Возникновение, функционирование и развитие контрактной системы в сфере закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд

В дополнение к расширению прав заказчика по расторжению контракта ужесточаются и требования к поставщикам, предъявляемые на этапе размещения заказа. Помимо требований Федерального закона №94-ФЗ (соответствие законодательству, не проведение ликвидации, не приостановление деятельности, отсутствие задолженности), добавляются следующие обязательные положения: отсутствие в реестре недобросовестных поставщиков сведений об учредителе; отсутствие у физического лица-участника или руководителя, членов коллегиального исполнительного органа, главбуха судимости, записи о преступлении, связанных с профессиональной деятельностью, предоставление заведомо ложных и недостоверных сведений, лишение права занимать определенные должности и заниматься определенной деятельностью, наличие административного наказания в виде дисквалификации; обладание участниками исключительными правами на результаты интеллектуальной деятельности (если в связи с исполнением контракта заказчик приобретает права на такие результаты), за исключением случаев заключения контрактов на создание произведений литературы и искусства, программ ЭВМ и др. В данном перечне хотелось бы обратить особое внимание на положение об отсутствии в реестре недобросовестных поставщиков не только самого юридического лица, но и его учредителя. Это позволит ограничить возможность регистрации под новым наименованием занесенной в реестр компании в целях дальнейшего участия в государственных закупках. В то же время целесообразно дополнить реестр недобросовестных поставщиков сведениями о генеральном директоре и главном бухгалтере компании, поскольку довольно распространенной схемой является регистрация на поставных лиц.

Еще одним существенным отличием законов является более жесткое установление порядка определения начальной (максимальной) цены контракта. Законом определяется перечень способов, которые могут применяться заказчиком, а также инструкция к каждому из них. Кроме этого, дается перечень источников, из которых возможно получение сведений, требуемых для определения начальной (максимальной) цены закупки. К подобным источникам относятся данные государственной статистики, реестр контрактов и ряд других сведений.

Отдельным аспектом нового закона является вопрос о развитии информационной среды государственных закупок. Действовавшие ранее информационные и статистические ресурсы в области государственных закупок (сайт www.zakupki.gov.ru, сайт http://reestrgk.roskazna.ru/ и статистическая форма Торг-1) предоставляли недостаточные и нередко неполные сведения, отсутствовала возможность проследить отдельно взятую закупку с момента ее планирования до результатов исполнения контракта. Создание единой информационной системы, которая будет включать сведения обо всех этапах закупок, -- еще одно нововведение закона № 44-ФЗ. Формирование данной системы подразумевает создание механизма общественного контроля над институтом государственных закупок. Однако стоит отметить, что единая информационная система находится в разработке и еще не запущена, а участникам закупок приходится пользоваться сайтом www.zakupki.gov.ru. Постановлением Правительства РФ № 36 от 23.01.2015 г. уже дано поручение Федеральному казначейству РФ в срок не позднее 01.01.2016 г. обеспечить ввод в эксплуатацию единой информационной системы.

Важным элементом развития системы контроля над институтом закупок является предоставление гражданам и организациям права обращаться в судебные инстанции в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц, в случае выявленных ими нарушений. Подобная система успешно работает в некоторых сферах, в частности, в сфере защиты окружающей среды. В то же время целесообразно внести в закон положения об ответственности заказчика в случае выявления нарушений; при этом размер указанной ответственности должен быть не менее суммы причиненного ущерба, рассчитываемой как разница между ценой закупки и справедливой рыночной ценой. Другим пунктом, который нарушает принцип максимальной прозрачности закупок, является то, что осуществляющие общественный контроль некоммерческие организации обязаны сохранять конфиденциальность полученных при этом сведений.

Анализируя Федеральный закон №44-ФЗ, можно придти к разделению всех видов закупок на: 1) по степени состязательности: конкурентные и неконкурентные способы. К конкурентным относятся: конкурсы (открытый с ограниченным участием, открытый двухэтапный, закрытый с ограниченным участием, закрытый двухэтапный), аукционы (электронный аукцион, закрытый аукцион), запросы котировок, запросы предложений. К неконкурентным способам относится лишь один - закупка у единственного поставщика; 2) по степени открытости: закрытые способы определения поставщика (закрытый конкурс с ограниченным участием, закрытый двухэтапный конкурс, закрытый аукцион), открытые способы определения поставщика (электронный аукцион, запрос предложений, запрос котировок, открытый конкурс с ограниченным участием, открытый двухэтапный конкурс; 3) по субъектному составу: торги с возможностью привлечения субподрядчиков (субпоставщиков), совместные торги ; 4) по мере участия контрактной службы заказчика с проведении торгов: с участием службы (электронный аукцион, конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс, запрос котировок, запрос предложений), без участия (закупка у единственного поставщика) ; 5) по степени законодательного ограничения определения поставщика: а) ограничение участников: закупки с участием исключительно субъектов малого предпринимательства и социально-ориентированных некоммерческих организаций; б) ограничения по предмету закупки (закупка определенных товаров исключительно российского, белорусского, казахстанского происхождения в соответствии с подзаконными нормативно-правовыми актами Российской Федерации.

Конкурентные способы осуществления закупок.

