Теория государственного управления

Само собой ничего не приходит. И если мы хотим иметь лучшую управляемость общественной и частной жизнедеятельности, то надо уже сегодня государственному управлению начать осваивать свое будущее, используя для этого главным образом активно развивающиеся интеллектуальные возможности.

20.2 Новые знания, технологии и государственное управление

К настоящему времени накоплены огромные знания о человеке, обществе, природе. Многим кажется, что мы знаем все, отчего и уверовали в непобедимую силу субъективных замыслов, в способность делать то, что нам захочется. Но -- увы! -- не только объемом и качеством знаний определяется наша жизнедеятельность; она зависит главным образом от вовлеченности знаний в практику, в систему воспроизводства, в отношения "человек -- общество -- природа". Когда-то К.Маркс высказал мысль, которая сохраняет свою актуальность и до сих пор: "Развитие основного капитала является показателем того, до какой степени всеобщее общественное знание (Wissen, knowledge) превратилось в непосредственную производительную силу, и отсюда -- показателем того, до какой степени условия самого общественного жизненного процесса подчинены контролю всеобщего интеллекта (подчеркнуто мною. -- Г.А.) и преобразованы в соответствии с ним..."¹. Мало иметь большие знания, надо превратить их в производительную силу, а саму эту силу поставить под контроль

^\Mapкc К., Энгельс Ф. Соч. Т. 46. Ч.П. С, 215.

всеобщего интеллекта, т.е. направить на удовлетворение всеобщих потребностей и интересов, обеспечение развития человека, его прав и свобод.

С этой точки зрения наше недавнее прошлое представляет собой удивительную картину. По данным руководителей АН СССР, мы в 80-х годах давали 1/3 (одну треть!) мировой научной продукции. В то же время из запатентованных открытий и изобретений, результатов академических и университетских исследований на практике использовалось едва ли 10%. И если американская "лунная" программа принесла отдачу по огромной цепи технологий и в несколько раз оправдала себя, то наши достижения от "Востока" до "Бурана" и "Мира" мало что изменяли в гражданских технологиях. После некоторого публичного представления военно-оборонного производства многие зарубежные специалисты удивлялись на выставках и салонах нашим научно-техническим изделиям. Но опять и по-прежнему все локализуется в незначительном количестве экземпляров и узком кругу "посвященных". Иметь много знаний вовсе не означает уметь их использовать, причем массово, в интересах развития всего общества.

Следующий вопрос заключается в том, на каком знании мы акцентируем внимание, что хотим освоить практически. Весь XX век прошел под знаком индустриального производства и рожденных им стереотипов. Отдавая ему должное, надо признать, что он создал современную цивилизацию, позволил многим странам насытить материальные потребности людей. Вместе с тем нельзя не видеть, что он оказался слишком агрессивным по отношению к среде обитания человека и к нему самому и в общем-то исчерпал себя. Обслуживая этот тип производства, давно возникла и функционирует система "наука -- техника -- производство", которая весьма сузила общественную сущность науки (знания), да и человека рассматривает лишь как средство своего саморазвития. Состоялась двузначная схема формирования личности: по линии образования и воспитания -- создание хорошего работника (грамотного и дисциплинированного производителя), по линии жизненных ориентации, ценностей и установок -- ненасытного потребителя, все расширяющего емкость рынка.

В итоге идеи Возрождения и Просвещения, заложившие современную цивилизацию, идеи глубоко гуманистического характера были отодвинуты в сторону, стали, образно говоря, антуражем дороги, по которой сломя голову мчится мир.

Лишь в последние десятилетия вновь вспомнили о человеке, заговорили о его правах, свободах и, главное, самоценности, начали разработку теории человека, осмысление возможностей ноосферы, познание социально-психологических детерминант поведения человека, пытаются использовать социальные критерии оценки экономической деятельности и т.д. Многие явления стали анализироваться в рамках более широкой системы "наука -- техника -- производство -- общество -- человек -- природа". Но до коренного перелома далеко. И основным препятствием здесь представляется сложившаяся система просвещения (в самом широком смысле), которая утилитарна по своей сущности. В ней по целям и содержанию, формам и методам, используемому инструментарию и оценкам преобладает производственный подход. Гуманитарный аспект, который, конечно,, признается и даже поддерживается, остается на второстепенном, скорее, вспомогательном месте. Есть, разумеется, гуманитарная специализация в структуре обучения, но речь идет о всеобщих, касающихся каждого человека образовании, воспитании и развитии. В школе и вузах, средствах массовой информации и в обыденных взаимоотношениях людей робко и приглушенно дают о себе знать этика и эстетика, языкознание и история, литература и искусство, философия и правоведение, т.е. именно то, что придает материальной и духовной культуре человеческую окраску, способствует становлению в каждом индивиде разумного и гуманного начала. Не отсюда ли истоки нетерпимости, непримиримости, жестокости и насилия, буквально сотрясающие нашу жизнь по всей планете?

Большим и сложным является, далее, вопрос об актуальности, достоверности и применимости знаний. Ведь не все знание, которое накоплено человечеством в традициях, обычаях, религиях, в библиотеках и фондах, содержится в памяти людей и передается из поколения в поколение, имеет в современных условиях и тем более для будущего непосредственно практическое значение. Многое осталось достоянием того времени, когда оно было создано и использовалось в соответствующих исторических условиях. В общем, необходим глубокий анализ существующей социальной информации и выделение из нее именно того знания, которое актуально в свете требований XXI века.

