. Указ. соч. С. 98..

Наибольшее распространение референдум получил после 1918 года. Именно после Первой мировой войны значительно распространились многие формы непосредственной демократии и, референдум стал законодательно-закрепленным институтом в большинстве конституционных стран Центральной Европы и прибалтийских государств, образовавшихся после Первой мировой войны, таких как Австрия Конституция Австрийской Республики 1920 года, ст. 43-45, 60 [Электронный ресурс]. URL: http: //worldconstitutions.ru /?p=160& page+=3 (дата обращения: 05.04.2016)., Чехословакия Конституционная хартия Чехословацкой Республики 1920 года, ст. 46 (утратила силу) [Электронный ресурс]. URL: http:// constitutions.ru /?p=8707 (дата обращения 05.04.2016)., Греция Эллинская Конституция Греции 1927 года ст. 125 (утратила силу) [Электронный ресурс]. URL: http://constitutions.ru/?p=8776&page=2 (дата обращения 05.04.2016)..

Увеличение значимости института референдума совпало с переходом к всеобщему избирательному праву в первой четверти XX века. Референдумы на международно-правовые темы явились закономерным последствием Первой мировой войны, итогом чего стало территориальное разделение ряда государств. Стоит отметить, что после этого масштабного конфликта произошли значительные конституционно-правовые изменения: в частности, перестали существовать такие империи, как Австро-Венгерская, Германская, Османская и Российская, и появились такие государства как Австрия, Венгрия, Польша, Финляндия, Чехословакия, Югославия. В 1919 году была образована крупнейшая международная организация - Лига Наций, которая, стала предшественницей ООН.

Развитие института референдума в западных государствах в послевоенный период не всегда было ровным. При тоталитарном режиме, в условиях репрессий и давлений на избирателей, правящая элита проводила законы, им удобные. Примерами могут служить диктатуры Германии и Испании в 1930-1940 годах. Так, например, в Германии с 1935 по 1938 годах проходили референдумы по вопросам выхода из Лиги Наций, восстановления военной независимости и вооруженных сил страны, увеличения территории и изменения государственной границы путем поглощения приграничных государств, объединении поста Президента с постом фюрера и рейхсканцлера. Во Франксистской Испании в 1945 году проведен референдум, на котором была принята Хартия прав испанцев, а в 1947 году всенародный референдум восстановил в Испании наследственную монархию Синцов Г.В. Указ. соч. С. 54..

Стоит особо отметить период Второй мировой войны. Казалось бы, что во время страшных событий тех лет о демократии, и ее институтах можно забыть. Но прецеденты по проведению референдума все же были. Профессор С. Ю. Данилов отмечает, что в Канаде в 1942 году, а также в Италии в 1943 году состоялись референдумы, особенность которых заключалась в том, что они проводились в период действия законов военного времени, поэтому предметы референдумов тоже были специфичны. Вопрос, вынесенный на референдум в Канаде, касался отправки канадских военных частей на второй фронт для помощи союзникам антигитлеровской коалиции. Причиной референдума послужила деятельность пацифистских движений в провинции Квебек, основными лозунгами которых являлся отказ от военных действий за пределами канадской территории. В результате проведенного голосования (приняли участие 71% канадцев), во-первых, народное волеизъявление освободило Правительство от обязательств по методам призыва на военную службу, во-вторых, позволило преодолеть мобилизационный кризис. Своеобразны были референдумы, проведенные в Италии, носившие характер армейских локальных волеизъявлений. Референдумы проводились в связи с выходом Италии из союза с нацистской Германией. В качестве предмета голосования был вынесен следующий вопрос: продолжать участие в войне, но на стороне антигитлеровской коалиции, или провести интернирование. Результаты референдума показали, что большая часть солдат и офицерского состава приняла решение выступить на стороне антигитлеровской коалиции против Германии. Данный пример можно считать единственным в своем роде. Именно граждане дали свое согласие на то, чтобы продолжать военные действия, осознавая последующие человеческие жертвы. Никто не ощущает мировых настроений так чутко и остро как граждане своей страны. С другой стороны появляется вопрос о целесообразности проведения референдума в военное время Данилов С.Ю. Указ. соч. С. 55..

Подводя итог, следует отметить, что референдум получил закрепление в конституциях государств, освободившихся от колониальной зависимости в середине 20 века, в таких государствах как: Филиппины, Алжир, Ангола, Габон, Египет, Кабо-Верде, Либерия, Мадагаскар, Сенегал, Руанда, Того, Эфиопия, ЮАР и Никарагуа. Однако, несмотря на соответствующие положения конституций, во многих перечисленных государствах референдумы не получили широкого применения.

