Возникновение, функционирование и развитие контрактной системы в сфере закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд

Размещено на http://www.allbest.ru

Размещено на http://www.allbest.ru

Введение

Бурное и стремительное развитие экономических отношений, еще с дореволюционных времен, вынуждало правотворцев решать проблемы наиболее уязвимой области государственного регулирования, такой как государственные закупки. Уязвимость системы обуславливалась рядом факторов. В данной работе происходит изучение и анализ процесса становления института контрактной системы, причины его зарождения, его последствия, а так же факторы, повлиявшие на его последующее совершенствование.

Апогеем всех трудов стал действующий на данный момент Федеральный закон №44-ФЗ «О контрактной системе закупок товаров, работ, услуг в сфере обеспечения государственных и муниципальных нужд» от 05.04.2013 г. (далее Федеральный закон №44-ФЗ). Становление в Российской Федерации контрактной системы государственных закупок, обуславливает начало нового этапа российского законодательства о государственных закупках. Предыдущие правовые акты ставили в первую очередь целью предотвращение хищения бюджетных средств из казны государства и снижение уровня коррупции. Введение контрактной системы довело до ума многие положения старого закона, был обозначен ряд новых задач, таких как: 1) рост уровня открытости и информационной свободы в области государственных закупок; 2) повышение производительности тендеров и сбережение финансовых ресурсов государственного бюджета; 3) повышение уровня прозрачности государственных закупок. Было введено множество новэлл, закон был существенно доработан. Фактически, стороны государственных закупок получили ясную и четкую инструкцию по работе. Однако стоит отметить, что она еще нуждается в доработке.

В этой связи следует отметить, что развитие имущественных отношений в рамках рыночной экономики требует надлежащего правового регулирования отношений по размещению и исполнению государственного заказа, выступающего одним из важнейших инструментов государственной политики Российской Федерации в сфере экономики.

Несмотря на проведенные изменения, обеспечить эффективное регулирование отношений в сфере государственного заказа в той мере, в которой задумывалось, российскому законодателю, на наш взгляд, не удалось.

1. История развития контрактной системы в России

1.1 Начало развития контрактной системы России (17 век)

В научной литературе не упоминается о периоде начала совершения сделок с непосредственным участием казны. Однако большинство авторов отмечают, что зачатки действующих в Российской Федерации положений о контрактной системе в сфере закупок для государственных и муниципальных нужд были сформированы в 17 веке. В то же время, нельзя не согласиться с мнением Атамася А.В. и Кузнецова В.И., которые утверждали, что «потребности Российского государства появляются на более ранних этапах его развития». Учитывая факт существования наказа 1595 года «О заготовлении материалов для строения Смоленской крепости» данный факт выглядит бесспорным. Тем не менее, наказ 1595 года не регулировал саму процедуру закупок, а был лишь своего рода основанием для выделения денежных средств из казны государства на его определенные потребности. Возникновение государственного механизма регулирования государственных закупок пришлось на 17 век. Причиной тому послужило «смутное время», ослабление власти, а так же «великое разорение Москвы» войском Тохтамыша. В последствие упадка в экономике, царский двор пришел к выводу о необходимости принятия мер по сохранению и разумному развитию государственной казны. В частности, ставились такие задачи как: 1) сокращение затрат государственных средств; 2) выявление и пресечение их нецелевого использования; 3) планомерное развитие экономики России. Одним из самых эффективных механизмов, которые способствовали решению имеющихся проблем, являлось введение в действие размещение госзаказа на конкурсной основе. Фактически, единственным заказчиком от имени государства на тот момент являлся царский двор и непосредственно сам царь.

Одним из первых на Руси законодательных актов, способных осуществить регулирование государственных закупок являлся Указ царя Алексея Михайловича от 7 июля 1654 г. «О подрядной цене на обеспечение доставки в город Смоленск сухарей и муки». Согласно этому указу фактически, условия договора устанавливалась не по соглашению заказчика и подрядчика, как это происходит в современное время, а исключительно заказчиком. В то же время, стоит отметить и тот факт, что Указом, одновременно устанавливалась немаловажная для подрядчиков льгота - они могли свободно перемещаться по территории Руси до места доставки и обратно, не уплачивая при этом государственных пошлин за пересечение границ. Сложно согласиться с мнением О.А. Беляева, который в своих трудах утверждал, что «способ заключения торгов, описываемого в настоящем Указе можно отнести к аналогу современного конкурса». На наш взгляд, в данном указе конкурса как такового нет, но можно предположить о возникновении ключевых признаков современной контрактной системы - заказ публичного характера, условия, поиск исполнителей, льготы.

1.2 Реформы Петра I и их влияние на контрактную систему России (18 век). «Регламент Адмиралтейства и Верфи» как основополагающий нормативно-правовой акт дореволюционной России

Структурный характер правового регулирования правоотношений, связанных с заключением публичных контрактов в России, приобрело в период Петра I. В первую очередь это ознаменовалось проведением реформ в экономической и общественно-политической сфере страны. В начале 18 века был создан аппарат общероссийского центрального управления государством, который подчинялся Сенату, кроме того вводились в действие различные канцелярии, конторы и приказы, в функции которых вошло управление общественными отношениями в различных сферах деятельности государства. Одним из ведомств, закрепленных за Сенатом, была Канцелярия подрядных дел, созданная в 1715 г. для управления делами по казенным подрядам и сборам недоимок с губерний.

В это время, в целях информирования населения (в том числе приезжего), все объявления о предстоящих конкурсах вывешивались на всех воротах, стендах и столбах города. Также размещалась информация обо всех предоставляемых льготах государственным поставщикам и государственным подрядчикам, были перечислены лица, которые выполняли работу по государственным заказам. Непосредственным органом, курирующим вопросы продаж и поставок являлась Канцелярия подрядных дел.

