Теория государственного управления

логическая конструкция, которая в каждом управленческом решении и действии должна наполняться конкретным содержанием, исходящим из своеобразного сочетания природно-географического, естественно-общественного и культурно-исторического в соответствующем месте и времени.

Прежде всего результирующим названных объективных условий выступает производственная база со своей технологией, специализацией и кооперацией в рамках территории определенного сообщества людей (государства, его составной части, города, административного района, населенного пункта). Эта база является, конечно, продуктом творческой, созидательной деятельности людей, есть опредмечивание их замыслов, знаний и труда, но по отношению к целям, функциям и структуре государственного управления она может и должна рассматриваться как объективная данность. Каждый раз надо учитывать ее состояние, потенциал, пригодность к решению тех или иных задач, возможности обновления и многое другое, в том числе и те капиталовложения, которые были вложены в нее несколькими поколениями в течение всего периода ее существования. Рациональность государственного управления и начинается как раз от умелого, экономичного и социально-эффективного использования той производственной базы общества, которой оно располагает на момент актуализации своих жизненных проблем.

Можно по-разному оценивать производственную базу в целом и ее отдельные элементы, но реально она представляет собой единственную материальную (техногенную) основу существования общества, и здесь долг государственного управления однозначен.

В качестве .объективного источника и детерминанты государственного управления особо следует выделить систему экономических отношений (экономический базис общества). Данная система соединяет производственную базу с человеческим потенциалом и обеспечивает воспроизводство материальных продуктов, а также социальных и иных услуг, необходимых для поддержания жизнедеятельности общества и каждого отдельного человека. Истории известны различные формы собственности, в границах, принципах и нормативах которых осуществлялись экономические процессы. Основными среди них признают государственную и частную собственность, между которыми (в силу многогранности общественных связей) имеются смешанные или комбинированные формы собственности (муниципальная, кооперативная, акционерная, общественных объединений, групповая и т.д.).

В последние два столетия в теории, политике и практике ведется постоянная дискуссия о достоинствах и преимуществах той или иной формы собственности в решении экономических проблем. Суть ее в приоритетах интересов "частного" человека либо общества и их роли в повышении производительности труда и росте национального богатства. Скорее всего все согласны с тем, что каждому человеку нужна собственность как основа свободной жизнедеятельности его и его семьи. Проблемы возникают при анализе источников (способов) приобретения собственности, ее объемов и соотнесения с потребностями, а также целей и общественных результатов ее использования. Вообще, как показывает опыт, в любой форме собственности главное состоит в управлении ею, в том, как предоставляемые ею возможности реально влияют на развитие человека, состояние общества и сохранение природы. Каждая форма собственности имеет присущее ей "поле" своего потенциала, обусловленное уровнем и структурой производственной базы ri применяемых в ней технологий.

Поэтому государство как выразитель всеобщих потребностей, интересов и целей и форма общества не может относиться избирательно к какой-либо одной форме собственности. Для него все формы собственности в равной степени важны и оно должно для всех них создавать одинаковые экономические условия, позволяющие каждой при свободной конкуренции сполна выявлять свой созидательный потенциал. Если современный рынок -- это система общепризнанных и обязательных правил экономического поведения всех его участников, то прежде всего государство призвано беспокоиться о создании таких правил и обеспечении их практической реализации. Но, создавая и поддерживая упорядоченность экономических процессов, государство в данном аспекте всегда связано с закономерностями экономической деятельности, и свои правила (нормы) может формулировать только таким образом, чтобы они соответствовали познанным закономерностям. Иначе неизбежно противоречие между государственным управлением и интересами участников экономических процессов, ведущее к снижению динамики и эффективности последних.

Реальная жизнь -- лучшее доказательство любых теоретических позиций. Обобщая 200-летнюю историю США, страны классического свободного предпринимательства, А. Шлезингер-младший пришел к следующим, надо сказать принципиальным, выводам: "Традиция государственного вмешательства в экономику -- традиция столь же истинно американская и имеет столь же глубокие корни в национальной истории, будучи неразрывно связанной с именами наших величайших государственных деятелей и отражая американский дух и национальный характер, как и соперничающая с ней традиция неограниченной свободы личного интереса и частного предпринимательства".

Наряду и совместно с экономикой важная роль детерминанты государственного управления принадлежит социальной сфере общества, состоящей из специфических социальных интересов, социальных отношений в узком смысле слова, социальной инфраструктуры. Социальные интересы -- это интересы сохранения, самообеспечения и воспроизводства человеческой жизни, более всего они выражаются в общении, быту, потреблении социальных услуг. Социальные отношения в научной литературе сводятся к отношениям по обеспечению жизненными средствами, по воспроизводству социальных и природных данных человека, по приобщению совокупного человека к производству, к существующей или изменяющейся системе общественных отношений. Под социальной инфраструктурой понимается совокупность материально-вещественных элементов, создающих условия удовлетворения социальных интересов людей -- это набор структур по оказанию социальных услуг, начиная с родильного дома и кончая местом панихиды. Функционально здесь актуальна каждая структура, ибо виды социальных услуг не взаимозаменяемые.

