Статус муниципального служащего в Российской Федерации

Размещено на http://allbest.ru

Введение

муниципальный служба государственный

В наше время для России актуален вопрос выстроения действенной системы публичной власти, которая пользуется с помощью и доверием населения, т.к. именно народ знает, что им действительно нужно, и что для них более важно. Местное самоуправление, служит институтом гражданского общества, и представляет модель публичной власти наиболее приближенную к населению. Наличие данного института в политической системе общества в современное время является одним из признаков поистине демократического государства.

Продуктивность местного самоуправления гораздо больше зависит от того, насколько гармонично и мастерски работает управленческий аппарат. В успехе перед этой задачей первоочередное значение имеет соответствующее и ясное определение правового статуса муниципального служащего.

Конституция Российской Федерации, принятая в 1993 году Конституция Российской Федерации. - Москва: Академия, 2016. - 3, провозгласила в принадлежности одной из основ конституционного строя, местное самоуправление. Местное самоуправление в меру своей власти можно посчитать самостоятельной отраслью. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

В то, время как муниципальное самоуправление не было включено в систему органов государственной власти, стоял вопрос о надобности развития различных от государственной службы организаций, осуществляющих полномочия в органах местного самоуправления. В связи с этим в истории российского государства была налажена независимая муниципальная служба.

Будучи гораздо молодым институтом, чем государственная служба, муниципальная служба первично была упрощенной копией первой. Впрочем, со временем муниципальная служба все сильнее изменялась от государственной. Совершаемая в стране широкомасштабная работа по преобразованию одной из важнейших принципов конституционного строя России, какой по праву служит местное самоуправление, выставила целый ряд насущных и значительных задач, связанных с изменением как в целом деятельности местного самоуправления, так и упрочнении в его системе кадровых возможностей и кадровой политики.

Принятие Федерального. закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» стало ценным шагом развития ее новой организационно-правовой модели. Тем самым является актуальным постижение научных и практических основ функционирования муниципальной службы.

Мне, как будущему специалисту очень интересна тема моего исследования, и я постараюсь в полной мере раскрыть суть проблем, найти решения тех или иных задач.

Цель моей дипломной работы - разобрать статус муниципальных служащих в Российской Федерации.

В соответствии с целью надлежит разобрать следующие задачи:

- проследить историю становления института муниципальной службы Российской Федерации;

- раскрыть понятие муниципального служащего;

- проанализировать права и гарантии, предусмотренные для муниципальных служащих;

- рассмотреть обязанности и ответственность, соотношения с муниципальной службой;

- провести сравнительный анализ статуса муниципального служащего и государственного.

Объектом исследования является муниципальная служба Российской Федерации.

Предметом - правовой статус муниципальных служащих.

Состояние теоретических исследований в области муниципального хозяйства и местного самоуправления предполагает, что вопросы его правового обеспечения при советской власти не получили надлежащего разрешения. Практически игнорируется многими творческими достижениями дореволюционных ученых и правительственных чиновников, в частности, Васильчикова, М. М. Ковалевского, М. И. Лазарев, М. И. Свечникова, Б. Н. Чичерина и др. Только в конце 50-х - начале 60-х годов есть некоторая активизация работы. Проблемы муниципальной службы посвящены С. А. Авакян, Г. А. Наквасина, Т. М. Пальгуновой, С. В. Соловьевой, К. Ф. Шеремета, В. И. Фадеев, О. Е. Кутафина и другие. Некоторые из результатов этих исследований были использованы при написании дипломной работы.

Методологической базой является в качестве общих, специальных и частных методов исследования: анализ, синтез, системный подход, структурно-функциональный подход, в частности, социологический, статистический, формально и юридически, сравнительно-правовой и другие.

Структура и содержание дипломной работы определяется целями и задачами исследования и включает в себя введение, две главы, содержание пяти пунктов, заключения, списка использованных источников и приложений.

Глава 1. МУНИЦИПАЛЬНая СЛУЖБА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: становление, понятие, сущность

муниципальный служба государственный

1.1 Становление муниципальной службы в Российской Федерации, историко-правовой аспект

У термина «самоуправление» нет научного значения. Одним из наиболее распространенных в европейской литературе является определение германского ученого Г. Еллинек: «самоуправление - это управление через непрофессиональных государственных служащих - которые ведут контроль, между заинтересованными лицами» Бельский, К.С. О функциях исполнительной власти. Государство и право/ К.С. Бельский. - Москва: Академия, 2009. - С.21.. И так же в Русских Земских округах было в популярности определение Н. Лазаревского: «Местное самоуправление имеет децентрализованное правительство, которое ставит независимость и юридические гарантии, создавая реальность децентрализации, для отношений местного самоуправления с областью ее населения»³ Муниципальная служба : учебное пособие / Под ред. Д.Ф. Аяцкова, Л.А. Калиниченко, А.П. Каткова, [и др.]. - Москва : Академия, 2015. - С.41..

Формирование местного самоуправления в Европе сопровождало формирование централизованных государств. Что касается монархов, при абсолютном правлении, это привело к усилению экономического гнета. Ответ на свой народ и были городские корпорации, которые принимали решение локальных проблем, за которое не бралось или попросту игнорировало центральное правительство. Так возникли первые магистраты, муниципальные советы и т.д. Экономическую основу их деятельности налаживали гильдии ремесленников и гильдии купцов. Такое самоуправление, конечно, не могло чувствовать себя частью государственного механизма.

