Теория государственного управления

Постоянная (сопровождающая историю государства) проблема заключается в том, чтобы на каждом этапе развития отыскивать ту "золотую середину", которая бы, с одной стороны, обеспечивала права и свободы человека, давала простор его активности и творчеству, а с другой -- вводила в общество определенное организованное начало, упорядочивала деятельность индивидуумов. Государство не решает проблемы, как часто кое-кому кажется (оно само ничего не производит), а создает и поддерживает в "работоспособном" состоянии организационные и правовые условия для решения проблем, на которые направляются усилия всего общества, людей, занятых производством материальных, духовных и социальных продуктов. Если говорить обобщенно, для государства важно, в первую очередь, видеть, что такое национальные интересы его народа, какова их связанность и взаимозависимость с интересами народов мирового сообщества, и делать все необходимое для их практического осуществления.

Следующий момент, придающий государству особый статус в обществе, заключается в том, что именно (и только) через его структуры и механизмы формируется и закрепляется всеобщая воля, придающая государственным установлениям обязательный характер. Государство посредством своих органов принимает законы и другие нормативные акты (правила поведения) и обеспечивает их проведение в жизнь всеми находящимися в его распоряжении методами, в том числе административными и уголовно-правовыми. Можно сказать, что государству принадлежит легитимная монополия на законодательствование и принуждение при его реализации.

Конечно, существуют проблемы и противоречия в выявлении общей воли, в трактовке решений, принятых простым большинством (даже посредством референдумов), в распределении общей властной воли "по горизонтали" и "по вертикали", в соотношении общей воли и свободы личности, в адекватности общей воли общественным потребностям и интересам, в осуществимости этой воли и по многим другим аспектам. Тем не менее, несмотря на все трудности и относительность многих механизмов и форм волеизъявления (а иных не дано), в системе законодательства, формируемой государственными органами, содержится определенная доля общей воли, и развитие демократии в том-то и состоит, чтобы эта доля расширялась и наполнялась содержанием, отражающим потребности и интересы людей, их идеалы и ценности.

Сущность государства определяется также тем, что для обеспечения реализации своих целей и функций оно создает и поддерживает в определенном объеме и состоянии свой аппарат -- совокупность людей (с соответствующими средствами), профессионально занятых выявлением общих потребностей, интересов, целей и воли, институциональным закреплением последних и проведением государственно-правовых установлений (норм) в жизнь. Этот аппарат имеет сложную структуру и разнонаправленную деятельность. Одна его часть обслуживает законодательствование, исполнение законов и судебную защиту граждан, т.е. связана с государственным управлением в функциональном его понимании, другая -- поддерживает внутреннюю (правопорядок) и международную устойчивость и безопасность государства, его взаимоотношения с мировым сообществом.

Состояние аппарата, его связанность с обществом или отчужденность от общества, его объем и иерархическое построение, качество персонала и многие другие параметры имеют решающее значение для самого государства, общества и государственного управления.

В виде формы общества государство выступает единовременно структурой и механизмом общественного самоуправления. Вследствие длительного действия самодержавно-вождистского режима государственного управления в сознание многих людей крепко вошло» представление о том, что государство отдалено от общества, стоит где-то "высоко" над ним и сверху, чуть ли не с небесных вершин посылает на общество (людей) свои "великие" решения и указания. Немало было сделано и для того, чтобы "верховную" власть превратили в нечто сверхъестественное, "богоподобное", доступное лишь "особым" людям с надчеловеческими качествами. Многие из подобных заводили государства в тупик, что не мешало причислять их к сонму святых.

Между тем, наверное, каждый согласится с тем, ибо такова реальность, что государственно-правовые институты создаются обществом для ведения общественных проблем и люди, которые занимают любые посты в государстве, воспитываются обществом и выдвигаются туда тоже им. Государство "идет" от общества и призвано обслуживать его потребности, интересы, цели и волю. Следовательно, государственно-правовые институты, по крайней мере в демократическом государстве, являются институтами самого общества и подлежат его ведению. Государство должно иметь только те институты, которые необходимы обществу и несут ему благо, и организовывать их таким образом, чтобы они вовлекали в свое формирование и функционирование возможно большее число граждан. С этой точки зрения открытость государства обществу и степень вовлечения граждан в процессы его деятельности характеризуют в главном развитость государства как демократического и правового общественного института.

И еще об одном моменте, отличающем именно государство, нельзя не сказать. Государство представляет собой объединенное им общество людей в качестве целостности ("закрытой" структуры) на мировой арене во взаимоотношениях с другими странами и народами. Через государство устанавливаются и поддерживаются дипломатические отношения, заключаются и исполняются международные договоры и соглашения, создаются региональные и мировые организации и союзы, унифицируются и защищаются права и свободы людей. Формирование открытых обществ усиливает интеграционные связи между народами, что повышает роль государств (их органов) в налаживании международного сотрудничества и укреплении мирового правопорядка.

Таким образом, государство олицетворяет собой сложное образование, воспроизводящее и содержащее в себе много общественного и одновременно оказывающее большое влияние на состояние и развитие общества. Между государством и обществом существуют прямые и обратные связи, идет взаимообмен информацией и деятельностью. Коротко говоря, государство есть публичная и легитимная (нормативно выраженная) властная сила общества. Можно добавить, организованная сила общества, но властная сила потому и является таковой, что она организованна.