За тысячелетнюю историю социальная жизнь людей выработала определенные формы, закономерности, традиции, даже стереотипы, которые ее поддерживают и воспроизводят в определенных объективных условиях и более конкретно -- на основе имеющейся производственной базы и системы экономических отношений. Отсюда сильные зависимости между экономической деятельностью и социальной жизнью общества, многогранные прямые и обратные связи между ними. В общем и целом социальные потребности людей приспосабливаются к экономическим возможностям общества, иначе историческая жизнь могла бы не состояться. Нередко спектр социальных потребностей удовлетворяется лишь в ограниченных масштабах, частично, это придает социальной жизни обедненный и односторонний характер, сказывающийся на самочувствии и развитии человека.

По идее и теоретическим рассуждениям либералов социальная жизнь должна иметь свободный характер, развиваться в естественных иеимманентных формах в соответствии со своими закономерностями. С этим можно согласиться только в том смысле (и границах), что социальная жизнь имеет свои объективные основания и должна складываться с учетом потребностей и интересов людей. За пределами названного социальная жизнь формируется сознательно, является управляемой и способна приобретать необходимые уровень, состав и структуру лишь при под-

¹ Шлезингер-младший А. Указ. соч. С. 367.

держке государства. Ведь для общества важны не отдельные элементы (или составные) социальной сферы, даже если они и хорошего качества, а их системные образования, обеспечивающие равноправие людей в доступе к социальным услугам по всей территории страны (системы образования, здравоохранения, социального обеспечения, отдыха, физической культуры и спорта, информации, духовного развития человека и т.д.). Современное государство несет ответственность перед обществом за состояние и темпы развития его социальной сферы. Тем самым оно призвано постоянно ориентироваться на происходящее в социальной жизни, знать здесь исторически и национально выверенное (традиционное), различать объективное и субъективное, вырабатывать и реализовывать свои управляющие воздействия на основе социальных потребностей и интересов людей и в целях их удовлетворения.

Объективная детерминация государственного управления идет также от духовной культуры общества, имеющей как бы два среза: субъективный, связанный с тем, что духовность есть проявление субъективного фактора (сознания и деятельности людей), и объективный, отражающий материальное закрепление духовного, превращение его в историческое наследие. В данном случае я говорю об объективном, исторически закрепленном в духовной культуре общества. Каждый народ в процессе своего существования выработал, сохранил и усвоил свою систему духовных ценностей -- религиозных, мировоззренческих (философских), идеологических, этических, художественных, педагогических и других, к которым государственное управление должно относиться как к объективным фактам. Порой эти ценности могут быть консервативными, идеалистическими, противоречащими целям государственного управления. В другом случае в них обнаруживается немало умозрительного, ограниченного, приспособленного к конкретной национальной самобытности. Есть в духовной культуре и заимствованное, которое недостаточно ассимилировалось и рассматривается людьми как нечто чуждое, искусственно навязанное. Со всем приходится государственному управлению считаться, поскольку объективно-духовное: а) формирует человека с определенными духовными ориентациями, ценностями и запросами, что сказывается на типе участника управленческих процессов; б) создает духовную атмосферу, в которой вырабатываются и реализуются соответствующие управляющие воздействия; в) делает понятным язык управленческих решений и действий, что способствует их осуществляемости.

Вне знания и учета объективно-духовного государственное управление может не отвечать чаяниям людей, отклоняться от их

3 Теория государственного управления йс

представлений о должном, о правде жизни, не восприниматься и не поддерживаться ими, встречать с их стороны игнорирование, пассивное и активное сопротивление. Нередко подобное ведет к отрыву и противопоставлению государства и общества.

Источником и постоянным импульсом объективизации государственного управления служит рожденный духовной культурой общества научно-технический прогресс. Этот прогресс осуществляется в сложнейшей системе "наука -- техника -- производство -- природа -- общество -- человек", где каждый элемент, во-первых, приобретает смысл и реализуется лишь в общественном отношении, при удовлетворении им определенной общественной потребности или при выполнении общественной функции и, во-вторых, неразрывно сочленен с человеком, создается и преобразовывается благодаря его интеллектуальной и физической активности.

Научно-техническое развитие вызывает изменения во всех сферах жизнедеятельности людей, серьезно корректирует влияние объективных условий на решение общественных проблем. Оно открывает совершенно новые возможности перед людьми, но использование таких возможностей всецело зависит от людей, от их общественной организации. История свидетельствует, что одни и те же научно-технические открытия в разных странах дают существенно разные социальные и экономические результаты. И главным образом по причине того, что не везде государственное управление (да и менеджмент) осознает характер и потенциал научно-технических новаций и на них основывает управленческие процессы. Анахронизм и инертность управления способствуют отставанию многих стран.

Таким образом, объективизация государственного управления идет от комплекса источников, детерминант и импульсов по линиям: природно-географических условий; естественно-общественных условий; культурно-исторического наследия; производственной базы, системы экономических отношений; традиций и структуры социальной жизни; объективного в духовной культуре; научно-технического прогресса и, наверное, других, которые могут быть обнаружены и выделены при более глубоком раскрытии данной проблемы. Логично, что освоение этого комплекса зависит от того, как развит и организован субъективный фактор и как он связан с государственным управлением.

3.3 Состав и развитость субъективного фактора

В теории государственного управления обращение к субъективному фактору имеет двоякий смысл; во-первых, государственное управление само составляет часть субъективного фактора и тем самым во многом определяется его состоянием, во-вторых, место и роль, другие проявления государственного управления зависят от уровня развития и организованности субъективного фактора. Без ориентации на субъективный фактор и его влияние на управленческие процессы трудно понимать практически любой вопрос государственного управления.

