Формирование лотов

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

КУРСОВАЯ РАБОТА

ФОРМИРОВАНИЕ ЛОТОВ



Оглавление

Введение

1. Теоретические подходы к формированию лотов при организации закупки

1.1 Специальные термины, используемые в работе

1.2 Стратегии формирования лотов

1.2 Положительные и отрицательные последствия выбора стратегии укрупнения и дробрелия лотов

2. Законодательные аспекты формирования лотов при закупке лекарственных средств в Российской Федерации

2.1 Законодательное регулирование формирования лотов в Российской Федерации

2.2 Законодательное регулирование формирования лотов при закупке лекарственных средств в Российской Федерации

2.2.1 Описание объекта закупки при осуществлении закупки лекарственных препаратов для обеспечения государственных и муниципальных нужд

2.2.2 Формирование лотов при осуществлении закупки лекарственных препаратов для обеспечения государственных и муниципальных нужд

2.2.3 Лицензирование отдельных видов деятельности в Российской Федерации и проблема формирования лотов

3. Практика федеральной антимонопольной службы

3.1 Методология исследования

3.2 Анализ совокупности жалоб

3.3 Разбор некоторых решений уфас по г. Москве и г. Санкт-петербургу

Заключение

Приложения



Введение

Одним из важнейших сегментов в системе государственных и муниципальных закупок является закупка лекарственных препаратов.

Специфика данной сферы характеризуется, в первую очередь, ее особой социальной значимостью. От качества удовлетворения нужд государственных и муниципальных заказчиков зависит здоровье и жизни миллионов пациентов, ведь именно на государство возложена основная часть работы по охране здоровья населения. Это обусловливает специфику закупаемого товара, который, представляет собой лекарственные препараты различного спектра действия. При осуществлении закупок лекарственных препаратов государственными и муниципальными заказчиками, главную роль играют именно их качества, которые должны отвечать требованиям эффективности и безопасности в условиях эффективного расходования бюджетных средств.

Следует отметить, что на закупку лекарственных препаратов приходится огромная доля всех проводимых закупок, а доля государственных и муниципальных закупок лекарственных средств на фармацевтическом рынке составляет около 35% в денежном выражении Об особенностях закупок лекарственных средств для обеспечения государственных и муниципальных нужд. [Электронный ресурс]. Аукционный вестник. Всероссийский информационно-аналитический еженедельник №239 (04.189) 30.04.2015г. URL: http://www.auctionvestnik.ru/pdf/AV_239.pdf (дата обращения 14.04.2016); что говорит о том, что они занимают особое место не только в системе государственных и муниципальных закупок, но и в системе функционирования фармацевтического рынка.

Из объемов, в которых осуществляется закупка лекарств на средства бюджетов различного уровня, следует особая необходимость в реализации принципа эффективного расходования бюджетных средств, установленного Федеральным законом от 05.04.2013г. №44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».

При таком уровне социальной значимости и объеме закупок лекарственных средств за счет средств бюджета важным является вопрос сохранения конкуренции при осуществлении таких закупок. Именно конкуренция является главным условием не только для поддержания достойного уровня цен, но и, что особенно важно для сферы здравоохранения, подходящего уровня качества.

Одним из эффективных инструментов поддержания конкуренции в государственных и муниципальных закупках является деление закупки на лоты. Правильно поделенная закупка является наиболее эффективной, как с точки зрения экономии средств, так и с точки зрения полного удовлетворения нужд заказчика, что является следствием обеспечения должного уровня конкуренции между участниками.

Выявление и изучение проблем формирования лотов при закупке лекарственных средств для удовлетворения нужд государственных и муниципальных заказчиков является актуальным ввиду особой важности таких процедур, для которых даже самое незначительное повышение уровня конкуренции является значимым.

Объектом данного исследования являются закупки лекарственных препаратов государственными и муниципальными заказчиками в России.

Предмет исследования - проблемы, возникающие при делении закупок лекарственных препаратов для удовлетворения нужд государственных и муниципальных заказчиков в России на лоты.

Целью работы является выделение проблем формирования заказчиками лотов при осуществлении государственных и муниципальных закупок лекарственных средств.

Задачи, которые предстоит выполнить для достижения поставленной цели, представлены ниже:

Лоты и способы их выделения при закупке уже были изучены многими учеными. Первой задачей является проведение анализа литературы, представленной работами Pangburn, Palfrey, Grimm, Dimitri, Piga, и Spangolo, Adams и Yellen. После чего будут выделены положительные и отрицательные последствия выбора той или иной стратегии формирования лотов.

Что же касается специфики формирования лотов при закупке лекарственных средств, то в первую очередь внимание будет обращено на нормативно-правовые акты Российской Федерации, регулирующие закупки для удовлетворения нужд государственных и муниципальных заказчиков, обращение лекарственных средств, вопросы лицензирования. В изучении этих нормативно-правовых актов состоит вторая задача работы.

Третья задача - изучение практики рассмотрения жалоб Федеральной антимонопольной службой по вопросам жалоб на нарушение конкуренции при закупках лекарственных средств, связанные именно с формированием лотов. Решения, вынесенные по таким жалобам, помогут определить позицию контролирующего органа в сфере защиты конкуренции в этом вопросе и сформулировать рекомендации для заказчиков и законодателя.

Гипотеза исследования звучит следующим образом: несмотря на установлении законодателем четких правил формирования лотов при закупке лекарственных средств для удовлетворения нужд государственных и муниципальных заказчиков, отдельные его положения заказчики не всегда в силах соблюсти при формировании лотов, что ведет к нарушению конкуренции и впоследствии к неполному и некачественному удовлетворению нужд самих заказчиков.