Заслуживает внимания проблема достоверности тех знаний, которыми мы намерены пользоваться. Время рождает сомнения в, казалось бы, очевидных выводах и оценках, даже там, где принят эксперимент и многое перепроверяется производственной практикой. Вновь и вновь в естественных и точных науках, положенных в основу механики, химических и биологических производств, атомной энергетики, космонавтики и т.д., приходится возвращаться к исходным концепциям, понятиям и прогнозам, их пересматривать и по-новому интерпретировать. На порядок сложнее ситуация в области знания об обществе и человеке. Не случайно, по-видимому, наибольшее число ошибок, заблуждений, иллюзий, и весьма серьезных, приходится на выбор той части общественного знания, которая становится основанием политики тех.или иных партий, а нередко и государств в целом. Одни взывают к прошлому, как будто его можно восстановить, другие ищут истину подальше от родных краев, полагая, что ее лучше взять готовенькой и "внедрить" дома, третьи бросаются на что-то модное, разрекламированное, четвертые просто "попадаются на удочку", когда недруги подсовывают им то, что несет вред. Достоверность того или иного знания, его способность решать соответствующие проблемы не всегда выверяются. А для государственного управления это просто недопустимо.

Логичен и такой аспект знаний, как их применимость. Не все, что имеется в человеческом знании, можно применять в конкретных условиях места, времени и участия конкретных лиц. Нужна большая осторожность при анализе и оценке используемого в управлении знания, как выросшего на отечественной почве, так и взятого из мировых кладезей. Здесь особое значение принадлежит соотнесению национального менталитета и знания, способного решить ту или иную проблему. Нельзя забывать и о возможности формального (на словах) применения знания.

Поэтому не стоит рассматривать существование того или иного знания абстрактно; оно приобретает практическую роль лишь тогда, когда закладывается в реально действующие технологии и посредством них приносит людям (обществу) ощутимую пользу -- социальный эффект. Технологии являются сложными системами, в которых каждый их элемент и каждая взаимосвязь элементов должны быть пронизаны адекватным знанием и устойчиво воспроизводить заложенный в технологии объективный результат. Это не технология, если результат зависит от случая. В таком варианте неопределенности результатов не стоит тратить ресурсы на создание и отработку технологий.

Напомню и расширю сказанное в сюжете об управленческих технологиях (11.9.5). Технология есть система жестко скоординированных следующих элементов: "цели -- процедуры (правила) -- технические средства -- операции (действия) -- мотивы (стимулы)". Главное в ней -- согласованность и последовательность элементов, что является непременным для любой технологии, будь то образовательная, воспитательная, информационная, производственная, сервисная, коммуникационная, управленческая. Везде реализация сформулированных целей должна осуществляться путем установления четких, ясных и неуклонно исполняемых процедур, диктующих логику тех или иных, разумеется, обоснованных и продуктивных действий.

Конец XX века характеризуется активным переложением накопленных научных знаний и практических навыков на язык современных технологий. Имеет место сочетание специализации и диверсификации, многооперационности на одном рабочем месте и широкой кооперации. Большинство ученых в области прогнозирования усматривают именно в усилении технологичности любых процессов (видов деятельности) грядущий XXI век. Отсюда выводы для государственного управления.

Центральный из них, ради которого, собственно говоря, и задуман данный сюжет, заключается в том, что между знаниями и технологиями самых разнообразных видов деятельности находится управление. Конечно, в разных видах, объемах, уровнях деятельности -- соответственно и разные виды управления. В любом месте земного шара процветают только те компании, у которых менеджмент поднят на должную высоту. И успешно решаются каждодневные вопросы жизни людей там, где развито местное самоуправление. Как и удовлетворение социальных и национальных интересов лучше идет в условиях сильного общественного управления и самоуправления. Локальные технологии и призваны создаваться локальными видами управления.

Но когда речь идет о состоянии и развитии общества в целом, о судьбе всей страны, о становлении всего многообразия современных технологий, тогда все упирается в государственное управление. Его долг перед обществом в этом контексте сводится к тому, чтобы быть соединительным звеном между мировым и национальным знанием, прежде всего научным, и практикой поведения и деятельности своих граждан. Можно, конечно, уповать на то, что "кто ищет, тот найдет", что, если кому-то понадобятся новые технологии, тот и обратится к нужным знаниям, проектам, наработкам. Однако вряд ли где в наши дни кто-то рассчитывает на усредненное и итоговое действие стихии, вроде того, что "из хаоса родится порядок". Знание для того и дано людям и расширяется и углубляется ими, чтобы во все привносить сознательное начало: мысль, опыт, умение и волю. Социальная (общественная) ценность государственного управления в том-то и состоит, что оно должно в масштабах всего общества обеспечивать практическую целенаправленность, организацию взаимодействия и регулирование жизнедеятельности людей. По идее -- это инициирующая и движущая сила общественного развития, гармонизации системы "человек -- общество -- природа". Но быть таким государственное управление может, лишь основываясь на способности, опираясь на динамику человеческого познания, развиваясь опережающе, о чем следующий сюжет.

20.3 Понятие "опережающее состояние" государственного управления

Опыт разных видов управления (причем в историческом измерении) однозначно показывает, что выдвигать обоснованные цели (к чему стремиться, чего хотеть), формировать необходимые для этого управленческие функции (как, каким образом добиваться целей), создавать работающие организационные структуры (механизмы взаимодействия людей), обеспечивать активность внутренней жизнедеятельности и прочее субъекты управления могут лишь при условии, если они развиты лучше и выше, чем управляемые объекты. Нельзя же, в самом деле, вести управляемые объекты (воздействовать на них), если не знаешь зачем, куда и как вести. Трагедии, драмы, кризисы и обвалы в общественной жизни чаще всего и происходят как раз из-за беспомощности, инертности, отсталости субъектов управления, которые нередко вместо того, чтобы идти впереди ("и тянуть воз"), плетутся у "хвоста" управляемых объектов или как ярмо висят бесполезно на их шее. Многими исследователями, в том числе и автором этих строк, давно говорится о необходимости опережающего развития управления, прежде всего государственного, но суть данного понятия пока не раскрыта. Попытаюсь предложить свои суждения по данному вопросу.

