Институт референдума и пути его развития в международном и российском праве

Родоначальниками референдума по вопросу самоопределения стали Скандинавские страны. Наиболее свежим примером может служить отделение Черногории от Сербии в 2006 году. После референдума о независимости Черногории 21 мая 2006 года, в результате которого 55,5 % избирателей проголосовали за выход республики из союза, Черногория 3 июня 2006 года, а Сербия 5 июня 2006 года провозгласили независимость. Государственный Союз Сербии и Черногории распался на Сербию и Черногорию, и прекратил своё существование 5 июня 2006 года Данилов С.Ю. Указ. соч. С. 56.. Тем не менее, хотелось бы отметить тот факт, что сборная команда Сербии и Черногории участвовала в чемпионате мира по футболу в конце июня 2006 года как единое целое.

В «Декларации о принципах международного права, касающихся дружественных отношений между государствами», содержится оговорка о принципе самоопределения народов, которая звучит следующим образом: «Ничто в приведенных выше пунктах не должно истолковываться как санкционирующее или поощряющее любые действия, которые вели бы к расчленению или к частичному или полному нарушению территориальной целостности или политического единства суверенных и независимых государств, соблюдающих в своих действиях принцип равноправия и самоопределения народов, и вследствие этого имеющих правительства, представляющие без различия расы, вероисповедания или цвета кожи весь народ, проживающий на данной территории» Декларация о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом Организации Объединенных Наций от 24 октября 1970 г. [Электронный ресурс] // Официальный сайт ООН. - Режим доступа: http://www.un.org/ ru/documents/decl_conv/declarations/intlaw_principles.shtml. (дата обращения 03.06.2016). .

Следовательно, право на внешнее самоопределение и уважение территориальной целостности составляют юридическую антиномию, и согласовать два этих принципа достаточно трудно. Проанализировав данные документы, есть основания сделать вывод о том, что осуществление тем или иным народом права на самоопределение, как оно провозглашается в рассмотренных выше документах, не связывается современным международным правом с возможностью его выхода из состава государства и образования собственного государства, и предполагает не право на отделение, а право на надлежащее демократическое представительство.

Данный вывод так же можно подкрепить докладом Венецианской комиссии «Самоопределение и отделение в конституционном праве», который позволяет разграничить эти понятия на международно-правовом уровне. В соответствии с этим докладом понятие «самоопределение» должно пониматься, прежде всего, как внутреннее самоопределение в пределах существующих границ, а не внешнее самоопределение отдельных территорий через их отделение, поскольку отделение противоречит конституционному принципу государственной целостности. Исключения из этого правила допустимы, только если это прямо предусмотрено конституционным правом государства «Lautodetermination et la secession en droit constitutionnel» (Commission Europeenne Pour la Democratie par Le Droit, Venise, 10 dйcembre 1999) [Электронный ресурс] // Официальный сайт ООН. - Режим доступа: http://aillarionov.livejournal.com/652326.html (дата обращения 03.06.2016)..

Резолюцией Генеральной Ассамблеи Организации Объединённых Наций от 13 сентября 2007 года подтверждается законность борьбы народов, находящихся под колониальным господством, за осуществление своего права на самоопределение и независимость Декларация Организации Объединенных Наций о правах коренных народов (принятая резолюцией № 61/295 Генеральной Ассамблеей ООН от 13 сентября 2007 г.) // Московский журнал международного права. - 2007. - № 4. С.12..

Абсолютно идентичное мнение у американского профессора, занимающегося темами сецессии и права народов на самоопределение, Аллена Буханана, который считает, что «право на выход из государства аналогично праву на революцию в том смысле, в котором оно понимается в качестве стержня либеральной политической теории: как средство последнего спасения от постоянной и серьезной несправедливости. Революции имеют целью свержение правительства; сецессия -- лишь вывод части государственной территории из-под его контроля». Американский профессор называет три главные причины, которые, по его мнению, дают народу основание на осуществление права на самоопределение путем выхода из того государства, в рамках которого он проживает:

- «геноцид или массовые нарушения самых базовых прав человека»,

- несправедливую аннексию в смысле насильственного включения какого-либо народа в чужое государство

- «постоянные нарушения государством соглашений и внутригосударственной автономии» Buchanan A. Moral Foundations for International Law, Justice, Legitimacy and Self-determination / A. Buchanan // Oxford. - 2007. - P. 351..

Примерами могут служить две очень похожие ситуации: признания независимости Косово и отделение Крыма от Украины. Косовский конфликт берет свое начало до 1989 года, когда Косово было автономной провинцией Сербии, а президент Слободан Милошевич отменил этот статус. В 1990 году в Сербии была принята новая конституция, утверждавшая верховенство республиканских законов над краевыми, в результате чего, Косово была оставлена лишь территориальная и культурная автономия, так же сербы продолжали проводить политику репрессий, а этнические албанцы перешли к вооруженным действиям, создав Армию освобождения Косова Аванесян А.А Влияние Косовского прецедента на судьбу Абхазии и Южной Осетии / А.А. Аванесян // Теория и практика общественного развития. - 2013. - № 9. - С. 217.. Резолюция № 1244 (1999) Совета Безопасности ООН (принятая в г. Нью-Йорке 10 июня 1999 г.) [Электронный ресурс]. URL: http://dacess-dds-ny.un.org/doc/UNDOG/GEN/N99/172/89/PDF/N9917289.

(дата обращения: 28.05.2016).. Результатом сербско-албанского вооруженного столкновения в Косово стало вмешательство международных миротворческих сил, установивших над территорией края протекторат ООН, существующий до сих пор.