Эмпирическая часть исследования имеет следующие ограничения:

Рассмотрены жалобы за период с 1 января 2015 года по 31 декабря 2015 года.

Рассмотрены жалобы в контролирующий орган Управление Федеральной Антимонопольной Службы по г. Москве и по г. Санкт-Петербургу.

Работа представлена тремя главами, в каждой из которых будет достигаться поставленная задача. Таким образом, выделяются следующие части:

Изучение существующей литературы по вопросам разделения закупки на лоты.

Рассмотрение российской нормативно-правовой базы по вопросам закупки лекарственных средств для обеспечения нужд государственных и муниципальных заказов.

Анализ решений ФАС, вынесенных по жалобам на нарушение конкуренции при формировании лотов при закупке лекарственных средств.

На основе проведенного исследования разработаны рекомендации для заказчиков и государственных органов, которые помогут решить возникающие проблемы на стадии формирования лотов при закупке лекарственных препаратов государственными и муниципальными заказчиками.



1. Теоретические подходы к формированию лотов при организации закупки

1.1 Специальные термины, используемые в работе

Термин «лот» несет в себе множество значений.

Современный словарь русского языка определяет лот как «партию товара под определенным номером, выставляемую на аукцион или участвующую в какой-либо сделке», «любую группу товаров, предлагаемую на продажу как одно целое» Большой современный толковый словарь русского языка. [Электронный ресурс]. URL: http://slovar.cc/rus/tolk.html (дата обращения 24.10.2015 г.).

Федеральным законом от 05.04.2013г. №44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» лот понимается как часть закупочной процедуры, в отношении которой отдельно указываются объект закупки, начальная (максимальная) цена контракта и ее обоснование, сроки и иные условия поставки товара, выполнения работы или оказания услуги п. 6 ст. 24 федерального закона от 05.04.2013г. №44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (в ред. от 06.04.2015)..

В данной работе под понятием «лот» будет отождествляться с предметом закупки, и пониматься как часть закупочной процедуры, в отношении которой заключается отдельный государственный или муниципальный контракт.

1.2 Стратегии формирования лотов

При проведении закупки заказчик обладает множеством действенных механизмов повышения ее качества. Один из таких механизмов - выбор стратегии формирования лотов.

Правильное применение такого инструмента помогает регулировать уровень конкуренции за каждый лот, обеспечивая не только своевременное и полное удовлетворение нужд заказчика, но и способствуя экономии ресурсов заказчика за счет формирования более низкой цены контракта и регулирования затрат на организацию закупки и контроля за исполнением контракта.

Таким образом, заказчик может влиять на множество факторов, регулируя размер и количество лотов: время на проведение закупки, уровень конкуренции за лот, размер фирмы-поставщика и другие.

В свою очередь на его выбор оказывают влияние множество факторов, которые рациональный заказчик должен учитывать при использовании механизма формирования лотов, это:

Наличие ресурсов на организацию закупочных процедур;

Количество фирм на рынке;

Размер фирм;

Комплементарность поставляемых благ;

Характеристики заключаемого контракта;

Необходимость предоставления преимуществ субъектам малого и среднего предпринимательства в рамках реализации политики государства;

Сроки удовлетворения потребности и другие.

При формировании лотов заказчик может придерживаться одной из двух стратегий: укрупнение лотов (объединение) или уменьшение лотов (дробление). Каждая из предложенных стратегий обладает своими плюсами и минусами, которые должны быть учтены заказчиком при организации закупки.

Итак, в данной главе будут выделены плюсы и минусы стратегий укрупнения и уменьшения лотов, а также определены оптимальные условия, в которых использование той или иной стратегии наиболее приемлемо.

Анализ, проведенный в главе, основывается на работах Pangburn, Palfrey, Grimm, Dimitri, Piga, и Spangolo, Adams и Yellen.

1.2 Положительные и отрицательные последствия выбора стратегии укрупнения и дробрелия лотов

При выборе стратегии формирования лотов заказчик руководствуется последствиями, которая каждая из стратегий влечет. Определим плюсы и минусы каждой из них.

Сначала выделим отрицательные последствия, которые влечет за собой стратегия укрупнения лотов:

Укрупненные лоты устанавливают ограничения для малого и среднего бизнеса, лишая их возможности конкурировать наравне с крупными участниками закупки за крупный лот. Этот недостаток является наиболее очевидным, так как большой объем закупки, возникающий при объединении лотов, не может быть удовлетворен маленькой фирмой, не обладающей достаточными мощностями для выполнения крупного заказа.

Укрупнение заказчиком лотов ведет к установлению входных барьеров для новых участников при попытке участия в процедуре закупки The Impact of Contract Bundling and Variable-Quantity Contracts on Competition and Small Business / Pangburn D. // Public Contract Law Journal. - 1995. - Vol.25. №1. - p. 76. При проведении торгов за крупный контракт заказчик обращает внимание на опыт участников в части исполнение подобных контрактов по обеспечению нужд государственных и муниципальных заказчиков ввиду особой важности таких контрактов для заказчика.

За счет исключения из процесса закупки мелких фирм, снижается общий уровень конкуренции за крупный лот.

Объединение нескольких закупок в один лот может привести к снижению качества удовлетворения нужд заказчика The Impact of Contract Bundling and Variable-Quantity Contracts on Competition and Small Business / Pangburn D. // Public Contract Law Journal. - 1995. - Vol.25. №1. - p. 76, так как единственный поставщик не всегда может обеспечить надлежащее качество каждого объекта закупки, входящего в состав крупного лота.

Опасность возникновения риска формирования лота под конкретного участника (сговор участника с заказчиком).

