Теория государственного управления

В условиях подлинной демократии важнейшим средством развития названных способностей граждан выступает непосредственное их вовлечение в процессы разработки, принятия и исполнения управленческих решений. Широкие перспективы здесь открывают становление территориального общественного (общинного) самоуправления, местного самоуправления, гласности и открытости функционирования государственных органов, выборного порядка замещения ряда государственных должностей. Надо, чтобы во всем была система, последовательность и логичность.

С развитием управленческой культуры граждан связана, далее, их информированность о всех проблемах, явлениях, процессах, преобразованиях и т.д., происходящих в сфере управления, особенно государственного. Информация -- это связующее (и промежуточное) звено между компетентностью и практическим участием граждан в управлении. Без него компетентность "зависает", становится беспредметной, а участие в управлении не приобретает желаемой рациональности. Но положение дел в данном вопросе с каждым годом приобретает все более неблагоприятный характер. И не только потому, что абсолютно уменьшилось число носителей информации. Изменился сам подход к ее пониманию. Если государственные органы, следуя принципам демократии, как-то стараются публично демонстрировать, объяснять и разъяснять свои решения и действия, вводят повсеместно в этих целях свои пресс-службы, требуют публикации своих документов, то средства массовой информации практически основные свои силы отдают выискиванию "соломинки в глазу" государственных органов и их руководителей и всяческому превращению ее в "бревно" . В поле анализа, скорее критики, находятся преимущественно первые лица государства, чем поддерживается ложное представление о том, будто все государственное управление сводится к их деятельности и полностью зависит от них. Причем не столько от их идей и решений, сколько от сказанных слов.

В такой усугубляющейся ситуации с информацией в области управления большинству людей трудно судить о происходящем здесь. Они не видят связанности управленческих решений с объективными результатами их реализации, находятся в плену давних стереотипов о том, что решения, мол, всегда мудры, актуальны и т.д., только вот непонятно, отчего результаты столь плачевны. Отсюда, наверное, и идет отторжение управления, пассивность и безразличие в его восприятии, нежелание людей не только участвовать, но даже и слышать об управлении. Фиксируется парадокс: "свободная" информация еще больше разъединила власть и народ, чем это имело место в условиях прошлого авторитаризма. Не случайно часто имеет место бойкот выборов в органы государственной власти и местного самоуправления.

В общем положение с информированностью граждан по вопросам управления таково, что вызывает обоснованную тревогу

^lCм., к примеру: Чичановский A.A. В тенетах свободы. М., 1995.

за судьбы демократии. Видимо, существуют какие-то глубинные причины, по которым кому-то крайне необходимо, чтобы граждане находились в неведении относительно происходящего в государственном управлении либо получали об этом такую информацию, которая их отталкивает от государства. Я, как ни ищу, не могу найти оснований для надежд на изменение поведения и ориентации основных источников и носителей информации. Слишком силен и упорен стереотип, фиксируемый в нашем общественном сознании последние два века. Хотя, разумеется, перемена нужна, ибо нельзя добиться рационального государственного управления без подключения к нему большинства граждан страны.

Управленческая культура, т.е. уровень компетентности и информированности, предполагает также и развитие заинтересованности граждан в участии в деятельности государственных органов, органов местного самоуправления или в непосредственном ведении управленческих дел. Жизнь требует, чтобы гражданин интересовался государственным управлением не только тогда, когда ему приходится в этой области решать какой-либо свой личный вопрос, но и всегда, ибо зависимость между состоянием государственного управления и уровнем развития общества никогда не прерывается. И решение каждого частного вопроса определяется как раз тем, в каком состоянии находится государственное управление в момент его постановки перед органом или должностным лицом.

После проведенных и проводимых в 90-х годах преобразований заинтересованность граждан в государственном управлении неоднозначна. Почти всеми были поддержаны процессы разгосударствления, перехода к множественности форм собственности, становления рыночной экономики, формирования плюралистического гражданского общества, освобождения от административного контроля средств массовой информации, "открытия" мира и другие. Но порожденные ими результаты не оправдали посеянных одновременно иллюзорных ожиданий. Как и прогнозировалось здравомыслящими людьми, все оказалось гораздо сложнее, поскольку любые основания, принципы и применяемые средства (капиталистические, социалистические, демократические, тоталитарные и т.п.) порождают определенную структуру, логику и механизмы общественной жизнедеятельности. Частная собственность влечет конкуренцию и тенденцию к ее концентрации, плюрализм в политической сфере -- жесткую политическую борьбу, свобода информации -- стремление использовать ее в личных интересах, и так по каждому "срезу и направлению запросов и усилий людей. Некомпетентность и плохая информированность граждан показали себя и здесь.

Между тем та же самая логика преобразований отчетливо подвела общество к тому, что оно не может освоить открывающиеся возможности в действительно свободном развитии, если не вовлечет в управленческие процессы как можно больше людей и не заинтересует их в активном приложении своих управленческих знаний, дарований и устремлений. И становление гражданского общества, и обеспечение экономического роста на базе рыночных механизмов, и решение социальных задач, и укрепление демократического, правового государства, и многое другое не может получить завершенности и раскрыть себя без заинтересованных и квалифицированных усилий массы людей. Опыт многих стран, добившихся продвижения в направлении к демократии, отчетливо подтверждает, что для этого необходимо активное и заинтересованное участие граждан во взаимном поощрении правомерного поведения, становлении и укреплении местного самоуправления, цивилизованном ведении предпринимательства (менеджмента), развитии многообразных форм общественного управления (деятельности общественных объединений) и общественного самоуправления (бесструктурной, инициативной общественной самодеятельности) и, конечно, в обеспечении рациональности и эффективности государственного управления. Усилиями отдельных лидеров или энтузиастов тут мало что можно сделать. Только массовые, настойчивые и последовательные поступки и действия всех граждан способны, и то постепенно и с расчетом на длительную перспективу, изменить управленческую ситуацию к лучшему.