В период Петра I принимается ряд правовых актов, регулирующих заключение государственных контрактов по ряду направлений, таких как: строительство казенных дорог, поставка фуража и провианта, строительство и реконструкция мостов, зданий и т.п. Начало июня 1721 года ознаменовалось принятием Сенатского Указа об осуществлении борьбы с ненастоящими ценами и коррупцией в деле подрядов и каких-либо поставок. Теперь с лиц, получивших за государственные подряды, чрезмерно завышенные цены и тем самым причинившим ущерб казне государства (если их вина была доказана) требовали «передаточные деньги» (переплаченные), а так же штраф. Тем самым Петр I хотел установить государственную монополию на цены в целях сохранения и планомерного пополнения государственной казны. В данном случае, мы видим появление зачатков коммунистической модели регулирования ценообразования в России.

Большой вклад в развитие современной контрактной системы был внесён в 1722 году, когда был издан «Регламент Адмиралтейства и Верфи». Так, пункт 15 Регламента именовался «Каким образом подрядчиков сыскивать и с ними договариваться». Механизм функционирования государственного заказа строился следующим образом: когда возникала необходимость подряда, в городе вывешивались объявления (билеты) с указанием предмета подряда, времени подачи и принятия заявок, а так же место приема заявок, в которое должны были придти соискатели данного подряда. Все заявки должны были быть направлены полицмейстеру, который с рядом своих подчиненных ходил по прилегающей территории по месту приема заявок и с барабанным боем встречал их прибытие. Одновременно рассылка казенных билетов осуществлялась в администрации других городов. Закрепление такого положения в Регламенте свидетельствовало о зарождении принципа открытости и прозрачности осуществления закупок. Положения Регламента, предусматривали меры направленные на снижение цены контракта и экономии государственных средств. Так подрядчики, подавшие свои предложения о цене вызывались три раза в течение недели в Контору подрядных дел, которая принимала попытки убедить их снизить цену. Если снижение цены не удовлетворяло заказчика, то торги с заказчиком продолжались до трёх недель, по истечении которых составлялся акт о признании победителя. После процедуры оглашения победителя, Регламент предписывал необходимость в присутствии подрядчиков зажечь свечу, которая свидетельствовала о периоде внесения последних изменений цены в поданных заявках. Несмотря на акт о признании победителя, подрядчик, который в течение времени пока горела свеча, предложил наиболее низкую цену в отличие от других участников - признается окончательным победителем и наделяется правом подписи государственного контракта. Стоит отметить и тот факт, что в нескольких пунктах Регламент трактовал порядок действий должностных лиц в целях противодействия коррупции. Одним из таких является нахождение двух офицеров у зажженной свечи «да бы не было какой фальши». Несмотря на все попытки Петра I искоренить коррупцию в системе государственных закупок, она всё же имело место быть в 18 веке. Так в архивах имеются документы о взыскании недоимок и казенных долгов с таких должностных лиц как: оберкомиссар Д.А. Соловьев (1719 г.), кабинет-секретарь А.В. Макарова (1721 г.), вице-губернатор Архангельской губернии А.А. Курбатов (1717 г.) и Светлейшего князя А.Д. Меньшикова (1723 г.).

Наиболее важным событием 18 века, повлиявшим на развитие системы государственного заказа стало проведение в 1775-1776 годах радикальных реформ государственного управления. Был издан и принят акт, по которому осуществлялось данное реформирование, в дальнейшем получил название «Учреждение о губерниях». Статья 118 данного документа именовалась «О контрактах по подряду, поставках, и откупах». Весь свод правил, приведенный в данной статье, в конечном итоге послужил своего рода отправным пунктом для соответствующих документов в самых разных ведомственных структурных подразделениях. Этому способствовал тот факт, что в них в полном объеме учитывался весь имеющийся опыт проведения торговых мероприятий направленных на осуществление поставок и закупок товаров, работ или услуг определенными государственными органами. Данный акт весьма продолжительное время определял развитие России как некой общей государственной системы. Согласно ему, все функции проведения подобных мероприятий, в конце концов, делегировались во вновь созданную Казенную палату, в функции которой входило заключение контрактов на суммы свыше 10 000 рублей, срок которых превышает 4 года. Как правило, Казенная палата не могла осуществлять выдачу задатка или предоплаты, как это происходило ранее, и вся конечная ответственность за полным соблюдением всех условия возлагалась на самого подрядчика. В 1802 году Александром I был подписан «Устав о провианте для продовольствия войск», в котором особое внимание уделялось расчетам всех справочных цен для осуществления проведения закупок. Статья 1180 Устава гражданского судопроизводства устанавливала, что жалобы на неправильное производство торга должны были подаваться в 7-дненый срок (срок для укрепления имения за покупателем) и принесение жалобы приостанавливало до её разрешения исполнение определения об укреплении имения за покупателем. Этот факт свидетельствует о появлении признаков ответственности заказчика и защиту законных имущественных интересов подрядчиков.