Высокий риск недобросовестного поставщика ведет к большим издержкам в случае его реализации ввиду масштаба контракта (срыв крупного контракта может оказаться катастрофичным как для заказчика, так и для поставщика).

Несмотря на негативные последствия объединения лотов, заказчики часто выбирают именно эту стратегию при организации своих закупок из-за несомненных плюсов, которыми она обладает. Укрупнение лотов было рассмотрено многими авторами, каждый из которых рассмотрел ситуацию с разных сторон.

Pangburn рассматривает влияние укрупнения лотов на уровень конкуренции при проведении закупочных процедур.

В своей работе он выделяет два основных положительных эффекта укрупненных лотов:

Снижение административных издержек на стадии проведения закупочных процедур The Impact of Contract Bundling and Variable-Quantity Contracts on Competition and Small Business / Pangburn D. // Public Contract Law Journal. - 1995. - Vol.25. №1. - p.75, так как заказчику не надо проводить несколько закупок, а достаточно всего одной. Это не только помогает снизить финансовые затраты на организацию закупки, но и может значительно сократить сроки проведения закупки, что часто бывает необходимо заказчику из-за срочности удовлетворенной потребности.

Снижение административных издержек на стадии исполнения контрактов, так как следить за исполнением одного контракта значительно проще, нежели чем отслеживать работу сразу нескольких исполнителей The Impact of Contract Bundling and Variable-Quantity Contracts on Competition and Small Business / Pangburn D. // Public Contract Law Journal. - 1995. - Vol.25. №1. - - p. 75. Этот эффект особенно ощутим при исполнении долгосрочного контракта, когда необходимо установление долгосрочной коммуникации между заказчиком и исполнителем.

Grimm, говоря об укрупнении лотов, выделяет в первую очередь следующий плюс выбора этой стратегии:

Объединение лотов способствует развитию системы субконтрактования (система, при которой мелкие фирмы получают возможность выполнить часть большого контракта, заключенного с более крупной фирмой). Sequential versus Bundle Auctions for Recurring Procurement / Grimm V. [Электронный ресурс] // Ockenfels: [Сайт]. URL: http://ockenfels.uni-koeln.de/fileadmin/wiso_fak/stawi-ockenfels/pdf/wp_series_download/wp0027.pdf (дата обращения 10.03.2016) Данное преимущество смягчает негативный эффект ограничения участия субъектов малого и среднего предпринимательства в подобных закупках.

Помимо этого, можно выделить дополнительные выигрыши от укрупнения лотов:

При большом количестве фирм на рынке укрупнение лотов может способствовать значительному снижению цены контракта, так как растет конкуренция за контракт. Bundling Decisions by a Multiproduct Monopolist with Incomplete Information / Palfrey T. [Электронный ресурс] // URL: http http://authors.library.caltech.edu/65008/1/bundling%20decisions.pdf (дата обращения 17.03.2016)

Привлечение крупных поставщиков, имеющих опыт исполнения подобных контрактов, что обеспечивает надлежащее качество исполнения контракта и удовлетворения нужд заказчика.

Кроме того, крупные лоты обладают значительным преимуществом при заключении долгосрочного контракта (не только в вопросах экономии на администрировании контракта), так как удовлетворение нужды заказчика полностью зависит от победителя торгов, когда, в свою очередь, поставщик дорожит заключенным контрактом. Sequential versus Bundle Auctions for Recurring Procurement / Grimm V. // Ockenfels: [Сайт]. URL: http://ockenfels.uni-koeln.de/fileadmin/wiso_fak/stawi-ockenfels/pdf/wp_series_download/wp0027.pdf (дата обращения 10.03.2016) Таким образом, устанавливается взаимная зависимость между заказчиком и исполнителем, влекущая за собой ответственность обоих сторон с целью достижения максимальной взаимной выгоды.

Сразу следует отметить, что не все лоты подлежат объединению. Речь идет о технологически и функционально связанных объектах закупки, не являющимися одноименными, или, другими словами, о комплементарных товарах (то есть о товарах, ценность которых увеличивается при одновременном их потреблении). Если товары обладают отрицательной комплементарностью (то есть, отдача от их совместного использования снижается по сравнению с раздельным их применением), то закупка их в одном лоте неэффективна при любых других остальных условиях.

Так, очевидно, что принимая решение об укрупнении лота, заказчик должен, в первую очередь определять отношения между объектами закупки, которые планируется объединить в один лот, иначе он рискует значительно снизить общий уровень эффективности закупки и уровень удовлетворения своих потребностей, а также понести наказание за ограничение конкуренции со стороны контролирующего органа.

Кроме того, и поставщикам выгоднее поставлять совместно товары, являющиеся комплементами, совместно, а значит и заказчикам выгоднее объединять их закупку в одном лоте. Handbook of Procurement / Edited by N. Dimitri, G. Piga, G. Spangolo. - Cambridge University Press, 2006. -p.89

Плюсы и минусы дробления на мелкие лоты являются обратными таковым для укрупненных лотов.

Среди положительных эффектов, которые влечет за собой стратегия дробления лотов, выделяют следующие:

Множество мелких лотов способствует привлечению к участию в закупке субъектов малого и среднего предпринимательства. Руководство по закупкам: Учебное пособие/ Н.Дмитри, Г.Пига, Дж.Спаньоло; под ред. И. В. Кузнецовой. - М.: Изд-во Дом Высшей школы Экономики, 2013-с. 231-232 Как правило, именно данный эффект преимущественно влияет на решение заказчика поделить закупку на мелкие лоты, так как развитие малого и среднего бизнеса является частью экономической политики многих государств, а значит играет особую роль в государственных и муниципальных закупках.