Драма человеческой истории и современности во многом определяется тем, каково соотношение этой властной силы и общества, насколько она отчуждена от общества, противостоит ему и, наоборот, связана с ним и хранит его, что представляет собой данная властная сила, какие цели и интересы движут ею и что она несет обществу. Эти острейшие общественные вопросы составляют центральное направление теоретических и практических политических поисков, и на них нет простых ответов. Немало здесь зависит от сущности конкретного государства в конкретный период его существования.

2.2 Типология государств

Существующие ныне государства, как и бывшие прежде, весьма отличаются друг от друга. Это различие, как глубокое, принципиальное, так и порой незначительное, имеет свое значение и сказывается на государственном управлении. Поэтому необходимо знать основные признаки, по которым различаются государства.

^ По источнику и суверенному (т.е. самостоятельному, независимому и верховному) носителю властной силы с времен классификации Аристотеля государства подразделяются на: а) монархию, способную извращаться в тиранию; б) аристократию, способную извращаться в олигархию; в) демократию, способную извращаться в охлократию. В монархическом государстве верховная власть принадлежит наследственному монарху, несущему ответственность за свои действия лишь перед Богом. Эта связь часто подчеркивалась тем, что в церемонии коронации участвовали религиозные иерархи, которые ее и благословляли. Считается, что в аристократическом государстве верховная власть должна принадлежать элите общества, ее лучшим, опытным и разумным представителям. В демократическом государстве верховная власть принадлежит народу -- всем гражданам данного государства.

^т Монархические государства в чистом виде, тем более абсолютистские, остались достоянием истории; если где и сохранились монархии, то они превратились в конституционные (ограниченные законом), сочетающие в себе в разных вариантах и пропорциях монархические, аристократические и демократические начала. Сложнее с выделением собственно аристократических государств, поскольку организационная консолидация элиты всегда была делом трудным. Нередко элита правила и правит под прикрытием либо монархии, либо демократии. Для XX века характерно признание достоинств и перспективности демократического государства, хотя фраза "мы, народ... устанавливаем и принимаем..." была записана давно, еще в Конституции США 1787 года. €

'В данном контексте следует учитывать, что каждый принцип верховной власти имеет свою логику организации и функционирования государственного управления. При монархическом принципе -- это единоличное господство монарха (сверху вниз) с соответствующими наместниками на местах (под разными на-

^Пoд верховной властью понимается конкретное выражение принципа, принимаемого нацией за объединительное начало.

званиями) и подданными. Аристократический принцип требует коллективного управления со стороны элиты с определенным распределением власти "по вертикали" и "по горизонтали" (исторический пример: Речь Посполитая). Признание демократического принципа верховной власти влечет за собой построение государственной власти и государственного управления снизу вверх -- от народа посредством форм прямого волеизъявления, представительства и открытой государственной службы. Нередко специфика демократического государства подчеркивается обозначением его термином "республика" (от латинского res publica -- политическая и юридическая организация римского народа). Если последовательно стоять на принципе равноправия людей, то логично признать, что только демократическое государство соответствует данной позиции и способно обеспечивать свободу и солидарность людей.

По форме правления, то есть организации общегосударственной (или, как принято иногда говорить, высшей государственной) власти, различают парламентские и президентские республики. Имеются и смешанные формы: полупрезидентская республика и парламентарная монархия. Главное здесь -- признание принципа разделения власти и специфика механизмов его практической реализации.

В парламентской республике известным приоритетом пользуется выборный законодательный орган, который из своего состава формирует правительство, подотчетное ему (Италия, ФРГ). Таков же механизм формирования и соотношения законодательной и исполнительной власти в парламентарной монархии (Великобритания, Дания, Италия, Япония). Именно здесь и только здесь существует пост премьер-министра.

В президентской республике законодательный орган (конгресс или с иным названием) и глава исполнительной власти (он же глава государства) равно избираются населением, самостоятельны в своих функциях, но связаны между собой посредством сдержек и противовесов (США, Аргентина, Мексика и другие). Особый статус имеют президенты -- главы государств в России, Франции и других странах, которые в качестве арбитра и гаранта обеспечивают функционирование и взаимодействие органов "разделенной" государственной власти. В таких странах существует правительство, подотчетное в основном президенту.

Выбор формы правления, функций, структуры и других параметров общегосударственной власти существенно влияет на государственное управление. Это, образно выражаясь, "мозговой" центр государственного "организма", и от того, как он устроен и, главное, действует, во многом зависит состояние и функционирование его составных частей -- разнообразных "органов" государства. Поэтому общенациональные политические процессы в большинстве и сосредоточиваются вокруг выбора формы правления и персонального наполнения ее структур.

По форме государственного устройства, то есть по способу разделения государства на определенные части с соответствующим разделением власти по управлению ими, существуют в основном два вида государств -- унитарные и федеративные. Иногда говорят и о конфедеративном государстве, но такое выражение трудно признать корректным: конфедерация -- это союз государств, создаваемый ими для реализации некоторых целей. Унитарные государства подразделяются на административно-территориальные единицы, управляемые по вертикали единой системой государственной власти В них могут создаваться автономные образования, а также существовать развитое местное самоуправление. Федерация представляет собой также единое государство с обширной государственной автономией его составных частей. В известной мере это способ распределения государственной власти по вертикали, по крайней мере так понимается федерализм американскими исследователями .