Управленческая культура граждан как комплексное явление формируется и реализуется также комплексно. Ее формирование -- процесс воспитательный, образовательный, идеологический и информационный, то есть связанный с сознанием. К нему примыкает нормативное закрепление управленческих ценностей и обеспечение функционирования соответствующих управленческих элементов (институциональный фактор). Позитивное, благоприятное отношение к управленческим процессам, требованиям, установлениям должно отражаться в нормах морали, поддерживаться и обеспечиваться силой общественного мнения. Важно, чтобы определенные представления, навыки, формы демократического ведения управленческих дел закреплялись в обычаях и традициях, имеющих и национальную специфику, внедряемых и передаваемых из поколения в поколение. Управленческая культура воплощается в конкретной управленческой деятельности граждан (практическая реализация). Эта деятельность имеет одновременно обратную связь с управленческим сознанием и отражает предметно-преобразующие возможности последнего.

Можно обозначить два взаимосвязанных проявления управленческой культуры граждан: активное и пассивное. Активное проявление выражается в непосредственном, постоянном и заинтересованном участии граждан в деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, а также связанных с ними общественных структур. Второе проявление -- пассивное -- характеризует отношение гражданина к требованиям, нормам, заданиям, поручениям, исходящим от субъектов управления. Оно заключается в позитивном восприятии управляющих воздействий и подчинении. Конечно, желательно активное проявление управленческой культуры, но и просто честное, уважительное, исполнительское восприятие управления нельзя недооценивать. Такое восприятие способствует управлению и с развитием личности может переходить в активное.

14.4 Педагогические аспекты государственного управления

Вовлеченность почти всего взрослого населения страны (в той или иной, разумеется, мере) в государственное управление заставляет ставить вопрос о его педагогических возможностях как социального явления, реализуемых посредством его социально-психологического воздействия на отдельных людей, их коллективы, группы, общности. Короче говоря, имеется в виду формирующая педагого-психологическая роль государственного управления в обществе. Недооценивать ее нельзя, ибо все в жизни важно и взаимосвязано.

Ничто так не разрушает сознание, а впоследствии и личность, как разрыв, несоответствие между провозглашенными лозунгами, нормами, ценностями, идеалами и их реализацией в жизни, в социальной практике. В результате подобного положения, если оно устойчиво и сохраняется продолжительное время, происходит раздвоение личности, точнее, раздвоение образа жизни: одна сторона -- должному, другая -- сущему, а внутри себя -- полный нигилизм, отрицание всего и социальная распущенность.

В научной литературе по психологии выделяются несколько моделей поведения участников совместной деятельности в сложных социально-экономических системах: институциональная, или деонтологическая, отражающая нормативные представления о должной организации совместной деятельности; актуальная, или феноменологическая, представляющая совокупность действительных отношений субъектов совместной деятельности к своим функциям, правам, обязанностям и институциональным нормам поведения; и идеальная, или онтологическая, в которой происходит совпадение, наложение предыдущих моделей и создаются наиболее благоприятные условия для реализации возможностей человека и эффективного общественного развития . Государственное управление является предпосылкой и условием, которые совершенствуют институциональную и актуальную модели совместной деятельности людей, совмещают их и приближают к идеальной.

Здесь важно поведение всех участников управленческих процессов, но особенно -- государственных органов. Нет ничего хуже иллюзорности, призрачности, мнимости, видимости управления. Прежде всего следует учитывать педагого-психологическое влияние реакции государственных органов на обращения граждан по осуществлению их законных прав и интересов. По тому, как принимается такое обращение, как к нему относятся, как его рассматривают, гражданин судит о том должностном лице или государственном органе, к которому он обратился, и в целом обо всей государственной системе. К сожалению, уважительный психологический контакт между властью и людьми так и не установлен.

Педагогическая, воспитательная роль по отношению к гражданам принадлежит практически всем управленческим элементам. Так, каждый метод обеспечения реализации управленческих функций государственных органов обладает своей силой влияния на человека и соотносится с его поступками и действиями. Требуется глубокая индивидуализация применения методов с учетом и на основе специфики социально-психологических качеств личности. Подобное можно сказать и о стадиях управленческой деятельности. Все стадии должны осуществляться демократично, объективно, гласно, в соответствии с правдивой информацией н при учете мнений, взглядов и позиций всех участников данного управленческого цикла. Разного рода фальшь, неопределенность, двузначность, стремление укрыться за бумагой, фразой, "подделывание" под желания или настроения вышестоящих создают сложные социально-психологические напряжения в среде участников управления, нарушают устоявшиеся и поддерживаемые ими политические и моральные ценности, тради-

^См.: Психологические аспекты управления. М., 1984. С. 17--18.

ции и установления. Естественно, что большую педагогическую нагрузку несут правовые и организационные формы управленческой деятельности.