Основатель социальной теории местного самоуправления, которая наиболее полно реализуется в Англии, является А. Токвиль. Россию, же познакомил с ней В.М. Гессен, он отметил, что «самоуправление такая же, независимая, органически единая форма общежития, как и само государство. Обособленность местных сообществ сторонников теории местного самоуправления объясняется характером их случаев, которые по своей природе отличаются от государства. Конечно, эта теория в России внесла большой вклад в абсолютистского характер самодержавия» Настольная книга государственного служащего / Под ред. В.И. Шкатуллы. - Москва, 2014. - С.30..

С юридической точки зрения общественности, теории местного самоуправления, было выделено, в ходе муниципальной реформы в первой четверти XIX века, чтобы закрепить за собой победу либерализма над авторитаризмом в государственной системе Европы. Интегральные значения идеологического либерализма считается индивидуализм, естественные и неотчуждаемые права и свободы человека, не допускать вмешательства государства и общества в личную часть человеческой жизни, принцип равенства всех перед законом и т.д. Применительно к местному самоуправлению означает самодостаточность и автономию местных властей, основное внимание к проблемам каждого человека и небольших групп.

Наряду с безусловными достоинствами либеральные идеи несли много отрицательных черт, тем более, что в большинстве стран их утверждения, совпало с периодом первоначального накопления капитала, резкое поляризация богатства и бедности. В социальной сфере, это привело к эгоистичному пониманию личной свободы (свобода не только от Государства, но и от общества), это вызывает рост религиозных, национальных и этнических конфликтов. Возведенный в царствование принципа либеральных идей показали неспособность государства, заставили его искать более эффективные формы социального контроля.

Недостатки социальной теории, местного самоуправления породили противоречивые теоретические исследования, основанные на отказе от оппозиции местного самоуправления, усилить контроль государства за территориальной общиной. Одним из первых сторонников теории государства местного самоуправления в России был Н.М. Коркунов, который утверждал, что местное самоуправление не сводиться к независимому заведованию местного сообщества, его собственными, отличными от государственного управления делами, а к возложению на местное сообщество, осуществления задачам государственного управления. Ученые предупреждают, что местная власть не должна превратиться в бездумного исполнителя воли настоятеля, потому что это неизбежно приведет к бюрократизации процесса управления, превращения его в фикцию Миронов Н. Местное самоуправление: новая модель/ Н. Миронов // Эксперт. - 2014. - № 16. - C.90-91..

Первоначально сторонник теории общественных мест Б. Н. Чичерин, говорил том, что местные предприятия имеют государственные дела, присланные государственными местными органами власти, которые знают лучше интересы местного населения и местных общин и могут полностью удовлетворить их Местное самоуправление в России : учебное пособие для вузов / А.А.Уваров - Москва: Норма, 2013. -С.45..

Стоит отметить, что выделенные нами слова известного отечественного юриста, в течение, более ста лет во многом превосходили современные теории состояния российского самоуправления.

«Самоуправляющиеся единицы делают то же самое, что прямое правительство, органы государства», - сказал адвокат Б.Э. Нольде. Местное самоуправление - это часть государственного управления, а также контроль. И напрасно провели бесконечные дебаты о своих делах и делах общин, возложенных на них государством, споры, захламления доктрины самоуправления полностью бесплодной схоластики, лишенное жизненной важности формул» Наквасина, Г.А. Муниципальная служба в Российской Федерации. (Проблемы конституционно-правового регулирования): дис. канд. юрид. наук. Москва, 2001. - С.77..

Основными чертами дореволюционного местного самоуправления, отечественная юриспруденция признает следующие критерии:

- существование общих интересов жителей административно-территориальных единиц;

- выборы местных органов власти и их ответственности перед обществом;

- отсутствие суверенитета, на местных органах власти и других, чем у центральной власти, источник властных полномочий;

- независимость решения местного населения, решение задач государственного управления в обеспечении местных органов самоуправления;

- право местных властей управлять всеми местными делами, за исключением тех, которые возложены на центральную управ-линию.

Государственная теория местного самоуправления нашла свое отражение и в отношении статуса должностных лиц местных органов власти. Так, один из первых и наиболее важных документов реформы земской 1864 года, было «Общее положение о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости» (1861г.), определить права, обязанности и ответственность сельских и поселковых чиновников. Даже тогда было определено, что эти позиции могут быть заменены выбора и найма. Выбранные были избраны на три года, а также для так называемых наемных работников срок не устанавливался. Важным положением закона является неприемлемый отказ от вступления в должность лица, избранного местного сообщества, для исключительного числа действительных причин.

Еще одним важным значимым актом, может сыграть определенную роль в развитии отечественной муниципальной службы, «Положение о губернских и уездных земских учреждениях» (1864 г.), четко определить ответственность подчиненных Земским Управам сельского совета, который определяется советом. Эти же лица за преступления, на должности были подвергнуты ответственности на одном уровне с лицами, государственной службы.

Показательный факт дискриминационной, этнической и религиозной в политике царской России, даже в отношении порядка замещения городских должностей государственной службы демонстрирует Положение города 1870 года, правила закрепить запрет на избрание Городским Головой евреев и число членов Городской Управы из нехристиан не должно было превышать одной трети всего ее состава. Гарантия добросовестно исполнять обязанности Городской Главы, запрещало отлучку из города в течение более двух месяцев, а больше допускалось только с разрешения губернатора, то же правило применяется в отношении должностных лиц государственной администрации города. Исторические предпосылки для принципа недопустимости занятия муниципальным служащим другой оплачиваемой деятельности, вероятно является нормой городского Положения, «Городскому Голове и членам Городской Управы запретили заключать контракты и поставки услуг в субъектах» Пресняков, М.В. Реформирование законодательства о муниципальной службе как составная часть административной реформы / М.В. Пресняков // Административное право. - 2009. - № 1. - С.31..