Понятно, что характер построения государства как сложной, многоуровневой иерархической системы, охватывающей и интегрирующей общество в целостность, определяет многие проявления и качества государственного управления.

Важное значение, наконец, имеет разграничение государств по действующему в них политическому режиму -- содержанию методов и приемов практической реализации государственной власти. Употребляется иногда синоним -- государственный режим, но более адекватным видится все же термин "политический режим", ибо он раскрывает самое существенное: отношение государственной власти к правам и свободам человека и гражданина. Ведь по формальным признакам в том или ином государстве порой можно найти немало демократического (конституции, представительные органы, средства массовой информации, коллегиальность и т.п.), но реально действующий в нем политический режим сводит на нет все демократические начинания. Именно политический режим есть действительность государственной власти. Исторически зафиксировано несколько типов политических режимов: деспотический, к которому относятся и тоталитарный, автократический, авторитарный режимы; здесь способом реализации

^См., например: Остром Винсент. Смысл американского федерализма. Что такое самоуправляющееся общество? Пер. с англ. М., 1993.

государственной воли, олицетворяемой каким-либо верховным правителем (император, король, дуче, вождь, фюрер, кормчий и т.п.), является насилие, подавление, произвол, ограничение свободы, установление сыскного контроля за поведением каждого человека; \ либеральный, при котором государственная власть исходит прежде всего из прав и свобод человека и их осуществлению подчиняет свои возможности; власть как бы обслуживает свободу, к сожалению, этот режим чаще выступает политическим лозунгом, чем реальностью, и по причинам, которые зависят не только от государства; демократически-правовой, сущность которого состоит в проведении в жизнь демократически сформированной всеобщей воли народа (властной силы) строго в рамках материального и процессуального законодательства. Сегодня во многих странах налицо стремление к установлению именно такого политического режима.

Рассматривая типологию государств, нельзя не упомянуть о советской форме организации государства. Как ее ни оценивать, это была веха в истории государственности, которую наука не может игнорировать. Даже неудачный, провалившийся опыт необходимо знать, чтобы не совершать подобных ошибок. Советская организация государства была тиражирована в разной модификации по меньшей мере в пятнадцати странах и оказала влияние на характер государств во многих развивающихся странах. Ее суть в законченном виде, ибо начиналась она под идеей народного самоуправления, состояла в единстве государственной власти на основе принципа бюрократического центризма. Этим объясняются как ее успехи, активное первоначальное развитие, поскольку концентрация власти в одних руках позволяла максимально мобилизовывать ресурсы страны для определенных целей, так и ее провалы и конечный крах, поскольку та же самая концентрация власти могла поддерживаться лишь деспотическими средствами, подавлением свободы. А подавление свободы, в свою очередь, парализовывало человеческий потенциал, убивало его интерес, инициативу и творчество. Возник заколдованный круг, который был прорван лишь ценой развала производительных сил. Урок, который никогда не стоит забывать.

В каждом государстве в любой исторический момент его существования имеет место сочетание различных типовых форм государственной организации. Тем самым необходимо конкретное знание типологических характеристик государства, которое только и способно давать соответствующие структурные посылки для понимания сущности государственного управления в данном государстве. Столь же актуальны и содержательные посылки, которые дают знание общественных функций государства.

2.3 Общественные функции государства

Сущность государства раскрывается и реализуется во взаимодействии с обществом, в том, что и как оно делает по упорядочению и совершенствованию частной, коллективной и общественной жизнедеятельности людей. Эта "погруженность" государства в общество характеризуется через понятие "функции государства". Слово "функция" идет от латинского fщnctio, Означающего исполнение, обязанность, круг деятельности. Известно выражение И.В. Гете: "Функция -- это существование, мыслимое нами в действии". Функция есть, конечно, отношение, посредством которого одна сторона, в данном случае государство, "выливает", переносит свою сущность (силу, потенциал) на другую -- общество. Речь идет именно об общественных функциях государства, поскольку государство вне взаимодействия с обществом теряет всякий смысл, а его общественная сущность (природа) познается также через эти функции. Анализ общественных функций государства позволяет увидеть реальное бытие государства.

Можно выделить несколько общественных функций государства, которые присущи ему в современный период.

Прежде всего, это функция обеспечения целостности и сохранности того общества, формой которого выступает данное государство. Ее можно называть политической функцией, ибо конечная цель политики в объективном смысле сводится к созданию условий для спокойного и гармоничного развития общества. Государство и возникло как попытка преодолеть раскол, разброд, борьбу в обществе, свести противоречия к разрешению в рамках закона.

Но до сих пор многие политические силы рассматривают государство в качестве разменной монеты при достижении своих эгоистических интересов. Поэтому как только они овладевают властью, то тут же направляют ее силу на отлучение об общественной роли и подавление своих оппонентов, и обычно не считаются с мнением оппозиции и меньшинства. Последние же, будучи ущемленными, устраивают конфронтации, мобилизовывают свои возможности и через некоторое время меняют ситуацию в свою пользу. Такие вот своеобразные "качели" постоянно вносят в общество напряжение и отвлекают его от созидания.