Субъективный фактор олицетворяет собой (что важно подчеркнуть) сознание в действии, определенное слияние мыслительного и практического процессов. Именно воплощение сознания в деятельности, его "материализация", объективное закрепление и представление позволяют судить о содержании, возможностях и силе сознания. Даже библейское: "И сказал Бог: да будет свет. И стал свет" -- и так другие творения Бога (см. Бытие, гл. I, п. 3 -- 29) говорят о связи сознания и его практического результата, слова и дела. Между тем наблюдается, особенно в интеллигентствующих кругах, разрыв мышления и практики, упование лишь на слово, все новую фразу и их магические свойства. Говорится много, да мало делается.

Оба связанных между собой элемента субъективного фактора -- сознание и деятельность -- имеют многогранный характер и сложную структуру. Они исследуются в философской, социологической и психологической науках и сказанное здесь является лишь выводом из них и то применительно к запросам теории государственного управления. Сознание отличается разными уровнями -- общественное, обыденное, массовое, коллективное, индивидуальное, выступает во многих формах -- мифологическое, религиозное, научное, художественное, историческое и т.д., имеет разные социально-психологические параметры.

Определяющими для государственного управления являются противоречивость, неустойчивость, пластичность и разнообразие сознания. Тут -- источник многих проблем. Люди с разным сознанием действуют в иерархии государственных органов и должностей. Одни и те же решения они интерпретируют различно, исходя из собственного понимания. Так же они относятся к управляемым объектам и условиям их функционирования. Люди, занятые в управляемых объектах, тоже руководствуются своим сознанием, которое может весьма отличаться от того, в соответствии с которым принимались те или иные управленческие решения. В результате и государственное управление, его управляющие воздействия, и их восприятие управляемыми объектами состоят из множества разнокачественных элементов сознания, создающих сложнейшие условия для управленческих процессов. Отсюда неопределенность, вероятностность как в содержании управленческих решений, его толковании и аутентичности понимания, так и в надежности его реализации.

Деятельность также представляет собой многомерное явление, выражающее в совокупности сущностные стороны и свойства человека и различные общественные взаимосвязи. Она служит моментом перехода, "превращения" сознания в материальность, вследствие чего сформированные в сознании идеи, сюжеты, представления, образы, логические конструкций (проекты) и т.д. приобретают соответствующую предметность. В то же время это способ реализации сущности человека и механизм его взаимодействия с другими людьми (обмен деятельностью), основной канал его социализации. Деятельность -- единственный способ воспроизводства людьми материальных и духовных продуктов и социальных условий своей жизни, определяющий фактор развития сознания как отдельного человека, так и общественного сознания, непременное, неотъемлемое и главное основание личности.

На психологическом уровне деятельность рассматривается в системе "сознание -- деятельность -- объективный мир", когда раскрываются сложные механизмы отражения потребностей в сознании человека, выработки целей и мотивов поведения, формирования установок как факторов стабилизации деятельности, обеспечения ее устойчивости и непрерывности. На социологическом уровне исследуются общественный и частный характер деятельности, ее обусловленность социальными факторами, роль общественных отношений в развитии деятельности, преобразования в деятельности в процессе исторического развития и иные аспекты. На праксеологическом и эргономическом уровнях внимание сосредоточивается на конкретных приемах, способах деятельности, на связи человека с орудиями труда, принципах коллективно организованной деятельности, механизма овладения человеком современной техникой, технологией, информацией и т.д.

Все уровни и аспекты деятельности важны для государственного управления, ибо его главный общественный смысл состоит в активизации и организации деятельности. К сожалению, в российской истопии почти всегда вопросы рациональности, совершенства и эффективности деятельности находились на низком уровне. Здесь проявляется какой-то никем еще не раскрытый парадокс: за последние два века Россия произвела огромную интеллектуальную продукцию, которой может гордиться любая страна. Созданы уникальные механизмы, конструкции, технологии, по многим показателям опережающие зарубежные аналоги. Но все это в единичных образцах, для узкого круга потребителей. От "высоких" технологий и современных механизмов и конструкций нет продвижения вниз -- к массовому освоению и тиражированию. В сельском хозяйстве, промышленности, сфере услуг, образовании, здравоохранении, даже в самом государственном управлении преобладают технические средства, технологии, приемы и формы деятельности, отстающие от передовых стран на тридцать--сорок лет. Господствует рутинная деятельность, ориентированная на мускульную силу человека. Естественно, что состояние деятельности в стране не создает предпосылок для роста благосостояния людей и цивилизованного (как принято говорить) обустройства жизни (жилье, транспорт, услуги и т.д.).

Можно констатировать следующие посылки, актуальные для понимания многих процессов в области государственного управления: а) субъективный фактор в своем составе имеет элементы различного уровня развития потенциала, по-разному соотносящихся и взаимодействующих между собой (это совокупность самых многообразных проявлений сознания и деятельности миллионов людей); б) развитие субъективного фактора представляет собой сложный процесс, в котором все элементы и свойства преобразовываются неравномерно, при противоречивом подчас влиянии друг на друга; они по-разному и в неодинаковой мере отражают объективную действительность, по-разному поддаются ее влиянию и столь же различны их собственная устойчивость, самостоятельность, способность к изменениям (одни элементы более адаптивны, другие, наоборот, более консервативны); в) различные элементы и свойства субъективного фактора с разной силой, целенаправленностью и рациональностью влияют на объективную действительность (мера соотношения сознательности и стихийности в них весьма различна); последствия влияния их на объективную действительность также многообразны -- от конструктивных, созидательных до негативных, разрушительных.

