Размещено на http://www.allbest.ru

ВВЕДЕНИЕ

Законодательство о закупках для государственных и муниципальных нужд традиционно является сложным для применения. Существенно осложняет ситуацию в сфере государственных закупок одновременное действие двух федеральных законов, регулирующих деятельность различных видов организаций: Федерального Закона №44-ФЗ и Федерального Закона №223-ФЗ. Все государственные заказчики обязаны использовать в закупочной деятельности строгие нормы Федерального Закона №44-ФЗ, а организации, осуществляющие закупки на собственные и внебюджетные средства, обязаны использовать в работе нормы Федерального Закона №223-ФЗ. акт тендерный закупка закон

Необходимо учесть, что часть 3 статьи 8 Федерального Закона №223-ФЗ предусматривает возможность заказчиков, на которых распространяются нормы данного закона, не принимать положение о закупках и руководствоваться нормами Федерального Закона №44-ФЗ. В связи с данной возможностью возникает вопрос: обязательно ли всем заказчикам, на которых распространяются принципы Федерального Закона №223-ФЗ, принимать положение о закупках? Может ли организация самостоятельно выбирать закон, по которому будут осуществляться закупки? Повысится ли при этом результативность деятельности организации в области осуществления закупок?

Актуальность данной работы обуславливает возникновение данных вопросов, а также тот факт, что оба рассматриваемых закона имеют за собой одинаковые цели - создание единых, прозрачных, конкурентных условий для полного и своевременного удовлетворения потребностей в товарах, работах, услугах - но при этом порядок осуществления закупок в рамках этих двух законах разный. Поэтому в работе необходимо дать ответ на вопрос о влиянии порядка осуществления закупок на результат.

Гипотезой работы является утверждение, что свободный выбор между 44-ФЗ и 223-ФЗ при выборе порядка осуществления закупок в организации позволяет заказчикам улучшить результаты закупочной деятельности. Только взвешенный и точечный подход к закупкам различных организаций обеспечит решение стоящих перед ним задач эффективного расходования средств и полного и качественного удовлетворения нужд организации.

Исследование было решено проводить на примере закупок Госкорпорации «Росатом», так как данная компания в 2014 году отмечена дипломом Федеральной антимонопольной службы «За разработку и внедрение современных и прозрачных правил в области закупок Госкорпорации «Росатом», создание лучших практик исполнения 223-ФЗ». Кроме того, организация проводит с каждым годом все большее количество закупок, в 2015 году ГК «Росатом» заняла 30-е место по объему закупок в России, закупив при этом товаров и услуг на 14 926 млн.руб. Также данная организаций относится к заказчикам обоих законов: в части 2 статьи 2 44-ФЗ «Росатом» выступает отдельным лицом и не относится ни к каким перечисленным заказчикам, а в 223-ФЗ рассматриваемая организация относится к части 2 статьи 1 - «государственные корпорации», что является хорошим шансом рассмотреть порядок применения обоих законов на примере одной и той же организации. Кроме того, автор данной выпускной работы проходила в дочерней организации рассматриваемой данной государственной корпорации преддипломную практику, что позволило рассмотреть ситуацию на практике.

Объектом исследования является закупочная деятельность предприятия ГК «Росатом», предмет дипломной работы - закупочная деятельность в рамках Федерального Закона №44-ФЗ и Федерального Закона №223-ФЗ.

Цель работы - составление рекомендаций для заказчиков 223-ФЗ, стоящих перед выбором о принятии положения о закупках или работе по нормам 44-ФЗ. Для выполнения цели необходимо выполнить следующие задачи:

1. Изучить теоретические основы нормативно-правовых актов, регулирующих осуществление тендерной деятельности на территории РФ;

2. Предложить критерии для оценивания результативности закупок и отобрать из них необходимые для анализа в рамках данной работы;

3. Рассмотреть основную деятельность и процесс осуществления закупок в ГК «Росатом» за 2015 год;

4. Выбрать критерии оценивания из предложенных и оценить закупки ГК «Росатом» по выбранным критериям;

5. Сформировать основные рекомендации по совершенствованию закупочной деятельности предприятия (на примере ГК «Росатом»).