Между тем давно известно, и об этом немало писалось, в том числе и в начале нашего века, что "само современное государство основано на компромиссе, и конституция каждого отдельного государства есть компромисс, примиряющий различные стремления наиболее влиятельных социальных групп в данном государстве". Государство является достоянием всего общества, и оно не может и не должно следовать только интересам одних людей, игнорируя интересы других. Забвение этого и превращение государства в орудие насилия (и торжества) одной части общества над другой неизбежно ослабляет государство, разрывает его связи с обществом и рано или поздно разрушает. Опыт показывает, что лучшим состоянием общества бывает такое, когда в нем царят мир, спокойствие, сотрудничество, конструктивное творчество. И если государство подобное состояние общества не поддерживает, а позволяет тем или иным политическим силам его будоражить, взрывать, ввергать в конфликты, не говоря уже об этнических или гражданских войнах, то, следовательно, оно не выполняет своей первейшей общественной функции, не оправдывает своего существования. В такой ситуации трудно вообще говорить о каком-либо государственном управлении.

Актуальной, можно назвать ее социальной, функцией государства выступает, далее, обеспечение на всей его территории прав и свобод каждого человека и гражданина. Ведь именно для этого люди создают государство и поддерживают его духовно и материально. Русский социолог изгнанник И.А. Ильин в 30-е годы XX века -- время террора на его родине -- полагал: "Призвание государства состоит в том, чтобы при всяких условиях обращаться с каждым гражданином как с духовно свободным и творческим центром сил, ибо труды и создания этих духовных центров составляют живую ткань народной и государственной жизни. Никто не должен быть исключен из государственной системы защиты, заботы и содействия; и в то же время все должны иметь возможность работать и творить по своей свободной, творческой инициативе"².

Разумеется, что свобода человека осуществляется в обществе, в общении и сотрудничестве людей. Ее регулируют семья, собственность, мораль, право, другие общественные институты (традиции, обычаи, религия), создающие в совокупности среду человеческой жизнедеятельности. Но несомненно, что люди разные и одну и ту же среду используют для достижения разных целей, в том числе и злонамеренных. Не видеть этого может лишь на-

Кистяковский БА. В защиту права (интеллигенция и правосознание) // Вехи. Интеллигенция в России. Сборники статей (1909--1910 гг.). М., 1991. С.118.

^Ильин И.А. Путь к очевидности. М., 1993. С. 266.

ивный идеалист. В таких условиях только властная сила общества (государство) способна служить гарантом того, что свобода будет сохранена, защищена, станет устойчивой и надежной. К концу века большинство индустриальных демократий подтвердили национальным законодательством признание провозглашенного международными декларациями комплекса прав и свобод человека.

Вместе с тем повседневная практика этих же самых стран свидетельствует, что между юридическим закреплением прав и свобод человека и реальным их осуществлением лежит дистанция огромного размера. До сих пор жизнь человека подвергается постоянным опасностям и часто обрывается преступной рукой. Организованная преступность превратилась в глобальное явление. Другие права и свободы человека нарушаются вообще легко и безнаказанно.

Потом, когда ставится вопрос о социальной функции государства, то ее содержание не исчерпывается провозглашением и защитой прав и свобод человека. Оно намного шире и сложнее: имеется в виду создание всего многообразия условий воспроизводства и развития человека, начиная с рождения новых поколений, их образования и воспитания и кончая сохранением памяти об умерших предках; формирование социокультурного пространства, благоприятного для самореализации каждого человека, а не только избранных; стимулирование творческого роста человека и использование его талантов и возможностей; проведение в жизнь принципов социальной справедливости и многое другое. Какой бы обширной ни была свобода человека в обществе, всегда должна сохраняться нить, связывающая его с государством, превращающая его в гражданина и тем самым придающая ему устойчивость и надежность в жизни.

Вторая половина XX века изменила отношения между государством и свободной рыночной экономикой. Становление мирового рынка, усиление конкуренции на базе "высоких" технологий, необходимость развития человеческого потенциала как основного компонента производительных сил, расширение технотронных опасностей и иные, совершенно новые обстоятельства жизни привели к тому, что государства стали играть особую роль в экономической сфере общества. Почти повсеместно наблюдается сближение глобальных интересов национального государства и национального бизнеса. Современное государство не ослабляет, а, наоборот, усиливает свою экономическую функцию, состоящую в создании организационно-правовых предпосылок, необходимых для упорядоченной и эффективной экономической деятельности общества.

Связь государства и экономики видима давно и людьми, стоящими на чуть ли не противоположных идеологических позициях. Русский ученый, сторонник монархии еще в начале века писал, что "действительная, прочная система экономики страны может воздвигаться лишь на идее развития производительных сил. Это система экономической самостоятельности страны, завершенности всех ее сил, добывающих и обрабатывающих, гармонически друг друга дополняющих и дающих в результате страну экономически самоудовлетворяющуюся, по крайней мере, в пределах необходимости.

Эта система по внутреннему смыслу вполне совпадает с той идеей независимости, которая проникает собою цели и смысл государства вообще" . Но и в конце века, несмотря на огромное число доказательств из опыта практически любой индустриально развитой страны, находятся люди, занимающие, в частности, руководящие государственные посты, которые полагают, что рыночная экономика, особенно переходного периода, должна функционировать без вмешательства государства, без его сознательного влияния на ее структуру и механизмы. Смешиваются два подхода: детальное определение экономической деятельности чуть ли не каждого человека (чем пыталась заниматься централизованная плановая экономика) и формирование нормативного пространства, в котором бы экономические потребности, интересы, цели, правила, нормативы, стимулы, санкции, поступки и действия были тщательно продуманы, осуществлялись рациональным способом, приносили социальный эффект, гармонизировали отношения человек -- общество -- природа.