Развитие общественного сознания и одновременная его дифференциация (по формам, содержанию, освоению индивидуальным сознанием и т.д.), усложнение общественной деятельности в целом и в связи с этим углубление специализации индивидуальной (подчас коллективной) деятельности определяют остроту вопроса о рациональном сочленении единичных и коллективных элементов сознания и деятельности. Существует предел специализации деятельности, за которым она теряет всякий интерес для человека. Многие отрицательные моменты имеет чрезмерная "специализация" ("сужение") сознания. Не случайно современная жизнь создала проблему освоения "стыков" наук. "Специализация" сознания и деятельности отдельной личности -- проблема не только психологическая, но и социально-психологическая, даже физиологическая, основывающаяся на комплексности и многогранности человека. Вместе с тем специализация производства (а на его основе и определенная "специализация" (профессионализация) сознания и деятельности) -- объективный факт, предполагающий умелое, эффективное кооперирование единичных, "специализированных" проявлений субъективного фактора.

Для государственного управления имеют значение все процессы, свойства и возможности субъективного фактора. Здесь обнаруживаются самые жесткие коррелятивные зависимости, которые либо способствуют управленческим процессам, либо их тормозят, деформируют и разрушают. В наш менталитет глубоко вошел ложный стереотип, состоящий в том, что, мол, то, что было замыслено и решено в государственном управлении, непременно должно получиться и на практике. На самом деле не все так просто и однозначно и многое зависит от того, насколько, к примеру, регулятивные элементы субъективного фактора и государственного управления совпадают, поддерживают развитие общества.

Прежде всего речь идет о соотношении интересов и целей субъективного фактора и интересов и целей, реализуемых государственным управлением. Сложная структура субъективного фактора приводит к тому, что часто индивидуальные, а также и групповые (коллективные) интересы и цели весьма отличаются от всеобщих интересов и целей, объективно стоящих в поле зрения государственного управления. Возможна и обратная ситуация, при которой эгоизм и некомпетентность властей предержащих превращают интересы и цели государственного управления в нечто, противоречащее всеобщим интересам и целям субъективного фактора. Необходима подлинно демократическая организация государственного управления, обеспечивающая согласованность, взаиморазвитие и актуальность интересов и целей субъективного фактора и государственного управления.

Важное значение принадлежит "наложению" и взаимодействию социальных норм, которые признаны субъективным фактором, с одной стороны, и которыми руководствуется государственное управление -- с другой. Ведь субъективный фактор исторически сформировался и поддерживается очень многообразной совокупностью религиозных, моральных, эстетических, правовых и других норм, традициями и обычаями, которые необходимо знать и использовать в управленческих процессах. Государственное управление по замыслу должно формироваться и реализовываться в соответствии с духом и буквой закона, которые, в свою очередь, должны отвечать представлениям о праве. Часто между требованиями различных социальных норм, в том числе и законов, существуют противоречия, и люди сами делают среди них выбор; поведение, моделированное в социальной норме, и реальное поведение тоже весьма различаются; результаты, предполагаемые от следования социальным нормам и полученные на практике, не совпадают.

Поэтому государственное управление призвано исходить из реального состояния нормативной урегулированное™ субъективного фактора, объективно оценивать место и роль различных видов социальных норм и лишь на этой основе вырабатывать и осуществлять свои управляющие воздействия.

Следует, наконец, принимать во внимание связанность мотивов и стимулов поведения людей в личной и общественной жизни и, соответственно, в процессах государственного управления. Весьма часто "должное" и "сущее" в поведении и деятельности людей дистанцируются далеко друг от друга. Проповедуется и утверждается одно, делается совсем другое и это другое получает свою мотивацию в сознании многих людей. Широко наблюдается несовпадение мотивов и стимулов, по причине чего стимулы, особенно содержащиеся в государственном управлении, не срабатывают. Несмотря на то, что вроде бы давно проблема стимулов исследуется, до сих пор в государственном управлении система стимулов не представлена в реально действующем виде. Из-за этого реализуемость государственного управления оставляет желать лучшего.

Тем самым вырисовывается сложная система элементов субъективного фактора "потребности -- интересы -- цели -- воля -- нормы -- мотивы (установки) -- стимулы", в рамках которой формируется и реализуется государственное управление. Ее развитость и организованность во многом определяют возможности государственного управления и характер его взаимоотношений с обществом.

3.4 Организованность субъективного фактора и государственное управление

Вопросы места и роли, возможностей и объектов, потенциала и пределов государственного управления нельзя рассматривать абстрактно, из самих себя (как это нередко делается). Они обусловлены, причем в весьма существенных моментах, организованностью субъективного фактора, которая возникает под влиянием многих общественных усилий. Организованность, как и дезорганизованность, создается объективными и субъективными источниками, импульсами и механизмами, в результате чего многое здесь определяется состоянием общественных связей и, в конечном счете, сознанием, поведением и деятельностью каждого отдельно взятого человека.