Кроме управленческих институтов на людей влияют конкретные поступки и действия должностных лиц. Характер, содержание, глубина такого влияния во многом зависят от социально-психологического, морального климата в коллективе того или иного государственного органа, определяемого как служебными взаимоотношениями сотрудников, так и их неформальными, личными взаимосвязями. В научной литературе выделено несколько типов сопряжении должностных лиц между собой: командно-командное -- взаимоотношение друг с другом подчиненных и руководителей; командно-функциональное -- взаимодействие первого руководителя и его заместителей; функционально-функциональное -- взаимодействие между должностными лицами одного уровня. Каждое сопряжение наряду с формальной определенностью имеет в качестве человеческой основы соответствующее социально-психологическое взаимоотношение. Они должны совпадать и дополнять друг друга. Для служебных отношений с точки зрения их социально-психологического обеспечения актуальным выступает совпадение престижа должности с личным авторитетом того, кто ее занимает .

Среди личных взаимосвязей различают интеллектуальные, эмоциональные и волевые. Посредством интеллектуальных взаимосвязей происходит обмен знаниями, опытом, информацией, подходами, позициями, взглядами и т.д. Даже при несовпадении, противоречивости точек зрения такие взаимосвязи всегда позитивны, ибо проясняют истину. Эмоциональные взаимосвязи могут играть двоякого рода роль: быть объединяющими (конъюнктивными) и тем самым вести к стабилизации управленческого коллектива, или разъединяющими (дезъюнктивными), выражающимися в соперничестве, неприязни, ненависти и т.д., что ведет к напряжениям, в том числе и по служебным сопряжениям. Волевые взаимосвязи по-разному влияют на выполнение служебных обязанностей, социально-психологический микроклимат и другие параметры состояния управленческого коллектива, что зависит от силы воли взаимодействующих лиц. Об этом также не стоит забывать. В жизни управленческого коллектива интеллектуальные, эмоциональные и волевые взаимосвязи его членов выступают в переплетении, сотрудничестве и столк-

^lCfл.·. Китов А.И. Психология хозяйственного управления. М., 1984. С. 142.

новении темпераментов, чувств, характеров, воль, мыслей и других психологических особенностей каждого человека.

В гармонизации формальных и неформальных взаимосвязей определяющие функции принадлежат руководителям. Именно они в возглавляемых коллективах проводят разнообразную работу, имеющую педагого-психологическое содержание. Это: целеполагание, ответственность за результаты общей деятельности, организация совместной деятельности, координация совместной деятельности (кто, что, когда, где и как должен делать); контролирование совместных и индивидуальных действий; мотивирование поведения и действий; осуществление коммуникативных связей внутри и вне управленческого коллектива и многое другое. Понятно, что в своих действиях руководитель опирается главным образом на предоставленные ему полномочия. Но столь же важен и его авторитет, под которым понимается общепризнанное, неформальное влияние какого-либо лица или организации в различных сферах общественной жизни, основанное на знаниях, нравственных достоинствах, опыте, образцовом выполнении личного и общественного долга. Практически авторитет выражается в способности лица или группы лиц направить, не прибегая к принуждению, поступки или мысли других людей в определенное русло. Значит, и каждый руководитель, и общество должны беспокоиться об авторитете, "взращивать" его, в частности, в своих взаимоотношениях, при единоличном или коллегиальном решении вопросов (как служебных, так и личных) Они призваны уважать друг друга, взаимно заботиться о поддержании своего авторитета и способствовать своими действиями утверждению авторитета подчиненных руководителей.

Следует отметить, наконец, что и сами подчиненные, граждане, соприкасающиеся с управлением, создают в коллективах органов государственной власти и местного самоуправления определенную педагого-психологическую атмосферу. Подобострастие, собственное уничижение, возвеличивание и восхваление руководителей, стремление непременно сделать им приятное и тому подобные методы развращают руководителей. Обычно фиксируют несколько форм общения в управленческом коллективе: субординационная -- общение между руководителем и подчиненным по сугубо формальным, должностным служебным вопросам, в основе которого лежат административно-правовые нормы; служебно-товарищеская -- общение между руководителями-коллегами, в основе которого лежит сочетание административных (обязанности координации деятельности) и моральных норм;

дружеская -- общение между руководителями, между руководителями и подчиненными, в основе которого находятся морально-психологические нормы взаимного уважения и личной симпатии.

Целесообразны комбинированные формы, позволяющие наряду с поддержанием и укреплением служебных взаимоотношений устанавливать и развивать благоприятные личные взаимосвязи. Существенное здесь заключается в использовании форм общения в равной мере со всеми, с поправкой, разумеется, на индивидуальные, социально-психологические особенности. Каждый член управленческого коллектива должен ощущать на себе равноценное с другими обращение руководителя. Управленческое общение и поведение в рамках иерархического управленческого коллектива -- дело очень тонкое, сложное, деликатное. Многое в нем зависит от такта, культуры каждого участника. В этом аспекте есть над чем работать.

Надо сказать и о внешней управленческой деятельности, которую ведут государственные органы и их должностные лица при осуществлении взаимодействия с другими государственными органами, со всеми управляемыми объектами, при общении с гражданами. Тут тоже содержится обширный канал педагогического, социально-психологического влияния. Забывать о нем нельзя.

В общем в государственном управлении, несмотря на его "плотную" институционализацию, все зависит от человека, им инициируется, осуществляется и по нему выверяется. Человек придает государственному управлению творческое, развивающееся, динамичное начало. Главное -- владеть им и умело использовать в управленческих процессах.

Вопросы для размышления и дискуссии: 1. Какие особые требования предъявляются к персоналу государственного управления и почему?

2. Что такое государственная служба? В чем ее смысл и основные проблемы?

3. Дайте понятие управленческой культуры граждан и раскройте ее составляющие элементы.