Конкурентным способом признается такой способ, когда участникам закупки предоставляется право торга. Как следует, на основе их «ценовой состязательности» заказчик выявляет победителя и предоставляет ему право заключения государственного контракта. Так, например, возьмем в пример электронный аукцион, суть которого, как конкурентного способа определения поставщика заключается в следующем: 1) обоснование начальной (максимальной) цены контракта; 2) создании извещения на официальном сайте государственных закупок www.zakupki.gov.ru с приложением технических требований к объекту закупки, заявки участников (а так же инструкции по заполнению), проекта контракта; 3) выбор электронной торговой площадки, на которой будет производиться процедура; 4) прием/отклонение заказчиком 1 частей заявок участников; 4) подготовка и опубликование контрактной службой протокола рассмотрения 1 частей заявок ; 5) торги допущенных к аукциону участников ; 6) опубликование контрактной службой протокола проведенных торгов; 7) открытие 2 частей заявок, их прием/отклонение; 8) заключение государственного контракта с победителем, либо в случае отклонения 2 части заявки победителя с участником, давшим лучшее ценовое предложение после победителя.

Для принятия решения о размещении заказа путем проведения аукциона необходимо наличие трех признаков: 1) товары (работы, услуги) производятся (выполняются, оказываются) не по конкретным заявкам заказчика; 2) для товаров (работ, услуг) есть функционирующий рынок; 3) сравнивать товары (работы, услуги) можно только по их ценам. При отсутствии одного из признаков, выбор аукциона неправомерен.

Согласно части 2 статьи 59 Федерального закона №44-ФЗ закупки товаров, выполнения работ, оказание услуг по средствам электронного аукциона должны происходить в строгом соответствии с Распоряжением Правительства РФ от 31.10.2013 №2019-р «О перечне товаров, работ, услуг, в случае осуществления закупок которых обязан проводить аукцион в электронной форме (электронный аукцион)» ( ч.2 ст.59 Федерального закона №44-ФЗ). Указанный перечень включает в себя более 50 наименований видов экономической деятельности. На территории субъектов РФ действуют также дополнительные перечни, утвержденные высшим органом исполнительной власти субъекта РФ. В региональных перечнях также отражены те объекты закупки, для приобретения которых необходимо проведение электронного аукциона. Допускается возможность проведения закупки товаров, включенных в указанные перечни путем запроса котировок и предложений (ст. 93 Федерального закона № 44-ФЗ). Проведение торгов посредством иных способов определения поставщика, предметом которых является закупка товаров, выполнение работ, оказание услуг, входящих в данные перечни, влекут за собой определенные последствия. Так, например 17.11.2014г. по Делу № 242-К-2014 Комиссия Управления Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике - Чувашии по контролю в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд рассмотрев жалобу общества с ограниченной ответственностью «Голос» о нарушении Уполномоченным органом - администрацией города Новочебоксарска Чувашской Республики и Заказчиком - Управлением городского хозяйства администрации города Новочебоксарска Чувашской Республики Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» и, руководствуясь статьей 106 Закона о контрактной системе по делу установила:

Заявитель в лице представителя ООО «Голос» считает, что заказчиком неправомерно выбран способ определения подрядчика (открытый конкурс) на выполнение работ по благоустройству и озеленению города, в связи с тем, что согласно части 2 статьи 59 Закона о контрактной системе, в случае если работы включены в Перечень, установленный Распоряжением Правительства РФ N 2019-р от 31.10.2013 г. заказчик обязан проводить электронный аукцион.

Не согласившись с доводами, изложенными в жалобе, администрацией г. Новочебоксарска представлено возражение на жалобу, согласно которому заказчик считает жалобу необоснованной, так как указанный в извещении код ОКПД не является основным, также данные виды работ относятся и к коду 74.20.52.000 услуги в области благоустройства земельных участков и ландшафтной архитектуры.

Изучив представленные документы, заслушав доводы и возражения Заказчика, Комиссия Чувашского УФАС России по контролю в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (далее - Комиссия) установила следующее.

Согласно части 2 статьи 48 Закона о контрактной системе заказчик во всех случаях осуществляет закупку путем проведения открытого конкурса, за исключением случаев, предусмотренных статьями 56, 57, 59, 72, 83, 84 и 93 настоящего Федерального закона.

В соответствии с части 2 статьи 59 Закона о контрактной системе заказчик обязан проводить электронный аукцион в случае, если осуществляются закупки товаров, работ, услуг, включенных в перечень, установленный Правительством Российской Федерации, либо в дополнительный перечень, установленный высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации при осуществлении закупок товаров, работ, услуг для обеспечения нужд субъекта Российской Федерации, за исключением случаев закупок товаров, работ, услуг путем проведения запроса котировок, запроса предложений, осуществления закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) с учетом требований настоящего Федерального закона.

Перечень товаров, работ, услуг, в случае осуществления закупок которых заказчик обязан проводить аукцион в электронной форме (электронный аукцион) утвержден Распоряжением Правительства Российской Федерации от 31.10.2013 года N 2019-р.

Как усматривается из материалов дела, заказчик разместил на официальном сайте извещение о проведении открытого конкурса на выполнение работ по благоустройству и озеленению города Новочебоксарска Чувашской Республики. В соответствии с данным извещением работы, являющиеся предметом открытого конкурса, относятся к коду 01.41.12.110 «Выполнение работ по благоустройству и озеленению города Новочебоксарска Чувашской Республики» по структурированной номенклатуре. При этом указанные работы входят в утвержденный Перечень.

Доводы представителя Уполномоченного органа о том, что работы, предусмотренные контрактом относятся и к коду 74.20.52.000, Комиссией не принимаются, поскольку данный код в извещении не указан. Следовательно, Уполномоченному органу и Заказчику необходимо было провести закупку путем проведения аукциона в электронной форме.

Таким образом, Уполномоченным органом и Заказчиком в нарушение части 2 статьи 59 Закона о контрактной системе выбран неверный способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя). В результате чего комиссия решила признать жалобу ООО «Голос» обоснованной и привлечь к заказчика к ответственности.