Следует признать, что в обществе, несмотря на обилие организационных структур, призванных упорядочивать общественные процессы, сильно дают о себе знать стихийные механизмы как объективного, так и субъективного свойства. Природные катаклизмы, технологические аварии, пожары от молний, эпидемии и эпизоотии выводят неожиданно и помимо воли людей некоторые процессы из состояния равновесия, а в локальных масштабах порой их совсем разрушают. Видимо, чернобыльская катастрофа и землетрясение в Армении немало повлияли на судьбу СССР. Деструкция общественных связей часто идет из-за субъективных стихийных механизмов: нетерпимого, раскольного, злоумышленного сознания, антиобщественного и преступного поведения, бессознательной и разрушительной деятельности. Кстати, на интересные организационные выводы наводит анализ преступности: при ослаблении борьбы с ней и определенном росте ее удельного веса она приобретает организованный характер и начинает диктовать обществу свои условия и волю. Значит, субъективная негативная стихийность имеет известные пределы, перейдя которые она становится организованной, но с целями, отличными от общественных.

Естественно также, что стихийные механизмы, как объективные, так и субъективные, могут приносить и позитивные результаты (счастливая случайность), которые сказываются на общественном развитии. Важно постоянно отслеживать характер, направления и объем действия стихийных механизмов и на основе соответствующих знаний выстраивать государственное управление. Мыслить реально и не отклоняться ни в ту, ни в другую сторону.

Большое место в организации субъективного фактора принадлежит менеджменту, общественному управлению и общественному самоуправлению. Эти виды управления связаны между собой тем, 4ш их субъектом выступает непосредственно само общество, но различаются они по уровню и характеру организованности. В общественном самоуправлении проявляет себя общественная самодеятельность людей, опирающаяся на соответствующие общественные институты. Это семья, собственность, мораль, право (в социологическом смысле), традиции, обычаи, иные регуляторы, используемые людьми при реализации ими своего статуса свободной личности (в отличие от статуса гражданина). В общественном управлении задействованы специальные общественные организационные структуры, создаваемые для осуществления определенных целей: общественные объединения, партии, религиозные организации, органы территориального общественного самоуправления и т.д. Статус наших российских структур регулируется законодательством, а сами они имеют сложную организацию. Во многом они выступают организационной основой того, что именуется гражданским обществом.

Менеджмент организует активность субъективного фактора, главным образом, в экономической и социальной сферах, хотя он может трактоваться и шире.

При развитой демократии и состоявшихся общественных институтах и структурах определяющую роль в организации субъективного фактора призваны, конечно, играть общественные самоуправление и управление, между которыми порой трудно провести четкую грань, а также менеджмент. Но даже в странах с устойчивой историей (без войн и революций) и относимых к передовым, общественной саморегуляции явно недостаточно для придания субъективному фактору необходимой организованности. Более того, довольно часто плюрализм форм общественной саморегуляции приводит к тому, что между ними возникают противоречия, конкуренция, борьба за доминирование. Вместо организации субъективного фактора вокруг согласованных, общих интересов и целей в нем самом наблюдается напряженность, конфликты, изнурительные столкновения. В результате силы субъективного фактора уходят не на созидание, а на выяснение "отношений" между различными общественными, в том числе политическими, институтами и структурами.

В любом обществе существуют проблемы консолидации и интеграции субъективного фактора, которые решаются посредством выдвижения определенных идей и создания обеспечивающих их институтов и структур. Таких идей можно выделить несколько.

Исторически первыми были идеи сохранения и укрепления родоплеменных отношений, которые и сейчас кое-где живут и выполняют свои функции. Позднее эти идеи преобразовались в национальные (в частности, и в виде самоопределения наций), приведшие и приводящие к становлению так называемых национальных государств. Употребляю эпитет "так называемых" потому, что практически нигде нет государств с мононациональным составом. Национальные идеи имеют как позитивный, так и негативный смысл, а главное -- серьезные ограничения, поскольку нередко нарушают принцип равноправия наций. Кроме того, придание какому-либо государству односторонне национального признака обычно ущемляет права и свободы представителей других наций (национальных меньшинств). Поэтому консолидирующие функции национальных идей весьма относительны и требуют (в политическом плане) очень осторожного и ответственного обращения.

В истории всегда большую объединительную роль выполняли религиозные идеи и обеспечивающие их организации (церкви). Благодаря им огромные массы людей оказались подвержены определенным религиозным мировоззрениям. Но в современных условиях принадлежность к той или иной религии является частным делом человека, в результате чего многие общества превратились в поликонфессиональные, в которых разные люди свободно исповедуют различные верования. Тем самым и религиозные идеи в организации субъективного фактора встречаются с жесткими пределами, вытекающими из свободы совести любой личности. Признавая это, большинство стран посчитало целесообразным провозгласить светский характер своих государств.