В свете непризнания косовскими албанцами сербской конституции, в 1991 году, с 26 по 30 сентября, был проведен референдум по вопросу суверенитета и независимости Косово, организованный Демократическим союзом Косово Ибрагима Руговы, в результате которого была провозглашена Республика Косово. Но данный референдум не был поддержан ни частью албанских партий, ни официальным Белградом, ни международным сообществом, и проходил весьма оригинально: никаких списков избирателей, никаких избирательных участков не было, голосование проходило по домам, голосовал кто хотел. На недействительность результатов голосования указывали и ОБСЕ, и Евросоюз, так как никаких международных наблюдателей не было. Сербские власти объявили референдум нелегальным, но не мешали его проведению. Как объявили организаторы, независимость поддержали 99,98% проголосовавших. На основании этих данных Скупщина (Парламент Республики Косово) официально объявила Косово суверенной и независимой Республикой Курносенко Р.А. Конституционно-правовой статус автономии в Республике Сербия / Р.А. Курносенко // Теория и практика общественного развития. - 2007. № 2. - С. 42..

Следовательно, можно прийти к выводу о том, что референдум о суверенитете и независимости в Косово все-таки состоялся, однако, проанализировав изложенные выше данные, дают нам право сказать о том, что проведен он был незаконно и с грубыми нарушениями.

Действующая конституция, принятая Парламентом и поддержанная гражданами на референдуме 2006 года, установила, что Сербия представляет из себя унитарное государство с двумя национально-государственными автономиями в своем составе: автономный край Воеводина и автономный край Косово и Метохия. Однако де-факто можно говорить о полном суверенитете Сербии над территорией только одного автономного края - Воеводины. Сербская сторона продолжает справедливо настаивать на том, что край Косово и Метохия является неотъемлемой частью территории Сербии, что он обладает статусом широкой автономии в составе суверенного государства Сербия и территория автономных краев не может быть изменена без согласия их граждан, выраженного на референдуме, в соответствии с Законом Конституция Сербии 2006 года, ст. 182 [Электронный ресурс]. URL: http://worldconstitutions.ru/?p=369 (дата обращения 27.05.05.2016)..

Однако, 17 февраля 2008 года Косово, входящий в состав Сербии, в одностороннем порядке провозгласил свою независимость и формирование суверенного государства путем принятия Декларации о независимости Косово Декларация о независимости Косово (Kosovo Declaration of Independent) // Intern. Legal Materials. - 2008. - Vol. 47. - № 4. - P. 467. 2008., тем самым положив конец этническому конфликту. В нарушение резолюций Совета Безопасности ООН большая часть мирового сообщества признала независимость Косово, несмотря на предупреждения ряда государств о последствиях данного решения для других неурегулированных конфликтов. Окончательное консультативное заключение по данному вопросу вынес Международный Суд ООН 22 июля 2010 года, постановив, что декларация о провозглашении независимости Косово в целом не нарушает никаких международных актов или резолюций Совета Безопасности, в том числе положений резолюции 1244 и таким образом не противоречит нормам международного права Консультативное заключение Международного суда ООН о соответствии международному праву одностороннего провозглашения независимости Косово от 22 июля 2010 г. // Intern. Legal Materials. - 2010. Vol. - 49 № 5. - P. 1440. . Но некоторые страны (Россия, Китай, Испания) продолжают поддерживать территориальную целостность Сербии, осознавая, что данный международно-правовой прецедент может негативно отразиться на урегулировании межэтнических столкновений по всему миру Кудряшова И.В. Внешнее управление как фактор легитимации новых государств: Республика Косово / И.В. Кудряшова // МГИМО. - 2011. - №3. - С. 208.. На 11 февраля 2014 Косово признано признана 108 странами-членами ООН.

На наш взгляд к подобной ситуации можно отнести референдум, прошедший в Крыму и Севастополе 16 марта 2014 года, в период внутриукраинского конфликта. Началом Украинского кризиса можно считать Ноябрь 2013 года, когда решение украинского правительства приостановить процесс подписания Соглашения об ассоциации с Евросоюзом привело к массовой акции протеста в центре Киева, а так же в других городах Украины.

С начала 2014 года череда народных возмущений сотрясала киевскую власть, потом мирные демонстрации превратились то ли в конституционный переворот, то ли в революцию, а позже начались волнения в регионах страны. Нарастающая жестокость действий оппозиционных сил вызывала множество жертв, среди гражданского населения. Итогом первого этапа украинского конфликта явилось присоединение Крыма и Севастополя к территории Российской Федерации путем проведения референдума, организованного Верховным Советом Автономной Республики Крым. Так же, как и в случае с Косово, референдум в Крыму вызвал ряд международно-политических споров Рогов И.И. Украинский кризис: предварительные замечания по интеграции АР Крым в состав Российской Федерации / И.И. Рогов // Электронный вестник Ростовского социально- экономического института. - 2014. - № 1. - С. 28..

Дело в том, что согласно ст. 73 действующей Конституция Украины, «вопросы об изменении территории Украины» должны решаться «исключительно всеукраинским референдумом» Конституция Украины 1996 года // Ведомости Верховной Рады Украины. - 1996. - № 30. - Ст. 141., а не местным, как в случае с Крымом. Стоит добавить, что в настоящее время на территории Украины неправомерным будет проведение любого местного референдума. Пробел в праве образовался 28 ноября 2012 года после принятия закона «О всеукраинском референдуме» в котором законодатель «потерял» процедуру проведения местных референдумов Закон Украины от 6 ноября 2012 г. № 5475-VI «О всеукраинском референдуме» // Официальный вестник Украины. - 2012. - № 92. - Ст. 3729., предусмотренную законом 1991 года «О всеукраинском и местных референдумах» Закон Украины от 3 июля 1991 г. № 1286-XII «О всеукраинском и местных референдумах» (в ред. Закона Украины «О принципах государственной языковой политики» от 3 июля 2012 г. № 5029-VI). // Ведомости Верховного Совета (ВВС) УССР. - 1991. - № 33. - Ст. 443 (утратил силу)., утратившим силу в связи с принятием нового закона. Не соответствовало указанной конституции и принятое по итогам референдума решение о провозглашении независимости Крыма и вхождении его в состав Российской Федерации.