Это объясняется тем, что законодательное закрепление института не гарантирует его использование, если сознание людей еще уловило саму идею прямой демократии. В Южной Азии, в таких государствах, как Бангладеш, Индия, Пакистан, Шри-Ланка, институт референдума вошел в политическую практику только в 1970-х годах. Таким образом, в системе законодательно закрепленных институтов непосредственной демократии в зарубежных странах институт референдума представлен довольно широко и имеет весьма продолжительную историю.

право референдум россия международный

ГЛАВА 2. ПРАКТИЧЕСКИЕ И ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ РЕАЛИЗАЦИИ ИНСТИТУТА РЕФЕРЕНДУМА В МЕЖДУНАРОДНОМ ПРАВЕ

2.1 Правовой анализ практики проведения референдума за рубежом

Соблюдение прав человека - это гарантия построения международных отношений на нравственных началах и сохранения мира. С точки зрения понимания субъекта власти, важным конституционным признаком демократии является суверенитет народа.

Вторая половина ХХ - начало ХХI века характеризуется расширением нормативно-правовой базы прямого народного волеизъявления. Это право стало объектом конституционно-правового регулирования в большинстве стран мира. В значительной степени это обусловлено тем, что население большинства государств осознало свое право участвовать в решении существенных проблем собственной жизни.

Так, во «Всеобщей декларации прав человека» 1948 года закрепляется право человека на свободу убеждений и на свободное выражение их, а так же расширяются эти права путем закрепления такого института как «воля народа». Кроме этого Декларация закрепила право человека на социальный и международный порядок, при котором права и свободы, могут быть полностью осуществлены «Всеобщая декларация прав человека» (принята Генеральной Ассамблеей ООН 10.12.1948) // «Российская газета», № 67, 05.04.1995, «Российская газета», 10.12.1998..

«Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах» 1966 года в части I, ст. 1 утвердил право всех народов на самоопределение: свободное установление своего политического статуса и свободное обеспечение своего экономического, социального и культурного развития Международный пакт от 16.12.1966 «Об экономических, социальных и культурных правах» // «Бюллетень Верховного Суда РФ», № 12, 1994.. В связи с этим, важнейшим правовым инструментом реализации прав и свобод человека, самоопределения наций и народов в ХХ - начале XXI века стал референдум.

Таким образом, с точки зрения международного ООН-центричного права, человек не только ресурс власти, но и ее субъект. Степень реализации прав человека характеризует уровень развития, прогрессивность, гуманизм современных государств. Декларация о принципах международного права, принятая резолюцией 2625 Генеральной Ассамблеи ООН в 1970 г., рекомендует толковать и применять каждый принцип международного права во взаимосвязи со всем комплексом принципов Декларация о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом Организации Объединенных Наций от 24 октября 1970 г. [Электронный ресурс] // Официальный сайт ООН. - Режим доступа: http://www.un.org/ ru/documents/decl_conv/declarations/intlaw_principles.shtml. (дата обращения 03.06.2016)..

Без обобщения опыта законодательного закрепления и реализации на практике института референдума в странах мира невозможно составить цельную картину развития данного института непосредственной демократии в XXI веке. Круг вопросов, выносимых на народное голосование достаточно широк - это связано с тем, что в каждом государстве в определенный исторический период существуют свои первостепенные проблемы Галас М.Л. Некоторые аспекты институционализации референдумов в новейшей истории / М.Л. Галас // Пространство и время. - 2014. - № 2. - С. 50..

Одним из важнейших типов референдумов, послужившим формированию современной политики практически всех развитых государств - стал конституционный референдум. На нем принято выносить либо проекты конституций в целом, либо пакеты поправок и дополнений к конституционным актам.

Зачастую конституционные референдумы заканчиваются утверждением проекта высшего закона страны. Классическим примером может служить одобрение народом основного закона Франции 1958 года, тогда 79% избирателей, пришедших к урнам, проголосовало «за» новый проект Конституции. В Сирии, на референдуме 2012 года, конституционный проект одобрило 89% проголосовавших. На референдуме в России проект нынешней Конституции 1993 года был поддержан голосами 54% явившихся к урнам. Наиболее благоприятным для правительства исходом отличился испанский конституционный референдум 1978 года, когда 97% голосов поддержали новый конституционный проект. Практически единодушная поддержка избирательным корпусом данного закона разрушила существовавший почти 40 лет авторитарный диктаторский режим Ф. Франко, и существенно облегчили и ускорили принятие демократической Конституции Испании. В качестве исключения нельзя не отметить конституционный референдум во Франции 1945 года, когда французские избиратели большинством голосов, а именно 54%, отклонили, по их мнению, слишком радикальный проект новой Конституции. Следствием этого стало последующее принятие Учредительным собранием более умеренного конституционного акта Данилов С.Ю. Референдумы в современном мире: сравнительный анализ предметов и последствий / С.Ю. Данилов // Современное право. - 2012. - № 8. - С. 55.. Значительная часть действующих конституций многих стран Африки также были приняты на всенародном голосовании (Конституция Египта, Гвинеи, Джибути и др.).