Дореволюционное отечественное право для ряда договоров, заключаемых государственными органами, в том числе казенных подрядов и поставок, устанавливало обязательное производство публичных торгов. Немаловажную роль в развитии контрактной системы в дореволюционное время сыграло «Положение о казенных подрядах и поставках» (1900-1917 гг.). Положение регламентировало порядок заключения и исполнения договоров с участием государства, которое является основой Свода законов Российской империи. Так, например, в целях своевременного, надлежащего исполнения подрядчиком (поставщиком) возникших в результате заключения государственного контракта обязательств, «Положение о казенных подрядах» впервые закрепляет «выдачу из казны некоторой части договорной платы», что в современном законодательстве именуется авансом. Кроме того, Положение дало толчок развитию института субподряда. Согласно Положению: «К обязательствам с казной по подрядам могут быть допускаемы и товарищества, из нескольких лиц состоящие». Изменился орган, курирующий проведение закупок. Теперь таковым является Казенная палата. В целях добросовестного исполнения поставщиками своих подрядов, Положение устанавливает перечень документов, которые должен предоставить государственный подрядчик для участия в торгах, это вид на жительство и документ, свидетельствующий о надежности залога или поручительства. Исходя этого, можно сделать вывод о регламентации в Положении первых способов обеспечения исполнения контракта. Теперь, подрядчик (поставщик) в случаях установленных Казенной палатой, при подаче заявки о подряде, должен взять на себя залоговое обязательство.

1.3 Механизм осуществления государственных закупок СССР

После государственного переворота 1917 года процесс формирования отечественного законодательства о государственных закупках был повернут вспять. Был отменена частная собственность. Большое внимание государством уделялось развитию сельскохозяйственной продукции. Декретом СНК от 21.01.1919 «О заготовке продовольственных продуктов» устанавливался запрет на заготовку и провоз продуктов любым частным организациям. Запрет не касался лишь государственных органов продовольствия и их контрагентов. На основании разверстки, установленной Народным комиссариатом продовольствия СССР, до производителей доводились четкие задания по поставке продовольствия государству, вводились сроки поставок и твердые цены на поставляемое продовольствие. В 1920 г. были изданы декреты об обязательной поставке в порядке разверстки коровьего масла, яиц, убойного скота, меда, сена и соломы. В этот период вводился продовольственный налог, когда с населения взималась определенная плата сельскохозяйственной продукцией. Система продовольственных налогов строилась на классовом принципе: с богатых взимали по многу; со среднего класса - умеренно; с бедных же не взимали ничего, либо совсем не значительную для них долю. Размер взыскиваемого продовольственного налога определялся по каждому случаю отдельно, в соответствии со стандартными правилами взыскания продналога, установленными Народным комиссариатом продовольствия СССР.

В начале нэпа существующие на тот момент декреты устанавливали, что заготовку кожевенного сырья, пушнины, пеньки, льна были вправе осуществлять только специальные государственные органы. Однако, в феврале-апреле 1922 г. монополия на эти продукты была ликвидирована. Возникают такие виды договоров как комиссии и поставки, которые использовались для заготовок сельскохозяйственной продукции и сырья для нужд государства. Удовлетворение потребностей государства в сельскохозяйственной продукции происходило не только с помощью продналога, но также с помощью неналоговых заготовок для государственных нужд.

Договор контрактации отдельных видов сельскохозяйственной продукции закрепленный в Постановлении СНК СССР от 08.03.1927 «О мерах по поддержанию льноводства», как способ закупок применялся с 1925 г., но наибольшее развитие он получил с 1927 г. . Отличительной особенностью договора являлось применение мер стимулирования за повышение урожайности сельскохозяйственных культур; выдаваемыми авансами товаропроизводителям; снабжением их минеральными удобрениями и семенами. Помимо условий, присущих обычному гражданско-правовому договору, в нем предусматривалась возложение на хозяйство обязанности по выполнению планового государственного задания на засев определенной площади и сдачу соответствующего количества сельскохозяйственной продукции. Исходя из этого, можно сделать вывод, что в период с 1918 по 1930 годы (за исключением нэпа) закупки сельскохозяйственной продукции носили административно-принудительный характер, а не договорной.

В последующий советский период государственный заказ имел место быть только с обеспечением наиболее важных государственных функций, в связи с чем, вместо института государственного заказа применялась система Госснаба, целью которой являлось распределение всех произведенных и ввозимых в страну товаров. На наш взгляд, именно этот период является расцветом развития системы государственных закупок в СССР, а в последующем и в Российской Федерации. Возникает новый уровень правового регулирования гражданско-правовых отношений, важную роль в которых занимают товары народного потребления и продукция производственно-технического предназначения. Наиболее четко выражалось три способа проведения публичных торгов:

1) торги при помощи напечатанных объявлений; 2) торги устные; 3) торги смешанного характера.

Торги устного характера всегда производились в присутствии назначенных ведомств, определенных чиновников или каких-либо депутатов, а также всех желающих принять участие в подобных мероприятиях. Сами торги могли производиться путем записи цены, которая объявлялась каждым из торгующихся, а именно до тех пор, пока «никто ниже цены на поставки объявлять не будет». Спустя три дня могли быть произведены повторные торги, при которых могли быть определены иные участники, готовые сделать наиболее выгодные предложения казне. Победитель торгов понуждался дать подписку о личном исполнении подряда на условиях, оглашенных на торгах, при неизменной цене.

Торги при помощи печатных объявлений проводились в тех случаях, когда требовалась поставка необходимых предметов, которые закупались заграницей, а также поставки на некоторые довольно значительные суммы.

При проведении смешанных торгов, в первую очередь велся устный торг со всеми присутствующими, а после происходило рассмотрение всех поданных или присланных почтой объявления. В итоге, победителем объявлялось лицо, сделавшее наиболее выгодное для казны предложение, с которым заключался договор.