4. В каких направлениях и как проявляются педагогические аспекты государственного управления?

5. Как наладить рациональные взаимоотношения в управленческом коллективе?

15. Демократия и бюрократия в государственном управлении

15.1 Понятие политического режима. Власть и народ

В теме о государстве как субъекте управления общественными процессами (1.2.2.) было сказано вскользь о политическом режиме -- важнейшей характеристике государства. История свидетельствует, что часто именно политический режим отражал и характеризовал реальную практику государственного управления. Ведь порой можно иметь вполне респектабельный "фасад" государства: конституцию с набором демократических идеалов и принципов, выборные представительные органы (даже избирать руководителей органов исполнительной власти), судебную систему, прокуратуру, активные средства массовой информации, проповедующие права и свободы людей, но на деле управлять обществом авторитарно-бюрократически с упором на административные и уголовные принуждения (на подсистему страха).

Политический режим представляет собой совокупность способов, средств и методов практического осуществления правящими кругами, главным образом высшими должностными лицами, государственной властной воли. В известном смысле политический режим близок к понятию "стиль государственного управления", но если последний раскрывает технологию управления с точки зрения ее рациональности и эффективности, то политический режим фиксирует политическую сторону государственного управления -- реальную принадлежность власти определенным субъектам политических действий, способы владения и удержания ее и, соответственно, механизмы ее воздействия на людей. В политическом режиме скрыты многие секреты властеотношений, которые к тому же специально камуфлируются, маскируются, прикрываются благообразным антуражем. Известно, что нацистская партия и ее фюрер А. Гитлер пришли к власти путем выборов в рамках Конституции Веймарской республики. Если сравнить текст Конституции СССР 1936 г. с конституционными положениями других стран того времени, то нельзя не признать его демократический смысл. Но это не помешало И.В. Сталину в 1937 году развязать чудовищный террор против своего народа. Немало хорошего закреплялось в государственных документах нашей страны и в последующие годы, что -- увы! -- не мешало авторитарной бюрократии вершить зло.

Хочу сказать, что проблема сущности политического режима и его роли в осуществлении целей и функций государства остается актуальной и в наши дни. Политический режим -- это канал двунаправленной связи государства и общества, власти и людей. В одном направлении государство должно широко, достоверно и полно воспринимать общественные (человеческие) потребности, интересы и цели, в другом -- так организовывать реализацию власти, управленческие процессы, чтобы они способствовали прогрессивному общественному развитию (росту благосостояния людей). И не от выборов до выборов или в дни референдумов, а постоянно, в мелочных буднях житейской суеты. Власть для того и власть, чтобы помогать людям решать их проблемы.

Демократия означает власть народа, т.е. непременно выступает в связке этих двух слов. Нельзя говорить о демократии, если власть отчуждена, отдалена или противостоит массе людей, если ее осуществляют "от имени и по поручению" где-то в кабинетах. Определяющими проявлениями демократии выступают: во-первых, представление потребностей, интересов, целей и воли всего народа страны, условиями чего являются его объединение в целостность и свободное самовыражение; во-вторых, закрепление потребностей, интересов и воли, целей и средств по их реализации посредством норм, обязательных для поведения и деятельности каждого человека, составляющего "элементарную" частицу народа; в-третьих, обеспечение проведения в жизнь установленных, признанных норм, правил; идеалов, ценностей, других регуляторов социальной активности, самодеятельности и творчества всех классов и социальных слоев, народов и национальных групп, коллективов и отдельных лиц.

В силу своей всеохватываемости, общественной значимости и организующей роли демократия есть государство в смысле формы общества. Когда-то К. Маркс так писал по этому поводу: "В демократии государственный строй, закон, само государство, поскольку оно представляет собой определенный политический строй, есть только самоопределение народа и определенное его содержание (подчеркнуто мною. -- Г.А.). Понятно, впрочем, само собой, что все государственные формы имеют в демократии свою истину и что именно поэтому они, поскольку не являются демократией, постольку же и не являются истинными" . Жаль, ¹Маркс К., Энгельс Ф. Соч. Т. 1. С. 253.

что так называемые марксисты, особенно ортодоксальные (в российском варианте), не только забыли, но и полностью извратили эту логически четкую мысль.

В демократическом государстве мало говорить о разделении власти или федеративном устройстве, да и о местном самоуправлении, надо добиться, чтобы государственная власть в целом, ее ветви и уровни везде и всегда функционировали в демократическом политическом режиме. И здесь отчетливо выделяются две проблемы, которые в равной степени важны: институциональная и кадровая. Традиционно, по крайней мере в XX веке, у нас в поле зрения стояла личность, причем с харизматическими свойствами, которые в своем большинстве были ей искусственно приписаны. С.Ю. Витте, П.А. Столыпин, вожди революции и контрреволюции, "гениальные" руководители партии и правительства -- этим людям в роли спасителей, реформаторов, революционеров и т.д. разрешалось и прощалось многое. Институциональный аспект политического режима оставался и остается все время в тени. В результате почти все лидеры государства (большие и малые) после ухода из власти непременно обвинялись в ее узурпации, диктаторских замашках, забвении обещаний, использовании силы при решении тех или иных вопросов и во многом другом -- неприглядном, хотя задачи, стоящие перед любой государственной властью, объективны, вытекают из внутренних и международных обстоятельств человеческой жизнедеятельности и тем самым требуют для своего разрешения столь же объективных средств, способов и методов, в том числе и жестко силовых. Стоило бы сначала во всем внимательно разобраться, отделить зерна от плевел, доброе от злого, а потом уже судить. Иначе следует за всем этим разгул субъективизма и утрата смыслового содержания истории.