В условиях гражданской войны населению Крыма (который с юридической точки зрения представляет собой субъект Украины, а именно автономную республику) были предложены два вопроса: «Вы за воссоединение Крыма с Россией на правах субъекта Российской Федерации?» и «Вы за восстановление действия Конституции Республики Крым 1992 года и за статус Крыма как части Украины?». В соответствии с официальными результатами, в автономной республике Крым за присоединение к России проголосовало 96,77 % избирателей; в Севастополе за присоединение к России проголосовало 96,6 % избирателей Томсинов В.А. «Крымское право» или юридические основания для воссоединения Крыма с Россией / В.А. Томсинов // Вестник Московского университета. - 2014. - № 2. - С. 4..

Президент США Барак Обама еще 6 марта, за десять дней до проведения всенародного голосования о будущем Крыма и Севастополя, заявил, что этот референдум «нарушит украинскую конституцию и международное право», а после того как данное голосование состоялось, подтвердил свою позицию. Канцлер ФРГ Ангела Меркель назвала принятие Крыма в состав России аннексией. Грубым нарушением норм международного права сочли действия властей Крыма и России почти все ведущие политики западного мира, решившие высказать свое мнение об этом событии Серегина И.А., Чудинов А.П. Метафорические слоганы в дискурсе референдума о статусе Крыма / И.А. Серегина // Политическая лингвистика. - 2014. - № 2. - С. 91..

В ответ на провокационные высказывания западных стран, президент РФ В.В. Путин, выступая 18 марта 2014 года с обращением к Федеральному собранию, подчеркнул, что проведение крымскими властями референдума и принятие на основе его результатов Декларации о независимости Автономной Республики Крым и города Севастополя Декларация о независимости Автономной Республики Крым и г. Севастополя (утв. Постановлением Верховного Совета Автономной Республики Крым и Постановлением Севастопольского городского Совета 11 марта 2014 г.) [Электронный ресурс]. URL: http://www.avm.crimea-ua.com/?idObj=5078 (дата обращения 07.05.2016). опирается на Устав ООН «и на известный косовский прецедент, прецедент, который наши западные партнеры создали сами, что называется, своими собственными руками, в ситуации, абсолютно аналогичной крымской, признали отделение Косово от Сербии легитимным, доказывая всем, что никакого разрешения центральных властей страны для одностороннего объявления независимости не требуется» Рогов И.И. Указ соч. С. 29..

Вообще, позиция РФ заключается в проведении параллели между косовским случаем и принятии во внимание подтверждение международным судом ООН в отношении Косово от 22 июля 2010 года того факта, что одностороннее провозглашение независимости частью государства не нарушает какие-либо нормы международного права, а следовательно, признании референдума, проведенного в Крыму и Севастополе легитимным.

В литературе по международному праву высказываются различные точки зрения относительно обязывающей силы консультативного заключения Международного суда, но все правоведы-международники сходятся на том, что консультативное заключение Международного суда, несмотря на свой рекомендательный характер Статут Международного Суда ООН (Принят в г. Сан-Франциско 26.06.1945) // Сборник действующих договоров, соглашений и конвенций, заключенных СССР с иностранными государствами. - М. - 1956. Вып. XII. С. 47., выраженный в названии, является высокоавторитетным, поскольку выносится главным судебным органом ООН, учрежденным на основе Устава ООН.

Можно согласиться с мнением профессора В.А. Томсинова, который считает, что вынесенное Международным судом 22 июля 2010 года консультативное заключение о том, что «декларация независимости Косово, принятая 17 февраля 2008 года не нарушает международного права», признает легитимность и других подобных документов. Декларация о независимости Автономной Республики Крым и города Севастополя, изданная 11 марта 2014 года Верховной Радой Крыма и Севастопольским городским советом, также как и косовская Декларация о независимости, предполагала объявление независимости на основе волеизъявления народа, выраженного на референдуме Томсинов В.А. Указ. соч. С. 7..

Объявление Международным судом Декларации о независимости Косово документом, не нарушающим международного права, означает, что незаконность референдума о выходе какой-либо части населения из состава государства и принятой на его основе декларации о независимости с точки зрения конституции этого государства не является основанием для признания референдума и декларации нелегитимным с точки зрения международного права.

К фактам сравнения с ситуацией в Косово можно отнести и то, что проведение референдума о выходе Крыма и Севастополя из состава Украины противоречило действующей украинской конституции, но точно так же и референдум о выходе Косово из состава Сербии не соответствовал Конституции Сербии Рогов И.И. Указ. соч. С. 30..

Подводя итог анализу и легитимации проведения референдума в Крыму и Севастополе, хотелось бы отметить тот факт, что, с точки зрения современной западноевропейской правовой традиции, построенной на принципе народовластия, главным юридическим основанием для воссоединение Крыма с Россией стал референдум 16 марта 2014 года, показавший искреннее стремление подавляющего большинства крымчан войти в состав России.

Рассматривая вопрос о внешнем самоопределении, нельзя не пройти мимо еще одного нашумевшего события 2014 года, а именно проведение референдума о независимости Шотландии. Если сравнивать данную ситуацию с Косово и Крымом, то главное отличие состоит в том, что народное волеизъявление в Шотландии проходил довольно мирным путем. Легитимность государственного объединения Шотландии и Англии оспаривалась еще с 1707 года. В 1930-е гг. Шотландская Национальная партия на политическом уровне инициировала отделение от метрополии и расширение автономии в рамках единого государства. Другими мотивами для борьбы за полную независимость стали: собственный голос в ООН и ликвидация ядерного оружия на территории Шотландии Галас М.Л. Указ. соч. С. 54.. Правительство Великобритании не препятствовало осуществлению референдума, хотя отделение Шотландии сильно противоречит интересам Соединенного Королевства.