Согласно статьям 24 и 59 Закона № 44-ФЗ характерные черты проведения открытого аукциона таковы:

1) торги проводятся на электронной площадке (на официальном сайте) и обеспечиваются оператором указанной электронной площадки (официального интернет-сайта); 2) информация о закупке публикуется в единой информационной системе и доступна неограниченному кругу лиц; 3) победителем аукциона объявляется участник, который предложил минимальную цену на закупаемые товары (работы, услуги).

Однако участники закупки не только должны дать устраивающую заказчика цену контракта, но и также должны правильно оформить посланную заявку в соответствии с инструкцией указанной в аукционной документации, а так же требованиями закона. Именно от этих двух факторов зависит выявление победителя аукциона. Большое значение для поставщика имеет правильно составленное заказчиком техническое задание, а именно описание объекта закупки. Зачастую, при описании объекта закупки заказчик устанавливает такие требования к товарам и их показателям, которые противоречат требованиям государственных стандартов. Например, заказчик установил следующие требования к значениям показателей: «Масса - менее 19,20513 кг», т.е. с точностью до десятитысячных, хотя соответствующим государственным стандартом данной значение указано до сотых. Или второй пример: заказчики устанавливают «экзотические» виды показателей товаров, использующихся при выполнении работ: временное сопротивление разрыву стержня гвоздя должно быть более 1280 Н мм кв., температура размягчения гвоздя - более 700 градусов Кельвина. Можно привести и третий пример, когда заказчики устанавливают показатели, которые математически связаны между собой. Требование заказчика: объем мешка должен быть 80 литров при длине окружности 900 мм и радиусе 143,31 мм. Но если произвести математические вычисления, то объем получится чуть больше 68 литров, именно это значение объема и указал участник аукциона, за что заявка этого участника и была впоследствии отклонена заказчиком «в связи с предоставлением недостоверных (противоречивых) сведений». При этом документация об аукционе не содержала надлежащей инструкции по заполнению заявки в части расчета таких видов показателей. Приведенные примеры показывают, каким образом на практике заказчик ограничивает конкуренцию при описании объекта закупки. В таких случаях поставщик, как правило, подает жалобу в Федеральную антимонопольную службу, которая в последующем должна быть удовлетворена, заказчик оштрафован, а закупка аннулирована.

Говоря об открытом конкурсе, стоит отметить то, что его проведение является не просто одним из конкурентных способов определения поставщика, подрядчика или исполнителя, а рассматривается действующим законодательством как основной способ проведения закупки товаров, работ и услуг за государственные средства. Анализируя нормы статей 24, статьи 32, статьи 48 Закона № 44-ФЗ «О контрактной системе», можно выделить несколько характерных черт открытого конкурса, в частности: 1) доступ к информации об осуществлении закупки путем открытого конкурса имеет неограниченный круг лиц, что достигается благодаря открытой публикации сведений о закупке; 2) заказчик предъявляет единые требования ко всем участникам закупки, проводимой путем открытого конкурса; 3) при рассмотрении и оценке поданных участниками заявок заказчик вправе применять все, предусмотренные Законом № 44-ФЗ «О контрактной системе», критерии, включая цену, эксплуатационные расходы, характеристики объекта закупки, квалификацию участников; 4) победителем открытого конкурса является участник, которым предложены наиболее приемлемые для заказчика условия исполнения контракта, заключаемого по результатам закупочного процесса.

Федеральный закон №44-ФЗ предусматривает и тот факт, что проводится открытый конкурс в электронной форме, что позволяет сделать его максимально прозрачным и доступным для участия. Данное требование является ключевым.

Весомым является и нововведение, согласно которому заявка на открытый конкурс подается, оценивается и рассматривается в более короткие сроки. Причем, последние две операции теперь объединены в единую процедуру, что упрощает процесс в целом. Если по Федеральному закону №94-ФЗ они занимали 30 дней, то по 44-ФЗ на ее проведение установлен единый срок в 20 дней. По результатам рассмотрения и оценки поданных заявок составляется протокол открытого конкурса, который содержит сведения, касающиеся проведения процедуры.

После этого, определяется победитель конкурса. И что примечательно, новый федеральный закон предусматривает обязательное акцентирование в конкурсе не только на стоимости товаров или услуг, которые предлагает потенциальный поставщик, а и на их качестве, что немаловажно для сегодняшней контрактной системы государственных и муниципальных закупок. Это, как нам представляется, выводит открытые конкурсы на новый, более высокий уровень.

Открытый конкурс можно назвать способом определения подрядчика, поставщика, исполнителя, который проводится «по умолчанию». Так, часть 2 статьи 48 Закона № 44-ФЗ «О контрактной системе» предусматривает, что заказчик проводит открытый конкурс во всех случаях закупки товаров, работ или услуг за бюджетные средства, за исключением тех ситуаций, когда действующее законодательство прямо предусматривает проведение закупки иными способами, в частности путем объявления конкурса с ограниченным участием, двухэтапного конкурса, электронного аукциона, запроса предложений, запроса котировок, закрытых способов и закупки у единственного поставщика. В отдельных случаях заказчик имеет право выбора между несколькими вариантами проведения закупки, одним их которых является открытый конкурс. В таких ситуациях выбор в пользу открытого конкурса будет целесообразным, если значение имеет не только стоимость закупаемых товаров, работ или услуг, но также и прочие характеристики, имеющие отношение к объекту закупки, например его функциональные и экологические свойства, квалификация и опыт будущего поставщика и прочие.