Методология данного исследования заключается в сравнительном анализе данных закупочных практик, полученных при анализе закупок ГК «Росатом» в рамках 44-ФЗ и 223-ФЗ в 2015 году, использовав при этом отобранные в рамках данной выпускной работы критерии.

В качестве нормативной базы исследования использовано федеральное законодательство, Гражданский Кодекс Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, Единый отраслевой стандарт закупок (положение о закупке) государственной корпорации по атомной энергии «Росатом».



1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ НОРМАТИВНО-ПРАВОВЫХ АКТОВ, РЕГУЛИРУЮЩИХ ОСУЩЕСТВЛЕНИЕ ЗАКУПОЧНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ НА ТЕРРИТОРИИ РФ

Для достижения цели, обозначенной в введении, необходимо кратко рассмотреть и сравнить оба закона фигурирующих в теме, то есть Федеральный Закон № 44-ФЗ и Федеральный Закон № 223-ФЗ. Начнем обзор с общих сведений о времени их принятия, предшествующих законах и лиц, на которые рассматриваемые законы распространяются.

С 1 января 2014 года в силу вступил Федеральный Закон № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее - 44-ФЗ), обусловивший переход от регулирования одного этапа закупочного цикла к регулированию всего закупочного цикла в рамках контрактной системы закупок. Термин «контрактная система» является новшеством 44-ФЗ и представляет собой комплекс мероприятий, имеющих экономическую, правовую и организационную направленность, применяемых для удовлетворения государственных и муниципальных нужд посредством планирования, прогнозирования закупочной деятельности, включая контроль, надзор, мониторинг и аудит. Задачей контрактной системы является максимальное обеспечение государственных и муниципальных нужд посредством ограниченных средств финансирования. Данный закон распространяется на следующие виды заказчиков:

1. Государственные и муниципальные заказчики, которые уполномочены принимать на себя бюджетные обязательства; некоторые виды деятельности бюджетных организаций;

2. Бюджетные учреждения в некоторых случаях; иные юридические лица, которые не имеют статуса государственного или муниципального учреждения, если им выделяются инвестиции из бюджетного фонда;

3. Автономные учреждения, унитарные предприятия государственного или муниципального значения, которые инвестируют объекты, находящиеся в собственности у государства, муниципалитетов.

В первую очередь необходимо сказать, что 44-ФЗ заменил собой предыдущий Федеральный Закон «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» №94-ФЗ (далее - 94-ФЗ). К сожалению, с помощью предыдущего закона не был решен такой вопрос как повышение эффективности расходования бюджетных средств и не была решена проблема коррупции. Проблемой предыдущего закона была его узкая направленность. В 94-ФЗ были детально расписаны сами процедуры проведения торгов, в то время как в заменившем его Федеральном Законе №44-ФЗ регулируются все аспекты закупочной деятельности в рамках контрактной системы.

Необходимо отметить, что в ходе исследования была изучена литература, посвященная переходу от более раннего Федерального Закона №94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» к новому Федеральному Закону N 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». В изученной работе А.А. Яковлева, А. Ткаченко и др. авторы приходят к выводу, что переход к новому закону привел не только к снижению цены, предложенный победителем, то есть цены контракта, но и увеличил шансы благополучного исполнения контракта победителем.

В соответствии со ст. 6 44-ФЗ принципами контрактной системы выступают: открытость, прозрачность информации, обеспечение конкуренции, профессионализм заказчиков, стимулирование инноваций, единство контрактной системы в сфере закупок, ответственность за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд и успешность осуществления закупок. В качестве законодательных новшеств контрактной системы следует признать принципы единства контрактной системы, ответственности за результативность закупок, а также принцип стимулирования инноваций.