Подводя итог данному событию, по нашему мнению, следует согласиться с мнением Т.Л. Андреевой, которая утверждает следующее: «споры вокруг полного отделения Шотландии ведет «верхушка», а не массы. Люди хотят уменьшения влияния Великобритании без отделения от остальной страны. Шотландский референдум показал нам, что даже в движущей силе идеи независимости видны колебания и неуверенность в последствиях того или иного принятого решения» Андреева Т.Л., Васильева А.С. Указ. соч. С. 111..

Еще одной страной, несколько регионов которой, борются за независимость путем референдума - является Испания. Речь идет о двух самых широких автономиях испанского государства - Каталонии и Стране Басков.

Каталония уже более века борется за отделение довольно мирным путем - в 2006 году состоялся общекаталонский референдум по поводу расширения полномочий автономии региона, следствием чего стало принятие нового автономного статута Каталонии Автономный статут Каталонии 2006 года [Электронный ресурс]. URL: http://www.parlament. cat/porteso

/estatut/eac_rus_2007.pdf (дата обращения 05.06.2016).. Следует признать, что с принятием нового Статута, Каталония получила такую степень автономии, какую не имела никогда за всю историю своего существования. Следующим шагом на пути к независимости стало проведение 9 ноября 2014 года национального опроса об отделении от Испании, не имеющего юридической силы. Дело в том, что Пленум Конституционного суда Испании, запретил проводить полноценный референдум по причине несоответствии конституции, которая не допускает голосования в отдельном регионеКонституция Испании 1978 года, [Электронный ресурс]. URL: http://worldconstitutions.ru/?p=149 (дата обращения: 29.05.2016)..

Идейные вдохновители и участники референдума понимали, что результат данного опроса не будет иметь юридической силы. Однако цель каталонских националистов была другой - быть услышанными в Мадриде. Хотелось бы отметить тот факт, что вице-премьер каталонского правительства Ж.-Л. Карод-Ровира, являющийся сторонником достижения независимости исключительно мирными и демократическими средствами, отвергал косовский прецедент как возможный пример для каталонцев. Чаще всего он проводил параллель между Каталонией и Шотландией, в которых, по его мнению, наблюдались схожие центробежные тенденции Волкова Г.И. Процесс федерализации Испании на примере каталонии / Г.И. Волкова // Вестники МГИМО. - 2011. - № 6. - С. 82..

Абсолютно противоположная ситуация складывается в другой Испанской автономии, речь идет о Стране Басков. Здесь, отношения баскского народа с центральной властью носят особый характер. В общественных науках утвердилось понятие «баскский конфликт», который включает в себя: деятельность радикально-националистической организации Eta, ведущую борьбу за отделение Страны Басков от Испании путем сепаратистских настроений и террористических актов; борьбу другой части баскских националистов, добивающихся независимости от Мадрида мирным путем; раскол в самом баскском обществе по вопросу отделения от Испании Хенкин С.М. Страна Басков: сдвиги в расстановке политических сил / С.М. Хенкин // Вестник МГИМО. - 2011. - № 4. - С. 171..

Несмотря на то, что Баскский регион и без того обладает широкой автономией, позволяющей контролировать финансовые потоки, иметь собственные правоохранительные органы и самостоятельно определять культурно-образовательную политику, баскскими законодателями было запланировано проведение 25 октября 2008 года референдума по вопросу внешнего самоопределения. Но, в итоге, как и в случае с Каталонией, Конституционный суд Испании запретил властям Страны Басков проведение данного события. Как гласит вердикт суда, только центральное правительство страны может законно созвать подобное голосование Аникеева Н.Е. Истоки и сущность Баскского конфликта в Испании / Н.Е. Аникеева // Вестник МГИМО. - 2010. № 2. - С. 6.. Тем не менее, желание образовать собственное государство ничуть не уменьшилось: баскские националисты уже назначили новый референдум по вопросу отделения от Испании на 2015 год. Мадрид, однако, данный референдум уже называет как противоречащий испанской Конституции. Такое настроение автономии говорит только об одном: растет число населения, убежденных в неспособности Мадрида решить насущные проблемы автономии и выступающих за создание собственного государства, а следовательно, баскский народ вместе с главой правительства Х. Ибарретче ежегодно и неуклонно стремятся ко все большей самостоятельности от Испании Фонеска Нели де Жезуш Политика испанского государства по противодействию сепаратизму / Нели Фонеска де Жезуш // Вестник Томского государственного университета. - 2012. - № 3. - С. 129..

Так же хотелось отметить интересный факт, в 2008 году на встрече в Брюсселе министров иностранных дел ЕС Испания была в числе пяти стран, выступивших против независимости Косово. Министр иностранных дел М.А. Моратинос высказал опасения по поводу того, что Косово создаст опасный прецедент для баскских и каталонских сепаратистов. Как видно из приведенной нынешней ситуации в Испании, его опасения были не напрасными.

Рассмотренная нами ситуация в Испании показывает, что отношения центр регионы сложно назвать устоявшимися. Народ в данной стране постоянно прибегает к референдуму по наиболее волнующим их вопросам. Государственная позиция Испании в отношении сепаратизма ясна - это сохранение территориальной целостности испанского государства. Но нет сомнений в том, что, в ближайшем будущем борьба автономий за отделение от Испании продолжится до тех пор, пока регионы не достигнут своих целей.