Власть не тогда власть, когда она хочет, а когда она может и добивается своего. Нужны поэтому конституционно и законодательно закрепленные и организационно обеспеченные технологии демократического политического режима, особенно в тех направлениях деятельности государства, которые связаны с применением ег8 властной силы. Если такие процедуры и операции, формы и методы соблюдены, то государство, его руководители вправе использовать в интересах защиты общества, гарантированное™ его исторического будущего любые законные средства. В противном случае демократия превращается в пустое слово, которое каждый демагог употребляет в своих корыстных интересах. Политический режим вынужден практически разрешать противоречия между всеобщим (всем народом страны), особенным (составными частями народа: классами, нациями, слоями, сословиями, группами) и единичным (судьбой и интересами отдельного человека) и разрешать их в пользу демократии, -- значит, как это ни покажется кому-то странным, с приоритетом всеобщего,

Да, человеческая жизнь единственна и неповторима и ее надо всемерно беречь. "Никто не хотел умирать" -- это крылатая фраза Великой Отечественной войны. Но судьба и культура каждого народа состоялись потому, что в течение веков его свободе и достоинству люди посвящали свои жизни. И порой приходилось и приходится отдавать слишком много жизней как раз из-за нерешительности, трусости и безразличия власти. Демократия есть организация и поддержание условий, при которых люди могут спокойно, безопасно и свободно (кстати, по отношению друг к другу) заниматься созидательным трудом и обустройством своей частной и общественной жизни.

Особенностью политического режима является то, что он абстрактные, и на словах обычно звонкие и правильные, положения переводит в конкретику, в технологии 'решения тех или иных проблем, ведет к прямому соприкосновению власти и человека, его судьбы. Здесь преодолевается много передаточных звеньев (государственных органов и должностей), каждое из которых в общий процесс властеотношений привносит что-то свое субъективное, а порой приходится реагировать на непредвиденные обстоятельства и факторы, что нельзя не учитывать. Осуществление демократии -- слишком серьезное дело, чтобы к нему относиться легкомысленно.

Поэтому власть призвана сама и "своим голосом", без посредников и комментаторов в виде ищущих сенсаций журналистов разговаривать с обществом, объяснять ему складывающиеся ситуации, и в них -- свои управленческие решения и действия. В свободном гражданском обществе может быть много претендующих на независимость средств массовой информации (электронных и печатных), но это не исключает права власти на собственные носители информации. Только их наличие и активное функционирование способны установить прямой диалог между властью и народом и обеспечивать демократию. И чем быстрее мы избавимся от ложных стереотипов, тем скорее пойдет демократическая трансформация государства.

Политический режим, гарантирующий демократию, должен составлять диалектическое единство развитых, апробированных и прочных государственно-правовых институтов и высокопрофессиональных и нравственно чистых политиков. В этом -- надежда.

15.2 Формы демократии в государственном управлении

Приходится констатировать, что российскому сознанию навязывается весьма ограниченное и превратное понимание демократии, сводящее ее, по существу, к референдумам по поводу кого-то или чего-то и избирательным кампаниям с участием незначительной части взрослого населения, а, также к свободе средств массовой информации писать и говорить, что и как им хочется. Поэтому-то и демократизм государственного управления часто исчерпывается получением доверия или избранием. А там, мол, каждый сам знает, как ему править.

На самом деле все гораздо сложнее, глубже и многограннее. Я уже не говорю о том, что демократия предполагает выработку и осуществление такой государственной политики, которая бы обеспечивала экономические, социальные, духовные и политические права и свободы каждого гражданина (и, следовательно, всего народа), а не только кое-кого, и в результате касалась бы всех сфер жизнедеятельности общества. Демократия, т.е. всеобщий и исторически значимый интерес, нужна в воспитании, образовании, информации, международных отношениях и т.д. и т.п. Здесь же речь идет о демократии в государственном управлении, которое, следуя духу и букве Конституции Российской Федерации, должно, наверное, формироваться и реализовываться в иных формах и процедурах, чем в прошлые времена. Выбор в данном аспекте узок: или государственное управление России будет подлинно демократическим и страна начнет развиваться разумно и поступательно, или извращения в государственном управлении будут приводить к срывам, отставаниям, напряжениям разной цикличности.

В этом отношении одна из задач науки видится не только в том, чтобы фиксировать внимание на недостатках в управлении и объяснять их причины, но и в том (и главным образом!), чтобы обосновывать, разрабатывать, инициировать механизмы, средства, процедуры и т.п., которые бы гарантировали недопущение недостатков в будущем и обеспечивали должную рациональность управления. Нельзя же без конца повторять одни и те же (однохарактерные по содержанию и причинам) ошибки и ходить по бесконечному кругу заблуждений.

Среди форм осуществления народовластия в государственном управлении на первое место следует, разумеется, поставить формы непосредственной (прямой) демократии, позволяющие народу (его территориальным составным частям) прямо, без посредников и представителей, так сказать самому, изъявлять свои интересы и волю. Это: общенародные и региональные (локальные) референдумы, свободные выборы и обсуждения. На низовом социологическом уровне к ним можно также относить: общие собрания граждан, конференции и съезды их представителей (в рамках местного и территориального общественного самоуправления). Непосредственной формой участия граждан в государственном управлении являются их обращения-предложения по вопросам государственной жизни.