Важнейшее сущностное свойство людей, объединенных в общество, состоит в их способности созидать новое, необычное, то, чего еще не было на момент творчества. Благодаря этому люди открывают тайны Вселенной, выстроили огромный "второй", искусственный, мир, постоянно что-то изобретают, конструируют, сочиняют, рационализируют, улучшают. Вместе с тем не все в равной мере владеют таким эвристическим дарованием. Немало людей лишь копируют, наследуют, подражают и то не всегда надлежащим образом. Отсюда всегда будут актуальны образование, обучение, распространение опыта; информационное обеспечение процесса формирования людей; организация и регулирование поведения и деятельности; контрольные механизмы, стимулы и санкции и другие явления, без которых общественная жизнь прекращает совершенствование, теряет целенаправленную динамику, подвергается произвольному столкновению индивидуальных, эгоистических интересов.

Нужна сила, которая понимает роль соответствующих объективных противоречий в субъективном факторе, подготовлена для их анализа и разрешения, способна авторитетно влиять на сознание, поведение и деятельность людей. Исторически такая сила сложилась в виде государственной власти и осуществляемого посредством ее государственного управления. Вся проблема заключается в состоянии этой силы, в уровне и характере ее развитости. Ведь она может быть просто грубой, бездушной, основанной на санкциях, как и интеллектуальной, творческой, гуманной, основанной на знаниях.

"Опережающее состояние" государственного управления означает, что в его системе, главным образом, в его субъекте широко используется современная научная мысль, принят свободный творческий поиск оптимальных управленческих решений, сосредоточены наиболее подготовленные специалисты по различным областям управления, идет открытое сравнение результатов управления с общественными потребностями, управление служит интересам общества и продвигает его развитие.

Государственное управление в "опережающем состоянии" обладает следующими характерными чертами: глубоким учетом в управленческих решениях и действиях реальных возможностей конкретных объективных условий и субъективного фактора, динамики и тенденций их изменений; ориентацией государственной политики на использование наиболее прогрессивных, зарекомендованных мировой практикой и применимых в современной исторической ситуации способов, форм, механизмов и ресурсов решения актуальных проблем жизнедеятельности людей; тесным взаимодействием научной мысли и управленческой практики, развитой общественной экспертизой принципиальных государственных решений, поддержанием подготовленности персонала управления на уровне современного общественного знания; открытостью и восприимчивостью к новым источникам и ресурсам управления, способностью своевременно осваивать самые прогрессивные механизмы и способы решения управленческих проблем; гибкостью и адаптационностью своих элементов и их системных взаимосвязей, потенциалом постоянного самосовершенствования, развития и улучшения исходящих из него управляющих воздействий.

Главное в "опережающем состоянии" государственного управления видится в том, чтобы среди людей, профессионально занятых в нем, всегда существовали интеллектуальный, творческий накал, сильное аналитическое и прогностическое мышление, общественная направленность исповедуемых ценностей (благо Отечества), высокая и искренняя личная нравственность, навыки демократического управления общественными процессами, сознанием, поведением и деятельностью людей. Во многих странах и общество (граждане), и политические организации (находящиеся у власти или нацеленные на овладение ею), и профессионалы-управленцы (чиновники и менеджеры), и собственники (в самых разных их видах) осознали, что для нормального общественного развития нужен хорошо организованный и функционирующий государственный аппарат, а в нем -- наилучшие, наиболее подготовленные и талантливые представители народа.

Политическая деятельность и государственная служба считаются одним из престижных поприщ приложения человеческих усилий. Управление становится явлением, в котором сплав науки, искусства и опыта является не модной фразой, а действительностью. Примеров по данному поводу можно приводить немало; достаточно посмотреть на историю политических и государственно-правовых институтов США, Франции, Германии, Китая, Японии, Великобритании и других стран за последние 25 лет. Везде и почти непрерывно ведутся конструктивные "административные" (таково их обобщающее название) реформы. На всех уровнях и по всем направлениям государственного управления идут поиск и использование современных научных знаний, эмпирических приобретений, технических средств и талантливых людей. Страны управляются сегодня и готовятся к тому, чтобы быть управляемыми в будущем.

Ведь ресурсов и резервов управления в общественной жизни и в самой системе государственного управления очень много. Они присутствуют буквально в каждом государственно-управленческом явлении. Назову некоторые из них в той последовательности, как они были когда-то мною написаны и остались, скорее всего, вне внимания тех, кому адресовались.

Так, в 1980 году в числе источников и ресурсов, способных поднять уровень государственного управления, назывались: а) территориальный фактор, связанный с рациональным разделением государственной власти и государственного управления по территории государства -- его национально-государственным и территориально-государственным образованиям, административно-территориальным единицам;

б) социальный фактор, предполагающий ориентацию государственного управления на интересы всех классов, социальных слоев, профессиональных групп, национальных и конфессиональных структур общества, а также возможно широкое вовлечение граждан в управленческие процессы (демократизм государственного управления); в) технический фактор, состоящий в использовании новых технических средств, создании локальных автоматизированных систем управления и формировании единой информационной системы государственного управления; г) правовой фактор, позволяющий упорядочивать посредством правового регулирования и исполнения соответствующих норм поведение и деятельность участников управленческих процессов, а также системное взаимодействие управленческих элементов; д) организационный фактор, вызванный высокой динамикой организационных отношений и необходимостью постоянного изменения организационных структур под влиянием экономических, социальных и духовных новаций; е) кадровый фактор, обусловленный актуальностью вовлечения в государственный аппарат высококвалифицированных специалистов и необходимостью их развития при осуществлении управленческой деятельности .

Буквально через 10 лет в результате анализа процессов, происходивших в то время в нашем обществе и особенно в системе государственного управления, было выделено семь видов ресурсов, использование которых позитивно сказалось бы на обеспечении рациональности государственного управления.