Рассмотрев ситуации проведения референдума по вопросу внешнего самоопределения в Косово и Крыму, в Шотландии и Испании, хочется сказать, что характер и направленность этих событий заставляют всерьез задуматься о дальнейших судьбах этих и других государств, где прошел или еще планируется пройти референдум по данному вопросу. Референдум об отделении Приднестровской Молдавской Республики от Молдавии и дальнейшем присоединении к России в 2006 году, отделение Абхазии от Грузии в 1991 году, референдумы Южной Осетии в 1992 году о преобразовании Юго-Осетинской автономной области Грузии в независимую Республику Южная Осетия и в 2006 году о независимости Южной Осетии, референдум в итальянском регионе Венето (не имеющее юридической силы электронное голосование) по выходу из состава Италии и создание независимой, суверенной, федеративной республики Венето в 2014 году, референдум по вопросу независимость Южного Судана от Судана в 2011 году, намечающийся референдум о независимости бельгийской провинции Фландрия, а так же о независимости Страны Басков - все эти примеры говорят нам о том, что в мировом сообществе давно наметилась тенденция к усилению роли регионов и областей, составляющих крупнейшие государства мира.

Образование и признание новых государств зачастую являются результатом долгого противостояния двух принципов международного права: права наций на самоопределение и территориальной целостности государства. Однако немаловажную роль в данном процессе играет политика, проводимая ведущими странами мира. Одни субъекты международного права признавались независимыми, в то время как другие, идентичные в истории своего развития, оценивались лишь как сепаратистские движения. Ввиду того, что в современном мире количество этносов в десятки раз преобладает над количеством суверенных государств, проблема признания новых субъектов всегда играла значимую роль в международных отношениях Аванесян А.А. Влияние косовского прецедента на судьбу Абхазии и Южной Осетии / А.А. Аванесян // Теория и практика общественного развития. - 2013. - № 9. - С. 217..

Самоопределение, стремление к свободному, независимому развитию народа все больше становятся основным стержнем, целью динамично растущего национального самосознания. Деформации в практической национальной политике последних лет настоятельно требуют при оценке перспектив нашего развития принимать в расчет отношения не только между национально-государственными образованиями, но и между самими народами, находящимися внутри одного государства Гусейнов О.М. Самоопределение как неотъемлемое право народа / О.М. Гусейнов // Вестник Дагестанского университета. - 2013. № 5. - С. 294..

Но, зачастую, большинство центральных властей стараются игнорировать, запрещать, либо не признавать результаты «воли народа» по вопросу внешнего самоопределения. Эти опасения связаны, прежде всего с тем, что автономия того или иного региона станет трамплином для отделения от основного государства. Сущность референдума состоит в том, что народу предоставляется не только право проголосовать по предложенному органом государственной власти вопросу, но и право инициативы в постановке вопросов, требующих государственного решения, а, следовательно, исключение граждан из субъектов права инициативы референдумов в значительной степени умаляет демократическую ценность референдума.

2.2 Процедура реализации права на проведение референдума в международном праве и Российской Федерации: общее и особенное, проблемы и перспективы дальнейшего развития

Институт референдума в международном праве и Российской федерации является конституционно-правовым институтом и представляет собой совокупность конституционно-правовых норм, регулирующих отношения, связанные с подготовкой и проведением данного голосования, устанавливающие гарантии обеспечения свободного волеизъявления граждан на референдумах.

Вопросы референдума, принципы, организация и порядок его проведения регулируются конституциями государств (Швейцария, Италия, Франция, Испания и др.) и нормативно-правовыми актами, к примеру - конституционными законами (Российская Федерация, Казахстан), законами (Украина, Венгрия, Армения), избирательными кодексами (Белоруссия, Молдавия, Азербайджан). Но, как и во многих других, конституционно-правовых институтах, у референдума есть свои противоречия и проблемы реализации.

На наш взгляд, одной из наиболее важных проблем, в современном демократическом обществе, является усиление отчуждения населения от государственной власти по вопросу проведения референдума, а так же, круг вопросов, выносимых на него.

Следует согласиться с мнением Б.С. Крылова, который утверждает следующее: «Вопросы, выносимые на референдум, как правило, затрагивают интересы не всей страны, а только незначительной части ее населения и никогда не касаются основ общественного устройства. В этом проявляется стремление минимизировать участие населения в решении крупных государственных проблем (естественно, что под это утверждение не стоит подводить Швейцарию, где референдум является основой демократического строя)» Крылов Б.С. Институт референдума в России и за рубежом / Б.С. Крылов // Российский юридический журнал. - 2009. - № 4. - С. 99..

Профессор С.Ю. Данилов предполагает следующее: «Участие граждан в референдумах было бы более активным, если бы в законах более четко определялась возможность граждан участвовать в формулировании выносимых на референдум вопросов. Ведь особенность института референдума состоит в известной ограниченности прав голосующих на референдуме: они могут согласиться с вынесенным на референдум предложением или отвергнуть его. Следует так же определить органы, которые обязаны реализовать принятые на референдуме решения. Ведь последние не исполняются автоматически. Их исполнение зависит от состояния законности в стране, ее политической и правовой системы» Данилов Указ. соч. С. 56..

Справедливости ради, следует отметить и некоторые негативные стороны института референдума. Так, профессор Г.В. Синцов утверждает следующее: «Прямое законотворчество в некотором роде ослабляет представительный орган и, следовательно, ослабляет государство как институт, делает участие законодателей в принятии решения менее ответственным. При наличии законодательно закрепленной возможности проведения всенародного голосования по тому или иному вопросу, у членов представительного органа появляется соблазн и подсознательная склонность передать принятие наиболее ответственных решений на усмотрение всего избирательного корпуса. Подобный подход представляется не всегда верным, поскольку выборные представители более компетентны в принятии сложных решений, в связи с тем, что они, как правило, в курсе мельчайших нюансов политической, внутригосударственной и международной обстановки, могут оценить вероятные последствия принятия того или иного решения. Следовательно, для решения данной проблемы необходимо привлекать народ только в тех случаях, когда его воля действительно необходима, то есть для решения наиболее важных для всего населения вопросов, когда представительный орган, несмотря на все делегированные ему полномочия, не может принять самостоятельное решение. К числу таких случаев можно отнести изменение государственной территории, выражение поддержки или недоверия государственным органам и проводимой ими политике, пересмотр основополагающих статей Конституции и некоторые другие вопросы, действительно требующие выяснения мнения всего населения страны» Синцов Г.В. Современные конституционно-правовые модели института референдума в зарубежных странах: автореф. дис… канд. юрид. наук. - Пенза, 2009. С. 56. .