Я далек от мнений о том, что народ все знает, понимает, видит, умеет и прочее-прочее, навязываемых как раз теми, кто меньше всего в них верит сам. Народ -- это собирательное, обобщающее и тем самым уже абстрактное понятие; он состоит из множества конкретных людей, когда-то живших, если подходить к нему с историческими мерками, и ныне живущих, составляющих современное поколение. Думается, что народ представляет собой (в политическом отношении) не только определенную совокупность людей, объединенных по многим основаниям и проживающих на одной территории в настоящее время, но и историческую данность, сформированную и существующую по сложному природному и социальному генетическому коду. Поэтому мне кажутся антидемократичными попытки того или иного (но одного) поколения приписывать себе право пересматривать историю, дискредитировать или отменять решения предыдущих поколений своего народа.

Известно, что многонациональный народ России немало веков жил и творил в условиях авторитарных, деспотических политических режимов. Не отсюда ли идут многие приспособленческие и инертные элементы в его образе жизни и стереотипах сознания? На началах демократии он делает только первые шаги. Все воспринимается как неведомое, необычное и абстрактное, часто в виде новой игры, которая будто бы вновь ему навязывается. Диалектика жизни такова, что демократия должна быть испытана практикой, прочувствована каждым, хотя бы большинством, и реально доказана как лучший способ решения общественных и частных проблем. В конце концов россиянин должен проникнуться пониманием того, что именно он решает те или иные вопросы и отвечает за их практическое осуществление и результаты. А для этого, безусловно, необходимо широко применять формы непосредственной (прямой) демократии и учить, учить посредством их демократии. С точки зрения логики истории и теории нельзя предложить ничего иного.

Важная роль в обеспечении демократизма государственного управления принадлежит представительной форме демократии. Это -- специфическая связь общества и государства через свободно выбираемых гражданами лиц, управомоченных выражать их интересы и волю и закреплять посредством законов и других нормативных правовых актов. Признание Конституцией Российской Федерации принципа разделения государственной власти (ст. 10) по-новому поставило целый ряд теоретических, политических и практических вопросов о роли представительной демократии в государственном управлении. Видимо, недостаточно просто повторять, как делается многими комментариями, положения статьи Конституции о том, что органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны, а представительные органы законодательствуют. Необходим постоянный анализ того, что и как вследствие разделения государственной власти и самостоятельности соответствующих органов влияет на рациональность и эффективность государственного управления общественными процессами, и по принципу обратной связи решать возникающие здесь вопросы о противоречиях, формальных подходах и бессмысленной активности.

Главная особенность представительной демократии заключается в ее политическом характере, т.е. в праве и возможностях общества посредством ее овладевать законодательной властью и использовать в определенных целях и направлениях. Значит, прежде всего, что само общество должно быть в известной мере консолидировано, достичь чего не так-то просто. Существование множества партий, движений, политических деятелей свидетельствует лишь об имитации политики, ибо никак не может быть тысячи, условно говоря, взглядов, концепций и программ в вопросах развития общества. Кстати, исконная "раскольность" российского сознания проявляется и здесь.

Второй момент связан с отношением к депутатству (к "членству" в представительном органе законодательной власти) как к профессиональной политической деятельности со всеми вытекающими отсюда атрибутами. Актуальны предварительная специальная подготовка кандидатов в депутаты; отделение депутатской деятельности (при всем риске его для каждого отдельного лица) от иных видов деятельности, в частности, дающих хотя бы намек на использование власти в целях извлечения доходов; четкая организация функционирования самих представительных органов; формирование отношений ответственности между депутатами и избирателями; развитие культуры законодательствования и взаимодействия между различными представительными органами.

Особого внимания заслуживает третий момент -- избирательная система, связывающая более-менее адекватно волеизъявление избирателей и фактический состав депутатов того или иного представительного органа. Здесь тоже существуют реальные трудности, поскольку и мажоритарная, и пропорциональная, и иные "технологии" выборов всегда дают относительный результат с точки зрения достоверности интересов и воли избирателей. Кроме совершенствования самой избирательной системы, которая, конечно же, должна быть устойчивой и рассчитанной на длительное использование, все большее значение приобретает развитие политической культуры граждан.

Для государственного управления принципиальными являются, наконец, не только и не столько система сдержек и противовесов между представительной законодательной и исполнительной властью (их конкретными органами), сколько координация и взаимодействие. Власть (любая!) существует не для власти или самолюбования тех, кто ею в данный момент владеет, а для реального управления общественными процессами. И главное в ней -- это умение использовать власть для улучшения жизни людей. На каждом уровне иерархической структуры государственной власти нужны сильные и созидательные горизонтальные взаимосвязи между органами законодательной и исполнительной власти, взаимосвязи, позволяющие вырабатывать и реализовывать оптимальные государственные решения. Представительные органы должны понимать сложности, стоящие перед органами исполнительной власти, видеть управленческие препятствия и замысловатые узлы и помогать в их преодолении. Как и органы исполнительной власти, в свою очередь, не могут не осознавать, что представительные органы "открытым лицом" повернуты к обществу и вынуждены постоянно перед ним отчитываться за поведение власти и вызванные ее действиями ожидания.

Демократизм государственного управления создается, наконец, демократической организацией самой исполнительной власти. Причем проблема здесь не исчерпывается введением выборности первых руководителей соответствующих органов, а только с этого начинается. Без использования в исполнительной власти демократических форм и технологий ведения управленческих дел нельзя добиться ее должной рациональности и эффективности. Первостепенная роль в этом принадлежит функционально-структурным преобразованиям, в основе которых лежит понимание того, что управляющее воздействие осуществляется там и тогда, когда оно входит в прямой контакт с управляемыми объектами. Мировой тенденцией развития государственного управления выступает поэтому децентрализация функций и полномочий органов с усилением контроля сверху (по вертикали) и снизу (от общества) за их надлежащей реализацией. Пока в России в данном аспекте сделано мало и на федеральном уровне сохраняется слишком много громоздких органов исполнительной власти. Очень сложна их организационная структура, ведущая к параллелизму, дублированию и нестыковкам.