Повышения уровня конкуренции за счет привлечения более мелких фирм (увеличения числа участников в борьбе за лот).

Минимизация рисков заказчика. Уменьшая лоты, заказчик страхует себя от риска «срыва» исполнения контракта, а также от риска некачественного исполнения контракта исполнителем, так как в случае реализации риска «недобросовестного поставщика» не выполнена будет лишь часть контракта, соответствующая лоту. А значит, более мелкие лоты снижают зависимость между поставщиком и заказчиком, позволяя заказчику в непредвиденной ситуации за короткий срок изменить свою стратегию и удовлетворить потребность.

Аналогично определим недостатки дробления закупки на мелкие лоты:

Рост административных, финансовых, временных издержек на организацию проведения нескольких закупочных процедур по каждому из лотов.

Рост издержек по одновременному контролю за несколькими исполнителями контрактов.

Снижение привлекательности мелких контрактов для крупных и опытных поставщиков (небольшой объем поставки зачастую невыгоден крупным фирмам ввиду высоких издержек).

В литературе рассматриваются ситуации, в которых тот или иной способ формирования лотов представляет собой наилучший выбор.

По мнению Adams и Yellen, укрупнение лотов является приоритетной стратегией формирования лотов для заказчика при низкой конкуренции на рынке и при небольшом количестве потенциальных поставщиков Commodity bundling and burden of monopoly / Adams W., Yellen J. // Quarterly Journal of Economics. - 1976. - Vol.90, №3. - pp.475-498., так как при делении лотов возможны недобросовестные действия со стороны поставщиков, заключающиеся в разделении контрактов между собой путем возникновения заговора между ними.

Grimm, Pacini, Spagnolo и Zanza также обращают в своей работе внимание на возможность сговора. Так, по их мнению, лоты должны быть организованы таким образом, чтобы потенциальным поставщикам было сложно разделить их между собой путем сговора, а именно: объединить лоты таким образом, чтобы их количество оказалось меньшим, чем количество фирм-поставщиков. При этом, авторы делают акцент на том, что стратегия объединенных лотов эффективна на рынке с высоким уровнем конкуренции Handbook of Procurement / Edited by N. Dimitri, G. Piga, G. Spangolo. - Cambridge University Press, 2006. -P. 180, так как она повышает конкуренцию за исполнение контракта.

Можно сделать вывод, что количество лотов должно быть меньше, чем количество потенциальных поставщиков для создания конкуренции между ними Руководство по закупкам [Электронный ресурс] / Альбано Д.Л., [и др.]; под ред. Н.Дмитри, Г.Пига, Дж.Спаньоло пер. с анл. М.Форже, Е.Хилинской. URL: http://www.kniga.com/books/preview_txt.asp?sku=ebooks349302#TOC_IDAZG5JI (дата обращения 16.01.2016г.), и укрупнение лотов может быть эффективно при малом количестве фирм на рынке, между которыми возможно возникновения заговора.

Аналогично, дробление закупки на определенное число лотов (уменьшение лота), не превышающее число потенциальных участников закупки, снижает риск возникновения риска сговора между поставщиками при делении лотов между собой. Кроме того, снижение вероятности данного риска обеспечивается за счет привлечения участников из числа малого и среднего предпринимательства.

Если заказчик преследует целью развитие малого предпринимательства при предоставлении возможности участия мелких фирм в своей закупке, то при принятии решения об укрупнении лота ему необходимо обратить внимание на развитость системы субподряда на данном рынке, так как субконтрактирование не всегда возможно. В таких случаях заказчику лучше придерживаться стратегии уменьшения лота.

Кроме того, заказчику, при принятии решения, стоит обращать внимание на стоимость закупки. Если его целью является удешевление закупочной процедуры - ему лучше укрупнить лот, проведя всего одну закупку.

Выводы по Главе 1:

Заказчик выбирает стратегию формирования лотов в зависимости от целей, которые он преследует (поддержание государственной политики по развитию малого и среднего предпринимательство, удешевление закупки, аллокация ресурсов).

Так, для достижения цели развития малого бизнеса заказчик уменьшает лоты, увеличивая их количество. Для удешевления закупки, наоборот - укрупняет лот.

Если же заказчик стремиться к эффективному расходованию имеющихся у него ресурсов за счет обеспечения высокого уровня конкуренции, ему необходимо руководствоваться данными полученными при анализе рынка: об отношении между товарами (работами, услугами), о количестве фирм на рынке, их размере и взаимоотношениях.



2. Законодательные аспекты формирования лотов при закупке лекарственных средств в Российской Федерации

Вторая глава будет состоять из двух основных частей: в первой из них будут рассмотрены законодательные аспекты деление закупки на лоты в Российской Федерации, во второй - указания нормативно-правовых актов РФ по вопросам формирования лотов при закупке лекарственных препаратов в России.

Необходимо сразу определить понятия и термины, связанные обращение лекарственных средств, которые будут использованы в работе. Основные, необходимые для облегчения восприятия работы, понятия изложены в статье 4 Федерального закона от 12.04.2010 N 61-ФЗ (ред. от 29.12.2015) «Об обращении лекарственных средств».

Обращаясь к названию настоящей работы, в первую очередь проведем различия между понятиями «лекарственное средство», «лекарственный препарат».

Лекарственные средства, согласно Федеральному закону от 12.04.2010 N 61-ФЗ (ред. от 29.12.2015) «Об обращении лекарственных средств», - это «вещества или их комбинации, вступающие в контакт с организмом человека или животного, проникающие в органы, ткани организма человека или животного, применяемые для профилактики, диагностики (за исключением веществ или их комбинаций, не контактирующих с организмом человека или животного), лечения заболевания, реабилитации, для сохранения, предотвращения или прерывания беременности и полученные из крови, плазмы крови, из органов, тканей организма человека или животного, растений, минералов методами синтеза или с применением биологических технологий. К лекарственным средствам относятся фармацевтические субстанции и лекарственные препараты» п.. 1 ст.4 Федерального закона от 12.04.2010 N 61-ФЗ) «Об обращении лекарственных средств» (в ред. от 29.12.2015г.).