Еще одной негативной стороной рассматриваемого института является недостаточная информированность или образованность граждан, чтобы осознавать прямые последствия поддерживаемых ими решений. Такие неподготовленные избиратели могут поддержать тот или иной вопрос, тем самым собственноручно приняв некомпетентное решение. А результатом принятия такого решения является искажение истинной воли большинства. Для преодоления такого недостатка Парламентской Ассамблеей Совета Европы (ПАСЕ) в 2005 году были созданы рекомендации, в соответствии с которыми странам-участницам предлагается ввести в свою практику петиционные референдумы, с инициативой, исходящей от граждан Рекомендация 1704(2005). Референдумы: на пути к выработке передовой практики в Европе (принята Парламентской ассамблеей Совета Европы 29 апреля 2005 г.) [Электронный ресурс]. URL: http://assembly.coe.int/Main.asp?link=/Documents/AdoptedText/ta05/EREC1704.htm#_ftn1 (дата обращения: 03.06.2016).. Так же, решение данной проблемы возможно путем всестороннего информирования граждан о предмете проводимого референдума, правовое воспитание просвещение в целом Данилов С.Ю. Указ. соч. С. 56..

В связи с недостаточной информированностью граждан вытекает еще одна, наиболее сложная проблема, а именно: проблема манипуляции населения, особенно если «инициативная группа» сформулирует вопрос так, чтобы «сгладить» острые углы и скрыть ущемление чьих-либо интересов, для того, чтобы просто завоевать симпатию. Такие действия характерны для лиц, стоящих у власти в угоду своим интересам. Практика манипулирования особенно характерна для развивающихся стран. Это говорит о том, что верховенство и полнота власти народа не означает, что прямое волеизъявление является доминирующим при принятии государственно-властных решений. Ни в одной стране мира референдум не является доминирующей формой демократии Кочев В.А, Мальцев А.Е. Основные конституционные гарантии референдума как высшей формы выражения власти народа / Кочев В.А., Мальцев А.Е. // Вестник Пермского университета. - 2011. - № 2. - С. 59..

Так, А.А. Сергеев полагает, что референдум в зарубежных странах везде лишь в той или иной степени дополняет деятельность представительных государственных органов Сергеев А.А. Об ограничении предмета референдума Российской Федерации / А.А. Сергеев // Конституционное и муниципальное право. - 2008. - № 19. - С. 10. . Следовательно, референдум должен проводиться только в случае, если признается общее требование, согласно которому воля народа является основой деятельности представительного правления и профессионального управление.

Говоря об эффективности референдума, следует согласиться с мнением Г.В. Синцова, который утверждает следующее: «референдум наиболее эффективен в небольших по размеру государственной территории государствах. Как правило, граждане таких стран активно прибегают к использованию институтов прямой демократии. Этому способствуют небольшой размер государственной территории и малая численность населения, что позволяет без особых финансовых и временных затрат реализовать на практике такой институт непосредственной демократии, как референдум.» Интересен тот факт, что к такой стране можно отнести Княжество Лихтенштейн.

Сразу следует отметить, что процедура проведения референдума в РФ несет в себе множество изъянов и недоработок, а, следовательно, требует серьезных изменений и дополнений. Это доказывает тот факт, что данный институт в РФ практикуется достаточно редко. Можно с уверенностью сказать, что, в подавляющем большинстве, изменения и дополнения, которые в последние годы были внесены в законодательство, регламентирующее порядок организации и проведения референдумов, направлены на усложнение порядка проведения данного института.

Из перечисленных всех условий для организации и проведения референдума справедливо можно согласиться с высказыванием В.А. Толстика: « Сегодня для инициирования референдума РФ «носителем суверенитета» требуется значительные организационные ресурсы и большие финансово-материальные затраты, чего, что очевидно, у обычных, пусть и неравнодушных, граждан нет» Толстик В.А., Трусов Н.А. Референдум в России: основы, опыт, критика / В.А. Толстик // Юридическая наука и практика: Вестник Нижегородской академии МВД России. - 2013. - № 24. - С. 12..

В связи с этим, большое внимание было уделено защите конституционных прав граждан на участие в референдуме. Решения этих вопросов были рассмотрены на Пленуме Верховного Суда РФ, на котором Пленум разъяснил судам как должна формироваться единообразная судебная практика для обеспечения правильного и своевременного рассмотрения судами дел о защите конституционных избирательных прав на участие в референдуме Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 31.03.2011 г. №5-ФЗ «О практике рассмотрения судами дел о защите избирательных прав и права на участие в референдуме» (с изм. и доп., внес. Постановлением Пленума Верховного суда РФ от 9 февраля 2012 г. № 3 «О внесении изменений в некоторые постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации") // Российская газета. - 2012. № 5708. - Ст. 17..

Но, при всех существующих проблемах реализации референдума, государственные органы настоятельно советуют прибегать к рассматриваемому институту как можно чаще. Так, в предвыборной программе Всероссийской политической партии «Единая Россия» (на выборах Президента РФ 4 марта 2012 года) говорилось: «Необходимо, чтобы граждане на городском, муниципальном уровне могли голосовать, выносить на местные референдумы или интернет опросы свои острые проблемы, выявлять узкие места и способы их расшить» Предвыборная программа Всероссийской политической партии «Единая Россия» на выборах Президента Российской Федерации // Российская газета. - 2012. - № 5699. . В.В. Путин подчеркнул, что «следует активно использовать прямые формы общения: публичные слушания, сходы, местные референдумы по самым острым вопросам от строительства школы до установки дорожных знаков, от разбивки сквера до организации ярмарок выходного дня» Путин В.В. Выступление на семинаре-совещании мэров российских городов 23 октября 2013 года (г. Москва) [Электронный ресурс]. URL: http://www.kremlin.ru/news/19480 (дата обращения: 03.06.2016)..