Кризис среды обитания человека, истощение невозобновляемых природных ресурсов, духовная деградация людей выдвигают на повестку дня новые парадигмы общественного и частного экономического поведения, освоить которое помимо государства, без опоры на его всеобщий интерес и всеобщую волю невозможно. Нужно искать и использовать такие механизмы взаимодействия государства и экономики, которые бы снимали "тотальность" государства и анархию рынка и в итоге давали оптимизирующееся общественное развитие.

Государство выполняет, наконец, и такую, только ему присущую общественную функцию, как поддержание свободы, суверенитета и исторического существования народов своей страны в рамках мирового сообщества. Человек реализуется в своем народе (в своей нации), народы -- во взаимодействии с другими народами. Порой почему-то забываются геополитические обстоя-

¹ Тихомиров Л.А. Указ. соч. С. 640.

тельства, определяющие судьбу народов, вековые национальные интересы. Благодаря космополитизму средств массовой информации размываются национальные ориентации, идеалы, ценности, идет вестернизация по одному шаблону, который при внимательном анализе оказывается весьма корыстным и привязанным к конкретным интересам.

В результате исследования 200-летней истории США и сравнения ее с историей других народов, А. Шлезингер-младший пришел к выводу, который имеет универсальное значение: "Raisons d'йtat (можно перевести как основания государства), а не динамика развития капитализма привели к стремлению Америки иметь влияние в мире..." И далее: "Политические и стратегические мотивы, национальное могущество и национальная безопасность (подчеркнуто мною. -- Г.А.) обладают своими собственными жизнеспособностью и силой независимо от систем идеологии и собственности". Та или иная территория и соседи по месту ее расположения достались определенному народу вследствие сложных, нередко драматических исторических перепитий. Передел территории и улучшение геоположения чреваты сегодня большой кровью и огромными материальными утратами. Поэтому государство призвано осуществлять свою внешнюю функцию в стратегических параметрах, умело строить взаимосвязи по всему периметру своих границ, сохранять и укреплять сотрудничество с возможно большим числом государств, всемерно способствовать развитию международных структур, поддерживающих мир и спокойствие в глобальном и региональном масштабах. Отчетливо проявляется также зависимость между содержанием и результативностью реализации внешней функции государства и успехами в осуществлении его внутренних функций. Именно благоприятная международная обстановка создает условия для созидательного развития любого государства.

2.4 Государственная политика в гражданском обществе

Концентрфованное выражение "сущность государства" находит в проводимой им политике -- совокупности целей и задач, практически реализуемых государством, и средств, используемых при этом. Смысл государственной политики во многом предопределяет содержание и технологию государственного управления. Однако сама государственная политика понимается по-раз-

^См.: Шлезингер-младший Артур М. Циклы американской истории. Пер. с англ. М., 1992. С. 688.

ному, что связано с соотношением и различием между государством и обществом. Нередко имеет место перенос явлений из одного уровня в другой, в результате чего они теряют собственные характеристики.

Гражданское общество -- это сфера свободной, творческой жизнедеятельности личности, коллективов и общностей людей. Разнообразие взглядов и подходов, мотивов и интересов, предельная индивидуализация форм общения и поведения в гражданском обществе не только допустимы, но и необходимы, желательны. Лишь полное и разумное, конечно, самовыражение каждого человека рождает в обществ? тот потенциал, который обеспечивает его динамическое развитие. Поэтому плюрализм (множественность) существует прежде всего в гражданском обществе. Именно в нем призваны действовать многообразные политические силы, которые главным образом путем горизонтальных контактов, соглашений, терпимости, взаимопонимания и т.д. должны достигать своих целей. Плюрализм осуществляется в пределах гражданского общества, в его рамках и способами, присущими цивилизованным взаимоотношениям между людьми. Здесь особая роль принадлежит консенсусу и компромиссу между различными политическими силами по поводу основополагающих общественных ценностей, хотя и понимаемых по-разному.

В отличие от гражданского общества, где сколько людей и их объединений, столько и интересов и способов их представления, государство едино и единственно, олицетворяет собой, как уже отмечалось, "становой хребет" и одновременно форму ("обруч") общества. Тем самым в нем не может быть много политик, "дерганья" из одного направления в другое, "служения" то одним, то другим силам. Основу государственной политики составляют стратегические ориентиры, иначе это уже не государственная политика. Более того, только в согласованных и закрепленных государством рамках и процедурах осуществимо конструктивное поле столкновения политических идей и взглядов, выяснения и сравнения политических позиций и программ, простор пропаганды и привлечения на свою сторону избирателей. В государстве важен момент общего (или интегрированного) интереса и воли большинства граждан. Можно иметь любое свое мнение по поводу государственно-правовых велений, от отрицательного до положительного, но следовать им, если они состоялись, обязательно.