Развитие муниципального законодательства нашло отражение в Положении о губернских и уездных учреждениях (1890) и новом Городовом положении 1892 года. В соответствии с этими актами членов советов губернатора и их председателей - министра внутренних дел. На выборные должности в управлении земском, установил срок службы на три года. Председатели и члены земства были признаны находиться на государственной службе. Члены земства, не имевшие права вступать на гражданскую службу, в ряды не вносились, однако, чтобы воспользоваться услугой, всех прав и выгод тех государственных чинов, которое они занимают. За преступления и проступки на пост председателя и членов земства были ответственны дисциплинарные разбирательства порядка или уголовных судебных решений. Дела об ответственности этих лиц возбуждались правилами Земских собраний или распоряжений губернатора. Дисциплинарная ответственность председателей и членов земства, включали: наблюдение, выговор, а также, не вступая в переговоры отстранения от должности.

Городовое положение 1892 г. определяло порядок формирования городских и других исполнительных органов городского общественного управления. Четвертая глава - «О порядке замены городских постов общественной и городской государственной службе» - установила, что при избрании муниципальных образований государственного управления в одном учреждении не может быть лицо, состоящее в первой степени свойства и полномочия отношений: по прямой линии - без ограничения, и в стороны - к третьей включительно. Таким образом, система обслуживания муниципальной службы, отличительная от службы государственной, и она имела свое собственное правовое регулирование в России.

Имея круг конкретных функций правительства, земства заполнили пробелы системы государственных учреждений, обеспечивающих те слои общества, которые были недоступными бюрократическим структурам. Земства, по сути, освободили государственные органы от решения многих местных проблем (образование, здравоохранение, культурно-просветительскую работу, страхование, статистика и т.д.) фундаментальная основа территориального самоуправления была вовлеченна в этих групп и людей, чьи потребности удовлетворяются. Таким образом, корпоративизм нарушил российское общество и эволюционировал общество граждан. Земства с их этикой компромисса на основе конкретных случаев, оказались одним из наиболее важных факторов в развитии страны Авакьян, С.А. Конституционное право России: Учебный курс В 2-х т. Т. 1. / С.А. Авакьян. - Москва, 2005. - С.17..

Последний раз, в дореволюционной попытке повысить роль местных органов власти, а вместе с ним муниципальной службы, было принято Временным правительством в 1937 году, когда была принята Декларация и другие нормативные акты, объявленная реформа местного самоуправления, один из главных приоритетов нового правительства. Даже тогда это было дано в связи с Положением о преобразовании полиции в милицию, сельских и городских районах, и ввели административные суды. Полномочия органов лиц городских и сельских районах управление добавил: юридическую помощь населению, заведование школ по отношению к ним, строение бирж труда, принятие мер по охране труда, руководства полиции.

Как известно, историческая традиция местного самоуправления в этот советский период была прервана, и только с 90-х годов, наблюдаемые активным пониманием теоретических концепций самоуправляемых общин, изложили в работах как отечественные, так и зарубежные ученые.

В новейшей истории Российского института муниципальной службы и ее составляющей - правового статуса муниципального служащего - относительно недавнее. С закрепленным в Конституции Российской Федерации принцип самостоятельности местного самоуправления, который выделялся из системы органов государственной власти, и достиг нового этапа демократического развития.

В Федер. закон от 8 января 1998 г. № 8-ФЗ (ред. 25 июля 2002 г.) "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации», был указан термин "государственный служащий». Кроме того, в законе были установлены базисы юридического статуса муниципальной службы, в том числе прав, обязанностей и ограничений, связанных с муниципальной службы, гарантии муниципального служащего.

В моральном аспекте - с учетом этических основ муниципальной службы, если говорить о разнице между задачами муниципальных служащих, и о задачах государственных служащих, на федеральном, региональном уровнях, то практически нет ни какой разницы: все они сконцентрированы на повышение благополучия общества, ублажение общественных интересов.

Муниципальная служба представляет собой механизм для реализации функций и задач органов местного самоуправления. Для их реализации в муниципальной службе, используют различные науки, - социологию управления, административное право, политологию, психологию управления, экономику и другие. Исходя из этого, мы разрабатываем общую теорию муниципальной службы, в разработке реализации данной услуги и качестве управленческой деятельности.

В любой развитой стране, есть свои правила для муниципальных служащих:

- муниципальные службы в значительной степени интегрированы в государственном механизме, выполняют многие из функций национального значения;

- функции муниципальной службы, в конечном счете, под контролем центральной власти;

- исполнительные функции выполняются профессионалами.

В соответствии с ч. 1 ст. 2 Федер. закон о муниципальной службе который был издан в 2007 году, муниципальная служба - это профессиональная деятельность граждан, которая производиться на постоянной основе для муниципальных должностей, заполненных путем заключения трудового договора (контракта).

Принципы муниципальной службы - это объективные законы, регулирующие направления науки, основанные на, задачах и функциях местного самоуправления, полномочиях муниципальных служащих, работающих в системе органов государственной власти и, в последующим в муниципальных службах.