Окончание периода НЭП, ознаменовалось застоем в развитии государственной системы закупок. Государство ввело централизованную систему планирования экономики, которая предполагала издание государством плана по объемам производства, капиталовложений. План адресовался предприятиям, у которых в связи с его принятием возникала необходимость его обязательного выполнения. Выполняемые ими работы, служили общественным интересам, работники получали фиксированный доход. Стимул у предприятий отсутствовал, равно как и конкуренция на рынке. Введение системы централизованного планирования экономики, оставило механизм проведения государственных закупок не востребованным. Закупки осуществлялись через снабженческие организации, осуществлявших свою деятельность без элементов открытости и доступности закупок. Деньги выдавались предприятиям по плановой необходимости, в то время как товары и ресурсы необходимо было запрашивать у снабженческих организаций.

1.4 Система государственных закупок в период становления Российской Федерации

Распад Советского Союза и образование нового российского государства, упразднение плановой системы экономикой, разрыв сложившихся экономических связей между регионами в результате образования новых государств ближнего зарубежья сделали актуальным вопрос о разработке и введении в действие российского законодательства о государственном заказе.

Так, в соответствии с Указом Президента РСФСР №143 от 15.10.1991 г. «О хозяйственных связях и поставках продукции и товаров в 1992 году» реализация продукции и товаров поставщиками покупателям, начиная с 1992 года, должна была осуществляться на договорной основе, предполагающей экономическую заинтересованность и ответственность сторон. Вместе с тем, Указ сохранял на 1992 год централизованное регулирование поставок продукции, но только для государственных нужд РСФСР. В то же время, Указ устанавливал запрет на одностороннее, принудительное сохранение экономических связей по требованию покупателя, за исключением регионов Крайнего Севера и приравненным к ним территориям. Во исполнение Указа было принято постановление Совета Министров РСФСР от 23 октября 1991 года №558 «Об организации материально-технического обеспечения народного хозяйства в 1992 году». На основе этого постановления и утвержденного постановлением «Порядка материально технического обеспечения народного хозяйства РСФСР в 1992 году» на предприятия возлагалась функция самостоятельного определения баланса между потребностями и произведенными программами, руководствуясь горизонтальными хозяйственными связями и взаимодействием с организациями оптово-посреднической сети снабжения. Функции государственных заказчиков осуществляли министерства, ведомства, ассоциации и другие объединения, уполномоченные размещать заказы на поставку продукции, на согласование условий исполнения заказов, на заключение государственного контракта.

Стоит отметить и тот факт, что постановление Совета Министров от 23.10.1991г. предусматривало ответственность только для поставщика, который за недопоставку продукции, должен был выплатить заказчику неустойку в размере 50% от стоимости недопоставленной продукции. Кроме того, государственному заказчику было предоставлено право лишения поставщика льгот, предоставленных ему в соответствии с условиями контракта. Для сравнения: за недопоставку продукции, поставщик в соответствии с постановлением Совета Министров СССР от 10 февраля 1981 г., должен был выплатить покупателю только 8% от стоимости недопоставленной продукции. Такой размер неустойки был сохранен вплоть до 1992 года, а издание постановления Совета Министров СССР от 25 июля 1988 года никак не повлияло на процент исчисления. Как нам представляется, размер неустойки был необоснованно завышен. Существенным недостатком, на наш взгляд, являлось и то, что меры гражданско-правовой ответственности были предусмотрены только в отношении поставщика.

Первым законом в постсоветское время являлся Закон РФ от 28.05.1992 №2859-1 «О поставках продукции и товаров для государственных нужд» (далее - Закон РФ от 28.05.1992), в преамбуле которого закреплялось, что Закон РФ от 28.05.1992 регулирует отношения по формированию, размещению и исполнению на контрактной основе заказов на поставку и закупку продукции для государственных нужд. Не исключено, что закон был принят на скорую руку. Об этом свидетельствуют некоторые его недостатки. В частности отсутствовали нормы, регулирующие отношения по исполнению заказов, а порядок формирования и размещения заказов должен был быть установлен Правительством РФ (ч. 6 ст. 3). Закон РФ от 28.05.1992 предусматривал, что в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения одной из сторон обязательств по контракту, такая сторона была возместить другой стороне все причиненные убытки, а так же могла быть лишена предоставленных ей льгот по государственному контракту (ч.1. ст.5).

Размер неустойки, установленный ранее Советом министров РСФСР от 23 октября 1991 г. в размере 50% был оставлен без каких-либо изменений. (п.3 ст.5). Однако в юридической литературе отмечается, что нормы об ответственности в Законе от 23 октября 1991 г. на практике не применялись, так как Закон предусматривал высокий размер санкций за нарушение обязательств по государственному контракту. Закон РФ от 28.05.1992 впервые дал определение термину «государственный контракт». В ст.3 ч.2 Закона №2859-1 устанавливалось, что под государственным контрактом понимается «документ, определяющий права и обязанности государственного заказчика и поставщика по обеспечению государственных нужд» (ч.2 ст.3)». На наш взгляд, данная формулировка не совсем точно отражает значение данного термина, в связи с тем, что помимо государственного контракта, к документу, определяющему права и обязанности сторон, можно отнести и сам Закон РФ от 28.05.1992, а так же иные акты, которые в той или иной степени регулировали отношения участников закупки. Среди таких можно выделить постановление Правительства РФ от 27 августа 1992г. №638 «Об организации работ по реализации Закона РФ «О поставках продукции и товаров для государственных нужд». В Постановлении Правительства №638 впервые в постсоветской истории был разработан порядок закупки и поставок продукции для федеральных государственных нужд, а так же подготовки и заключения государственных контрактов. Постановление закрепляло необходимость заказчиков обеспечить конкурсную организацию размещения заказов путем проведения открытых или закрытых торгов, тендеров, конкурсов. Однако ни один нормативно-правовой акт на тот момент не давал толкование понятий «торги», «тендер», «конкурс».