Отсюда предельная актуальность государственной политики, которая должна закрепляться государственно-правовыми структурами, быть известной и понятной обществу. Когда-то, обобщая многовековой опыт человеческого развития, Карл Поппер писал: "Мы должны понять, что все политические проблемы в конце концов носят институциональный характер (подчеркнуто мною. -- Г.А.), что поэтому в политике важны не столько личные мнения, сколько юридическое оформление политических проблем, и что прогресс на пути к равенству можно обеспечить только с помощью институционального контроля над властью". В идеале государственная политика представляет собой оптимальный синтез объективных тенденций общественного развития и преобладающих субъективных суждений людей о своих интересах в нем. В известном смысле она дистанцируется от политики конкретных политических сил, даже составляющих в тот или иной момент большинство в представительных органах власти. Во-первых, необходимо, чтобы ее в какой-то мере разделяло и меньшинство, иначе будут непреодолимые трудности при ее реализации. Во-вторых, такая политика должна быть достаточно устойчивой, стабильной, обладать исторической перспективой. Втретьих, в ней должно содержаться объединяющее начало, направленное на позитивное развитие общества.

В каждом государстве его политика формируется под влиянием многих обстоятельств, является стечением определенных факторов, бывает весьма конъюнктурной и весьма персонифицированной. Но можно выделить и общие (широкие) социальные критерии, по которым государственная политика может "измеряться" в длительном временном интервале. Ведь как для человека, так и для общества, государства существуют универсальные явления и ценности, которые всегда нужны и в которых заключены реалии жизни. С такой точки зрения конструктивность государственной политики всегда можно оценивать под углом того, насколько она способна: а) обеспечивать рациональное и эффективное использование наличного ресурсного, производственного, трудового и интеллектуального потенциалов страны; б) активизировать труд, непосредственно выходящий на интересы человека и реально влияющий на уровень и качество удовлетворения человеческих потребностей; в) изменять условия, производительность и социальную результативность труда и, следовательно, увлекать за собой людей и создавать факторы роста их благосостояния.

В кратком виде смысл государственной политики, отвечающей названным критериям, представляется так: модернизация материального и духовного производства и социальных условий жизни на базе научно-технического прогресса (новых технологий), возможностей конверсии и взаимовыгодного разделения труда с

^Поппер К. Открытое общество и его враги. Пер. с англ. М., 1992. Т. 2. С.189.

другими странами. Опыт подобной государственной политики с достаточно благодатными результатами накоплен Японией, странами Западной Европы, США, другими странами.

В политическом аспекте государственная политика "через модернизацию -- к благополучию" ставит во главу угла собственные силы, внушает людям чувство достоинства, гордости и веры в себя; создает условия для расширения и укрепления "среднего класса", выступающего реальной и заинтересованной силой правового государства и гражданского общества; вовлекает людей в дело и благодаря этому снимает политическую напряженность; способствует равноправному деловому и взаимовыгодному сотрудничеству внутри страны -- между ее составными частями, вне -- с другими странами. Какой бы ни была государственная политика по конкретным характеристикам и приоритетам, она может быть только комплексной, охватывающей все сферы человеческой жизнедеятельности. При всем базисном характере экономики ее уровень и развитие определяются как собственно экономическими источниками и факторами, так (в неменьшей мере) и политическими, социальными, правовыми, национальными, нравственными, психологическими и еще многими другими регуляторами сознания и поведения человека. Забывать об этом -- значит заранее лишать себя возможностей управлять общественными процессами.

Любая государственная политика реализуема в определенных условиях и при использовании адекватных ей средств. При формулировании сути государственной политики актуально обозначение условий и средств, которые ей благоприятствуют и могут быть практически введены в действие.

В числе условий хотелось бы выделить следующее: государственно-правовые, состоящие в создании согласованного, в известной мере идентичного, структурного и правового пространства страны, позволяющего максимально использовать сложившиеся (доступные) технологии экономической, социальной и иной деятельности со своей специализацией и кооперацией; социально-психологические, включающие в себя осознание новых жизненных ориентиров, уход от иллюзий, маниловщины, ожиданий неизвестно откуда приходящей благодати и от всего того, что не соответствует реалиям жизни и не рождает созидательную энергию людей; деятельностно-практические, когда решения, действия, операции, процедуры, поступки и т.п. вершатся в целях и русле государственной политики, "продвигают" эту политику и наглядно раскрывают ее ценность для общества.

Средства реализации государственной политики бывают самые разнообразные: от многообразных форм собственности, рыночной экономики до постановки информации, образования и воспитания. Здесь важно все, что касается человека, его развития и самоосуществления. В средствах реализации государственной политики не может быть мелочей, отклонений от центральной идеи, безразличия и инертности. Настоящая государственная политика непременно выходит на человека, задевает его интересы и должна способствовать удовлетворению его потребностей. И осуществима она тогда, когда становится добровольным достоянием всех.

В завершение размышлений о государстве как субъекте управления общественными процессами хотелось бы напомнить слова, сказанные задолго до христианства и ислама и свидетельствующие о том, что еще в давние времена люди задумывались о государстве, об источниках его силы, о взаимосвязях государства и общества. Это семь учений, следование которым может обеспечить процветание государства.

Первое -- народ должен часто собираться для обсуждения политических проблем, должен надежно охранять свою страну.

Второе -- люди всех социальных сословий должны жить в согласии и вместе обсуждать дела государства.

Третье -- надо уважать старые обычаи и не менять их без причины, соблюдать правила вежливости и долга.

Четвертое -- надо признавать различия в поле и старшинстве, поддерживать чистоту семьи и общества.

Пятое -- надо почитать родителей, уважать учителей и старших.

Шестое -- надо почитать предков, молясь перед алтарем, справлять панихиду и каждый год посещать их могилу.