Что касается ограничений на проведение открытого конкурса, прописанных в Законе № 44-ФЗ «О контрактной системе», то его запрещено проводить в следующих случаях: 1) при необходимости проведения закупки таких товаров, работ либо услуг, которые ввиду их особого характера способны соответственно поставить, выполнить, либо оказать лишь лица с достаточным квалификационным уровнем. Речь идет о технически и технологически сложных объектах закупки, а также характеризующиеся как инновационные, высокотехнологичные или специализированные (в подобных ситуациях заказчик обязан провести закупку путем конкурса с ограниченным участием); 2) когда необходимо закупить товары, работы и услуги, которые входят в перечни закупаемых через иной вид торгов; 3) когда заказчику следует объявить один из закрытых способов определения поставщика, подрядчика, исполнителя. В остальных случаях заказчик в зависимости от сложившейся ситуации может сделать выбор в пользу открытого конкурса для проведения той или иной закупки, ориентируясь как на ключевые критерии оценивания заявок участников, так и на существующие позитивные и негативные моменты применения данного способа.

В свою очередь, рассматривая конкурс в рамках конкурентных способов определения поставщика необходимо выделить другие его виды, это: конкурс с ограниченным участием и двухэтапный конкурс.

Конкурс с ограниченным участием можно рассматривать как подвид открытого конкурса, который имеет специфические характеристики: порядок его осуществления аналогичный открытым торгам с той разницей, что он предусматривает возможность для государственного заказчика внести дополнительные требования к участникам. Содержание таких требований может быть ориентировано на предоставление той или иной документации помимо нормативной (например, подтверждающей наличие персонала с определенной степенью квалификации или новейших систем оборудования).

Чаще всего конкурс с ограниченным участием осуществляется в таких случаях:

* в виду сложности или специфики товаров или услуг их выполнение могут осуществить компании, соответствующие определенным критериям (согласно Постановлению №1089 от 28.11.2013 г.).

* если государственные закупки связаны с объектами культурного значения, реставрацией редких экспонатов и документов.

Также нужно акцентировать внимание на том, что дополнительные процедуры, вязанные с документацией, учитываются лишь на начальных этапах отбора участников, но не при осуществлении оценки и определении победителя.

В отличие от конкурса с ограниченным участием, двухэтапный конкурс имеет значительно ограниченную сферу применения. Базовыми требованиями к проведению двухэтапного конкурса служат правила проведения открытого конкурса. Главными факторами при этом служат следующие условия:

* предмет государственных закупок представлен услугами научно-исследовательских, энергетических или проектных областей, литературной сферы, а также покупкой инновационных товаров;

* в процессе конкурса возникает необходимость разъяснения тех или иных аспектов государственных закупок.

Исходя из последнего фактора, следует, что двухэтапный конкурс предполагает возможность конкретизации государственным заказчиком особенностей предмета договора, а также уточнение критериев, по которым конкурсная заявка оценивается комиссией по торгам.

Согласно статье 57 закона 44-ФЗ этапы двухэтапного конкурса предусматривают следующее:

1. Предварительное предоставление заявок на участие без определения конкретной цены контракта. На этом этапе заказчик может уточнить необходимые ему требования к качеству товаров и услуг.

2. Участники 1-го этапа могут подать госзаказчику конечный вариант заявки, в котором приписываются внесенные изменения и стоимость контакта.

На втором этапе участники также могут отказать госзаказчику в дальнейшем участии.

Несколько схожей с открытым конкурсом является процедура запроса предложений. Одним из самых главных различий открытого конкурса от запросов предложений является то, что открытый конкурс применяется во всех случаях, кроме тех, которые установлены законодательством, а запрос предложений строго в тех случаях, которые установлены статьей 83 Федерального закона №44-ФЗ и подзаконными актами регламентирующими порядок осуществления таковых закупок. Так, согласно ст.83 закона о контрактной системе воспользоваться правом проведения запроса предложений заказчик может исключительно в следующих случаях:

1) при закупке спортивной экипировки, оборудования, инвентаря для подготовки к соревнованиям, а также для участия спортивных сборных команд РФ в международных соревнованиях; 2) при заключении федеральными органами государственной власти контрактов с иностранными фирмами относительно лечения российских граждан вне границ РФ; 3) при осуществления закупок лекарственных препаратов, которые необходимы для назначения пациенту при наличии медицинских показаний (индивидуальная непереносимость, по жизненным показаниям) по решению врачебной комиссии; 4) при закупке лекарственных препаратов, необходимость в которых признана врачебной комиссией и зафиксирована в соответствующих медицинских документах, в случаях жизненных показаний пациента или индивидуальной непереносимости аналогов; 5) при признании несостоявшимся электронного аукциона или повторного конкурса, проводимых в соответствии с законом; 6) при закупке народных художественных изделий по образцам, зарегистрированным в уставленном законодательством порядке; 7)осуществления закупок услуг по защите интересов Российской Федерации в случае подачи физическими лицами и (или) юридическими лицами в судебные органы иностранных государств, международные суды и арбитражи исков к Российской Федерации при необходимости привлечения российских и (или) иностранных специалистов, экспертов и адвокатов к оказанию таких услуг.

Сравнивая процедуру запроса предложений с иными конкурентными вариантами проведения закупки товаров, работ и услуг за государственные средства, можно выделить несколько ее отличительных особенностей. Так, например, только при проведении закупки путем запроса предложений запрещено вносить изменения в опубликованное извещение и сопутствующую проведению процедуры документацию, равно как и вовсе отменять процедуру. Государственный орган, осуществляющий закупку, вправе сам ставить условия, по которым должны предоставляться заявки на участие в процедуре, т.е. именно заказчики устанавливают форму, содержание, состав заявки участника, а также необходимый пакет документов. Однако при этом запрещено выдвигать такие условия, которыми намерено сокращается количество возможных заявок. Кроме того, запрос предложений - единственный конкурентный способ проведения закупки за государственные средства, при проведении которого заказчик имеет право при определении победителя не ориентироваться на установленные критерии оценки поданных заявок (например, квалификация участника), а принимать решения по своему желанию.