Речь шла об укреплении взаимосвязей с обществом и преодолении отчуждения государственного аппарата (власти) от граждан. Авторитарно-бюрократическая система социализма рухнула, но отчуждение сохранилось, а по ряду аспектов и усилилось. Под перезвон колоколов о правах и свободах человека, гражданина многие люди оказались за пределами нормальной общественной жизни. Немало было оказано об усилении системности государственного управления, которая в настоящее время не только не стала выше, а по многим проявлениям вообще утрачена. Ставился вопрос об углублении демократизма государственного управления, который необходим в любом современном обществе, ибо последнее в силу объективных причин не может развиваться вне рамок демократии. Становление новой государственности рождает надежды, но до их воплощения в провозглашен-

^См.: Атаманчук Г.В. Сущность советского государственного управления. М., 1980. С. 230 -237.

ной модели весьма далеко. Обращалось внимание на улучшение информационного обеспечения государственного управления, без которого в условиях огромного массива перерабатываемой управленческой информации просто нельзя рационально управлять в масштабах общества. В качестве комплексной проблемы рассматривалось развитие человеческого потенциала государственного управления, поскольку к эффективному ведению управленческих процессов должны быть надлежаще подготовлены персонал как субъекта государственного управления, так и управляемых объектов. Акцентировалось внимание на совершенствовании стиля государственного управления, который как бы аккумулирует и практически реализует науку, искусство и опыт управления. В завершение говорилось об измерении эффективности государственного управления, посредством механизмов которого общество не только оценивает результаты управления, но и формирует обратные связи для выявления ошибок и слабых мест¹.

Разумеется, что об источниках, ресурсах, резервах, способах приведения государственного управления в "опережающее состояние" писали и другие авторы как в нашей стране, так и за рубежом. Пишут и сегодня, будут писать и в будущем. Важно, чтобы лица, от которых зависит принятие решений по всем аспектам развития государственного управления, были заинтересованы в том, чтобы научную информацию изучать и осознавать. Нужен, видимо, налаженный процесс совершенствования государственного управления.

20.4 Процесс совершенствования государственного управления

Итоговым, концентрированным выражением деятельности общества и государства по созданию "опережающего состояния" государственного управления в общественном развитии является процесс совершенствования самого государственного управления. Он представляет собой подсистему в государственном управлении с соответствующими целями, предметом, принципами и организацией,· смысл которой заключается в придании государственному управлению как системному общественному явлению способности самопреобразования, саморазвития, самоулучшения.

Целевая ориентация совершенствования государственного управления, исходя из всего сказанного, видится в том, чтобы, во-первых, обеспечивать максимально достижимое соответствие со-

^См.: Атаманчук Г.В. Обеспечение рациональности государственного управления. М., 1990.

держания управляющих воздействий органов государственной власти и местного самоуправления потребностям и закономерностям управляемых объектов -- всей общественной системы; во-вторых, формировать наиболее рациональные и эффективные взаимосвязи между управляющими компонентами государства и управляемыми объектами, а также субъектами других видов управления; в-третьих, поддерживать в оптимальном состоянии (с общественной и экономической точек зрения) организационную структуру государственного управления; в-четвертых, способствовать постоянному относительному и абсолютному уменьшению общественных затрат на управление; в-пятых, повышать эффективность форм, методов и других элементов государственно-управленческой деятельности.

Эту общую целевую ориентацию совершенствования государственного управления можно условно подразделить на две группы целей: внешние и внутренние. Внешние цели состоят в повышении эффективности управляющих воздействий, их упорядочении и систематизации, в обеспечении адекватности объективным запросам управляемых объектов. Реализация внутренних целей предполагает совершенствование самой управляющей системы, улучшение ее мобильности, рациональности, внутренней жизнедеятельности. Далее цели конкретизируются в зависимости от объекта анализа и преобразования (элементов, сторон и аспектов государственного управления). Поэтому важнейшим и исходным элементом процесса совершенствования государственного управления выступает его научно обоснованное "древо целей", на основе которого определяются предмет, структура, актуальность, последовательность и другие проявления совершенствования государственного управления. Должна быть ясность в том, чего же мы хотим добиться от совершенствования государственного управления.

Наряду с целями и на их основе важным элементом процесса совершенствования государственного управления выступает его предмет. Ведь надо заранее и точно знать, что подлежит совершенствованию, какие реальные процессы следует познавать и улучшать. Предмет данного процесса имеет двойственный характер: гносеологический и предметно-практический, свидетельствующий о том, что подлежащие совершенствованию управленческие явления представляют собой и объекты познания (теоретического постижения), и объекты практического преобразования.

Если обобщить все сказанное в курсе лекций о государственном управлении, то можно обозначить такие "блоки" предмета его совершенствования:

а) постоянное и охватывающее все уровни и направления улучшение и упрочение взаимодействий между управляющими и управляемыми компонентами системы государственного управления, что предполагает совершенствование главным образом "древа целей" и функциональной структуры государственного управления; б) непрерывное развитие общественной сущности государственного управления посредством его все более глубокой демократизации, расширения участия граждан в его процессах, становления и активизации самоуправляемых общественных механизмов, что связано преимущественно с совершенствованием организационной структуры государственного управления; в) системная рационализация государственно-управленческой деятельности с целью все большей социальной, организационной и правовой обусловленности, обоснованности и эффективности каждого ее элемента, умелое сочленение и полное использование человеческого потенциала и научно-технических средств управления; г) создание информационных, организационных и других условий, факторов и стимулов, обеспечивающих введение в управленческую практику и эффективное применение в ней научных форм, методов и средств овладения человеком объективной действительностью ; д) постоянно и научно прогнозируемое улучшение системы подбора, использования, подготовки и повышения квалификации управленческих кадров всех категорий, развитие методов, средств и форм стимулирования инициативного, качественного и ответственного исполнения государственных должностей; е) широкое использование социально-психологических факторов развития свободных, демократических, обоюдоответственных отношений между всеми участниками государственно-управленческих отношений.