Перейдем к рассмотрению другого закона - Федерального Закона №223-ФЗ, подписанного 18 июля 2011 года Дмитрием Анатольевичем Медведевым (далее - 223-ФЗ). Этот закон был написан в целях регулирования закупочной деятельности, осуществляемой некоторыми юридическими лицами. В указанном Федеральном Законе определен перечень юридических лиц, закупочную деятельность которых он регулирует. В данном перечне перечислены такие организации как:

1. Государственные корпорации и государственные компании;

2. Субъекты естественных монополий;

3. Организации, осуществляющие регулируемые виды деятельности в сфере электроснабжения, газоснабжения, теплоснабжения, водоснабжения, водоотведения, очистки сточных вод, утилизации (захоронения) твердых бытовых отходов;

4. Государственные унитарные предприятия и муниципальные унитарные предприятия;

5. Автономные учреждения;

6. Хозяйственные общества, в уставном капитале которых доля участия Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования в совокупности превышает пятьдесят процентов;

7. Дочерние хозяйственные общества, в уставном капитале которых более пятидесяти процентов долей в совокупности принадлежит всем указанным выше юридическим лицам;

8. Дочерние хозяйственные общества, в уставном капитале которых более пятидесяти процентов долей в совокупности принадлежит указанным в п. 7 дочерним хозяйственным обществам.

Принципы рассматриваемого закона, перечисленные в статье 3, в целом соответствуют принципам 44-ФЗ: информационная открытость закупки, равноправие, справедливость, отсутствие дискриминации и необоснованных ограничений конкуренции по отношению к участникам закупки, целевое и экономически эффективное расходование денежных средств, отсутствие ограничения допуска к участию в закупке путем установления неизменяемых требований к участникам.

Сравним особенности законодательного регулирования по 44-ФЗ и 223-ФЗ. Начнем с рассмотрения основных аспектов. Необходимо отметить, что 44-ФЗ регулирует всю закупочную деятельность всех государственных заказчиков и полностью регулирует проведение торговых процедур. Рассматриваемый закон подробен и состоит из 8 глав и 112 статей. Нарушение статей 44-ФЗ влечет отмену закупки и штрафы для заказчика, а участнику грозит занесение организации в Реестр недобросовестных поставщиков.

Закон 44-ФЗ серьезно ограничивает заказчиков и регламентирует все аспекты закупочной деятельности, в том числе суммы и объемы закупок, необходимость обоснования начальной (максимальной) цены контракта, необходимость подробного указания функциональных характеристик услуг или товаров, выбор того или иного способа закупки, его применение, процесс определения поставщика. Четкий порядок закупки не позволяет заказчику ограничить конкуренцию, которая в конечном итоге направлена на поиск лучших условий исполнения контрактов.

Что касается 223-ФЗ, то основное различие заключается в том, что заказчики, работающие в рамках Закона №223-ФЗ находятся на самофинансировании, а бюджетные учреждения в рамках этого закона проводят закупки за счет грантов, собственных вложений или средств субподрядчиков. Поэтому указанный закон является рамочным и дает право заказчику формировать большинство регламентирующих закупки правил самостоятельно в положении о закупках.

В статье 3 Федерального Законе № 223-ФЗ перечислены общие требования к нормативному документу организации о закупке товаров, работ, услуг (положение о закупках), а в статье 4 данного закона указаны правила составления закупочной документации, извещения и другие требования.

Основные правила определяют сами заказчики в своих внутренних локальных актах - положениях о закупках. То есть данный закон является рамочным, так как устанавливает лишь некоторые «рамки» для заказчиков, все остальное в пределах этого закона определяется самими заказчиками. В пункте 2 статьи 2 Федерального Закона №223-ФЗ сказано, что в положении должны быть определены «требования к закупке, в том числе порядок подготовки и проведения процедур закупки (включая способы закупки) и условия их применения, порядок заключения и исполнения договоров, а также иные связанные с обеспечением закупки положения». Положение о закупке после его разработки и утверждения должно быть размещено на Официальном сайте единой информационной системы в сфере закупок (далее - Официальный сайт).

223-ФЗ оказывается на практике более мягким, так как не ограничивает заказчика во многих вопросах. Например, у заказчика нет необходимости ограничивать количество контрактов у единственного поставщика, поэтому многие исполнители часто прибегают к данному виду закупок, так как он является наиболее простым в осуществлении. Кроме того, в рамках №223-ФЗ у заказчика нет необходимости обоснования начальной максимальной цены.