Отсюда следует, что заказчик при проведении запроса предложений имеет достаточно большую свободу в части получения заявок и их окончательной оценки. Единственным ограничением является наличие не менее 2-х обязательных критериев, которыми должен руководствоваться государственный орган: цена контракта и не превышение величины значимости критерия по расходам на эксплуатацию (при его использовании) над величиной значимости критерия по цене.

В процессе проведения закупки путем запроса предложений на торговой площадке заказчик обязан соблюдать определенные правила, уставленные законом. В первую очередь речь идет о сроках размещения извещения о проведении данной процедуры в единой информационной системе - по общему правилу оно должно быть подано не позднее, чем за 5 календарных дней до дня его проведения. Помимо размещения соответствующего извещения, заказчик имеет право самостоятельно направлять приглашения по поводу участия в процессе закупки тем лицам, которые, по сведениям заказчика, способны выполнить те обязательства, которые предполагает будущий контракт, т.е. поставить нужные товары, выполнить необходимые работы или оказать требуемые услуги.

Имеют место быть немного иные правила направления приглашений при закупке товаров, работ или услуг путем запроса предложений в случае одностороннего расторжения контракта. Как уже упоминалось, в данном случае осуществляющий закупку орган должен в обязательном порядке направить приглашения лицам, участвующим в первоначальном процессе закупки, если их заявки не были отклонены. Другим лицам приглашения направляться не должны, однако принять участие в данной закупке могут любые желающие, соответствующие уставленным заказчиком критериям.

Необходимо отметить, что несмотря на довольно лояльные и удобные для заказчиков условия осуществления закупок товаров, работ и услуг по сравнению с иными конкурентными способами проведения закупок, реализация процесса запроса предложений сопряжена с рядом трудностей, в частности на данном этапе. И в первую очередь это связано с переносом отдельных видов закупок из оснований заключения контрактов с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем) в основания для проведения запроса предложений.

Схожим по своей сути с открытым аукционом является другой способ - запрос котировок. Исходя из содержащегося в статье 72 Закона N 44-ФЗ «О контрактной системе» понятия запроса котировок, можно выделить следующие характерные черты данного способа определения поставщика: 1) при проведении запроса котировок заказчик уведомляет о своих потребностях в получении того или иного товара (работы, услуги) неограниченный круг лиц, для чего размещает соответствующее извещение в единой информационной системе; 2) победителем закупки, осуществляемой путем запроса котировок, обязательно признается участник, которым предложена наименьшая цена контракта; 3) участие в процедуре закупке, проводимой способом запроса котировок, не предполагает взимание платы и внесение обеспечения.

Из анализа понятия запроса котировок следует, что ключевым аспектом при его проведении является именно цена, а заказчик в результате проведения закупки данным способом получает максимально экономный для него контракт. Однако проведение закупки путем запроса котировок, как и других закупочных процедур, возможно только при наличии определенных условий. Так, заказчиками выбор в пользу закупки путем запроса котировок может быть сделан лишь при совокупном наличии следующих факторов: 1) цена контракта не должна быть более 500 тыс. руб.; 2) ежегодный объем закупок, осуществляемых методом запроса котировок, не должен превысить 10%-ный порог суммы, отраженной в плане-графике заказчика для всего объема планируемых закупок (например, общий размер средств на закупки составляет 500 млн. руб., значит, путем запроса котировок можно заключить контракты максимум на 50 млн. руб.); 3) общий объем закупок, проведенных путем запроса котировок, не должен превышать 100 миллионов руб. в год.

Из изложенного видно, что не установлено никаких ограничений в части вида товаров, работ, услуг, закупку которых можно осуществлять путем запроса котировок. Поэтому данный способ является наиболее предпочтительным для заказчиков, когда есть необходимость в короткий срок осуществить закупку любых товаров (работ, услуг) на небольшую стоимость. Исключения составляют лишь случаи, прямо предусмотренные Законом № 44-ФЗ «О контрактной системе». Такие закупки как: 1) товаров, работ, услуг, необходимых заказчикам, деятельность которых осуществляется на территории иностранных государств. Речь идет главным образом о дипломатических и консульских учреждениях. При этом осуществлять закупку допускается как у российских, так и у иностранных контрагентов (статья 75 Закона); 2) продовольственных товаров, топлива, лекарственных препаратов и медицинских средств, наличие которых необходимо для поддержания режима нормального жизнеобеспечения граждан и отсутствие которых будет способствовать нарушению данного режима. Однако реализация настоящего пункта также допускается при определенных условиях (статья 76 Закона); 3) проводимой в целях оказания гуманитарной помощи или с целью ликвидации негативных последствий, имеющих место после чрезвычайных ситуаций в результате природных стихий и техногенных аварий (статья 82 Закона).

В отличие от конкурентных способов, «неконкурентным» способом определения поставщика по контракту является проведение закупки у единственного поставщика, подрядчика, исполнителя. Именно данному варианту осуществления закупки, условиям и порядку его проведения, преимуществам и недостаткам посвящен настоящий материал.

Анализируя части 1, 2 статьи 24, статью 93 Закона № 44-ФЗ «О контрактной системе», можно прийти к выводу, что под закупкой у единственного поставщика понимается предложение заказчика о заключении контракта о приобретении товаров, работ или услуг за государственные средства, адресованное конкретному физическому или юридическому лицу. Иными словами, закупая товары, работы, услуги таким способом заказчику в отличие от проведения закупки конкурентными способами, не требуется осуществлять формальную процедуру выбора конкретного подрядчика, поставщика, исполнителя из нескольких полученных предложений, т.е. по сути, отсутствует процесс определения победителя.