Возможна, конечно, и дальнейшая детализация элементов и взаимосвязей предмета совершенствования государственного управления, но это уже относится к специальным отраслям государственного управления, в которых они должны и изучаться, и практически реализовываться.

Сложность целей и предмета совершенствования государственного управления обусловливает использование определенных принципов при осуществлении всей этой работы. Назову следующие основные принципы. Прежде всего это принцип системности, обусловливающий охват данным процессом какой-либо крупной составной части функциональной и организационной структуры государственного управления, подсистемы органов государственной власти и местного самоуправления. Далее, принцип комплексности, требующий учета многообразия элементов государственного управления, их сторон, свойств, аспектов, охвата различных факторов, средств, форм, методов и т.д., которые реально и в совокупности влияют на управленческие процессы. Нельзя забывать также о принципе непрерывности, исходя из которого действия по совершенствованию государственного управления должны вестись каждодневно, шаг за шагом, но неуклонно. Любые "радикальные" преобразования система государственного управления всегда переживает болезненно, часто теряет уже достигнутый уровень стабильности и упорядоченности, в то время как небольшие подвижки, осуществляемые системно, сохраняя целостность государственного управления, постепенно переводят его в новое качество. Это, наконец, принцип плановости, свидетельствующий о том, что цели процесса совершенствования государственного управления могут достигаться лишь путем тщательно спланированных и последовательно выполняемых действий. Ведь речь идет о совершенствовании системы государственного управления, а не только каких-то отдельных ее элементов. Принципы необходимо применять скоординированно, во взаимосвязи друг с другом.

Процесс совершенствования государственного управления должен быть, разумеется, надлежаще организован. На практике сложилось в основном три способа решения таких вопросов: осуществление рационализации тех или иных элементов управления силами персонала соответствующего органа или подсистемы органов (по собственной инициативе и за счет внутренних ресурсов); обоснование предложений по рационализации силами привлеченных специализированных (проектных, экспертных и т.п.) организаций, внешних по отношению к рассматриваемой структуре управления; разработка и реализация проектов (планов) рационализации объединенными силами представителей как соответствующего органа, так и внешних специализированных организаций.

Каждый из названных способов имеет свои достоинства и слабые стороны. Полной и достоверной информацией о состоянии управленческой деятельности в определенном органе (ее тайнах) владеет, конечно, его коллектив, которому, как говорится, "на месте виднее". Но специализированные организации лучше знают в большинстве своем мировой и национальный опыт, имеют отработанные методики анализа и оценки управленческих процессов, настроены на объективный подход; им не хватает лишь конкретной информации. Поэтому самые плодотворные результаты приносит объединение усилий, сочетание здесь типичного, что освоено специализированными организациями, и уникального, носителем чего выступает коллектив каждого отдельного органа.

Вместе с тем опыт и дореволюционной России, приведший к известным событиям начала XX века, и советского периода, не решившего намеченных целей, и периода становления Российской Федерации, и зарубежных стран однозначно подтверждает, что в вопросах совершенствования государственного управления не может быть самодеятельности, субъективистских "вариаций", революционных "скачков" и реформаторской неопределенности. Если подобное и бывает, то оно никак не связано с совершенствованием государственного управления и не ведет к нему. Нужна серьезная организация процесса совершенствования государственного управления (да и других видов управления) на общегосударственном уровне и в масштабах всего общества.

Многие страны, особенно развитые, постоянно разрабатывают и реализуют программы (планы) совершенствования своего государства, его аппарата и государственного управления, создали для этих целей различные структуры в виде министерств, комитетов, комиссий и т.д. Почти каждая политическая партия в своих программных документах имеет раздел, посвященный развитию государственности. Свидетельством актуальности данной проблемы является существование в большинстве стран, прежде всего США, Японии, Европейского сообщества, значительного числа консультационных структур (фирм), специализирующихся на совершенствовании управления. Имеет место по этим вопросам международное сотрудничество, где действуют соответствующие международные организации. Пора и в демократической России организовать на современном уровне процесс совершенствования государственного управления.

Вопросы для размышления и дискуссии: 1. В чем прогнозируется специфика объективных условий и субъективного фактора XXI века, определяющих государственное управление?

2. Каковы новые возможности общества и государственного управления в нем?

3. Дайте характеристику "опережающего состояния" государственного управления.

4. Раскройте структуру и содержание элементов процесса совершенствования государственного управления.

ПОСЛЕСЛОВИЕ

Когда в курсе лекций изложен столь, обширный материал, вроде бы и ни к чему послесловие, в каждой теме и ее конкретных сюжетах была сделана попытка представить все, по крайней мере, основное, относящееся к их теоретическому описанию. И все же хочется в завершение сказать несколько обыкновенных (не из научного аппарата) душевных слов, объясняющих в какой-то мере смысл моего подхода и моих рассуждений в области государственного управления.

Многие из прочитавших мою книгу наверняка подумают, что уж слишком у нее сложное содержание, к тому же выраженное в труднопостижимых понятиях и терминах. Вот, скажут, намудрствовал автор.

Должен откровенно признаться, что я в жизни стремлюсь к ясности, точности, четким мыслям и действиям, организованности и дисциплине, считаю, что порядок есть обогащение и продление частной и общественной жизни.

Однако когда входишь в систему общественных зависимостей, то встречаешь здесь усложнение, опосредование, абстрагирование. Смотришь вокруг: все возмущаются, ропщут, критикуют, недовольны, а положение дел -- ни с места. Сделаешь исторический экскурс: и в далеком и в близком прошлом -- тоже недовольства, возмущения, люди идут на реформы, революции, восстания, забастовки и т.п., но проходит время -- и опять все возвращается на круги своя. Видимо, общественная жизнь намного сложнее частной, хотя, как каждый знает по своему опыту, и в последней разобраться трудно.