Впервые термин «контрактная система» был упомянут в Указе Президента РФ №826 «О мерах по формированию федеральной контрактной системы». В целях исполнения Указа было создано два акционерных общества - Федеральная контрактная корпорация «Росконтракт» и «Федеральная контрактная корпорация «Росхлебопродукт». Задачами первого акционерного общества являлось участие в государственных закупках товаров общепромышленного применения и товаров народного потребления; второе же акционерное общество участвовало в государственных закупках хлебопродуктов, зерна, продуктов зернопереработки, а так же их производства и хранения. Полагалось, что акционерные общества будут по поручению Правительства и других заказчиков проводить отбор подрядчиков и в последующем, путем проведения открытых или закрытых торгов, тендеров, конкурсов заключать с ними государственные контракты. Однако время показало, что такой механизм был неэффективен в тот период. В итоге в 1994 году было принято решение о реформировании Федеральной контрактной системы, в результате чего она была приватизирована.

При всех недостатках Закона РФ от 28.05.1992 стоит отметить, что он дал огромный толчок развитию современной контрактной системы. Его появление было отправной точкой для создания новейшей контрактной системы. Однако из-за отсутствия четкого механизма реализации положений закон и его подзаконные акты так и не получили широкого применения. Законом были заимствованы некоторые элементы из контрактных систем других стран, однако доработаны до совершенства они так и не были.

Следующим этапом развития контрактной системы в Российской Федерации стало принятие Федерального закона от 13.12.1994 № 60-ФЗ "О поставках продукции для федеральных государственных нужд", заменивший Закон РФ от 28.05.1992 № 2859-1. Часть 5 ст.3 Федерального Закона № 60 закрепляла, что размещение заказов для государственных нужд могло проводиться путем проведения открытых и (или) закрытых торгов, конкурсов, аукционов на конкурсной основе. Тем не менее, введение нового закона не решило проблему отсутствия какого-либо законодательно закрепленного механизма проведения торгов, по этой причине перечисленные выше способы размещения заказа не пользовались популярностью среди государственных заказчиков.

Появление такого механизма произошло тремя годами позднее в связи с изданием Указа Президента РФ от 08.04.1997 № 305 "О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд", которым так же было утверждено Положение об организации закупки товаров, работ и услуг для государственных нужд. Во исполнение Указа и постановления Правительства были утверждены Методические рекомендации по проведению торгов. Это была первая реформа государственных закупок в России.

Согласно этим правовым новеллам, основным способом размещения заказа должен был стать открытый конкурс, которому уделялся самый большой раздел в законе. Однако открытый конкурс не являлся единственным способом. Выделяются так же: 1) двухэтапные торги - способ, с помощью которого определение поставщиков происходило в двухэтапном порядке с отсеиванием несоответствующих заявок ; 2) закрытый конкурс - конкурс, проводимый для нужд национальной обороны или для обеспечения национальной безопасности, или для обеспечения информации составляющей государственную тайну; 3) запрос котировок; 4) закупка у единственного источника - прямое заключение договора с поставщиком, через согласование с Министерством экономики Российской Федерации или с уполномоченным им территориальным органом; 5) внутренние торги - осуществлялись исключительно для российских поставщиков.

Указ Президента РФ от 8 апреля 1997 г. № 305 имел важное экономическое значение как некий особый инструмент осуществления оптимизации, прямого сокращения и экономии определенных государственных затрат при фактическом размещении заказов казны федерации на всех конечных уровнях осуществления хозяйствования, при всем этом осуществляя формирование общей организационной картины проведения каких-либо торгов на конкурсной основе на поставки, в первую очередь некоторых стандартных продуктов и товаров для определенных нужд хозяйствования государственных структурных органов всех уровней управления. Именно он произвел обозначение ориентиров движения на длительном пути формирования общенационального цивилизованного рынка, качественной основой которого является как раз таки общегосударственный рынок услуг и товаров программируемого характера.

Если ранние нормативные акты в разных значениях давали лишь толчок к развитию контрактной системы, то данный Указ стал, фактически, фундаментом развития сферы государственных закупок в Российской Федерации. Со временем, нормативно-правовая база пополнялась различными правовыми актами. Были разработаны такие подзаконные акты как: 1) Постановление Правительства РФ от 26.09.97 № 1222 «О продукции, закупаемой для государственных нужд без проведения торгов (конкурсов)»; 2) Постановление Правительства РФ от 03.09.98 № 1022 «О кадровом обеспечении торгов (конкурсов) на закупку продукции для государственных нужд»; 3) Письмо Минэкономики РФ от 08.04.99 № С-353/2-301 «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд путем запроса котировок и из единственного источника». Данные правовые акты подробно регламентировали процесс размещения и осуществления заказа, в том числе давали рекомендации по осуществлению закупочной деятельности, что являлось для заказчиков своего рода инструкцией, в которой они нуждались ранее.

В связи с принятием Федерального закона от 06.05.1999 г. № 97-ФЗ «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд» (далее - ФЗ № 97) начался новый этап формирования контрактной системы РФ. Анализируя ФЗ № 97, можно придти к выводу, что со вступлением в силу данного закона происходит четкое закрепление размещения заказа путем проведения конкурса, между тем, другие способы размещения заказа, такие как аукцион, запрос котировок, запрос предложений и закупка у единственного источника, в законе не регламентированы. Тем не менее, размещение заказов у единственного источника, а также запрос котировок по-прежнему регулировались Указом Президента РФ от 08.04.1997 № 305.