Перспективным решением увеличения практики проведения референдумов, по мнению Н.Е. Васюткина, является «способ проведения опроса граждан, с учетом развития информационно-коммуникационной сети интернет и мобильной связи, путем голосования на официальных сайтах государственных или муниципальных органов в интернете, а также смс-голосования. Данные способы проведения опроса граждан требуют всесторонней правовой регламентации» Васюткин Н.Е. Опрос граждан в субъектах Российской Федерации: теоретико-правовые основания / Н.Е. Васюткин // Вестник Бурятского государственного университета. - 2012. № 2. - С. 183..

А.И. Хорошильцев предлагает оформлять в виде законов решения, принимаемые в ходе референдумов и выборов, а право подписи таких законов следовало бы сохранить за Президентом РФ. Полагаем, было бы уместно ввести в научный оборот такие понятия, как «право народа», «закон референдума», «закон выборов», «законодательство народа» как совокупность законов референдумов и законов выборов Хорошильцев А.И. Виды непосредственной власти народа и его государсвенная власть / А.И. Хорошильцев // Известия Юго-Западного государственного университета. - 2012. № 1. - С. 104. .

Малая практика проведения референдума в РФ говорит только о том, что пока еще российское общество, включая как политическую элиту, так и основное население, «не рассмотрело» правотворческий потенциал института референдума, не осознало возможности референдума в процессах демократизации российского общества. Сегодня, мы только-только стали осознавать возможности, прогнозировать и оценивать последствия решений, принятых самостоятельно каждым гражданином на разного уровня выборах. Данный способ принятия решения имеет немало как сильных, так и слабых сторон. Поэтому с учетом вышеизложенного, следует считать, что проблемы института референдума в РФ, его роли в становлении демократических основ российской государственности в современный период чрезвычайно актуальны. Но, тем не менее, остается еще множество вопросов, требующих пристального внимания ученых и тщательного дальнейшего изучения.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Подводя итог выпускной квалификационной работы, следует сказать, что под референдумом следует понимать форму непосредственного волеизъявления граждан, которая выражается в голосовании, касающихся самых важных вопросов государственного значения.

В процессе анализа различных источников, в той или иной степени отражающих сущность и основные характеристики референдума, мы выяснили, что данный институт имеет свои, только ему присущие, специфические, абсолютно-определенные и неповторимые характерные черты, которые отличают его от иных смежных институтов прямой и представительной демократии, таких как выборы народных представителей в представительные и исполнительные органы власти, институт плебисцита и институт опроса граждан. Следует отметить особое значение и роль института референдума в конституционном механизме осуществления народовластия.

Необходимо отметить, что в сравнении с законодательством о референдуме иных европейских государств, - Российская Федерация существенно ограничивает возможности использования данного института для решения вопросов общегосударственного значения. Существенным недостатком действующего законодательства является отсутствие детальной регламентации действий федеральных органов государственной власти по реализации решения, принятого гражданами на референдуме, определенных критериев и максимальной конкретизации перечня важных вопросов жизни общества и государства, т.е. вопросов общегосударственной важности, поскольку именно такая трактовка вопроса является отличительной чертой общегосударственного референдума. Но, тем не менее, остается еще множество проблем, требующих пристального внимания ученых и тщательного дальнейшего изучения.

Результаты проведенных научных анализов законодательства различных стран позволяют нам утверждать, что само по себе наличие в конституционном праве государства института референдума не является свидетельством широкого участия граждан в принятии публично-властных решений (Российская Федерация, Германия). Опыт этих государств свидетельствует о существенном ограничении такого участия, сводящие на нет возможность принятия населением публично-властного решения.

Также следует отметить, что можно согласиться с мнением таких ученых как И.К. Ветров и А.Г. Разумов, которые придерживаются точки зрения, что в Российской Федерации институт референдума крайне хорошо развит. На сегодняшний день существует гигантская нормативно-правовая база, которая регламентирует не только порядок организации, но и проведение референдумов. Ученые-юристы отмечают, что особенного внимания заслуживает институт референдума, так как он обладает двумя кране важными возможностями. Во-первых, вышеуказанный институт обладает большим правотворческим потенциалом, а, во-вторых, потенциалом, который касается демократизации всех процессов управления в обществе.

Кроме того, требуется отметить, что референдум является крайне важным институтом любого демократического государства, так как именно благодаря ему возможно обращение напрямую к гражданам для решения какого-либо серьезного вопроса государственного значения. В каждом демократическом государстве представители власти должны считаться с выраженным таким образом мнением граждан своей страны и, конечно же, решения, принятые на референдуме в обязательном порядке проводить в жизнь. Реализация на практике всех принятых решений народом на референдуме является одним из главнейших условий правового государства.

Анализ многообразия моделей института референдума в зарубежных государствах позволяет выделить ряд его позитивных сторон, присущих всем моделям:

а) референдум является практическим воплощением народного суверенитета, и, соответственно, одной из гарантий основных прав и свобод человека и гражданина;

б) дополняет представительное правление, позволяет достичь более полного и постоянного согласия между представительными органами власти и народом;

в) способствует преодолению отчуждения народа от государственной (или муниципальной) власти;

г) позволяет учесть интересы населения различных территориальных частей государства;

д) сдерживает принятие радикальных государственно-властных решений.

В любом случае, основываясь на проведенном исследовании развития референдума в международном праве, мы делаем вывод о необходимости осторожного, взвешенного применения данного института прямой демократии, а для этого, безусловно, необходимо тщательно проработанное конституционное законодательство.