Еще древние римляне поняли, что нельзя приватизировать общественную жизнь, и отделили частное право от публичного, гражданско-правовые отношения от государственно-правовых. В частной жизни многое (но не все) зависит от самого человека в общественной -- от всех вместе. И чем больше людей в обществе, чем оно крупнее (многолюднее), тем более сложные, многообразные отношения между ними. Описание таких отношений требует обобщения, классификации и систематизации, использования особого языка -- научных понятий и терминов. Не всегда удается подыскать или "изобрести" нужные слова, способные адекватно отражать соответствующие общественные явления, отношения и процессы. Есть проблемы перевода научных понятий и терминов с одного языка на другой, их интерпретации (уяснения смысла) и соотнесения с обыденным, "традиционным" национальным языком. Поэтому сложность научного мышления есть неизбежность, вызванная объективными свойствами общественной жизнедеятельности людей. Надо понимать это и работать над усвоением современного научного языка. '

И еще одно замечание -- напутствие: в государственном управлении как научном знании, историческом опыте и повседневной практике нет и не может быть простых явлений, отношений и процессов, легких решений и способов их реализации. Все -- исключительно сложно и в перспективе будет еще сложнее. Управлять множеством людей всегда было сложно, и лишь немногим (имена их остались в истории) удалось на этом поприще достичь серьезных успехов. Талант, интуиция рождают, конечно, предпосылки, но как алмаз еще не бриллиант, так и предпосылки еще не объективный результат. Только упорный труд над собой, помощь и поддержка других людей, постоянная учеба, преодоление "шипов" познания позволяют человеку взойти на уровень, с которого он вправе управлять общественными процессами. Тот, кто хочет идти по этой стезе, должен заранее осознавать, что его ждет и что от него потребуется. Приобрести власть, даже высокую, в условиях демократии не так уж трудно: сыграть роль могут многие обстоятельства, вплоть до случайных. Наслаждение властью тоже не нуждается в особой подготовке. Но реально управлять способен лишь очень талантливый, опытный, многогранно обученный и добросовестный человек. Поэтому не удивляйтесь, если вокруг много "управляющих", но нет самого управления. И цените и уважайте тех, кто действительно умеет вести управленческие дела. Это самый сложный вид человеческих усилий.

В курсе лекций дан весьма ограниченный объем управленческого знания методологического характера, скорее, показаны основные подходы и направления в научной разработке такого знания. Российским ученым предстоит большая (и сложная!) работа по раскрытию государственного управления по линии как фундаментальных ^-исследований, так и прикладных, доведенных до каждой конкретной "ячейки" управления. Нужно идти по этому пути, добывать знания, использовать их, поднимать эффективность государственного управления в Российской Федерации. Иного не дано!

В конце своего курса хочу сказать: я сделал все, что мог, пусть придут другие и сделают лучше.

Октябрь 1994 -- август 1995 г. Москва -- д.Костино Владимирской области.

СПИСОК АКТУАЛЬНЫХ ОТЕЧЕСТВЕННЫХ РАБОТ ПО ТЕОРИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

Аверьянов В.Б. Функции и организационная структура органа государственного управления. К., 1984.

Аганбегян А.Г. Управление и эффективность. М., 1981.

Алексеев А. С. Начала современного правового государства и русский административный строй. М., 1905.

Афанасьев В.Г. Социальная информация и управление обществом. М.,

Бакунин М.А. Государственность и анархия. М., 1989.

Бачило И.Л. Организация советского государственного управления. М.,

Богданов A.A. Тектология: всеобщая организационная наука. М., 1989.

Витте С.Ю. По поводу непреложности законов государственной

жизни. СПб., 1914.

ГвишианиД.М. Организация и управление. 2-е доп. издание. М., 1972.

Государственное управление и административное право. М., 1978.

Грибовский В.М. Государственное устройство и управление Российской

империи. Одесса, 1912.

Гронский П.П. Децентрализация и самоуправление. М., 1917.

Диневич В.А., Рогачев C.B., Якунина Н.И. Показатели и критерии эффективности управления. М., 1975.

Дюрягин И.Я. Право и управление. М., 1981.

Eemuxuee A. Ц. Законная сила актов администрации. Люблин, 1911.

Елистратов А.И. Основные начала административного права. М., 1914.

Ильин И.А. Путь к очевидности. М., 1993.

Кейзеров Н.М. Политическая и правовая культура. Методологические

аспекты. М., 1983.

Керженцев П.М. Принципы организации. М., 1968.

Кизеветтер A.A. Основные законодательные акты, касающиеся высших

государственных учреждений. М., 1909.

Ковалевский М. Новейшие преобразования русского государственного

строя. СПб., 1905.

Колесников Б.З. Начала административной централизации и самоуправления в современном государстве. Иркутск, 1921.

Коркунов Н.М. Русское государственное право. Т. 1. СПб., 1909.

Курашвили Б.П. Очерк теории государственного управления. М., 1987.

Лазарев Б.М. Компетенция органов управления. М-, 1972.

Лазаревский О.И. Теория местного самоуправления. М., 1903.

Ленин В.И. Государство и революция // Полн. собр. соч. Т. 33.

Малиновский И.А. Народ и власть в русской истории. К., 1905.

Методы и формы государственного управления. М., 1977.

Милънер Б.З., Евенко Л.И., Рапопорт B.C. Системный подход к органи-

зации управления. М., 1983.

Моисеев H.H. Человек, среда, общество. М., 1982.

Новгородцев П.И. Сочинения. М., 1995.

Оболонский A.B. Человек и государственное управление. М., 1987.

Общая теория управления. М., 1994.

Ольминский М. Государство, бюрократия и абсолютизм в истории Рос-

сии. М., 1925.

Омаров A.M. Социальное управление. Некоторые вопросы теории и

практики. М., 1980.