Таким образом, итогом принятия ФЗ № 97 явилось жесткое нормативное регулирование торгов. Путем проведения различных типов конкурсов, произведена конкретизация сферы применения конкурсного размещения заказа. Несмотря на то, что ФЗ №97 довольно-таки ёмкий, в законе четко прописывается ответственность участников закупок. Нельзя не согласиться с мнением А.В. Толкушкина, который в своих комментариях к ФЗ-94 утверждал, что: «до 1 января 2006 года законодательство РФ о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд не имело единства». На наш взгляд, данный факт выглядит бесспорным, а очередное совершенствование законодательства являлось вопросом времени.

Наиболее близким по характеру и содержанию с нынешним Федеральным законом №44-ФЗ является Федеральный закон №94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнению работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее Федеральный закон №94-ФЗ), который вступил в силу 1 января 2006. Второй этап реформы связан с инициативами Г. Грефа и И. Артемьева осенью 2004 года. В июле 2005 года законопроект был принят Государственной Думой, а 01.01.2006 года вступил в законную силу . Ключевыми идеями нового закона о госзакупках стали:

1) создание условий для конкуренции -- свободный доступ в систему для новых участников; 2) обеспечение прозрачности закупок; 3) борьба с коррупцией; 4) очень низкие стоимостные пороги для использования обязательных конкурентных процедур; 5) запрет на использование квалификационных критериев и учет деловой репутации при отборе поставщиков; 6) все государственные заказчики обязаны использовать единый формат представления данных и размещать подробную информацию о торгах на Общероссийском официальном сайте www.zakupki.gov.ru.

В отличие от сугубо «конкурсного» Закона № 97-ФЗ, в Законе о размещении заказов были предусмотрены и регламентированы различные способы этой процедуры: 1) торги в форме конкурса, аукциона, в том числе в электронной форме; 2) без проведения торгов (запрос котировок, у единственного поставщика (исполнителя), на товарных биржах). При этом такие способы, как запрос котировок, закупка у единственного поставщика, были предусмотрены в Указе Президента от 08.04.1997 № 305, а проведение торгов в форме аукциона и размещение заказов на товарных биржах стали законодательными «новеллами». Закон определил единый порядок размещения заказов для государственных и муниципальных нужд и позволил упорядочить и обобщить ранее дифференцированные системы закупок, функционирующие на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.

Важную роль в развитии основ правовой защиты прав участников системы государственных закупок сыграл Федеральный закон от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции». В этом законе даны определения понятий необоснованно высокой цены финансовой услуги и необоснованно низкой цены финансовой услуги как цены финансовой услуги или финансовых услуг в контексте задач государственных закупок.

Нельзя не сказать о введении процедуры совместных торгов. Такое нововведение отразилось в Постановлении Правительства РФ №631 от 27.10.2006 года. Рядом ученных отмечалась направленность такой нормы на экономию государственных средств. Стоит отметить, что, несмотря на возможный положительный эффект, более чем за семь лет действия данной нормы многие из заказчиков, в особенности федерального уровня, ни разу не прибегали к процедуре совместных торгов при размещении заказов. Совместные торги могли проводиться при наличии не менее 2 заказчиков, уполномоченных органов у которых присутствовала потребность в одноименных товарах, работах или услугах.

Немаловажную роль в работе системы госзаказа сыграло установление перечня товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд, размещение заказов которые осуществляется у субъектов малого предпринимательства. Этот перечень нашел закрепление в постановлении Правительства РФ № 642 от 4 ноября 2006 года. Кроме того, распоряжением Правительства РФ от 27.02.2008 № 236-р определен перечень товаров (работ, услуг), размещение которых осуществляется путем проведения аукциона.

Однако рост жалоб со стороны государственных заказчиков о низком качестве поставок и неэффективности процедур 94-ФЗ вызвал более 30 пакетов поправок в период с июля 2005 по конец 2011 (2 в 2005-2006, 7 в 2007-2008, 10 в 2009, 10 в 2010, 10 в 2011). Так, 20 апреля 2007 г. была принята очередная поправка к Закону «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», целью которой было сделать рынок госзаказов еще более «рыночным» и прозрачным. Закон в ново редакции позволил участвовать в государственных закупках индивидуальным предпринимателям, малому, среднему бизнесу, новым организациям, компаниям с зарубежным капиталом, общественным организациям. Появились нововведения в проведении торгов по различным позициям товаров и услуг, а также совместного участия нескольких исполнителей в государственном контракте -- теперь закупка может быть разбита на несколько лотов, на каждый из которых заключается отдельный контракт, а в исполнении могут участвовать несколько компаний. Ранее для этого было необходимо организовывать консорциум или другие виды сотрудничества, что усложняло процедуру. Мероприятия борьбы с коррупцией предусматривали: 1) ставку на использование простых унифицированных процедур закупок с резким сокращением для госзаказчиков возможностей повлиять на отбор поставщиков; 2) отбор поставщиков по критерию наименьшей цены -- с тем, чтобы обеспечить прозрачность закупок и ограничить возможности для манипуляций со стороны госзаказчиков; 3) санкции к сотрудникам госзаказчиков и членам конкурсных комиссий за нарушение 94-ФЗ; 4) порядок принятия решений о заключении долгосрочных государственных (муниципальных) контрактов на выполнение работ (оказание услуг), длительность производственного цикла, выполнение (оказание) которых превышает срок действия утвержденных лимитов бюджетных обязательств. Такой порядок определен положениями Постановления Правительства РФ от 29.12.2007 № 978, согласно которому долгосрочные государственные (муниципальные), контракты могут заключаться государственными (муниципальными) заказчиками на срок и в пределах средств, установленных решением соответственно Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрации муниципального образования.