Принципы муниципальных услуг должны достоверно излогать сущность муниципальной службы, которые бы могли раскрыть общий наиболее важный характер управленческой, исполнительно-распорядительной и административной деятельности муниципальных служащих, и исправлять их в правилах, включенных в юридический институт муниципальной службы. В принципах муниципальной службы установлены важные закономерности в организации и функционировании муниципальной службы. Они вызывают значение, законность, стоимостных социальных отношений, которые возникают в системе муниципальной службы. Отсутствие правовых принципов может привести к произволу, бюрократизму, что вызовет не самое лучшее правление, а именно появиться: неорганизованность, беззаконие, несправедливость.

Принципы муниципальной службы - это субъективное понятие. Они формируются законодателем, на основании конкретной правовой экспертизы и правовой культуры в стране и на основе базовых положений, которые, как я считаю уже находяться довольно на высоко достигнутом уровне развития отраслевого законодательства.

Индивидуально принцип муниципальной службы, как я считаю, и думаю что многие со мной согласяться, не в полной мере отражает объективные законы муниципальных служащих,а только некоторые из них. Но принципы взаимосвязаны: уважение к одному способствует другому, и если же нарушить какой нибудь принцип, то это скажеться неблагоприятными последствиями в выполнении других принципов.

Существуют основные цели муниципальной службы:

- должна стать эффективной структурой социальных услуг, ответственной и подотчетной перед государством и общественностью;

- может успешно работать на более низких уровнях власти, не дожидаясь команд от «верхних этажей», в соответствии с принципом эффективности управления;

- способна эффективно развивать природные, экономические и людские ресурсы муниципалитета путем самоорганизации местных групп и профессионального управления.

Существуют основные задачи муниципальной службы:

- обеспечение государственной службы наряду с правами и свободами человека и гражданина на территории муниципального образования;

- обеспечить для населения независимое решение насущных задач;

- подготовка, принятие, исполнение и контроль решений в пределах полномочий органов местного самоуправления;

- обеспечить защиту прав и законных интересов муниципального образования.

Кроме этого, с точки зрения задач, эта услуга предоставляется:

- в социальном аспекте: профессиональной реализации от имени государственных органов общественных работ;

- в политическом: как деятельность по реализации государственной политики, достижение целей и задач в обществе и государстве, то есть, его стабильности и эффективности устойчивости связей с общественностью;

- в юридическом: правовое установление официальных отношений, реализация которых достигается и практическое выполнение служебных обязанностей, должностных лиц органов власти.

В целом, если говорить о функциях, исполнительной и распорядительной деятельности, направленной на все сферы муниципального образования.

Прежде всего, это финансовый сектор, то есть составление местного бюджета, отчет о его исполнении, а также прямое предоставление местного бюджета.

Кроме того, развитие и организация социально-экономических региональных программ развития и обеспечение их выполнения; разработка нормативно-правовых актов по вопросам местного значения; управление и распоряжение муниципальной собственностью.

Не менее важная функция - это руководство к муниципальной медицинской помощи, обеспечение жилищно-коммунального сектора, коммунальной и дорожной инфраструктуры и других муниципальных предприятий, организаций, учреждений.

И, наконец, самая важная функция: осуществление полномочий органов государственной власти, переданных федер. законам или законам субъекта России при одновременной передаче необходимых материальных и финансовых ресурсов.

Так, в соответствии с функциями муниципальной службы следует понимать, основные направления практической реализации правовых положений муниципальной службы Института, что способствует достижению целей правового регулирования трудовых отношений и реализации муниципальной службы, её социальной роли и государственно-правовых целей.

В каждом подразделе учреждения муниципальной службы существуют функции, которые выполняются наряду с общими и специальными. Например, для подинститутов аттестации муниципальных служащих характерны функции оценки. Основная функция закона муниципальной службы, прежде всего та, которая обеспечит детальное, точное и определенное нормативное регулирование муниципальной службы.

Одним из ключевых терминов в данном разделе, является понятие «муниципального служащего». Прежде всего, следует отметить, что в соответствии с законом, в определении понятий «муниципального служащего» и «государственного служащего» есть много общих черт. В зарубежных странах статус сотрудников органов и органов местного самоуправления (муниципальных служащих) очень похож на статус государственных служащих. Термин «публичные служащие» используют обобщения в некоторых странах Комментарий (постатейный) к Федеральному закону от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» / Под ред. А.Н. Козырина. - Москва: Академия. - С.225..

По словам Д.Н. Бахрах, «служащий - это гражданин, занимающий должность в какой-либо организации и за вознаграждение выполняющий управленческую деятельность, или социальные и культурные услуги (врач, учитель, библиотекарь, технический секретарь, телефонный оператор, инспектор, бригадира и т.д. )» ¹⁵ Бахрах, Д.Н. Административное право/ Д.Н. Бахрах. - Москва: Академия, 2008. - С.97..

В нем освещаются следующие специфические особенности их труда:

- напрямую не создают богатство, но обеспечивают условия для их производства;

- есть специальный предмет труда - информация, которая является средством их воздействия на управляемых (обслуживаемых);

- воздействие на людей, которым они служат;

- как правило, заняты умственным трудом;

- работа по стоимости, получают заработную плату;

- занимают позиции, в государственных, общественных, частных или иных организациях.

Профессор В.М. Манохин Манохин, В.М. Служба и служащий в Российской Федерации: правовое регулирование / В.М. Манохин. - Москва: Академия, 2011. - 230с. полагает, что отличительные особенности государственного служащего состоят в следующем: государственный служащий выполняет поручения государства от его имени, он занимает государственную должность, учрежденную государством.