Палиенко Н.И. Основные законы и форма правления в России. Яро-

славль, 1910.

Панасюк А.Ю. Управленческое общение. М., 1990.

Пискотин М.И. Социализм и государственное управление. М., 1984.

Покровский С.П. Министерская власть в России. Ярославль, 1906.

Порфирьев Б.Н. Государственное управление в чрезвычайных ситуациях.

М., 1991.

Психологические аспекты управления. М., 1984.

Рассолов М.М. Проблема управления и информации в области права.

М., 1991.

Русская идея. М., 1992.

Сафаров P.A. Общественное мнение и государственное управление. М.,

1975.

Сергиенко Л.А. Правовая регламентация управленческого труда. М.,

1984.

Сиренко В.Ф. 'Проблема интереса в государственном управлении. К.,

1980.

Столыпин П.А. Нам нужна великая Россия. Полное собрание речей в

Государственной Думе. М., 1991.

Тихомиров Л.А. Монархическая государственность. СПб., 1992.

Тихомиров Ю.А. Управленческое решение. М., 1972.

Трапезников В.Б. Управление и научно-технический прогресс. М., 1983.

Управление, информация, интеллект. М., 1987.

Управленческие процедуры. М-, 1988.

Фадеев В.И. Муниципальное право России. М., 1994.

Философия власти. М., 1993.

Флоренский М.Ф. Кризис государственного управления в России в годы

первой мировой войны. Л., 1988.

Шепель В.М. Управленческая этика. М., 1989.

Яковлев Г.С. Аппарат управления: принципы организации. М., 1975.

Список основных публикаций зарубежных авторов по проблемам государственного управления, изданных на русском языке

Ансофф И. Стратегическое управление. Пер. с англ. М., 1989.

Брэбан Г. Французское административное право. Пер. с франц. М.,

1988.

Вебер М. Избранные произведения. Пер. с нем. М., 1990.

Ведель Ж. Административное право Франции. Пер. с франц. М., 1973.

Винер Н. Кибернетика и общество. Пер. с англ. М., 1958.

Вятр Ежи. Социология политических отношений. Пер. с польск М

1979. ' "'

Верховенство права. Сборник. Пер. с англ. М., 1992.

Гарнер Д. Великобритания: центральное и местное управление. Пер с

англ. М., 1984.

Грейсон Дж. (мл.), 0'Делл К. Американский менеджмент на пороге XXI

века. Пер. с англ. М., 1991.

Гурней Б. Введение в науку управления. Пер. с франц. М., 1969.

Джонсон Р., Каст Ф., Розенцвейг Д. Система и руководство. Теория систем и руководство системами. Пер. с англ. М., 1971.

Драго Р. Административная наука. Пер. с франц. М., 1982.

Иванцевич Дж. М. (США), Лобанов A.A. (Россия). Человеческие ресурсы управления. М., 1993.

Карлофф Б. Деловая стратегия: концепция, содержание, символы. Пер.

с англ. М., 1991.

Киллен К. Вопросы управления. Пер. с англ. М., 1981.

Кинг У., Клиланд Д. Стратегическое планирование и хозяйственная по-

литика. Пер. с англ. М., 1982.

Клаус Г. Кибернетика и общество. Пер. с англ. М., 1967.

Клиланд Д., Кинг У. Системный анализ и целевое управление Пер с

англ. М., 1974.

Ковалевски С. Научные основы административного управления. Пер. с

польск. М., 1979.

Козелецкий Ю. Психологическая теория решений. Пер. с польск М

1979.

Курс для высшего управленческого персонала. Пер. с англ. М., 1970.

Кунц Г., 0'Доннел С. Управление: системный и ситуационный анализ

управленческих функций. Пер. с англ. Т. 1, 2. M., 1981.

Макиавелли Н. Государь. M., 1992.

Макмиллан Ч. Японская промышленная система. Пер. с англ. М., 1988.

Манко Г. Организация и проведение технических совещаний. Пер. с

англ. М., 1974.

Марков Марко. Технология и эффективность социального управления.

Пер. с болг. М., 1982.

Маркс К., Энгельс Ф. К критике гегелевской философии права// Соч.

Т. 1.

Мицич П. Как проводить целевые беседы. Пер. с серб.-хорв. М., 1987.

Остром Винсент. Смысл американского федерализма. Что такое само-

управляющееся общество? Пер. с англ. М., 1993.

Оучи Уильям. Методы организации производства. Theory "Z". Японский и американский подходы. Пер. с англ. М., 1984.

Паркинсон С. Законы Паркинсона. Пер. с англ. М., 1989.

Печчеи Аурелио. Человеческие качества. Пер. с англ. М., 1985.

Питере Т., Уотермен Р. В поисках эффективного управления. Пер. с

англ. М., 1986.

Лланкетт Л., Хейл Г. Выработка и принятие управленческих решений.

Пер. с англ. М., 1984.

Поппер К. Открытое общество и его враги. Пер. с англ. Т. 1, 2. M., 1992.

Пригожин И., Стенгерс И. Порядок из хаоса: новый диалог с природой.

Пер. с англ. М., 1986.

Производительность труда "белых воротничков". Пер. с англ. М., 1989.

Пщоловский Т. Принципы совершенной деятельности. Пер. с польск.

К., 1993.

Самоорганизующиеся системы. Пер. с англ. М., 1964.

Санталайнен Т., Воутилайнен Э., Дарение П., Ниссинен И. Управление

по результатам. Пер. с финск. М., 1988.

Сарагоса Ф.М. Завтра всегда поздно. Пер. с исп. М., 1989.

Скидмор М. Дж., Tpunn M.K. Американская система государственного

управления. Пер. с англ. М., 1993.

Старосьцяк & Элементы науки управления. Пер. с польск. М., 1965.

Страссман Л. Информация в век электроники. Проблемы управления.

Пер. с англ. М., 1987.