В первую очередь стоит отметить тот факт, что проведение закупки у единственного поставщика рассматривается действующим российским законодательством по общему правилу не как обязанность, а как право заказчика. Исключениями являются случаи, прописанные в пунктах 24 и 25 части 1 статьи 93 Закона № 44-ФЗ «О контрактной системе», когда закупка у единственного поставщика проводится после признания несостоявшимся проведение отдельных конкурентных способов определения поставщика, подрядчика, исполнителя. Законом N 44-ФЗ «О контрактной системе» установлено 34 случая, когда возможно осуществление закупки товаров, работ и услуг у единственного поставщика, подрядчика, исполнителя. Наиболее актуальным и широко применимыми случаями являются ситуации, когда предполагаемая цена контракта невелика. Так, действующее законодательство устанавливает максимально допустимую цену по такому контракту в 100 тысяч рублей. Вместе с тем существует условие, согласно которому совокупный объем таких закупок не должен быть более 5% общего годового объема, предусмотренного соответствующим планом-графиком заказчика, а также не должен превышать 50 миллионов рублей.

Наряду с рассмотренным выше «ценовым» условием, позволяющим произвести закупку у единственного поставщика, Законом № 44-ФЗ «О контрактной системе» установлен ряд других возможностей получить требуемые товары, работы и услуги максимально упрощенным методом. Из большого перечня предусмотренных случаев закупки у единственного поставщика, подрядчика, исполнителя можно сформировать несколько основных групп: 1) Закупки после признания несостоявшимися отдельных конкурентных процедур; 2) Закупки в области ремонта и содержания имущества, а также строительства, приобретения и аренды недвижимости; 3) Закупки в области спорта, культуры, образования, науки; 4) Закупки в области медицины и в сфере ликвидации последствий различных чрезвычайных ситуаций; 5) Закупки в области государственного управления и военной сфере; 6) Закупка у единственного участника в иных случаях;

Таким образом, закупку товаров, работ, услуг у единственного поставщика, подрядчика, исполнителя разрешено проводить исключительно в предусмотренных частью 1 статьи 93 Закона № 44-ФЗ «О контрактной системе» случаях. Если же необходимо произвести закупку товаров, работ, услуг и ситуация не соответствует ни одному из 34-х случаев заключения контракта с единственным поставщиком, то заказчик имеет право объявить о проведении какого-либо из конкурентных способов определения поставщика.

Основными преимуществами закупки у единственного поставщика являются следующие: 1) допустимо заключение контракта с физическим или юридическим лицом, которое известно заказчику; 2) практически полное отсутствие рисков нарушения процедуры закупки, в частности ввиду технических сбоев или несвоевременности выполнения тех или иных действий; 3) нет необходимости привлекать значительные кадровые и технические ресурсы для реализации закупки; 4) простота и высокая скорость проведения закупки товаров, работ, услуг в сравнении с конкурентными способами.

Однако существуют и некоторые негативные для заказчика стороны заключения контракта с единственным поставщиком, подрядчиком, исполнителем, в частности:

1) ввиду отсутствия фактора конкуренции у заказчика минимальные возможности для снижения цены контракта и обеспечения наиболее выгодных и приемлемых условий его исполнения;

2) значительная степень риска возможных проверок со стороны контролирующих органов, что косвенно обусловлено предоставляемыми данным способом закупки возможностями для злоупотребления, например вариант сговора с поставщиком по определенным позициям

Закрытые способы определения поставщика.

Как можно определить из самого названия данной категории способов проведения закупки, их главной особенностью является ограниченность информации о факте их проведения. Информация о планируемой закупке сообщается лишь отдельным лицам. Причем такие лица должны быть точно способны выполнить необходимые работы, оказать услуги или поставить товары, а также соответствовать установленным в Законе критериям.

Общие положения о проведении закрытых процедур закупки товаров, работ, услуг за государственные средства регламентированы параграфом 5 главы 3 Закона 44-ФЗ «О контрактной системе», нормы которого описывают порядок организации и проведения заказчиком различных закрытых процедур.

Так, согласно нормам Закона 44-ФЗ «О контрактной системе» закрытыми процедурами закупки являются:

· закрытый аукцион;

· закрытый конкурс;

· закрытый двухэтапный конкурс;

· закрытый конкурс с ограниченным участием.

При этом право применять закрытые способы определения поставщика, подрядчика, исполнителя возникает лишь при наступлении какого-либо из следующих четырех случаев:

1. Осуществление закупки, основанной на обеспечении федеральных нужд, если информация о закупаемых товарах, работах или услугах имеет отношении к государственной тайне.

2. Осуществление закупки таких объектов, сведения о которых являются государственной тайной и при этом отражены в документации о проведении закупки либо в проекте самого контракта.

3. Осуществление закупки услуг, связанных со страхованием, охраной и транспортировкой драгоценных камней и металлов, музейных принадлежностей, иных редких и ценных документов, имеющих значение для государства. Распространяется на случаи передачи таких товаров во временное пользование (владение) физическим или юридическим лицам и, наоборот, приема от физических или юридических лиц.

4. Осуществление закупки услуг, связанных с уборкой помещений, а также услуг водителей, для обеспечения функционирования деятельности судей и судебных приставов.

Процедура проведения закрытых закупок, по сути, является идентичной открытым, однако существуют единые правила, которые обязаны соблюдать все заказчики при проведении подобного рода закупок:

1) не допускается предоставлять конкурсную документацию, изменения, внесенные в нее, направлять запросы о даче разъяснений положений конкурсной документации и предоставлять эти разъяснения в форме электронных документов;

2) не подлежат опубликованию протоколы, а так же информация, полученная в ходе проведения таких закупок;

3) не допускается произведение аудио и видеозаписи.