Таким образом, 44-ФЗ строже регулирует деятельность заказчиков, чем 223-ФЗ, так как при осуществлении закупок по 44-ФЗ заказчик использует активы, принадлежащие государству и обществу, соответственно, степень ответственности заказчика при этом должна быть максимально высокой. При закупках по 223-ФЗ заказчик напротив вправе выбирать большинство опций при закупках самостоятельно, так как закупки при этом осуществляются за счет грантов, собственных вложений или средств субподрядчиков.

Перейдем к рассмотрению возможных по законам способов определения поставщика. В 44-ФЗ предусмотрены следующие конкурентные виды способов осуществления закупок: конкурсы (открытый конкурс, конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс, закрытый конкурс, закрытый конкурс с ограниченным участием, закрытый двухэтапный конкурс), аукционы (аукцион в электронной форме, закрытый аукцион), запрос котировок, запрос предложений. Также в некоторых случаях указанный закон предусматривает закупку у единственного поставщика, но, в отличие от №223-ФЗ, ряд возможных случаев для такого вида закупок очень ограничен.

В 44-ФЗ существует регламент проведения каждого из перечисленных способов определения поставщика, включающий в себя все сроки и иные правила. Нарушение сроков и регламента проведения закупочных процедур наказывается штрафными санкциями. Кроме того, в 44-ФЗ перечислены все основания для выбора того или иного способа определения поставщика.

В то же время ст.4 п.9 Закона № 223-ФЗ называет лишь 2 способа осуществления закупки: конкурс, аукцион и «иные способы». То есть заказчик вправе использовать любые способы закупок, перечисленные в предыдущем параграфе, но и не только их. Например, заказчик может указать в положении такой способ как конкурентные переговоры - способ, который указывается в положениях о закупке множества организаций.

Неотъемлемой частью положения о закупке, согласно пункту 2 статьи 3 рассматриваемого закона, является перечисление способов закупки (или способов определения поставщиков), которыми собирается пользоваться организация. При этом необходимо снова отметить, что 223-ФЗ предусматривает обязательное использование конкурса, аукциона и «иных способов» закупки. Следовательно, в положении о закупках обязательно должны быть указаны конкурс, аукцион и, по желанию инициатора закупок любые иные способы закупок, которые он считает нужным применять в своей деятельности, а также регламенты их проведения и условия использования различных способов закупки.

Заказчик сам определяет, какой способ определения поставщика ему целесообразнее использовать в каждом конкретном случае. При этом организация руководствуется принципом свободы договора. Важно отметить, что при выборе способа закупки заказчику необходимо учесть список товаров, работ и услуг, закупки которых, согласно Постановлению Правительства РФ от 21 июня 2012 г. № 616, осуществляются исключительно с применением электронной торговой площадки. К таким товарам относятся, например, автомобили, канцелярские принадлежности, услуги по уборке зданий. Этим же Постановлением установлено, что закупка товаров, работ и услуг, включенных в данный перечень, не осуществляется в электронной форме, если, например, закупка осуществляется у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика) в соответствии с положением о закупке.

Необходимо заметить, что 223-ФЗ предусматривает возможность более широкого применения такого способа закупки, как закупка у единственного поставщика. При таком способе заказчику нет необходимости проводить электронные торги, а размещение документации на Официальном сайте носит лишь формальный характер (зачастую заказчики публикуют лишь извещение). По этой причине заказчики, предпочитающие не работать в электронной форме закупок, внесли данный способ в Положение о закупках. Но иногда такие случаи могут противоречить главной цели Закона №223-ФЗ - добросовестной конкуренции между участниками.

Рассмотрим требования законов к отчетности заказчиков. 44-ФЗ предусматривает размещение большинства документов, связанных с закупками, в Интернете. Если закупки проводились у единственного поставщика, то закон требует размещение отчета с обоснованием такой процедуры. Закон №223-ФЗ предусматривает следующую систему отчетности заказчика: отчеты о закупках размещаются на Официальном сайте не позднее каждого 10 числа месяца, следующего за месяцем отчетным. В отчетность входят: отчеты об общей стоимости всех договоров, включая соглашения с единственным поставщиком, соглашения по закупкам, данные которых составляют государственную тайну, соглашения с субъектами малого и среднего бизнеса.