Тейлор Ф.У. Принципы научного менеджмента. Пер. с англ. М., 1991.

Токеиль Алексис. Демократия в Америке. Пер. с франц. М., 1992.

Управленческое консультирование. Пер. с англ. Т. 1, 2. M., 1992.

файоль А., Эмерсон Г., Тейлор Ф., Форд Г. Управление -- это наука и искусство. Пер. с англ. М., 1992.

Фалмер Роберт М. Энциклопедия современного управления. Пер.

с англ. Т. 1 - 5. M., 1992.

Федералист. Политические эссе Александра Гамильтона, Джеймса Мэ-

дисона и Джона Джея. Пер. с англ. М., 1993.

Фромм Э. Иметь или быть? Пер. с англ. М., 1986.

Хайек Ц.Б. Пагубная самонадеянность. Ошибки социализма. Пер. с

англ. М., 1992.

Хакен Г. Синергетика. Пер. с англ. М., 1980.

Шлезингер-младший A.M. Циклы американской истории. Пер. с англ.

М., 1992.

Шушански Я. Методология рационализации. Пер. с венг. М., 1987.

Эрхард Л. Благосостояние для всех. Пер. с нем. М., 1991.

Эшби У. Введение в кибернетику. Пер. с англ. М., 1959.

Якокка Л. Карьера менеджера. Пер. с англ. М., 1991.

Ясперс К. Смысл и назначение истории. Пер. с нем. М., 1994.

Список некоторых публикаций автора по проблемам государственного управления

а) КНИГИ

Постоянные комиссии Советов -- органы полномочные (на украинском языке). Львов: Каменяр, 1967. 4,3 п.л.

Местные Советы -- организаторы хозяйственного и культурного строительства (на украинском языке). Львов: Каменяр, 1971. 8 п.л., соавтор Кушнерова A.B.

Государственное управление: проблемы методологии правового исследования. М.: Юридическая литература, 1975. 13,2 п.л.

Сущность советского государственного управления. М.: Юридическая

литература, 1980. 14,4 п.л.

Особенности процессов управления в развитом социализме. М.: Мысль,

1985. 13,5 п.л.

Обеспечение рациональности государственного управления.М.: Юридическая литература, 1990. 21,2 п.л.

Управление: социальная ценность и эффективность. М.: РАГС, 1995.

8 п.л.

Культура решений менеджмента. М.: РАГС, 1995. 12,7 п.л.

Новое государство: поиски, иллюзии, возможности. М.: Славянский

диалог, 1996. 13,2 п.л.

6) СТАТЬИ В ЖУРНАЛАХ, ГАЗЕТАХ, ГЛАВЫ В КНИГАХ

Социальное развитие и местные Советы// Советское государство и

право. 1970. № 12.

К вопросу о взаимосвязи субъектов и объектов социального управления

// Вопросы философии. 1974. № 7.

О содержании совершенствования аппарата государственного управления // Советское государство и право. 1975. № 2.

Некоторые методологические вопросы теории государственного управления // Вопросы философии. 1978. № 11.

Социалистическая демократия и научно-техническая революция //

Конституция СССР -- основа социалистической демократии.

М.: Мысль, 1980. 1 п.л.

Демократизм и эффективность советского государственного управления

(методологические аспекты) // Проблемы партийного и госу-

дарственного строительства. № 1. M.: Мысль, 1981 г. 1 п.л.

Ответственность'перед обществом, ее роль в укреплении правовой ос-

новы // Укрепление правовой основы советской государствен-

ной и общественной жизни. К.: Политиздат Украины, 1984.

1 п.л.

Совершенствование планирования экономического и социального раз-

вития // Политико-правовые проблемы развитого социализма.

М.: Мысль, 1984. 1 п.л.

Социальное содержание государственного управления // Современное

государство: теория и практика (на англ. и франц. языках). М.:

САПН АН СССР, 1985. 0,75 п.л.

Типичное и уникальное в государственном управлении (теоретические

вопросы) // Советское государство и право. 1985. № 12.

Дисциплина в системе управления // Государственная дисциплина и

социалистический правопорядок. М.: Политиздат, 1985. 1 п.л.

Управление научно-техническим прогрессом (некоторые вопросы пере-

стройки) // Проблемы партийного и государственного стро-

ительства. М.: Мысль, 1987. № 7. 1 п.л.

Об эффективности управления общественными процессами // Комму-

нист Грузии. 1987. № 8.

Партийное руководство и государственное управление // КПСС и раз-

витие советской политической системы. М.: Мысль, 1987.

1,5 п.л..

Сущность организационной деятельности Советов народных депутатов

и критерии ее эффективности // Организационная работа мест-

ных Советов. Резервы повышения эффективности. М.: Совет-

ская Россия, 1988. 1 п.л.

Что мешает перестройке? // Вестник АПН "Глобус". 1988. № 47.

Методы управления -- экономические // Советы народных депутатов.

1989. JM» 8.

Почему не экономичен наш труд? // Москва. 1989. № 11.

Демократизация управления, процесса принятия решений // Социалис-

тическое самоуправление. К.: Политиздат Украины, 1989. 1,5

п.л.

Новые договоры: только ли полномочия? // Союз. Еженедельное при-

ложение газеты "Известия". 1990. Июль. № 30.

Суверенитет: чем и для чего? // Союз. Еженедельное приложение газе-

ты "Известия". 1991. Февраль. № 8.

Референдум и судьба Союза // Правда. 1991. 16 апр.

Куда прислониться Президенту СССР? // Союз. Еженедельное прило-

жение газеты "Известия". 1991. Июль. № 27.

Коварная триада управления: депутаты, лидеры, аппарат (размышления

аппаратчика") // Союз. Еженедельное приложение газеты

"Известия". 1991. Декабрь. № 52.

Политический процесс и государственная политика // Свободная

мысль. 1991. № 18.

Основные положения концепции развития государственной службы в

...