Извещение о закупке размещается в единой информационной системе для всеобщего сведения, но сама конкурсная документация предоставляется лишь обратившимся за ее ознакомлением лицам, в отношении которых заказчик проверяет соответствие требованиям законодательства о защите государственной тайны. Однако в отдельных закрытых способах определения поставщика существуют случаи, когда публикация извещения не требуется.

Заказчик обязан обеспечить возможность ознакомления с конкурсной документацией всем участникам закрытого конкурса, направившим запросы на получение конкурсной документации, при условии, что данные лица соответствуют требованиям закона о контрактной системе, и ранее они получили соответствующие приглашения принять участие в закрытом конкурсе.

Еще одной особенностью является то, что закрытые способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) применяются по согласованию с федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным правительством РФ на осуществление данных функций. Согласно п. 2 постановления правительства РФ от 26.08.2013 г. № 728 «Об определении полномочий федеральных органов исполнительной власти в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации», данным органом является Федеральная антимонопольная служба России. Согласование применения закрытых способов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) осуществляется в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти по регулированию контрактной системы в сфере закупок.

3. Проблемы контрактной системы. Пути совершенствования. Практические проблемы и юридические коллизии

Несмотря на попытки законодателя максимально точно и детально урегулировать систему государственных закупок, нельзя не сказать, что она идеальна и не нуждается в доработке. В первую очередь это касается упрощения системы для участников закупок, как со стороны заказчика, так и со стороны подрядчика (поставщика). Так, до сих пор не урегулирован вопрос с обеспечением исполнения государственного контракта, когда поставщик внес денежные средства на счет заказчика (ст.96 Федерального закона №44-ФЗ), однако не исполнил обязательство в срок, либо вовсе его не исполнил. В первом случае речь идёт о взыскании пени, во втором же неустойки. Проблема заключается в том, что заказчик в случае возникновения санкций по отношению к поставщику, не может на законных основаниях самостоятельно списать в свой счет сумму размера штрафных санкций со средств, внесенных в качестве обеспечения исполнения контракта, что по нашему мнению является неправильным. Как нам представляется, закон должен предоставлять заказчику такую возможность в виду того, что такой вид зачета обязательств облегчит работу как судам и заказчикам, так и самим поставщикам. Федеральный закон №94-ФЗ рассматривал обеспечение исполнения контракта как форму залога, которую вносит поставщик. Однако в ст.96 Закона упоминание каких-либо залоговых обязательств отсутствует. Как нам представляется, это «особый» способ обеспечения исполнения обязательств, который никак не обозначен в п.1 ст.329 Гражданского Кодекса РФ, а ссылаться в данном случае на правоприменительную практику Федерального закона №94-ФЗ было бы некорректным. По нашему мнению в виду отсутствия законодательного урегулирования, вопрос должен разрешаться либо в порядке признания долга поставщиком, либо если возможность удержания предусмотрена соглашением сторон. В случаях, если стороны не найдут компромисс, подобное удержание признается судом неправомерным (постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 17.09.2014г №15АП-10269/14). Обратное доказывает норма п.1 ст.94 Федерального закона №44-ФЗ, где говорится о том, что исполнение контракта включает в себя комплекс мер реализуемых после заключения контракта и направленных на достижение целей осуществления закупки путем взаимодействия заказчика с поставщиком. Согласно п.п.3 п.1 ст.94 Федерального закона №44-ФЗ в комплекс мер входит так же применение мер ответственности и совершении иных действий в случае нарушения поставщиком или заказчиком условий контракта. Опираясь на это положение можно сделать вывод, что заявление заказчиком требований об удержании суммы штрафных санкций входят в понятие «исполнение контракта» и соответственно обеспечение таковых обязательств должно проводиться в рамках обеспечения исполнения контракта. Однако не до конца понятно как в таком случае будет применяться часть 7 ст.96 Федерального закона №44-ФЗ в которой речь идет об уменьшении размера обеспечения исполнения контракта соразмерно выполненным обязательствам.

Стоит так же отметить несостыковку норм ч.4 ст.30 и ч.1 ст.73 Федерального закона №44-ФЗ. В ч.4 ст.30 отмечено, что при закупках у субъектов малого предпринимательства и социально-ориентированных некоммерческих организаций устанавливается ограничение в отношении участников закупки, которыми могут быть только вышеназванные лица. В п.6 ч.1 ст.73 закрепляется обязательное указание в извещении преимуществ, которые должны предоставляться заказчиком в соответствии со ст.28-30 Закона. Это преимущества учреждениям и предприятиям уголовно-исполнительной системы (ст.28 Закона), организациям инвалидов (ст.29 Закона), а так же субъектам малого предпринимательства и социально ориентированным некоммерческим организациям (ст.30 Закона). Кроме того ч.2 статьи 28 Закона четко даёт понять: «При определении поставщиков, за исключением случаев закупки у единственного поставщика, заказчик обязан предоставлять преимущества в отношении цены предлагаемой им контракта..». Аналогичная формулировка содержится в ст. 29 Закона, однако в ней речь идет об организациях инвалидов. Исходя из анализа норм, возникает масса вопросов, таких как: можно ли предоставлять преимущества одним, тем самым ограничивая их в участии? Главным вопросом здесь является: «а насколько все эти возможные варианты правомерны?» ведь юридически во всех случаях заказчик может быть оштрафован. Для ответов на все эти вопросы, на наш взгляд законодателю Закона следовало бы дополнить п.6 ч.1 ст.73 Федерального закона №44-ФЗ формулировкой: «…кроме случаев, установленных Настоящим законом».