Подытоживая, можно сказать, что 44-ФЗ не оставляет заказчику выбора во многих аспектах. Каждый этап закупки, начиная с планирования и способа выбора поставщика, заканчивая порядком подачи жалоб и заключением контрактов, проходит по строгому регламенту, указанному в 44-ФЗ. В то же время 223-ФЗ можно назвать законом о выборе: закон предписывает лишь основные требования, в то время как остальные аспекты заказчик должен указать в положении о закупках. Заказчик вправе выбирать как способ определения поставщика и регламент обоснования начальной (максимальной) цены контракта, так и сроки проведения процедур, и критерии оценивания заявок.



2. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ОЦЕНКИ ЗАКУПОЧНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

2.1 Показатели оценки закупочной деятельности

Успешность закупочной деятельности Госкорпорации Росатом, деятельность которой будет рассмотрена в данной дипломной работе, и ее дочерних обществ заключается в соблюдении критериев, подобным критериям закупок любого коммерческого предприятия независимо от масштабов его деятельности и его организационно-правовой формы. Основу успешной закупочной деятельности любой организации составляют поиск необходимых товаров, услуг или работ хорошего качества и закупка их по минимальной цене.

Тема оценки закупочных практик является очень неоднозначной и всеобъемлющей, так как не существует единственного критерия, по которому можно оценить их успешность. Более того, в Федеральных Законах о закупках (№44-ФЗ и №223-ФЗ) нет перечня критериев успешности. При этом косвенно критериями являются принципы Законов, рассмотренные в Главе 1. В данной выпускной квалификационной работе предложены следующий возможные показатели оценки закупочной деятельности:

1. Уровень снижения цены

2. Количество участников в торгах

3. Количество закупок у единственного поставщика

4. Количество несостоявшихся торгов

5. Количество расторгнутых контрактов

6. Отсутствие жалоб со стороны участников закупок на заказчика

7. Уровень консолидации потребностей

8. Удовлетворенность потребителей закупаемого товара или услуги

9. Профессионализм контрактной службы заказчика

10. Регламентация процесса закупочной деятельности

Рассмотрим особенности каждого критерия оценки закупок. На данный момент главным критерием успешности закупки является ее экономическая эффективность. Главнейшем показателем экономической эффективности закупок является экономия. Это действительно является очень важным критерием успешности закупочной деятельности, так как основным принципом обоих рассматриваемых законов является эффективное расходование денежных средств. Поэтому начальная (максимальная) цена каждого контракта должна быть четко обоснована в рамках Федеральных Законов №44-ФЗ и №223-ФЗ. Не менее важна реальная цена закупки, то есть цена, которую предложил победитель. Таким образом, критерием экономической эффективности является уровень снижения цены контракта. Уровень снижения цены закупки можно рассчитать следующим образом:

Economy - экономичность закупки;

Pmax - начальная (максимальная) цена контракта;

Pmin - цена, предложенная победителем закупки, т.е. цена контракта.

Таким образом, чем больше данный показатель, тем больше уровень снижения цены контракта. Необходимо отметить некоторые ограничения, связанные с данным критерием оценки закупочной деятельности. Сильное отклонение стоимости заключенного контракта от начальной (максимальной) цены контракта такого рода может свидетельствовать не столько об эффективности расходования средств, сколько об искусственном завышении начальных цен и демпинге недобропорядочных поставщиков. Демпинг может привести к нарушению сроков исполнения заказа, к расторжению контрактов, к ухудшению качества товаров, работ, услуг и, соответственно, к растрате бюджетных средств. В Федеральном Законе №44-ФЗ данный момент учитывается следующим образом: статья 47 Закона устанавливает антидемпинговые меры при проведении конкурса и аукциона. Поэтому при оценивании успешности по этому критерию необходимо учитывать указанные ограничения и не учитывать при анализе контракты, попадающие под категорию демпинговых в соответствии со статьей 47 44-ФЗ.