В своей работе, С.А. Казакова дает следующее определение: муниципальный служащий - граждане Российской Федерации не моложе восемнадцати лет, владеющие государственным языком, имеющие соответствующее профессиональное образование, т.е. выступает в порядке, предусмотренном уставом муниципального образования в соответствии с федер. законами и законами Российской Федерации, который осуществляет свою деятельность за денежное вознаграждение, выплачиваемое из местного бюджета¹⁷ Казаков, С.А. Организационно-правовые аспекты муниципальной службы в субъектах РФ: Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. - Саратов, 2004. - С.18..

И.И. Овчинников, определенил понятия муниципальной службы, которое указывает на то, что это особый вид общественной профессиональной деятельности которое осуществляется гражданами Российской Федерации и гражданами иностранных государств-участников международных договоров Российской Федерации, в соответствии с которыми иностранные граждане имеют право находиться на муниципальной службе, на невыборных муниципальных должностях в органах местного самоуправления, должны быть заменены путем заключения трудового договора (контракта), а также за отдельную плату, за счет средств местного бюджета, в соответствии с федер. законами, уставом муниципального образования, с тем чтобы обеспечить решения вопросов местного значения, а также в случаях, предусмотренных законом, - осуществление отдельных государственных полномочий Овчинников, И.И. Муниципальное право России: учебник/И.И. Овчинников. - Москва, 2007. - С.338.. Таким образом, муниципальный служащий, относится не только к российским гражданам, но и гражданам иностранных государств-участников международных договоров Российской Федерации, в соответствии с которыми иностранные граждане имеют право находиться в муниципальной службе.

В Федер. законе № 8 ФЗ об основах муниципальной службы было установлено, что «муниципальный служащий является гражданином Российской Федерации, достигшим восемнадцалилетнего возраста, выступая в порядке, предусмотренном уставом муниципалитета в соответствии с федер. законами и законами Российской Федерации, обязанности по муниципальной службе за денежное вознаграждение которое будет выплачиваться за счет средств местного бюджета»(ст. 7).

Действующее законодательство муниципального служащего гласит что муниципальный служащий - это гражданин, выступающий в порядке, установленном муниципальными правовыми актами в соответствии с федер. законами и законами Российской Федерации, обязанный по должности муниципальной службы работать за зарплату которая покрываться за счет средств местного бюджета¹⁹ О муниципальной службе в Российской Федерации: федер. закон от 02.03.2007 № 25-ФЗ (ред. от 28.11.2015) // Собрание законодательства РФ, 2007, № 10, ст. 1152..

По моему мнению, существующее определение имеет некоторую неопределенность, у меня появляется вопрос, кому должно принадлежать замещающее муниципальную должность лицо: только гражданину Российской Федерации или допустимым считается граждан иностранного государства?

Российские законодатели весьма не последовательны в решении вопроса о субъектах круга, которые реализуют это право. Установив, что коммунальные услуги предоставляются на основании трудового договора (контракта), и Конституция России провозглашает свободу труда для всех, а не только для граждан России (ст. 37), в то время как законодатель установил запрет на замещение должностей муниципальной службы для иностранцев.

Следует отметить, что, в отношении политических прав, в частности, выборы для осуществления которых на основании ст. 32 Конституции требует наличия российского гражданства, ч. 2 ст. 12 Федер. Закон от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» предусматривает, что иностранные граждане, так же как и граждане Росии имеют право избирать и избираться на службу.

Таким образом, на основе анализа норм российского законодательства, я могу сделать вывод о том, что муниципальный служащий - гражданин Российской Федерации осуществляет обслуживание на своей должности, его права и обязанности прописаны в уставах и нормативных актах для муниципалететов.

В соответствии с международными договорами Российской Федерации и соответствующего федер. закона, иностранные граждане, которые постоянно проживают на территории муниципального образования, имеют право на участие в референдуме и избираться в представительные органы местного самоуправления.

ГЛАВА 2. ПРАВА И ОБЯЗАННОСТИ МУНИЦИПАЛЬНОГО СЛУЖАЩЕГО В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ЕГО ОСНОВНЫЕ ЭЛЕМЕНТЫ

2.1 Права муниципального служащего в Российской Федерации

Само по себе, все это закрепленое в законе о муниципальной службе перечня прав и обязанностей муниципальных служащих является новеллой. Предыдущий правовой Федер. закон «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» содержит лишь отсылочные нормы, что права и обязанности муниципального служащего устанавливаются уставом муниципалететов, которые прописаны в федер. законе, иных федер. законах, законах Российской Федерации (ст. 10). Как было отмечено в связи с этим, из проекта В.И. Васильева, (то есть проект закона об основах коммунальных служб) были ликвидированы и перераспределены в пользу муниципальных образований, целый ряд положений субъектов, в том числе «график прав и обязанностей муниципального служащего, перечень мер ответственности работника...» Васильев, В.И. Местное самоуправление: учебное и научно-практическое пособие/ В.И. Васильев.- Москва: Инфра, 2014. - С.252..

В целом права, закрепленные в Законе муниципального служащего являются довольно абстрактными. Вполне логично, как нормативный документ, фиксируя общие для всех, без исключения, права муниципальных служащих, независимо от их занимаемых позиций, очевидно, может указывать только на наиболее важных из них, и без существенных деталей.