Таким образом, конституционные референдумы имеют достаточно большое значение не только для отдельных государств, но и для всей современной демократии в целом, так как основной закон государства является гарантом соблюдения прав и свобод человека, а так же закрепляет важнейшие начала общественного строя и государственной организации соответствующей страны.

Другой вид референдума, встречающийся в современной конституционной практике, - это референдум о форме правления. Здесь необходимо отметить единственный в конституционной практике Японии референдум, проходивший в условиях иностранной оккупации в послевоенный период Старостина И.А. Конституционный референдум в России и Японии / И.А. Старостина // Конституционное и муниципальное право. - 2014. - № 8. - С. 35..

Профессор С.Ю. Данилов отмечает тот факт, что новым явлением стало вынесение на референдум в ряде государств многочисленных вопросов социального (удаление из Конституции положений о дискриминации аборигенов в Австралии в 1967 году, реформа системы обеспечения безработных в Швейцарии в 2010 году, легализация употребления марихуаны в США в 2013 году), нравственно-этического (опрос граждан в Швейцарии в 2002 году по поводу покрытия расходов, возникших в связи с абортом, снижение возрастного избирательного ценза в Дании в 1971 году, вопрос о равной оплате за одинаковый труд мужчин и женщин в Швейцарии в 1981 году, референдум по вопросу запрета однополых браков в Калифорнии в 2008 году) и религиозного содержания (возобновление преподавания религии в школах в Эстонии в 1923 году, запрет на возведение культовых сооружений иной религии в Швейцарии в 2009 году, запрет на ношение паранжи и никаба в общественных местах в Швейцарии в 2013 году) Данилов С.Ю. Указ. соч. С. 56. .

В Великобритании к референдуму как способу принятия решений и выявления мнения избирателей прибегают очень редко. В британской правовой литературе и в трудах многих государственных деятелей этой страны настойчиво высказывается мнение, что частое применение референдума приведет к ослаблению роли парламента и разрушению сложившейся системы органов государственной власти. Большинство англичан не склонно к изменению сложившейся системы государства, несмотря даже на ее явную архаичность. Тем не менее, законодательство страны предусматривает как общенациональные референдумы, так и местные Колдаева С.И. Британский регионализм. Конституционная реформа / С.И. Колдаева // Юрист. - 2004. - № 5. - С. 42. .

В США федеральная правовая система вообще не предусматривает проведения референдумов. Нередко противники данного института ссылаются на высказывание одного из «отцов» Конституции США, заявившего, что референдум означает диктатуру большинства. В отличие от федеральной конституции большинство штатов признают возможность проведения референдума, которые относятся к правовым актам штатов, и там данный институт пользуется достаточно большой популярностью Крылов Б.С. Институт референдума в России и за рубежом / Б.С. Крылов // Российский юридический журнал. - 2009. - № 4. - С. 95..

Рассмотрение практики проведения референдумов в США и Великобритании показывает, что рассматриваемый институт в них имеет значительно меньшее значение, чем выборы в представительные органы государства. Однако референдум все же признается. Ведь даже нечастое его проведение создает ощущение, что, участвуя в референдуме, избиратели принимают решения не только посредством избираемых органов, но и лично.

Как мы видим, практика проведения референдума по различным вопросам довольна велика. Но, на наш взгляд, наибольший интерес для международного права, да и для всего общества в целом, представляет референдум по вопросу внешнего самоопределения народов в различных современных государствах, так как именно референдум по данному вопросу приводит к изменению государственных территорий и границ, формированию новых государств, и построению новой геополитической карте мира.

Сидди М. придерживается мнения: «внешнее самоопределение предполагает выход некоторой части населения из состава страны с согласия центрального правительства или же сецессию без согласия правительства и образование этой группой нового государства.

С XIX века, особенно в контексте процессов деколонизации и в ходе распада по окончании холодной войны таких многонациональных государств, как Советский Союз, Чехословакия и Югославия, применялся принцип utipossidetis («как владеете»), означавший, что границами новых независимых государств становились границы прежних колоний или республик прежних федераций, даже если это означало разделение сообществ, говорящих на одном и том же языке, исповедующих одну религию или принадлежащих к одной этнической общности» Сидди Марко Абхазия и Косово и право на самоопределение / Марко Сидди // Центральная Азия и Кавказ. - 2011. - №1. - С. 72..