Далее перейдем к рассмотрению двух следующих критериев: количество участников в торгах и количество закупок у единственного поставщика. Высокая конкуренция при большом количестве участников в закупках влечет за собой положительные последствия. Высокая конкуренция делает закупки более прозрачными. Чем больше участников, тем больше лиц, заинтересованных в том, чтобы закупка проходила по всем правилам. Таким образом, со стороны участников проявляется больший контроль за действиями заказчика, что повышает прозрачность всего процесса. Все три перечисленных плюса высокой конкуренции несомненно ведут к успешности закупок.

Что касается количества участников, то при большом количестве участников в закупочных процедурах увеличивается эффективность закупки. При одном участнике у заказчика нет выбора, с кем заключать контракт, поэтому контракт может являться неэффективным. При двух участниках данный выбор также невелик, хотя небольшая конкуренция присутствует. Однако, если участников в закупке трое или больше, то резко повышается вероятность того, что закупка будет выполнена более качественно при наименьшей цене, то есть более эффективно. Например, все участники могут быть приемлемыми по качеству выполнения, но один участник может выполнить закупку по наименьшей из предложенных цен. В данном случае устанавливается наиболее эффективное соотношение «цена-качество». Данное последствие высокой конкуренции является значительным, потому что эффективное использование бюджетных ресурсов является первостепенной составляющей закупочной деятельности, что было рассмотрено при описании предыдущего критерия.

Также необходимо рассмотреть количество потраченных средств при заказе у единственного поставщика. В 44-ФЗ в статье 93 четко определены случая при которых заказчик может провести закупку у единственного поставщика (например, мелкая закупка до 100 тыс.руб. (ч.4) или заключение контрактов на оказание услуг, связанных с обеспечением визитов глав иностранных государств (ч.20)). В то же время Федеральный закон №?223_ФЗ содержит очень мало упоминаний данного способа определения поставщика, хотя заказчики зачастую предпочитают использовать именно его. Из этого следует, что подробный регламент проведения закупки у единственного поставщика заказчик должен отразить в положении. Таким образом, в положении должны быть указаны регламент закупки и основания для использования этого способа. То есть заказчик сам вправе решить, когда ему лучше воспользоваться закупкой у единственного поставщика, как самым простым и быстрым способом определения поставщика, а закон разрешает его использование наравне с другими, хотя, при постоянном использовании данного способа закупки, прослеживается ограничение добросовестной конкуренции.

Таким образом, чем большее количество организаций принимает участие в закупках, тем выше конкуренция и, следовательно, успешность деятельности. Противоположный эффект имеет количество закупок у единственного поставщика: чем больше закупок осуществляется данным способом, тем меньше их экономичность.

Далее рассмотрим такой критерий как количество несостоявшихся закупок. Закон №223-ФЗ не содержит в себе указаний на случаи, в которых конкурентные способы считаются несостоявшимися, поэтому обратимся к Закону №44-ФЗ. В указанном законе существуют следующие основания для того, чтобы считать торги несостоявшимися: если подана только одна заявка (часть 13 статьи 51; часть 13 статья 66); если по результатам рассмотрения заявок на участие в конкурсе или аукционе только одна заявка признана соответствующей требованиям (часть 6 статьи 53, часть 8 статьи 67); если по результатам предквалификационного отбора в случае конкурса или при рассмотрении частей заявки в случае электронного аукциона только один участник или его заявка признаны соответствующими закона и конкурсной документации (часть 9 статьи 56, часть 8 статья 67). В данных случаях заказчик должен заключить контракт с единственным поставщиком или же внести изменения в план-график (при необходимости также в план закупок) и осуществляет проведение повторной закупки.