Седьмое -- надо соблюдать общественную мораль, ценить добродетели, следовать учению добродетельного учителя и делать ему приношения .

Воистину ничто в мире не старо, а только забывается, стирается в памяти поколений. И приходится прилагать много трудов, чтобы восстановить утраченное.

Вопросы для размышления и дискуссии: 1. Что такое государство, каковы его важнейшие черты?

2. Что такое тип верховной власти, форма правления, форма государственного устройства, политический режим?

icm.: Учение Будды. Элиста, 1992. С. 208--209.

3. Назовите и раскройте содержание общественных функций государства.

4. В чем суть и значение государственной политики?

3. Объективные основы и субъективный фактор государственного управления

3.1 Природа и структура объективных условий

Исторически наблюдаемое возрастание силы человека (точнее, совокупной силы человечества), сосредоточенной в знаниях, опыте, орудиях, средствах и технологиях труда, в формах его жизнедеятельности привело к обманчивым представлениям о том, что можно все, чего только стоит захотеть, что все подвластно человеку, способному якобы по своему замыслу и проекту чуть ли не переделать весь мир. С помощью этой силы с начала промышленной революции многое изменено на планете, в мышлении и образе жизни человека. Сформировались индустриальные, а кое-где и постиндустриальные общества, усилилось информационное взаимодействие между всеми народами, повысилось в целом благосостояние людей. В то же время ощущение силы инициировало две мировые и множество практически непрерывных локальных войн, до предела обострило экологическую ситуацию, породило проблему сохранения самой природы человека, о чем впервые возвестили Я. Буркгард и Ф. Ницше.

Особенно, как показывает опыт XX века, опасно соединение материальной и духовной силы сообществ людей с властью авторитарной бюрократии, которая рассматривает ее как свою собственность и использует в узкокорыстных интересах. Не раз создавалось и продолжает создаваться искусственное мнение о могуществе властей предержащих, их способности путем своих управляющих воздействий решить по собственному усмотрению любую проблему: то не признавалась достоверность выводов кибернетики, генетики и других наук, то произвольно заставляли выращивать кукурузу на Севере, "разворачивать" реки, осушать болота, вообще переиначивать природу и не считаться с биологической сущностью человека. Еще более упрощенно и "радикально" подобные люди относятся к наследованию и преемственности общественных и частных форм жизнедеятельности. В этой сфере очень многие, чуть получив известность и власть, уже знают чем и как управлять, что делать и кто виноват, чего хочет народ, каким образом его можно осчастливить и иное в таком же духе. .

Между тем и в природе (среде нашего обитания, а не в окружающей среде, как будто не мы в ней, а она вокруг нас), и в обществе, и в самой сущности человека как биосоциальном существе имеются объективные предпосылки (основы, условия), закономерности, формы, ценности и другие проявления, формировавшиеся тысячелетиями, которые независимы от нашей воли и нашего восприятия и накладывают определенные ограничения на нашу деятельность. Конечно, развитие человека изменяет его взаимоотношения с объективным, но последнее остается таковым, невзирая на постоянное накопление мощи человека.

Поэтому первейшим условием рациональности и эффективности государственного управления является познание объективного, раскрытие его внутренних зависимостей и механизмов, учет многообразных элементов и закономерностей, построенное на основе знаний об объективном соответствующих целей, функций, структур, технологий и принципов государственного управления.

Прежде всего в качестве объективных основ государственного управления следует назвать природно-географические условия или, по словам П.Я. Чаадаева, факт географический. Каждый народ занимает свою территорию на земном шаре, и природные свойства этой территории (почва, климат, рельеф, водные ресурсы, географическое расположение и т.д.) диктуют людям отвечающие им технологии производственной деятельности и формы общественной жизни. Не случайно каждая из исторически известных цивилизаций, выделенных Дж. А. Тойнби (по поводу чего имеются, различные мнения), привязана к определенным природно-географическим условиям и в какой-то мере была приспособлена именно к ним.

С этой точки зрения Россия с момента возникновения имеет весьма своеобразные объективные условия государственного управления. Она занимает северную равнинную часть евразийского субконтинента, омываемую Ледовитым и Тихим океанами. В нынешних границах она еще, более отдалена на восток и север, поставлена в еще более сложные природно-географические условия. Здесь нельзя создать жизнь, сравнимую со странами Средиземноморья или обоих побережий Атлантики. Смена времен года, тепла и холода, переувлажненность и засуха, другие весьма объективные явления имеют в российских широтах свою цикличность и специфику, не считаться с которыми и не учитывать их значит заранее обрекать управленческие процессы на негативный результат.

Ко второму роду объективных основ государственного управления можно отнести естественно-общественные условия, которые сформировались вследствие длительного взаимодействия человека и природы. В своих исследованиях Л.Н. Гумилев убедительно показал, что ландшафт предопределяет сущность и формы жизнедеятельности соответствующих этносов· Когда какой-либо народ тысячелетиями создает свою культуру ("вторую", искусственную природу) на определенной территории и добивается гармонизация природы и своей жизнедеятельности, известного равновесного отношения между ними, то тем самым он вырабатывает как бы органичные структуры, механизмы и технологии труда, быта и социального общежития, вне соблюдения которых государственное управление приобретает по существу разрушительный характер. Можно, конечно, путем усиленной эксплуатации природы решить проблемы двух-трех поколений, но уже последующие ощутят разорванность связей и начнут расплачиваться за предыдущую самонадеянность.