Права, Федер. закона «О муниципальной службе в Российской Федерации», на мой взгляд, можно условно разделить на четыре группы. Первая группа включает в себя право обеспечивать выполнение своих обязанностей сотрудников. В связи с этим, данные можно назвать правилами функциональности. Функциональные права включают в себя право на:

- ознакомление с документами, устанавливающих права и обязанности замещаемой должности муниципальной службы, качество критериев оценки выполнения служебных обязанностей и условий продвижения по службе;

- обеспечение организационно-технических условий, необходимых для выполнения служебных обязанностей;

- получение в установленном порядке процедур информацию и материалы, необходимые для выполнения служебных обязанностей, а также вносить предложения по совершенствованию деятельности местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования.

Вторая группа прав - право-гарантия. Эта группа включает в себя право на обеспечение муниципальных служащих определенного уровня социальной защиты, в том числе после прекращения работы муниципальным служащим. Права - гарантии включают право на:

- заработная плата и другие выплаты в соответствии с трудовым законодательством, законодательством о муниципальной службе и трудовым договором (контрактом);

- отдых при условии, установлением нормальной продолжительности рабочего времени (службы) времени, обеспечивая выходные дни и праздничные дни, оплачиваемый ежегодный отпуск;

- пенсии в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Третья группа состоит из прав, связанных с развитием муниципального служащего. Эти права включают в себя:

- участие по своей собственной инициативе в конкурсе на замещение вакантных должностей муниципальной службы;

- подготовка кадров в соответствии с муниципальным правовым актом за счет средств местного бюджета.

И, наконец, четвертая группа состоит из закона, связанного с защитой прав муниципальных служащих первых трех групп. Эта группа будет включать в себя право на:

- защита их персональных данных;

- можно ознакомиться со всеми материалами своего личного дела, с отзывами профессиональных и других документов, чтобы превратить их в личное дело, а также введение к личному делу его письменных объяснений;

- ассоциация, включая право создавать профессиональные союзы для защиты своих прав, социально-экономических и профессиональных интересов;

- рассмотрение индивидуальных трудовых споров в соответствии с трудовым законодательством, защиты их прав и законных интересов в муниципальной службе, в том числе обжалования в судах их нарушений.

Отдельно следует сказать о праве муниципального служащего выполнять иную оплачиваемую работу в соответствии с частью. 2 ст. 11 Федер. закон от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ. Это право не может быть включено в любой из указанных выше групп (хотя по формальным причинам это может быть связано с правами, гарантиями). Тем не менее, он не делает этого, потому что на самом деле это, как правило, не является специфическим правом муниципального служащего. В ч. 2 ст. 11 говориться не о дополнительных правилах, которые есть у человека на занимаемой им должности муниципальной службы, а также о конкретных муниципальных служащих конституционной свободы труда (ст. 1, ст. 37 Конституции) и вытекающее из этого конституционное верховенство закона в работе одновременно. Рассмотренно это право должно быть в сочетании с обязательством установленном п. 11 ч. 1 ст. 12 Федер. законе о муниципальной службе, и запретами, налагаемыми п. 1 и п. 2 ч. 1 ст. 14 того же закона.

В соответствии с новым законом о муниципальной службе муниципальный служащий имеет право выполнять иную оплачиваемую работу при следующих условиях:

- с предварительного письменного уведомления работодателя (нанимателя);

- если он не станет членом органа управления компании;

- если это не является выбороми в государственный, муниципальный или профсоюзный офис;

- если он не образует конфликт интересов.

В связи с этим наибольший интерес представляет определение конфликта интересов, так как этот институт является принципиально новым для муниципальной службы. В то же время, следует отметить, что в российском законодательстве он используется в течение более десяти лет, однако, в основном, по отношению к предпринимательской деятельности. Таким образом, можно видеть, в частности, Федер. закон от 22 апреля 1996 г. № 39-ФЗ «О рынке ценных бумаг» (ст. 3), от 29 ноября 2001 г. № 156-ФЗ «Об инвестиционных фондах» (ст. 44), 11 ноября 2003 г. № 152- ФЗ «об ипотечных ценных бумагах» (ст. 43), 8 декабря 1995 г. № 193-ФЗ «о сельскохозяйственной кооперации» (ст. 38), от 7 мая 1998 г. № 75-ФЗ «о негосударственных пенсионных фондах» (ст. 36.24 ), от 24 июля 2002 г. № 111-ФЗ «об инвестиционных фондах для накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации» (ст. 35). И если некоторые из этих документов термин «конфликт интересов» присутствует, но не объясняет суть, то в другом определение этого понятия. В общем, конфликт интересов в бизнесе характеризуется наличием (или возможностью) трех компонентов цели: конфликт интересов, главная потеря или противоправное деяние (он скрывается) и причинная связь между ними Фирсов, А. Нет повести печальнее на свете, чем повесть о конфликте интересов / А. Фирсов // Бухгалтерия и банки. - 2006. - № 12. - С.34..

В наше время слово «конфликт интересов» начал проскакивать в публичное право. Даже в Концепции реформирования системы государственной службы России (утверждена Президентом Российской Федерации от 15 августа 2001 г.) было предусмотрено формирование механизмов преодоления конфликта интересов, когда государственные должностные лица имеют личную или групповую заинтересованность в достижении определенной цели, которая влияет или может повлиять на объективное и беспристрастное рассмотрение исполнения своих служебных обязанностей (должносных) обязанностей.

Принят на вооружение в 2004 Федер. Закон «О государственной службе Российской Федерации". Этот закон определяет конфликтные ситуации, в которых имеет место заинтересованность гражданских служащих. Он влияет или может повлиять на беспристрастное исполнение своих обязанностей и для которых есть или может быть противоречие между личным интересом гражданского служащего и законными интересами. Рассмотрение института конфликта интересов на государственной службе была предметом нескольких научных работ.