Фармацевтическая субстанция - лекарственное средство в виде действующих веществ (одного или многих), предназначенное для изготовления лекарственных препаратов ст. 1 Федерального закона от 22.12.2014 N 429-ФЗ (ред. от 13.07.2015) «О внесении изменений в Федеральный закон "Об обращении лекарственных средств» (в ред. от 13.07.2015г.). . Именно фармацевтическая субстанция (или действующее вещество) определяет эффективность лекарственного препарата.

Необходимо сразу отметить, что лекарственный препарат обладает двумя основными характеристиками: форма (состояние лекарственного препарата, соответствующее способам его введения и применения) и дозировка. Помимо этого на действие лекарственного препарата также оказывают вспомогательные вещества, входящие в его состав.

В исследовании речь идет о лекарственных препаратах.

При разработке нового лекарственного препарата ему присваивается торговое наименование. Оно может быть присвоено разработчиком, держателем или владельцем регистрационного удостоверения лекарственного препарата.

Помимо торгового наименования лекарственный препарат является носителем международного непатентованного наименование лекарственного средства (далее - МНН) - это наименование, рекомендованное Всемирной организацией здравоохранения п. 16 ст.4 Федерального закона от 12.04.2010 N 61-ФЗ (ред. от 29.12.2015) «Об обращении лекарственных средств» (в ред. от 29.12.2015г.). . В случаях, если МНН отсутствует, тогда лекарственное средство определяется по химическому (группировочному) наименованию.

Можно говорить о том, что МНН либо химическое (группировочное) наименование отражает суть лекарственного препарата, описывая фармацевтическую субстанцию в его составе. Для определения лекарственного препарата указание только лишь МНН (химического (группировочного) наименования) недостаточно, так как неопределенной остается форма, дозировка, что важно для эффективного лечения и профилактики заболеваний.

Лекарственные средства с одним МНН (химическим, группировочным наименованием) могут производиться несколькими производителями, определяя их форму, дозировку и другие характеристики, но сохраняя основное действующее вещество. Каждый такой производитель вправе дать производимому лекарственному препарату свое торговое наименование.

2.1 Законодательное регулирование формирования лотов в Российской Федерации

Для начала, так как тема работы непосредственно связана с осуществлением государственных и муниципальных закупок, обратимся к Федеральному закону от 05.04.2013 №44-ФЗ (ред. от 05.04.2016) «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее - Закон о контрактной системе).

Основной целью Закона о контрактной системе является повышение качества удовлетворения потребностей государственных и муниципальных заказчиков. Обеспечить достижение поставленной цели можно путем стимулирования и поддержания конкурентной среды при осуществлении государственных и муниципальных закупок.

В статье 6 Закона о контрактной системе среди принципов, установленных настоящим законом, присутствует принцип обеспечения добросовестной конкуренции, подробнее описанный в статье 8 закона. Согласно Федеральному закону от 26.07.2006 №135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее - Закон о защите конкуренции): «Конкуренция - соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке» п.7 ст.3 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ «О защите конкуренции» (в ред. от 04.06.2014г.). .

В статье 8 Закона о контрактной системе описаны механизмы обеспечения конкуренции, среди которых «создание равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок» п.1 ст. 8 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ (ред. от 05.04.2016) «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (в ред. от 06.04.2015.г.).. Обозначая другую составляющую содержания принципа обеспечения конкуренции, часть 2 комментируемой статьи устанавливает, что конкуренция при осуществлении закупок должна быть основана на соблюдении принципа «добросовестной ценовой и неценовой конкуренции между участниками закупок в целях выявления лучших условий поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг» п.2 ст.8 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ (ред. от 05.04.2016) «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (в ред. от 06.04.2015.г.).. В развитие этого положения в данной части также установлен запрет совершения любимы лицами, участвующими в процедуре закупки, действий, которые приводят к ограничению конкуренции.

Одним из действенных инструментов защиты и развития добросовестной конкуренции является формирование лотов. Лот, как уже было сказано выше, - это часть закупочной процедуры, в отношении которой заключается отдельный контракт. Лот отождествляться в данной работе с предметом закупки.

В Законе о контактной системе указано, что при проведении конкурса (открытого, с ограниченным участием, двухэтапного, закрытого) либо закрытого аукциона для каждого выделенного лота отдельно указывается объект закупки, начальная (максимальная) цена контракта (далее - НМЦК) с ее обоснованием, сроки и иные условия поставки товара, оказания услуги, выполнения работы. п.6 ч.2. ст. 24 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ (ред. от 05.04.2016) «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (в ред. от 06.04.2015.г.). То есть, согласно законодательству Российской Федерации, выделение лотов предусмотрено только для вышеуказанных способов закупки. Тем же законом установлено, что участник закупки подает заявку на участие в конкурсе или аукционе в отношении определенного лота, в отношении которого и заключается контракт с победителем. п.6 ч.2. ст. 24 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ (ред. от 05.04.2016) «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (в ред. от 06.04.2015.г.).

Обосновывая отсутствие возможности выделения лотов при проведении ряда закупочных процедур, можно объяснить тем, что некоторые из конкурентных закупок, о которых в п.6 ст.24 Закона о контрактной системе речи не заходит (запрос котировок, запрос предложений), как правило, связаны с небольшими объемами закупки, и говорить о деление на лоты здесь было бы нецелесообразно.