Большие надежды в свое время возлагали на объединительные возможности социальных идей, в том числе и особо -- социалистических и коммунистических. Предполагалось, что пролетарию, рабочему, крестьянину, одним словом, труженику нечего делить, что во всех странах они имеют идентичные интересы, которые способны их объединить чуть ли не в мировом масштабе. В какой-то мере данные идеи воплощались и в исторической практике: I и II Интернационалы, Социалистический Интернационал, Коммунистический Интернационал и т.д. Однако в целом события XX века не оправдали надежд, возлагавшихся на социальные идеи, хотя многое конструктивное из них вошло в жизнь и существенно преобразовало общества. Как и в отношении других идей, было выявлено, что социальные идеи имеют определенное "поле" позитивного действия, выход за пределы которого приводил к разрушению органичных взаимосвязей между различными «? социальном плане) людьми. Ведь обществу, урегулированному справедливым законом, нужны все классы, социальные слои и сословия, профессиональные группы, придающие ему посредством сотрудничества комплексный характер.

В таких условиях, когда организованность субъективного фактора за счет собственных сугубо общественных сил не вполне отвечает содержанию и актуальности проблем, стоящих перед людьми в наши дни, сохраняют и скорее всего укрепляют свое значение идеи государственности, которые как бы впитывают в себя другие консолидирующие идеи и организуют общество во всей его целостности и многообразии. Именно государство, выражая всеобщие потребности, интересы и цели, представляя и законодательно закрепляя всеобщую волю, может и должно посредством своих управляющих" воздействий ограничивать "поле" и ослаблять действие негативных стихийных механизмов, поддерживать и развивать общественную саморегуляцию. .

Государство несвободно в определении своего места и роли, функций и поведения в общественной жизнедеятельности людей. Оно, как уже отмечалось, связано обществом. И если в последнем деструктивные элементы выходят за пределы допустимого, если общественные связи разорваны или находятся в состоянии конфронтации, если общественные институты и структуры сами не справляются со своими задачами и т.п., то государство в интересах сохранения общества вправе и обязано использовать весь потенциал своего аппарата, в том числе его возможности принуждения. Ибо только в условиях спокойствия, безопасности людей, целесообразного труда возможно развитие общества и решение любых его проблем.

Осознание объективных основ и субъективного фактора государственного управления имеет не только общетеоретический смысл, раскрывающий "среду" формирования и реализации государственно-управляющих воздействий, но и непосредственно практический. Каждый раз в каждом государственном органе, когда приходится разрабатывать, принимать и исполнять управленческие решения, а также совершать управленческие действия, необходимо прежде всего уяснять и достоверно оценивать те конкретные, порой уникальные объективные условия и потенциал субъективного фактора, в рамках и с использованием которых осуществляются управленческие процессы. Это -- одна из аксиом государственного управления.

Вопросы для размышления и дискуссии: 1. Что такое объективные основы государственного управления и в чем их управленческий смысл?

2. Структура объективных основ государственного управления.

3. Состав субъективного фактора; взаимозависимости и развитость его элементов.

4. Роль государственного управления в организации субъективного фактора.

4. Общественные процессы как объекты государственного управления

4.1 Сущность управляемых объектов

В научных публикациях зафиксировано несколько представлений об управляемых объектах государственного управления, придающих им во многом некорректный вид. Длительное время поддерживалось мнение, что государство призвано управлять чуть ли не всеми общественными процессами, проникать во все и вся, определять сознание, поведение и деятельность людей. Такой тотальный подход и подвел к известному тоталитаризму. Обратные этому суждения так называемых неолибералов вообще оставляют государство без управляемых объектов, разве что позволяют ему бороться с преступностью. Часто наряду с человеком объектами государственного управления признавали территорию, природу и ее ресурсы, средства и орудия труда, технику и другие вещественные элементы. Утверждается также, что объект и субъект управления -- вообще понятия относительные и каждый субъект управления есть одновременно и объект управления, и наоборот. Все, мол, диктуется местом в иерархической структуре управления.

Подобная путаница не проясняет сущности управленческих явлений и негативно отражается как в теории, так и в практике государственного управления, да и других видов управления.

Конечно, поскольку единичным (элементарным) действующим лицом в управлении всегда выступает человек, то существуют трудности в различении его статуса в качестве компонента либо субъектов, либо объектов управления. Но трудности преодолимы, если внимательно исследовать управленческую "материю" и свойства ее различных образований в системе государственного управления. Высказанные ниже суждения важны соответственно и для понимания процессов самоуправления, куда тоже привнесено много терминологических "шумов".

Между субъектами и объектами управления существует принципиальная разница, которая исходит из того, что это качественно разные управленческие явления. Различение здесь происходит по крайней мере по трем основаниям.

По характеру и видам общественных отношений, в системе которых действует каждый человек. Одно дело -- участие в экономических, социальных, духовных отношениях, другое -- в политических, третье -- в сугубо управленческих, притом разных видов. Везде проявляются различные потребности, интересы и цели людей и, соответственно, возникают разные результаты от участия.

По характеру и видам деятельности, ибо для каждого вида деятельности нужны определенные знания, навыки, профессиональная подготовка, опыт, средства и орудия труда. Деятельность людей может быть по отношению к природе, к биологической сущности человека, по отношению людей друг к другу. По содержанию (смыслу) ее подразделяют на познавательную, преобразовательную, ценностно-ориентационную, коммуникативную и эстетическую. Имеются и другие классификации.

По социальным ролям, выполняемым человеком, которые представляют собой сочетание индивидуального и общественного, благодаря чему личные способности и интересы человека находят общественное восприятие, поддержку и признание. Один и тот же человек может попеременно выполнять различные социальные роли и находиться одновременно в разнообразной системе функциональных зависимостей.