Вполне логично, что авторы нового Федер. закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» в целях распространения института на муниципальных служащих сделали это неправильно и неполно, как отмечается в литературе²³ Пресняков, М.В. Реформирование законодательства о муниципальной службе как составная часть административной реформы / М.В. Пресняков // Административное право. - 2009. - № 1. - С.34.. Сравнить главу 3 Федер. закона «О, государственной гражданской службе Российской Федерации» и Глава 3 Федер. закон «О муниципальной службе в Российской Федерации» четко показывает, что в последнем законодательном акте отсутствуют некоторые элементы, которые присутствуют в первом документе. В частности, это относится к ст. 19 о государственной гражданской службе - «конфликт интересов на государственной службе». Понятие конфликта интересов и своекорыстия были переданы авторами закона о муниципальной службе в ч. 2 ст. 11. Но механизм разрешения конфликта интересов на муниципальной службе, в отличие от гражданской службы не была полностью решен.

В результате, решение не имеет юридической вопрос о последствиях уведомления муниципальным служащим, работодателя, о своем намерении работать неполный рабочий день в случае, если последняя будет предусматривать наличие конфликта интересов. В отличие от аналогичной ситуации на государственной службе, у муниципального работодателя нет рычагов власти, и не только для того, чтобы определить наличие или отсутствие конфликта интересов, а даже, чтобы не запретить муниципальным служащим работать неполный рабочий день, при выявлении такого конфликта.

Как справедливо замечает С.Е. Чаннов, в федер. законе о государственной гражданской службе, если позволить государственным служащим работать неполный рабочий день, то это не приведет к конфликту интересов, в то же время устанавливит достаточно серьезные санкции в случае злоупотребления этим правом. Государственный гражданский служащий, принял решение продолжать работать неполный рабочий день, несмотря на конфликт комиссии по конфликту интересов, таким образом, нарушает обязательство, предусмотренное п. 12 ч. 1 ст. 15 Закона. Тем не менее, в соответствии с п. 13 ч. 1 ст. 33 Закона о государственной службе «невыполнение обязательств, установленных настоящим Федер. закон» является основанием для прекращения договора об оказании услуг, освобождения от замещаемой должности гражданской службы и увольнения с гражданской службы. Но ст. 19 Федер. закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» предусматривает прекращение трудового договора с муниципальным служащим по инициативе представителя нанимателя, только в случаях несоблюдения ограничений и запретов, связанных с муниципальной службы и изложенные в статьях 13 и 14 Федер. закона «О муниципальной службе в Российской Федерации». Тем не менее, конфликт интересов не принадлежит ни к ограниченям , не к запретам Чаннов, С.Е. Правовой статус должностного лица органов государственной власти и местного самоуправления: дис. канд. юрид. наук. Саратов, 2000. - С.50..

Эти положения закона должны быть улучшены, на федеральном уровне. Решить эту проблему путем регионального или муниципального правотворчества невозможно, так как это связано с ограничением прав муниципальных служащих, также допускается в соответствии с ч. 3 ст. 55 Конституции только федер. законом.

Специфика муниципального служащего требует установления для его четких социальных гарантий.

Следует отметить, что под гарантиями прав и обязанностей индивида являются те положительные рабочие условия и средства, которые обеспечивают их фактическую реализацию и надежную защиту, а так же защиту со стороны государства. Ряд авторов в качестве независимого члена правового статуса отдельных изомированных интересов, которые не находят свое непосредственное выражение и закрепление в юридических правах и обязанностях, но подлежат правовой защите со стороны государства. Эти интересы в области права и науки называются законные интересы личности. Они дополняют систему прав, свобод и обязанностей человека, обращаясь к структурным элементом его правового статуса Югов, А.А. Конституционный статус личности - ядро правовой свободы личности/ А.А Югов // Конституционное и муниципальное право. - 2011. - № 5. - С.3..

Что касается включения законных интересов лиц в структуре правового статуса является спорным, но нет никаких сомнений в том, что гарантии в большинстве случаев, инструмент для реализации таких интересов, в том числе в сфере профессиональной деятельности человека. В литературе по праву гарантируется понять материал, организационные, духовные и правовые условия, делая реальностью осуществление основных прав и свобод и обязанностей человека и гражданина, а также обеспечение их защиты от незаконных ограничений и нарушений. О характере гарантии безопасности подчеркивает, не случайно французское слово "Garantie" означает «программное обеспечение, осуществление чего-то», «гарантия чего-то»²⁶ Большой словарь иностранных слов. Москва: Мартин, 2006. - С.132..

К сожалению, положения правовых актов федерального уровня и регионального уровня, регулирующих муниципальную службу, не определяют цель предоставления гарантий для муниципальных служащих. Законодательство и Москва не является исключением. Таким образом, Закон города Москвы 22 октября 2008 № 50 «О муниципальной службе в городе Москве» ²⁷ О муниципальной службе в городе Москве: закон города Москвы от 22 октября 2008 года № 50 // Вестник Мэра и Правительства Москвы, № 65, 25.11.2008. в положениях главы 6 об оплате труда муниципального служащего, гарантии на муниципальной службе, а также опыт муниципальной службы, нет никакого упоминания в целях обеспечения гарантий для муниципальных служащих города Москвы. Кажется, что этот пробел, по моему мнению, должн быть устранен в качестве четкого законодательного закрепления с целью обеспечения гарантий муниципальных служащих, является чрезвычайно важным для четко определенного воздействия на профессиональное поведение муниципального служащего. В то же время, на мой взгляд, можно использовать формулу, установленную законодательством для целей определения государственной гражданской службы.