Так как законодательство не позволяет выделять лоты при проведении электронных аукционов, при исследовании этого способа закупки под лотом будет пониматься, как уже было сказано выше, отдельный электронный аукцион. То есть лот отождествляется с предметом закупки. Закупка нескольких неоднородных товаров, работ, услуг путем проведения одного электронного аукциона будет считаться укрупненным (объединенным) лотом.

Распоряжение Правительства РФ от 21.03.2016 N 471-р «О перечне товаров, работ, услуг, в случае осуществления закупок которых заказчик обязан проводить аукцион в электронной форме (электронный аукцион)» утверждает перечень товаров, работ, услуг, закупку которых заказчик обязан проводить в форме электронного аукциона. Согласно этому перечню, лекарственные препараты для обеспечения государственных и муниципальных нужд закупаются именно путем проведения электронного аукциона. Следовательно, проблема формирования лотов при проведении такого способа закупки является наиболее актуальной в данной работе.

Если с тем, какие закупки можно разделять на лоты, все понятно, то размытым остается вопрос о том, как эти лоты формировать.

Закон о контрактной системе не устанавливает четких правил формирования лотов при осуществлении закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд. Как таковых правил формирования лотов в российском законодательстве не существует. Основным принципом, которым должен руководствоваться заказчик при выделении лотов, является принцип обеспечения конкуренции, установленный Законом о контрактной системе и Законом о защите конкуренции.

Кроме того, Законом о защите конкуренции установлена невозможность «включения в состав лотов товаров, работ, услуг, технологически и функционально не связанных с товарами, работами, услугами, поставки, выполнение, оказание которых являются предметом торгов, запроса котировок, запроса предложений» ч.3 ст.17 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ «О защите конкуренции» (в ред. от 04.06.2014.г.)..

Возникает следующий вопрос: каким образом определять ту самую технологическую и функциональную связь с товарами, работами, услугами? В законодательных актах Российской Федерации нет такого определения, откуда и возникает огромное количество вопросов участников закупочных процедур и вытекающих из них проблем, в виду чего практика контролирующих органов весьма обширна и непоследовательна: в отношении идентичных закупок может быть вынесено диаметрально противоположное решение.

Кроме того, заказчикам приходится самостоятельно определять наличие технологической и функциональной связи между товарами, работами услугами, что влечет не только большое количество жалоб в контролирующие органы со стороны потенциальных поставщиков, подрядчиков, исполнителей, но и увеличение затрат на проведение закупки со стороны заказчика.

Идеальной представляется ситуация, при которой заказчик самостоятельно при организации закупки проводит анализ рынка и, опираясь на различные последствия стратегий формирования лотов, выбирает оптимальные размер и количество лотов. Однако такая ситуация труднодостижима, так как:

Заказчик не всегда обладает достаточными временными ресурсами на полноценный анализ рынка, а временные затраты на его проведения не всегда стоят выигрыша в цене и качестве при повышении уровня конкуренции за счет выбора наилучшего способа формирования лотов;

Анализ рынка связан с большими затратами, в том числе с финансовыми, затратами рабочей силы, в то время как выигрыш от формирования оптимальных лотов не всегда стоит этих затрат.

Тем не менее, заказчиком должны быть приложены максимально возможные усилия по формированию лотов без нарушения законодательства в сфере обеспечения добросовестной конкуренции

2.2 Законодательное регулирование формирования лотов при закупке лекарственных средств в Российской Федерации

2.2.1 Описание объекта закупки при осуществлении закупки лекарственных препаратов для обеспечения государственных и муниципальных нужд

Принципы формирования лотов при осуществлении закупки лекарственных препаратов для обеспечения государственных и муниципальных нужд несколько отличны от общих положений о формировании лотов в РФ, установленных законодательством, и требуют отдельного внимания. Что хочется отметить сразу, так это то, что несмотря на размытость российского законодательства в вопросах формирования лота, подобные правила для закупки лекарственных препаратов довольна четки.

Основные правила формирования лотов при закупке лекарственных препаратов установлены Законом о контрактной системе, Постановлением Правительства РФ от 28.11.2013 N 1086 «Об утверждении Правил формирования перечня лекарственных средств, закупка которых осуществляется в соответствии с их торговыми наименованиями, и о внесении изменения в Положение о Правительственной комиссии по вопросам охраны здоровья граждан» (далее - Постановление Правительства РФ №1086), Постановлением Правительства РФ от 17.10.2013 N 929 «Об установлении предельного значения начальной (максимальной) цены контракта (цены лота), при превышении которого не могут быть предметом одного контракта (одного лота) лекарственные средства с различными международными непатентованными наименованиями или при отсутствии таких наименований с химическими, группировочными наименованиями» (далее - Постановление Правительства РФ №929).

Кроме того, для успешного осуществления закупок лекарственных препаратов необходимо принимать во внимание Федеральный закон от 04.05.2011 N 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», так как деятельность по производству, хранению, перевозке, розничной и оптовой торговле лекарственными средствами требует получение лицензий на осуществление такой деятельности. Подробнее о лицензиях будет сказано в разделе 2.3 настоящей работы.

Согласно п.6 ч.1 ст.33 Закона о контрактной системе, «документация о закупке должна содержать указание на международные непатентованные наименования лекарственных средств или при отсутствии таких наименований химические, группировочные наименования, если объектом закупки являются лекарственные средства» п.6ч.1 ст.33 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ (ред. от 05.04.2016) «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (в ред. от 06.04.2015.г.)..