Отношения, возникающие в субъекте государственного управления, и формируемые им виды деятельности и социальные роли, выполняемые при этом, имеют своим смыслом и назначением разработку и практическое осуществление управляющих воздействий. Это -- отношения, через которые, в процессе которых и благодаря которым социальная энергия, воля, цели, другие упорядоченные представления управляющих компонентов переходят в сознание, энергию, волю управляемых компонентов, вызывают их движение в общественно желаемом направлении или повышают активность внутреннего "самодвижения". Материальным (видимым, осязаемым) выражением и опредмечиванием управленческих отношений, управленческой деятельности, управленческих социальных ролей всегда являются управленческие решения и действия. И суть этого не меняется от того, что субъект государственного управления образует собой сложную иерархическую систему, в которой одни государственные органы и должностные лица (вышестоящие) управляют другими (нижестоящими). Бесспорно, есть "внутреннее" управление в субъекте государственного управления, но оно сводится к совершенствованию управленческих отношений внутри иерархии, улучшению форм и методов управленческой деятельности, к рационализации и повышению эффективности управляющих воздействий.

В качестве управляемых со стороны государства выступают те общественные отношения, виды деятельности и социальные роли, которые непосредственно связаны с воспроизводством материальных и духовных продуктов и социальных условий жизнедеятельности людей. На "выходе" управляемых объектов возникают потребительские ценности, способные удовлетворять разнообразные частные и общественные потребности, поддерживать и укреплять существование человека и всей системы его связей с обществом и природой. Управляемые объекты -- центр приложения массовых усилий общества, поскольку именно ими создается все необходимое для жизни людей: пища, одежда, жилье, коммуникации, социальные услуги, духовная продукция. Отсюда специфика включенности человека в те или иные общественные отношения, а также выполняемых им видов деятельности и социальных ролей. К примеру: от инженера, занятого конструкторской работой или контролем за технологическими процессами, требуются иные знания, навыки, опыт, содержание и формы его активности, чем от того же инженера, находящегося на государственной должности в аппарате управления. И результаты активности весьма различны: в первом случае -- новые технологические проекты, эффективное производство, во втором -- управленческие решения и действия.

Важно отметить, что в общественных отношениях, различных видах деятельности и многообразных социальных ролях государство управляет не всем, а только теми их проявлениями, сторонами, взаимосвязями, которые имеют значение для всего общества, относятся к реализации всеобщих потребностей, интересов и целей. Часто государство ограничивается взаимодействием лишь с управляющими структурами (управляющими параметрами) экономических, социальных и духовных объектов, упорядочивая их внешние связи, обеспечивая соблюдение общих для них правил (норм) поведения. За пределами этого воспроизводственная активность людей свободна и управляется другими видами управления либо вообще самоуправляется.

Выделение и теоретическое осмысление управляемых объектов создает концептуальные предпосылки для понимания и оценки многих проблем государственного управления.

1. Управляемые объекты пользуются приоритетом перед субъектом государственного управления (его конкретными органами), ибо воспроизводство материальных и духовных продуктов и социальных условий является первичным и главным для жизнедеятельности людей. Можно какие угодно реформы или революционные преобразования вести в пределах субъекта государственного управления (от либеральных до авторитарных), но если нет динамики в развитии управляемых объектов, если не растет благосостояние общества, то для людей все эти "дергания" не имеют ровно никакого значения.

2. Управляемые объекты напрямую воспринимают естественно-природные и общественно-исторические условия и закономерности и в соответствии с ними выстраивают технологии своей деятельности. Создавая системы "человек -- машина", "человек -- технология", "человек -- природа", "человек -- машина -- технология", "человек -- машина -- технология -- природа" и другие, люди, их коллективы руководствуются прежде всего познанными механическими, физическими, химическими, биологическими и другими естественно-природными законами и определяют параметры и действия этих систем под углом требования последних. Много сконструировано и того, чего нет в природе, но все творения материальной и духовной культуры человека также подчиняются определенным закономерностям, открытым, исчисленным и выверенным разумом и опытом людей.

Нередко кое-кто в государственных органах пытается не замечать либо игнорировать такие условия и закономерности, навязывать управляемым объектам свои, порой предельно волюнтаристские модели их функционирования, требовать от них выполнения объективно невозможного. В результате -- разногласия, противоречия, столкновения между государственными органами и управляемыми объектами, низкий уровень деятельности той и другой стороны управленческих отношений.

3. Управляемые объекты рационально и эффективно функционируют лишь в адекватных им организационных формах. Каждый вид кооперированной деятельности, а также коллективное выполнение социальных ролей требуют своей организации; определенные формы организационного выражения, институализации получают и различные виды общественных отношений. Самое сложное и необходимое в данном аспекте для управляемых объектов заключается в выборе таких организационных форм, которые бы создавали условия для полной реализации возможностей, заложенных в соответствующих общественных отношениях, видах деятельности и социальных ролях. Надо постоянно отслеживать зависимости между содержанием и формой и не позволять форме тормозить реализацию обновляемого (развивающегося) содержания.