Многое зависит, соответственно, от использования коллегиальных форм управленческой деятельности, ибо только они позволяют проводить "мозговые атаки" на проблемы (метод академика Л. Ландау), организовывать разновариантную разработку проектов управленческих решений, вводить действенную внешнюю экспертизу, аккумулировать знания и волю персонала управления. Жаль, что это медленно осознается и диктат субъективизма "сильной" личности в самых разных органах исполнительной власти продолжается.

Ряд вопросов в рассматриваемом направлении призвана решить государственная служба как социально-правовой институт. В частности, путем введения конкурсных начал в порядок замещения государственных должностей, установления предельных сроков пребывания на одной государственной должности и упорядочения динамт";и карьеры, организации постоянной, открытой и объективной аттестации всех управленческих кадров, создания механизмов подотчетности и подконтрольное™ деятельности должностных лиц любого ранга, надлежащего стимулирования результативного исполнения государственной должности и с помощью других мер.

Немало резервов демократии еще скрыты в гласности и открытости информации, публичном анализе и оценке функционирования органов исполнительной власти, в проникновении демократизма в некие "закрытые" (с наложенным табу) органы, в усилении судебного контроля за законностью и обеспечением прав и свобод человека в управленческих процессах и по иным аспектам.

Главное, что необходимо, это до конца осознать, что демократизм государственного управления представляет собой важную культурную ценность, определенный и значимый результат исторического мирового и национального развития. Это -- источник и фактор, причем воспроизводящийся и расширяющийся, рациональности и эффективности государственного управления. Надо его осваивать по всем направлениям и аспектам.

15.3 Бюрократизм: сущность и формы проявления

Традиционно при анализе и оценке государственного управления в нем обнаруживается и отмечается наличие бюрократизма. Проявления последнего стали чуть ли не национальной чертой российского государственного аппарата. О бюрократизме николаевской России резко писал маркиз А. де Кюстин (1839 г.)¹. Позднее, в послереформенный период (1882 г.) P.A. Фадеев констатирует, что "историческое развитие, выразившееся у каждого европейского народа разнообразными формами общественного устройства, поглощено в России единственною и исключительною формою -- развитием бюрократической опеки до крайнего предела, т.е. механическим отношением правительства к те-

^См.: Кюстин А. Николаевская Россия. Пер. с франц. М., 1990.

кущей народной жизни и наоборот"¹. В 1905 году Л.А. Тихомиров назвал предшествовавший сорокалетний период "бюрократической узурпацией" и подчеркнул, что "при безмерном количестве "дел" всепроникающего бюрократического строя, упраздняющего самостоятельную работу граждан и нации, сознательное участие во всех этих миллионах дел фактически совершенно невозможно. В действительности, верховная власть не может ни знать, ни обсудить, ни проверить почти ничего. Поэтому ее управительная роль делается лишь кажущейся. Поглощенная же лично в эти миллионы мелких управительных дел, она не имеет возможности их контролировать. В результате -- единственной действительной властью страны является канцелярия"².

Буквально через несколько лет после Октябрьской революции ее инициатор и руководитель В.И. Ленин начал с тревогой и болью говорить о всепроникающем бюрократизме в партийном и советском аппарате и в конце своей жизни пришел к выводу, что если что и погубит социализм, так это бюрократизм. Весь период социализма до 1991 года мы "мягко" обозначили периодом авторитарного бюрократизма. Не прошло и нескольких лет демократической России, как вновь все ощущают и говорят о том, что сегодняшний государственный аппарат погружен в бюрократизм.

Возникает естественный вопрос: что такое бюрократизм (бюрократия), почему это явление имеет длительную историю и каково оно по своей природе -- неизбежное или искусственное? К сожалению, хотя существование бюрократизма отмечалось почти всеми мыслящими людьми, да и постоянно критически оценивалось "верховной" властью, оно исследовано весьма слабо. Можно выделить три подхода к характеристике бюрократизма.

Наиболее распространенный подход состоит в том, что бюрократизм описывается по таким аспектам: это деформация сознания, наступающая под влиянием работы в аппарате управления, ведущая к тому, что у соответствующей категории лиц возникает особое функциональное сознание, "корпоративная" этика и психология; это низведение бюрократических проявлений до низового исполнительского уровня, где, мол, маленькие "чиновники" творят свой произвол над зависимыми или обращающимися к ним людьми ("простыми" гражданами); См.: Фадеев P.A. Письма о современном состоянии России. СПб., 1882. С. 29.

² Тихомиров Л.А. Указ. соч. С. 398.

это господство канцелярии, торжество формалистики, заседательство и бумаготворчество, превалирование буквы инструкции, приказа над сущностью дела.

Все фиксируемые здесь черты отражают, разумеется, бюрократизм, схватывают его внешние, видимые очертания, но вряд ли можно считать достаточной социально-психологическую характеристику бюрократизма. Точнее, наверное, будет сказать, что бюрократизм представляет собой определенный, социальный (общественный) институт, который создается, поддерживается и воспроизводится какой-то системой взаимосвязей в организационных структурах, причем часто независимо от побуждений и настроений людей, вовлеченных в его механизмы. Кстати, он имеет место не только в государственном аппарате, но и в общественных объединениях, крупных структурах бизнеса, информации, образования, науки и т.д.