География расселения людей, типы градо- и домостроений, характер поселений, технологии земледелия, виды коммуникаций, способы и приемы труда и быта, ценности общежития, традиции, обычаи и менталитет -- все это важные и объективные свидетельства того, что соответствующими народами (сообществами людей) найдены и выверены историей адекватные и адаптационные формы их существования и развития, частного и общественного поведения, отражающие своеобразие природы и климата.

Отсюда проблемы соотношения мировой и национальной культуры, самобытности, оригинальности и заимствования. Необходимо изучать и знать достижения всего человечества, проживающего будь то на Востоке, Западе или Юге, но и одновременно понимать, что любая культура взросла в своих "координатах" естественно-общественных условий, приспособлена именно к ним и при переносе в другую культуру может быть использована лишь с учетом возможностей и способностей этой культуры к восприятию и впитыванию (ассимиляции) иных культурных

^lCм., например: Гумилев Л.Н. Этносфера: история людей и история природы. М.. 1993.

приобретений, даже самых впечатляющих и перспективных. Тем более, что органичная (собственная) культура характеризует действительное состояние жизнедеятельности людей, а привносимая (заимствуемая) -- лишь вероятностное, которое может быть как лучшим, так и худшим. В данных вопросах государственное управление должно быть очень внимательным и ответственным, выверять соответствующие управленческие решения и действия историческими мерками.

Третий ряд объективных основ государственного управления -- это культурно-историческое наследие, которое создано субъективным фактором (сознанием и деятельностью людей) и выступает на сегодня нашей объективной жизненной опорой. Цепь исторического развития непрерывна, и на каждый момент времени люди (их сообщества, государства) располагают определенным, накопленным национальным богатством и освоенными технологиями различных видов деятельности, которые в совокупности дают известный уровень реальной производительности труда. Технологии сформированы и формируются творчеством людей, часто, особенно в промышленности, они имеют универсальный характер, но используются, как правило, с учетом природно-географических и естественно-общественных условий соответствующей страны и ее регионов. Многие технологии, в частности земледелия, скотоводства, лесного хозяйствования и т.д., отрабатывались веками, и в этом смысле они объективнее, первичнее форм собственности и механизмов государственной власти. Последние менять легче, чем первые, но именно они являются материальным источником и средством производительности труда.

К культурно-историческому наследию относятся также общественные формы жизнедеятельности людей, апробированные вековым опытом. В России, к примеру, такие формы, как вече, собор, казачий круг, дума, артель, община, товарищество и другие, отличающиеся коллективистским началом, возникли не случайно, не по усмотрению тех или иных лиц, а являются наиболее рациональными в наших природно-географических и естественно-общественных условиях. В противовес Западу индивидуализм у нас гибелен Для общества и отдельного человека. Дополнительные трудности, налагаемые на человека суровостью климата, малой производительностью земли, растянутостью коммуникаций и другими обстоятельствами, могут в России преодолеваться лишь при взаимовыручке, взаимоподдержке, сопричастности к миру -- сообществу близких, надежных людей. Поэтому история народов России выработала свое представление об обществе, его формах, о правде как его принципе, о взаимоотношениях человека и общества, о многих других общественных ценностях.

История всегда является, перед нами как факт состоявшийся и объективный. К ней можно относиться субъективно по-разному: восхищаться ею или отвергать ее, постигать ее уроки или вообще игнорировать ее тенденции, но одно очевидно: история не подлежит ни изменению, ни отмене. Она состоялась, ушла в прошлое, созидаемым может быть только будущее. Следовательно, к историческому достоянию нельзя подходить с конъюнктурными мерками, вырывать те или иные его фрагменты для использования на злобу дня, давать ему произвольные оценки. То, что создавалось тысячелетиями, из поколения в поколение, при всех ошибках и заблуждениях, представляет собой бесценное наследие каждого народа, каждого государства, требующее не только уважительного отношения к себе, но и умелого, разумного включения в процессы построения будущего. Важно научиться выбирать из прошлого необходимый и прочный "строительный материал".

Целесообразно подчеркнуть (и это должно стать основанием для всех последующих размышлений), что условно выделенные здесь природно-географические, естественно-общественные и культурно-исторические условия и наследуемые нами ныне их результаты в реальной жизни выступают во взаимосвязи друг с другом, как комплексное явление, внутри и в пределах которого только и может формироваться и реализовываться государственное управление. Это очень сложное явление, которое с трудом поддается познанию, поскольку в нем во взаимодействии находится множество разнокачественных (по природе) элементов. Практически все науки заняты исследованием природно-географических, естественно-общественных и культурно-исторических условий жизнедеятельности системы "природа -- общество -- человек", но их узкая специализация (порой со своим уникальным языком) часто не позволяет получать необходимое комплексное знание. Недостаток знаний наблюдается буквально на каждом шагу. Еще большие трудности стоят на пути освоения названных объективных условий государственным управлением. Ведь существует сложный механизм опосредованных связей, через который объективное отражается, закрепляется и реализуется в субъективном государственного управления.

3.2 Объективная детерминация государственного управления

Разумеется, что осветить все богатство и многообразие взаимодействия объективного и субъективного в государственном управлении в предлагаемом кратком сюжете невозможно. Поэтому здесь многое представлено схематически, как определенная.