Заказчик вправе указать торговое наименование лекарственного средства при закупке лекарственных средств, включенных в перечень лекарственных средств, закупка которых осуществляется в соответствии с их торговыми наименованиями, а также при осуществлении закупки лекарственных препаратов в соответствии с п.7 ч.2 ст.83 Закона о контрактной системе, где установлен случай осуществления закупки лекарственных средств путем запроса предложений. К такому случаю относится закупка лекарственных препаратов, необходимых для назначения строго одному пациенту при наличии медицинских показаний (индивидуальная непереносимость, по жизненным показаниям) по решению врачебной комиссии, которое фиксируется в медицинских документах пациента и журнале врачебной комиссии. Объем закупаемых лекарственных средств не должен превышать необходимый одному пациенту в течение всего срока лечения. При закупке лекарственных средств, необходимых двум и более пациентам, лекарственные средства для каждого из них будут являться предметом отдельного контракта. п.7 ч.2. ст. 83 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ (ред. от 05.04.2016) «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (в ред. от 06.04.2015.г.).

В данной работе ситуации, когда закупка лекарственных средств производиться путем проведения запроса котировок, рассмотрена не будет.

Вернемся к перечню лекарственных средств, закупка которых осуществляется в соответствии с их торговыми наименованиями. Он формируется в соответствии с Постановлением Правительства № 1086, согласно которому основанием для включения лекарственного средства в этот перечень является невозможность замены лекарственного средства в рамках одного международного непатентованного наименования (при отсутствии международного непатентованного наименования - химического, группировочного наименования), определяемая с учетом показателей эффективности и безопасности лекарственных препаратов. Аналогично, основанием для исключения лекарственного средства из данного перечня является появление возможности такой замены. Постановление Правительства РФ от 28.11.2013 N 1086 "Об утверждении Правил формирования перечня лекарственных средств, закупка которых осуществляется в соответствии с их торговыми наименованиями, и о внесении изменения в Положение о Правительственной комиссии по вопросам охраны здоровья граждан"

На момент написания работы перечень лекарственных средств, закупка которых осуществляется в соответствии с их торговыми наименованиями, остается несформированным, что оставляет на сегодняшний день возможность для закупки лекарственных средств в соответствии с торговым наименованием лишь для случая, предусмотренного п.7 ч.2 ст.83 Закона о контрактной системе.

Суммируя эту часть работы, можно говорить о том, что при закупке лекарственных средств заказчик указывает в документации о закупке их международные непатентованные наименования или, при их отсутствии, химические, группировочные наименования. Закупка с указанием торговых наименований лекарственных средств возможна, если:

Производится закупка лекарственных средств, необходимых для назначения строго одному пациенту при наличии медицинских показаний по решению врачебной комиссии.

При наличии данного средства в перечне лекарственных средств, закупка которых осуществляется в соответствии с их торговыми наименованиями (на момент написания работы перечень не сформирован).

Закупка по МНН (химическим, группировочным наименованиям) в первую очередь связана с тем, что действующее вещество (которое, по большей части определяет действие лекарственного препарата и описывается МНН) на рынке может быть представлено несколькими торговыми наименованиями. Например, ацетилсалициловая кислота, многим известная под торговым наименованием «Аспирин», представлена также под наименованиями «Аспирин Кардио», «Ацетилсалициловая кислота», «Тромбо АСС», «Успарин Упса» и другими. Разница между препаратами различных торговых марок может заключается в лекарственной форме, которыми данные препараты могут быть представлены, в дозировке и наличии в составе препаратов вспомогательных веществ, а может попросту отсутствовать. формирование лот закупка лекарственный

Таким образом, возможность закупки лекарственных препаратов по их торговым наименованиям в случаях, когда аналогичные по лекарственной форме, дозировке (возможно, по другим важным для эффективного лечения характеристикам) лекарственные препараты присутствуют на рынке, значительно снижает уровень конкуренции. Заказчик при формировании лота тяготит к тому, чтобы отдать предпочтение наиболее известному бренду, что зачастую увеличивает расходы на закупку лекарственных препаратов для обеспечения нужд государственного и муниципального заказчика, не всегда улучшая качество удовлетворения потребности.

Однако закупка по МНН при возможности соблюдения принципа экономии бюджетных средств далеко не всегда обеспечивает эффективность удовлетворения нужд заказчиков.

Препараты с одним и тем же международным непатентованным наименованием содержат в своем составе одну и ту же фармацевтическую субстанцию (действующее вещество). Однако этот факт не позволяет однозначно говорить об их идентичности и взаимозаменяемости. Помимо самого действующего вещества препарат обладает другими характеристиками, оказывающими влияние на организм человека (о которых уже было сказано выше) и, как следствие, на процесс лечения. Этими характеристиками служат дозировка, форма лекарственного препарата, использующиеся в его составе вспомогательные вещества, облегчающие (либо затрудняющие) процесс усвоения и выведения и другие.

Обо всех этих характеристиках крайне важных для врачей невозможно говорить лишь по одному МНН. Точно определить потребность заказчика в том или ином лекарственном препарате могут лишь врачи, непосредственно связанные с медицинской деятельностью и занятые в работе с пациентами.

Для полного удовлетворения потребности медицинских учреждений, на ряду с МНН (химическими, группировочными наименованиями) заказчик указывает все дополнительные характеристики, требующиеся для определения лекарственного препарата. Описывая необходимый препарат, заказчик часто может нарушать принципы обеспечения конкуренции, неправильно формируя лоты.

Об этом речь пойдет в следующем разделе, а также в третьей главе работы, где будут разобраны материалы реестра жалоб в Федеральную антимонопольную службу.