Со временем в Российской Федерации была сформирована уникальная система размещения государственных заказов, состоящая из единого общероссийского портала (www.zakupki.gov.ru) и пяти электронных площадок, отобранных Минэкономразвития России и ФАС России по результатам конкурса. Первоначально был предусмотрен переходный период, в течение которого только федеральные заказчики должны были осуществлять размещение заказов на трех площадках (Сбербанк-АСТ, ЕЭТП, АГЗРТ) по ограниченному перечню. На протяжении ряда лет, после принятия Федерального закона № 94-ФЗ, в стране действовало множество информационных систем, которые использовались государственными заказчиками и муниципальными образованиями для целей размещения заказа. Это позволяло заказчикам манипулировать размещением заказов: публиковать информацию о проведенных торгах в изданиях, имеющих ограниченный доступ для участников размещения заказов или сообщать информацию о размещении заказа задним числом. В результате государственный заказ повлек процветание коррупции, а многие добросовестные юридические и физические лица были лишены возможности принимать участие в размещении заказа. Учитывая это, было принято Постановление Правительства № 147 «О создании в стране единого общероссийского портала для информационного обеспечения государственной закупочной деятельности», что в последующем нашло отражение в Федеральном законе от 24.07.2007 № 218-ФЗ. Единый общероссийский портал (www.zakupki.gov.ru), или официальный сайт, начал свою работу с начала января 2011 года.

2. Основные способы осуществления закупок

Характеристика ФЗ-44. Отличие ФЗ-44 от ФЗ-94. Классификация способов осуществления закупок.

Проблемность Федерального закона №94-ФЗ, о которой так часто высказывались эксперты в области народного хозяйства, а так же представители бизнеса, сподвигла законодателей к необходимости реформирования всей системы государственных закупок. Так, 25 марта 2013 года депутатами Государственной Думы при Федеральном Собрании РФ был принят Федеральный закон №44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг для государственных и муниципальных нужд» , который вступил в силу 1 января 2014 года.

В данном разделе будет раскрыта специфика осуществления закупок по Федеральному закону №44-ФЗ, а именно основные способы определения поставщика.

Принятие 5 апреля 2013 года федерального закона № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» ознаменовало собой ключевой этап реформирования современной системы государственных и муниципальных закупок в России. Данный закон призван регламентировать отношения в сфере закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, а также устранить те существенные недочеты, которые имели место быть в предыдущем законодательстве. В связи с этим, особую актуальность приобретает сравнительный анализ принятого закона с действующим на тот момент Федеральным законом № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».

Одна из ключевых особенностей нового закона состоит в определении сферы его регулирования. В отличие от Федерального закона № 94-ФЗ, создаваемая контрактная система представляет собой достаточно сложный и полный цикл закупок, охватывающий всю систему закупок, начиная от планирования до исполнения обязательств по контракту и опубликованию отчета на сайте www.zakupki.gov.ru . Появился новый раздел, посвященный вопросам прогнозирования и планирования. Указанные действия призваны составлять начальный этап подготовки к процедурам закупки. При составлении планов-графиков закупок, в которых заказчики определяют свои потребности, способы закупок, формирование и обоснование начальной (максимальной) цены контракта, предполагается соотнесение осуществляемых закупок с основными целями и задачами деятельности данных государственных органов и органов местного самоуправления. В частности, в перечень документов, которые должны учитываться при планировании закупок, входят государственные программы РФ, федеральные целевые программы и т.д. Таким образом, впервые создается и функционирует единая система, при которой должно четко прослеживаться целевое назначение закупок и их роль в решении стоящих перед государственным или муниципальным органом задач.

Стоит отметить то, что планирование государственных и муниципальных закупок требование о разработке и публикации планов-графиков закупок содержится также и в предыдущем Федеральном законе № 94-ФЗ, но требования к ним устанавливались подзаконными нормативно-правовыми актами, которые не содержали норм об обязательности их соблюдения при осуществлении закупок. В отличие от этого законом № 44-ФЗ определяется ограниченный перечень товаров, закупки которых могут производиться заказчиком вне плана-графика, а также устанавливается закрытый перечень случаев, при которых возможно внесение изменений в план-график.

Несмотря на передовой характер решения о включении планирования в законодательство о государственных закупках, некоторые моменты закона в данной сфере являются спорными. В частности, необоснованным является исключение возможности корректировки планов-графиков по результатам аудита, что предусматривалось первоначальным проектом закона. Кроме этого, спорным является решение об обосновании начальной (максимальной) цены контракта при составлении плана. Точно определить начальную (максимальную) цену контракта на 2-3 года вперед, с учетом меняющихся цен на рынке, будет крайне затруднительно для заказчика. То же можно сказать и про количество закупаемых товаров (работ, услуг), так как доведение лимитов до бюджетных учреждений, как правило, происходит сроком не более чем на год, однако Бюджетный кодекс конкретных сроков, на которые выделяются лимиты, не предусматривает.

Следующее значительное нововведение Федерального закона № 44-ФЗ касается изменения перечня способов осуществления закупок. По сравнению с Федеральным законом № 94-ФЗ указанный перечень существенно вырастает: появляется процедура запроса предложений (симбиоз запроса котировок и открытого конкурса), процедура 2-хэтапного конкурса (открытого и закрытого), конкурса с ограниченным участием (открытого и закрытого), электронный аукцион (аналог прошлого открытого аукциона в электронной форме), закупка у единственного поставщика. Таким образом, заказчику дается более широкий выбор способов определения поставщика. Кроме этого в новом законе несколько уточняются существующие способы размещения заказов, а также более точно проводится разграничение оснований для использования каждого из возможных способов.