Интересно отметить, что правила для таких целей, закрепленных в Положении о порядке предоставления гарантий муниципальным служащим, практически всех муниципальных образований внутригородских муниципальных в городе Москве. Например, Положение о порядке предоставления гарантий муниципальных служащих муниципалитета внутригородского муниципального образования Лефортово в Москве, которая была принята 19 марта 2009 года устанавливает, что гарантии, предоставляемые муниципальными служащими «для обеспечения правовой и социальной защиты муниципальных служащих, повышение мотивации эффективного выполнения своих обязанностей, укрепления стабильности состава профессиональных сотрудников коммунальных услуг и компенсировать ограничения, установленные федер. законами».

Суть гарантий, предоставляемых муниципальными служащими, в наиболее полном виде проявляется в их содержании. Ряд авторов, ссылаясь на действующее законодательство о муниципальной службе, все гарантии, предоставляемые муниципальными служащими, делится на основной набор федерального законодательства и многое другое, что может быть предусмотрено законодательством Российской Федерации и уставами муниципальных образований Наквасина, Г.А. Муниципальная служба в Российской Федерации. (Проблемы конституционно-правового регулирования): дис. канд. юрид. наук. Москва, 2001. - С.126..

Тем не менее, как мы видим, разделение гарантий, представленных муниципальным служащим, делятся на две указанные группы производится по аналогии с правилами Федер. закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», который в статьях 52 и 53, соответственно, обеспечили основные и дополнительные государственные гарантии для служащих. На самом деле, текст федер. закон от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ от такого разделения не выдает. Существует только норма ст. 23 (п. 3), которая предусматривает возможность установления дополнительных гарантий для муниципальных служащих в соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации и уставами муниципальных образований.

Что касается города Москвы можно утверждать, что гарантией которой обеспечивают муниципальных служащих столицы, на самом деле состоит из двух групп - основной и дополнительной. Это следует из содержания положений статей 30 и 31 города Москвы от 22 октября 2008 года № 50. Обращает на себя внимание тот факт, что в соответствии с законом (ст. 30) являются основными гарантиями государства, т.е. статус муниципальных служащих предоставляют в соответствии с федер. законом, последний обеспечивается муниципальными служащими в соответствии с законами города Москвы. Следовательно, финансирование для осуществления этих групп должны быть гарантии, соответственно, из федерального или местного бюджетов. Следует отметить, что порядок муниципальных служащих обоих основных и дополнительных гарантий определяется муниципальным собранием.

Исследователи предложили классификацию гарантий для государственных и муниципальных служащих. Таким образом, И. А. Смагина, основываясь на содержании прав государственных и муниципальных служащих, разделила совокупность гарантий, установленных законодательством на три группы: - содействие непосредственное выполнение служебных обязанностей государственных и муниципальных служащих; -предполагают предоставление государственных и муниципальных служащих социально-экономические выгоды, необходимые для удовлетворения потребностей этой категории работников и условия, обеспечивающие исполнение своих обязанностей; - направлены на создание и укрепление правовой защиты государственных и муниципальных служащих и членов их семей от насилия, угроз и других неправомерных действий в связи с исполнением служебных обязанностей.

В то же время первая группа прав государственных и муниципальных служащих, И. А. Смагина определила: что служащий должен получить материалы, которые необходимы ему для работы; исполнять служебные обязанности в установленном для него порядке; вносить предложения для улучшения государственной службы.

Среди второй группы прав: переобучение и повышение квалификации за счет средств соответствующего бюджета с сохранением заработной платы на период обучения; условия труда, чтобы обеспечить выполнение служебных обязанностей; заработной платы и иных выплат, предусмотренных федер. законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации; ежегодный оплачиваемый отпуск; медицинская помощь его и членов его семьи, в том числе после его выхода на пенсию; пенсия за выслугу лет и пенсионное обеспечение членов гражданского служащего семьи в случае его смерти в связи с исполнением ими служебных обязанностей; обязательное государственное страхование за ущерб, причиненный здоровью и имуществу в связи с исполнением ими служебных обязанностей; обязательное государственное социальное страхование на случай заболевания или потери трудоспособности в период их государственной службы. Как можно заметить, весьма неплохие гарантии для гражданина, занимающего должность муниципального служащего.

Третья группа прав автора включают в себя: продвижение по службе, увеличение заработной платы на основе результатов и опыта его работы, уровня квалификации; ознакомление с документами, регулирующими права и обязанности занимаемой государственной (муниципальной) должности, критерии качества и рабочих условий для продвижения по службе; знакомиться со всеми материалами своего личного дела, обзор его деятельности и другие документы, чтобы сделать свой собственный бизнес, введение в работу своего личного объяснения; проведение по его просьбе официального расследования, чтобы опровергнуть сведения, порочащие его честь и достоинство; форма профсоюзов (объединений) для защиты своих прав, социально-экономических и профессиональных интересов; защита его и членов семьи от насилия, угроз и других неправомерных действий в связи с исполнением служебных обязанностей в соответствии с порядком, установленным федер. законом; сохранение государственной тайны, о информации, касающейся имущества работника в год, полученных в государственных налоговых органах; при прекращении государственных (муниципальных) услуг в связи с выходом на пенсию сохранения назначен государственного (муниципального) служащего категории квалификации; запрет на сбор и представление личных файлов и регистрирует информацию сотрудников их политической или религиозной принадлежности, о частной жизни публичных (муниципальных) служащих.

...