2.2.2 Формирование лотов при осуществлении закупки лекарственных препаратов для обеспечения государственных и муниципальных нужд

Изучая формирование лотов при закупке лекарственных препаратов для обеспечения государственных и муниципальных нужд, обратимся к Закону о контрактной системе.

Согласно п.6 ч.1 ст.33 Закона о контрактной системе, предметом одного контракта (одного лота) не могут быть лекарственные средства с различными международными непатентованными наименованиями (далее МНН) (при их отсутствии - химическими, группировочными наименованиями), если НМЦК превышает предельное значение, установленное Правительством Российской Федерации (устанавливается Постановлением Правительства №929); либо лекарственные средства с международными непатентованными наименованиями (при отсутствии таких наименований с химическими, группировочными наименованиями) и торговыми наименованиями. п.6ч.1 ст.33 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ (ред. от 05.04.2016) «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (в ред. от 06.04.2015.г.).

То самое предельное значение, в пределах которого разрешено включение в один лот (контракт) лекарственных препаратов с разными МНН (химическими, группировочными наименованиями), непосредственно зависит от годового объема годовой закупки лекарственных средств заказчиком в предшествующем году и составляет:

1 млн. рублей - для заказчиков с годовым объемом закупки лекарственных препаратов в предшествующем году менее 500 млн. рублей;

2,5 млн. рублей - от 500 млн. рублей до 5 млрд. рублей;

5 млн. рублей - более 5 млрд. рублей. п.1 Постановления Правительства РФ от 17.10.2013 N 929 «Об установлении предельного значения начальной (максимальной) цены контракта (цены лота), при превышении которого не могут быть предметом одного контракта (одного лота) лекарственные средства с различными международными непатентованными наименованиями или при отсутствии таких наименований с химическими, группировочными наименованиями»

Кроме того, в п. 2 Постановления Правительства №929 устанавливается начальная (максимальная) цена контракта в размере 1000 рублей для случаев, когда предметом одного лота наряду с другими лекарственными средствами являются:

лекарственное средство с международным непатентованным наименованием (при отсутствии такого наименования - с химическим, группировочным наименованием), в рамках которого отсутствуют зарегистрированные в установленном порядке аналогичные по лекарственной форме и дозировке лекарственные средства. Можно говорить о том, что здесь идет речь о лекарственных препаратах, подлежащих впоследствии включению в перечень лекарственных средств, закупка которых осуществляется в соответствии с их торговыми наименованиями, а значит, выносимыми в отдельный лот. В Приложении 1 представлена наглядная таблица, отражающая данное требование Постановления Правительства и облегчающая его понимание.

наркотическое лекарственное средство;

психотропное лекарственное средство;

радиофармацевтическое лекарственное средство П.2 Постановления Правительства РФ от 17.10.2013 N 929 «Об установлении предельного значения начальной (максимальной) цены контракта (цены лота), при превышении которого не могут быть предметом одного контракта (одного лота) лекарственные средства с различными международными непатентованными наименованиями или при отсутствии таких наименований с химическими, группировочными наименованиями».

Таким образом, можно заключить, что правила формирования лотов при закупке лекарственных препаратов, довольно подробно описывается в действующих законодательных актах Российской Федерации. А говорить о том, какие проблемы с исполнением данных законодательных норм (если они есть) возникают у участников закупочных процедур, возможно лишь после изучения конкретных ситуаций закупки лекарственных препаратов для удовлетворения нужд государственных и муниципальных заказчиков..

Однако существуют и другие причины, по которым лекарственные препараты не могут закупаться в одном лоте. Эти причины связаны с лицензированием фармацевтической деятельности. Незнание заказчиками требований Федерального закона от 04.05.2011 N 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» может привести к нарушению конкуренции при формировании лота, а значит, этот вопрос требует отдельного внимания в данной работе.

2.2.3 Лицензирование отдельных видов деятельности в Российской Федерации и проблема формирования лотов

Говоря о лекарственных средствах и о формировании лотов при их закупке для удовлетворения нужд государственных и муниципальных заказчиков, отдельную главу необходимо посвятить лицензированию.

Федеральный закон от 04.05.2011 N 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» гласит, что «Лицензия предоставляется на каждый вид деятельности, указанный в части 1 статьи 12 настоящего Федерального закона» ст. 9 Федерального закона от 04.05.2011 N 99-ФЗ, «О лицензировании отдельных видов деятельности» ((ред. от 13.07.2015 с изм. и доп., вступ. в силу с 10.01.2016 г.), что означает необходимость получение отдельной лицензии на каждый из видов деятельности, предусмотренный законом.

Важно проанализировать существующие виды деятельности, подлежащие лицензированию в Российской Федерации, так как необходимость наличие лицензий оказывается большое влияние на формирование лотов при закупке лекарственных средств заказчиками.

Перечислим ниже виды деятельности, подлежащие обязательному лицензированию, которые связаны со сферой здравоохранения и могут потребоваться медицинскому учреждению (согласно Федеральному закону от 04.05.2011 N 99-ФЗ (ред. от 13.07.2015) «О лицензировании отдельных видов деятельности»):

Производство лекарственных средств;

Производство и техническое обслуживание медицинской техники;

Оборот наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, культивирование наркосодержащих растений;

Медицинская деятельность (за исключением таковой, осуществляемой на территории инновационного центра «Сколково»);

Фармацевтическая деятельность.

Определяется фармацевтическая деятельность как "деятельность по оптовой торговле лекарственными средствами, их хранению, перевозке и (или) розничной торговле лекарственными препаратами, их отпуску, хранению, перевозке, изготовлению. п..33 ст. 4 Федерального закона от 12.04.2010 N 61-ФЗ «Об обращении лекарственных средств» (ред. от 29.12.2015г.).

...