С принятием нового закона было несколько изменено основное направление развития в области способов размещения заказа. В отличие от Федерального закона № 94-ФЗ, согласно которому основным способом являлся открытый аукцион в электронной форме, в контрактной системе содержится предписание к заказчикам осуществлять большинство закупок методом открытого конкурса. В целях соблюдения интересов участника размещения заказа, который вынужден нести расходы на подготовку конкурсной документации, ограничиваются полномочия заказчика по пересмотру условий торгов после размещения извещения о них. Согласно закону № 44-ФЗ заказчик более не вправе отказаться от проведения конкурса, а возможность внесения изменений в документацию (в течение 5 дней с момента публикации извещения) не распространяется на изменение объекта закупок, формы обеспечения заявок или его размера.

Законом № 44-ФЗ были введены две новые разновидности конкурсных процедур: конкурс с ограниченным участием и двухэтапный конкурс. Конкурс с ограниченным участием предусматривает наличие процедуры предквалификации поставщика, прохождение которой является обязательным условием для участия в конкурсе. Особенностью двухэтапного конкурса является тот факт, что он наделяет заказчика правом изменения объекта закупки и критериев оценки заявок непосредственно при проведении конкурса. На первом этапе участники подают свои первоначальные заявки без указания предлагаемой цены контракта. По результатам рассмотрения указанных заявок заказчик может уточнить документацию. После этого, в соответствии с уточненной конкурсной документацией, участники подают свои окончательные заявки; при этом ко второму этапу допускаются все желающие, а не только те, кто направил заявки на первом этапе. Введение данного способа размещения заказа, как нам представляется, в некоторой степени решило довольно острую проблему заказчика, который вынужден самостоятельно составлять подробное техническое задание, нередко не обладая достаточной компетенцией в сфере закупаемой продукции. Рассмотрение предварительных конкурсных заявок, которые, по своей сути, схожи с широко распространенными в сфере корпоративных закупок коммерческими предложениями, позволит заказчику оптимально составить требования к закупаемым товарам, работам или услугам.

Важным нововведением Федерального закона № 44-ФЗ являлось введение процедуры согласования на заключение контракта с единственным поставщиком по итогам несостоявшихся процедур. С принятием Федерального закона №44-ФЗ все закупки, в случаях, если была подана всего одна заявка, должны были быть согласованными с уполномоченными органами. Согласно статистике Федеральной антимонопольной службы России в 2014 году было рассмотрено 15193 обращения о заключении контракта с единственным поставщиком по результатам признания торгов несостоявшимися. Однако в последующем, в связи с изменениями, внесенными в Федеральный закон №44-ФЗ от 04.06.2014 и 31.12.2014 г. процедура согласования электронных аукционов и запросов котировок была отменена. На данный момент согласование проводится в обязательном порядке лишь в случаях проведения открытых конкурсов, конкурсов с ограниченным участием, двухэтапных конкурсов, а также запросов предложений. Это объясняется процедурными особенностями проведения таких торгов, где в основу берется не только цена, но и соответствующее качество предлагаемых товаров, работ, услуг.

Стоит отдельно отметить такой вид закупки как запрос предложений, который по своей процедуре близок к запросу котировок, а по содержанию к открытому конкурсу. Сходство запроса котировок и запроса предложений состоит в том, что при проведении этих процедур заказчик через единую информационную систему сообщает неограниченному кругу лиц о своих потребностях в товарах, работах, услугах. Отличие между этими способами проведения закупок состоит в критериях выявления победителя, а также в основаниях их проведения. Если в случае запроса котировок победителем признается участник, предложивший наименьшую цену, то при запросе предложений (как и в открытом конкурсе) участник, представивший окончательную оферту, которая наилучшим образом удовлетворяет потребностям заказчика. Запрос котировок заказчик вправе проводить только при одновременном соблюдении определенных условий, а запрос предложений - только в случаях, указанных в Законе N 44-ФЗ.

В рамках пересмотра способов размещения заказа в новом законе были также устранены некоторые технические недочеты, имевшие место в Федеральном законе № 94-ФЗ. В частности, при заключении контракта с физическим лицом при проведении конкурса или аукциона по результатам предусматривалось снижение цены контракта на размер налоговых выплат. В то же время данный порядок не распространялась на запрос котировок, что создавало неравенство между участниками разных способов размещения заказа. Тем не менее, Федеральный закон №44-ФЗ предусматривает снижение цены для всех процедур закупок.

В Федеральном законе № 44-ФЗ добавляется раздел, посвященный исполнению, изменению и расторжению контракта, обеспечению исполнения обязательств по контракту, мониторингу за процедурами закупки, механизмам аудита (контроль со стороны Счетной палаты и контрольно-счетных органов субъектов РФ), контроля (финансовый контроль) и надзора (контроль за соблюдением положений законодательства).

Появляется механизм расторжения контракта в одностороннем порядке. Согласно принятому закону, заказчик может расторгнуть контракт не только по соглашению сторон или по решению суда, но и в одностороннем порядке при наступлении предусмотренных законом и конкурсной документацией условий. В частности, основанием для одностороннего расторжения контракта может быть однократное нарушение сроков поставки товара, выполнения работ или оказания услуг. Несмотря на то, что данное положение направлено на решение проблемы некачественного исполнения контрактов, оно может иметь и определенные негативные последствия. Если не будут разработаны полноценные методики проведения экспертизы качества продукции, определены четкие критерии недобросовестного исполнения контракта, то право одностороннего расторжения контракта существенно расширит возможность произвола со стороны заказчиков, поскольку многих поставщиков будет легко обвинить в ненадлежащем исполнении контракта.