4. Управляемые объекты, поскольку их активность имеет общественный характер, связана с потреблением и производством общественных ценностей, нуждаются в своевременном и возможно полном юридическом определении порядка формирования, общественного статуса, процедур общественной подотчетности и контроля. Это позволяет каждому управляемому объекту самоконституироваться в общественной системе, придать публичность своим целям, направлениям, содержанию и формам деятельности, установить пределы саморегулятивности и, соответственно, характер и структуру взаимодействия с государственными органами. Если рассматривать функционирование управляемых объектов в длительной перспективе с пользой для себя и для общества, то их правовая проясненность и устойчивость являются важным источником их собственного успеха. Причем, чем свободнее общество, чем шире "поле" творческой самореализации личности, чем многообразнее контакты людей Друг с другом, тем актуальнее правовое регулирование внешних проявлений (взаимосвязей) управляемых объектов. К сожалению, это часто не понимается (возможно и умышленно) и свобода противопоставляется упорядоченности, что в реальной жизни людей ведет к ограничению самой свободы.

Таким образом, разграничение и различение субъекта и объектов государственного управления (их единичных компонентов -- органов, структур, конкретных личностей и т.д.) и, соответственно, их четкая структурно-функциональная характеристика приобретают важный методологический смысл.

Это позволяет дифференцирование рассматривать различные виды общественных отношений, деятельности и социальных ролей людей, их собственные закономерности и организационные формы и тем самым конкретизировать цели и содержание государственно-управляющих воздействий.

Данное различение способствует выявлению и анализу соотношения между компонентами субъекта и объектов государственного управления, между управленческой, производственной, научной, образовательной и иными видами деятельности как в масштабах общества, так и пределах его отдельных составных частей -- объединений и коллективов людей. При этом создаются предпосылки для определения целесообразности объема и результатов тех или иных видов деятельности и их объективной общественной оценки.

Подобное разграничение дает возможность определить специфику направлений, содержания и форм различных усовершенствований в области государственного управления, выявлять их внутренние и внешние цели и механизмы.

4.2 Свойства и структура управляемых объектов

Человек в управляемых объектах мыслит, рассуждает, ориентируется, выражает и осуществляет свое представление о вещах и общественных ценностях, поступает в соответствии со своими целями, мотивами, установками и т.д. А раз так, то это значит, что человек "передает" и придает управляемым объектам свои свойства, вкладывает и в них свою человеческую природу, которая есть единство биологического и социального. Поэтому, исходя прежде всего из человеческой сущности управляемых объектов, можно выделить следующие их свойства.

Первым из них является самоактивность управляемых объектов, то есть их способность к самодвижению на основе внутренних (собственных) побудительных причин. Самодвижение -- это естественное состояние и условие жизнедеятельности человека как социального существа, групп (коллективов) людей и общества как человеческих образований. Самоактивность управляемых объектов реализуется в различных формах: она может заключаться в преобразовании окружающих условий и взаимосвязей в соответствии с представлениями их компонентов; в установлении с ними активного взаимодействия, ведущего к равновесию отношений; в приспособлении к складывающейся ситуации.

Второе свойство связано с тем, что самоактивность людей в управляемых объектах всегда отличается целенаправленным характером, ориентацией на конкретные предметы, явления, отношения, результаты. Свойство целеполагания управляемых объектов создает основания для анализа и классификации их в зависимости от преследуемых целей, соотношения таких целей с реальными объективными возможностями, выработки механизмов влияния на формирование целей, структурализации целей и согласования их с целями субъекта государственного управления и всего общества.

Третье свойство управляемых объектов можно обозначить как их адаптивность (приспособляемость) к условиям и факторам природного и социального бытия. Адаптивность свидетельствует о способностях человека (коллектива) в бесчисленных жизненных проявлениях отражать природную и общественную среду обитания и по принципу обратной связи воспринимать ее влияние таким образом, чтобы сохранять и развивать себя. Она вызывается известной повторяемостью определенных взаимодействий и навыками человека подсознательно (автоматически) реагировать на типовые раздражители. Адаптивность выражается в привычной (типовой) реакции, в стереотипе поступков и действий, в конформизме и зависит от сил человека и соотношения в нем активного и пассивного начал. Иногда ее олицетворяют со стихийным (гомеостатическим) саморегулированием.

К четвертому свойству управляемых объектов относится их способность к самоуправлению (сознательному саморегулированию) своей жизнедеятельностью и своим развитием. Самоуправление в деятельности людей и их объединений (социальных общностей) осуществляется в основном вследствие осознания объективной действительности, при определенном социально-психологическом приспособлении к ней; оно есть непосредственная и ответственная реакция на насущные жизненные потребности, вытекающие из общественной ситуации; действует как статистит чески средняя сила, складывающаяся в процессе взаимодействия интересов, воли людей, общностей и являющаяся результатом этого взаимодействия; его функционирование, внутренняя самоорганизация не всегда официально институционализированы.

Пятое свойство управляемых объектов состоит в том, что они зависимы от объективных условий и факторов общественной жизнедеятельности и воспроизводят их в своем функционировании и организации.

Комплекс свойств управляемых объектов, особенно таких, как самоактивность, целенаправленность, приспособляемость, способность к самоуправлению, определяет меру управляющих воздействий со стороны государства. Чем развитее управляемые объекты, чем сильнее и рациональнее проявляются их свойства, тем меньше они нуждаются в государственном управлении, тем само управление может быть "мягче" и сводиться лишь к управляющим воздействиям координационного характера.