Другой проблемой является отсутствие понятия «государственные и муниципальные нужды», а так же «нужды бюджетных учреждений». Несмотря на введение института обоснования закупок, отсутствие трактовки данных понятий приводит к неправильному пониманию заказчиками целей проведения торгов. Так, например, на наш взгляд нелогичной выглядит закупка №31401629243 предметом которой является легковой автомобиль «Тайота Камри» комплектации люкс на сумму 1 524 000 рублей для нужд ГБУ РД «Республиканская клиническая больница». Так же можно выделить закупку №0303200025415000001 на поставку легкового автомобиля «Тайота Камри» комплектации Престиж на сумму 1400000 рублей для нужд Счетной палаты РД.

На наш взгляд, в целях экономии государственного бюджета, данные учреждения могли бы закупить автомобиль за более низкую сумму, так как предназначение у всех легковых автомобилей одно - перевозка людей. Как нам представляется, у этих учреждений не может быть необходимости в закупке автомобилей именно этой марки автомобилей и это никак не связано с целями их деятельности, поэтому законодателю следует внести в закон о контрактной системе определение, что понимается под государственными и муниципальными нуждами, нуждами бюджетных учреждений.

Заключение

правовой аукцион поставщик законодательство

Переходный период в законодательстве о контрактной системе ознаменовался сумбурностью в работе заказчиков и поставщиков, снижением уровня конкуренции и прозрачности закупок.

«В первые 2 месяца действия Федерального закона №44-ФЗ основная работа была направлена на формирование качественной системы планирования закупок - согласование разрабатываемых республиканскими заказчиками планов-графиков размещения заказов, - рассказывает Сергей Новиков, председатель Госкомзаказа Республики Башкирия. С начала года Госкомитетом проведено более 1 600 электронных аукционов на сумму свыше 3,7 млрд. руб. Анализ размещенных заказов показывает снижение активности бизнеса в госзакупках - уровень конкуренции на торгах снизился по отношению к прошлому году с 3,2 до 2,5 заявки на процедуру. В первую очередь, мы связываем эти проблемы с адаптационным периодом, необходимым поставщикам для подготовки к работе в новых условиях, а также с рядом нововведений законодательства о контрактной системе, которые привели к снижению привлекательности проводимых торгов. Например, введение обязательного обеспечения исполнения контрактов по торгам с невысокой начальной (максимальной) ценой контракта».

Стоит выделить и прозрачный, конкурентный характер новой системы, который проявляется в даче участниками заявок прямо на электронных площадках. Тем самым, и сами участники, и контролирующие органы могут отслеживать стоимость предложений других участников закупки на электронных торговых площадках. На наш взгляд минусом в этом контексте является наличие нескольких электронных площадок, что на наш взгляд, усложняет работу участникам закупок в поиске актуальных для них тендеров.

Подводя итог, следует отметить, что принятие закона № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» стало важнейшим шагом на пути становления системы государственных закупок. Впервые был полноценно закреплен комплексный и ориентированный на результат подход к публичным закупкам. Однако принятие закона № 44-ФЗ не может рассматриваться как завершение процесса реформирования данной сферы. В законе сохранился ряд недостатков действующего законодательства, устранение которых является обязательным условием для создания работоспособной системы управления закупками.

Законы совершенствуются до сих пор, что не может сказываться как на заказчиках, так и на участниках закупки. Учитывая строгое соблюдение законодательства и частое его изменение - заказчики и участники стали вести «битву правовой осведомленности», что на наш взгляд в данном случае совсем не правильно. Законодатель должен придумать механизм, благодаря которому удастся облегчить для поставщиков юридическую сторону участия в государственных закупках. Для того чтобы сделать 44-ФЗ по-настоящему работоспособным, необходимо постоянно анализировать практику его применения и на этой основе вносить изменения и дополнения в существующее законодательство.

Стоит отметить также огромную роль контролирующих органов, деятельность которых направлена на выявление и пресечение нарушений Федерального закона №44-ФЗ. Постепенно, из вечной проблемы, государственные закупки начинают превращаться в мощнейший элемент развития рыночной экономики в стране.

Проанализировав закон, можно прийти к выводу, что он еще не совсем доработан. Это логично, ведь общество не стоит на месте, а государство пытается создать все условия для того, чтоб перекрыть хищение государственных средств. Однако есть мнение, что от этого страдает в основном государственный заказчик. Большие штрафы, сжатые сроки, большой объем работы, ежемесячно меняющееся законодательство, маленькие оклады сотрудников (которые порой бывают меньше размеров штрафов) вынуждают заказчиков пойти на всё, чтобы не остаться в минусе. Увы, недоработки контрактной системы - это большая проблема нашей страны и нет никаких сомнений в том, что законодатели ищут способы, которые позволили бы решить их наиболее эффективно.

Литература

1. Кузнецова О.А. Признание недействительными несостоявшихся торгов как способ защиты гражданских прав // Журнал российского права. -- 2012. -- № 10.

2. Белов В.Е. Поставка товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд: правовое регулирование. -- М.: Норма, Инфра-М, 2011.

3. Отнюкова Г.Д. Госзаказ есть противоречия // Законы России: опыт, анализ, практика. -- 2007. -- № 3.

4. Андреева Л.В. Закупки товаров и энергосервисных работ для федеральных государственных нужд: правовое регулирование. -- М.: Волтерс Клувер, 2011.

5. Борисов А.Н., Краев Н.А. Комментарий к Федеральному закону от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (постатейный). -- М.: Деловой двор, 2011.