Второй подход сформулирован Максом Вебером, который высказал положение о том, что "один из конституционных компонентов современного капиталистического духа, и не только его, но и всей современной культуры, -- рациональное жизненное поведение на основе идеи профессионального призвания", и исходя из него признал бюрократию самым чистым типом легального господства. Следуя такой трактовке, в одной из новейших американских публикаций по менеджменту бюрократия определяется как тип организации, для которой характерно специализированное распределение труда, четкая управленческая иерархия, правила и стандарты, показатели и оценки работы, принципы найма, основывающиеся на компетенции работника . В веберовской идее бюрократия была отождествлена с рационализацией, т.е. с упорядочением, систематизацией и измеряемостью общественных процессов и, в частности, управленческих проявлений. Понятие бюрократии приобрело позитивный смысл, чем была внесена двузначность в мышление. Возникла необходимость каждый раз объяснять, что не имеется в виду, когда пишется данное слово. Между тем в русском языке понятие "бюрократизм" до сих пор сохраняет негативный, критический оттенок.

Третий и, как мне кажется, наиболее точный (с большими аналитическим!? возможностями) подход был обозначен К. Марксом в работе "К критике гегелевской философии права". Напомним некоторые его выражения: "бюрократия" есть "государственный формализм" гражданского общества; Вебер М. Избранные произведения. Пер. с нем. М., 1990. С. 205.

^м.: Мескон М.Х., Альберт М., Хедоури Ф. Основы менеджмента. Пер. с англ. М., 1992. С. 682

бюрократия составляет, следовательно, особое, замкнутое, общество в государстве; бюрократия есть мнимое государство наряду с реальным государством, она есть спиритуализм государства . Схвачено главное: связь бюрократии с властью, бюрократия как особый способ осуществления власти.

Действительно, бюрократия (содержание самого слова включает в себя французское bureau -- бюро и греческое kratos -- власть) представляет собой определенную форму осуществления власти (в широком социологическом смысле) и проявляется, как правило, в крупных иерархических организациях. В управлении в общем-то действует принцип семи (7) взаимодействующих единиц, подлежащих управляющим воздействиям с одной "точки" (руководителя). Поэтому уже три взаимодействующих звена (7 ч 3) требуют координирующего звена в виде дополнительного руководителя и его заместителя (на случай отсутствия по разным причинам) и тем самым превращения в структуру 18 работающих и 5 управленцев (может быть, и с дополнительными функциями). Три таких структуры, в свою очередь, нуждаются в управляющем звене, причем не только в числе одного руководителя и его зама, но и других лиц, ибо возрастает и усложняется объем управленческой информации. Итак, чем больше увеличивается структура, тем больше в ней возникает опосредующих звеньев, выполняющих управленческие функции и функционирующих в условиях субординации и координации. Без власти и иерархии (опосредующих управленческих звеньев) не может существовать ни одна крупная организация, тем более государство.

Этим -- объективным -- основанием определяется необходимость (потребность) упорядочения, организованности, структурирования, регулирования, контроля, ответственности и других моментов, возникающих из действия власти. И можно, конечно, все эти моменты обозначать (по М. Веберу) понятием "бюрократия". Но даже он чаще пользовался понятиями "рациональное", "рационализация", четче отражающими его же собственные размышления. Суть бюрократии в другом.

Бюрократия (бюрократизм как производное явление) представляет собой такую форму осуществления власти (прежде всего государственной), при которой имеет место подмена общей воли организации (общества, граждан) волей группы лиц. Причем не легитимное опосредование общего в частном, которое происходит путем выборов, официального поручительства, управомочивания доверенности и т.д., что не только допустимо, но и необходимо в сложных социальных структурах, а субъективистское, произволь-

icm.: Маркс К., Энгельс Ф. Соч. Т. 1. С. 270-272.

ное, часто противозаконное изменение форм и методов ведения тех или иных дел.

Такая подмена инициируется многими причинами: нерациональным построением государственного аппарата, в котором немало дублирующих, параллельных структур; отсутствием или слабым правовым регулированием процессов властеотношений и управления с точки зрения как материальных, так и процессуальных норм; низким уровнем контроля за соблюдением установленных процедур; недостаточной профессиональной подготовкой политических деятелей и государственных служащих. Но главная причина носит субъективный характер и обусловлена благоприятными возможностями власти в реализации некоторых запросов людей.

В нашем общественном сознании давно существует некий "договор умолчания" о том, что же дает человеку обладание властью, хотя бы небольшой, и почему немалое число людей "весьма активно нацелены на завоевание власти". А того, кто вкус власти хорошо распробовал, даже силой от нее не оторвешь. Готовы сто раз в кого угодно перевоплотиться, лишь бы сохранить хоть какой-то объем власти. Вот эта-то жажда власти и выступает основным источником бюрократизма. Она имеет, конечно, волевое начало, в чем можно согласиться с А. Шопенгауэром и Ф. Ницше, но само это волевое начало основано на том, что власть позволяет легче, быстрее и на более высоком уровне удовлетворять материальные и социальные потребности, порой, но редко, и духовные, а иногда и интимные. Власть способна мгновенно решать личностные проблемы, на которые в иной ситуации человек тратит десятилетия упорнейшего труда. И пора, видимо, перестать наивно трактовать нацеленность на власть как озабоченность благосостоянием общества.