В завершение еще раз отметим, что институт референдума имеет важное значение для всех уровней публичного управления в стране, которое проявляется в том, что он предоставляет гражданам государства возможность участвовать в решении важных вопросов государственного значения, дает возможность высказываться по актуальным общественным вопросам, направляет деятельность органов государственной власти и местного самоуправления, является средством проявления общественно-политической активности населения, способствует восстановлению и укреплению взаимосвязей между властью и обществом.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ

Нормативные правовые акты и официальные документы

1. «Конституция Российской Федерации» (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) «Собрании законодательства РФ», 04.08.2014, № 31, ст. 4398.

2. Всеобщая декларация прав человека (принята резолюцией 217 А (Ш) Генеральной Ассамблеи ООН от 10 октября 1948 г.) // Российская газета. - 1995. - № 67.

3. Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах // «Бюллетень Верховного Суда РФ», № 12, 1994.

4. Декларация о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом Организации Объединенных Наций от 24 октября 1970 г. [Электронный ресурс] // Официальный сайт ООН. - Режим доступа: http://www.un.org/ru/documents/del_convdeclarations/intlaw_principles.shtml. (дата обращения 03.06.2016).

5. Декларация Организации Объединенных Наций о правах коренных народов (принятая резолюцией № 61/295 Генеральной Ассамблеей ООН от 13 сентября 2007 г.) // Московский журнал международного права. - 2007. - № 4.

6. Устав Организации Объединенных Наций (Заключен в г. Сан-Франциско 26 июня 1945 г.) // Сборник действующих договоров, соглашений и конвенций, заключенных СССР с иностранными государствами. М. - 1956. Вып. XII. - С. 14.

7. Статут Международного Суда ООН (Принят в г. Сан-Франциско 26.06.1945) // Сборник действующих договоров, соглашений и конвенций, заключенных СССР с иностранными государствами. - М. - 1956. Вып. XII. - С. 47.

8. Федеральный конституционный закон РФ от 28 июня 2004 г. № 5-ФКЗ «О референдуме в Российской Федерации» (в ред. Федерального конституционного закона РФ от 06 апреля 2015 г. № 2-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ. - 2004. - № 27. - Ст. 2710; Собрание законодательства РФ. - 2015. - № 14. - Ст. 2006.

9. Федеральный закон РФ от 6 октября 2003 г. № 131- ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (в ред. Федерального закона РФ от 30 марта 2015г. № 64-ФЗ) // Собрание законодательства РФ. - 2003. - № 40. - Ст. 3822; Собрание законодательства РФ. - 2015. - № 13. - Ст. 1808.

10. Федеральный закон РФ от 12 июня 2002 г. № 67 - ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (в ред. Федерального закона РФ от 06 апреля 2015 года № 75-ФЗ) // Собрание законодательства РФ. - 2002. - № 24. - Ст. 2253; Собрание законодательства РФ. - 2015. - № 14. - Ст. 2015.

11. Федеральный конституционный закон РФ от 10 октября 1995 г. № 2-ФКЗ «О референдуме в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1995. - № 42. - Ст. 3921. (утратил силу).

Учебники, статьи, монографии, диссертации

1. Авакьян, С.А. Конституционное право России: учебный курс: в 2-х т., Т.1 / С.А. Авакьян // М.: Норма-Инфра-М, 2013. - 1446 с.

2. Аванесян, А.А Влияние Косовского прецедента на судьбу Абхазии и Южной Осетии / А.А. Аванесян // Теория и практика общественного развития. - 2013. - № 9. - С. 216 - 218.

3. Андреева, Т.Л., Васильева, А.С. Референдум 2014 г. Как заключительный шаг на пути к политической независимости Шотландии / Т.Л. Андреева // Вестник Томского государственного университета - 2014. - № 2 - С. 108 - 112.

4. Аникеева, Н.Е. Истоки и сущность Баскского конфликта в Испании / Н.Е. Аникеева // Вестник МГИМО. - 2010. № 2. - С. 1 - 8.

5. Баглай, М.В. Конституционное право зарубежных стран / М.В. Баглай // М.: Инфра-М, 2013. - 800 с.

6. Васюткин, Н.Е. Опрос граждан в субъектах Российской Федерации: теоретико-правовые основания / Н.Е. Васюткин // Вестник Бурятского государственного университета. - 2012. № 2. - С. 180 - 184.

7. Волкова, Г.И. Процесс федерализации Испании на примере каталонии / Г.И. Волкова // Вестники МГИМО. - 2011. - № 6. - С. 78 - 85.

8. Галас, М.Л. Некоторые аспекты институционализации референдумов в новейшей истории / М.Л. Галас // Пространство и время. - 2014. - № 2. - С. 49 - 56.

9. Гранкин, И.В. Законодательное обеспечение прямой демократии на муниципальном уровне / И.В. Гранкин // Конституционное и муниципальное право. - 2012. - № 7. - С. 44 - 47.

10. Гусейнов, О.М. Самоопределение как неотъемлемое право народа / О.М. Гусейнов // Вестник Дагестанского университета. - 2013. № 5. - С. 293 - 297.

11. Данилов, С.Ю. Референдумы в современном мире: сравнительный анализ предметов и последствий / С.Ю. Данилов // Современное право. - 2012. - № 8. - С. 26 - 30.

12. Декларация о независимости Косово (Kosovo Declaration of Independent) // Intern. Legal Materials. - 2008. - Vol. 47. - № 4. - P. 467.

13. Дмитриев Ю.А., Комарова В.В. Правовое содержание института референдума и его место в системе непосредственной демократии в Российской Федерации / Ю.А. Дмитриев // Право и жизнь. - 1995. - № 7. - С. 52 - 56.

14. Закон Украины от 3 июля 1991 г. № 1286-XII «О всеукраинском и местных референдумах» (в ред. Закона Украины «О принципах государственной языковой политики» от 3 июля 2012 г. № 5029-VI). // Ведомости Верховного Совета (ВВС) УССР. - 1991. - № 33. - Ст. 443 (утратил силу).