Повторная закупка провоцирует временные издержки, так как заказчик тратит больше времени на удовлетворения нужд организации, а применение судебного разбирательства с уклонившимся участником размещения заказа влечет неизбежные временные издержки, что может привести к ситуации, когда поставки продукции в запланированные заказчиком сроки не будут осуществлены. Причинами оснований для признания торгов несостоявшимися могут являться: некорректно составленная конкурсная документация, слишком низкая НМЦК, сложный лот закупки, неудобные для поставщика условия. В любом случае, следствием является потеря эффективности закупки. Для использования этого критерия недостаточно просто учесть количество несостоявшихся торгов, необходимо подсчитать их долю в общем количестве состоявшихся конкурсных закупок (за вычетом закупки у единственного поставщика), поэтому данный критерий можно оценить по следующей формуле:

Чем больше данный показатель, тем больше потеря успешности.

Следующим показателем является количество расторгнутых контрактов. Для проведения закупки недостаточно заключить контракт по итогам проведения конкурсной процедуры, необходимо чтобы контракт был исполнен победителем. Расторгнутые из-за некомпетентности исполнителя контракты вызывают временные издержки у заказчика, так как необходимо проводить новую закупку, необходимо провести все процедуры для его расторжения. Расторгнутый контракт свидетельствует о некачественном выборе исполнителя, то есть о некачественной закупке, что очевидно влияет на успешность закупочных практики компании в общем. Так что, как и в предыдущем случае, успешность закупок можно оценить, рассмотрев долю расторгнутых контрактов в количестве исполненных контрактов:

Чем больше данный показатель, тем больше потеря эффективности.

Далее рассмотрим такой показатель как жалобы участника закупки на действия (бездействия) поставщика. Согласно ч.1 ст. 105 Федерального Закона №44-ФЗ «любой участник закупки, а также осуществляющие общественный контроль общественные объединения, объединения юридических лиц в соответствии с законодательством Российской Федерации имеют право обжаловать в судебном порядке или в порядке, установленном настоящей главой, в контрольный орган в сфере закупок действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, уполномоченного учреждения, специализированной организации, комиссии по осуществлению закупок, ее членов, должностных лиц контрактной службы, контрактного управляющего, оператора электронной площадки, если такие действия (бездействие) нарушают права и законные интересы участника закупки.». В 223-ФЗ порядок подачи жалобы не указывается, но на практике соответствует порядку подачи жалобы по 44 Федеральному Закону.

Жалобы на действия (бездействия) заказчика напрямую влияют на успешность закупок. Если таких жалоб много, то это свидетельствует о непрофессионализме контрактной службы заказчика, что также непосредственно влияет на результативность. Согласно данным из статьи Подосинникова Е.Ю.и Железнякова С.С. наиболее частым среди допущенных правонарушений (85 % дел за 2014 год в рассматриваемой в статье ФАС города Курск) было утверждение документации о закупке с нарушениями законодательства о контрактной системе. То есть, чтобы избежать жалоб, контрактная служба должна применять следующие инструменты: качественно составленное техническое задание, отсутствие ограничения конкуренции, объективная оценка участников и многое другое. Необходимо также очень хорошее знание законов о закупках.

Таким образом, эффективность закупок по количеству жалоб можно оценить по следующей формуле:

Следующий показатель - уровень консолидации потребностей, то есть укрупнение и закупка с большей скидкой. Суть данного критерия оценки состоит в том, чтобы проводить одну консолидированную процедуру, сокращая при этом время работы специалистов, так как не нужно проводить несколько процедур.

Консолидация повышает эффективность закупок следующими способами: снижение потраченных средств за счет консолидации объемов (эффект масштаба в закупках); снижение расходования денежных средств за счет оптимизации рабочего времени, так как сотрудники контрактной службы смогут провести одну закупочную процедуру вместо нескольких, тем самым сократив количество необходимого времени; снижение денежных средств за счет оптимизации логистической составляющей: закупая все у одного поставщика проще моделировать и проектировать свою цепь закупок; усиление контроля. При оценке консолидации закупок можно сравнить количество закупок, в которых фигурирует один лот с количеством закупок с несколькими лотами.

Далее рассмотрим удовлетворённость работников-потребителей закупаемого товара в качестве критерия успешности осуществления закупки. Закупки некоторых организаций можно проводить как по Федеральному Закону №44-ФЗ, так и по Федеральному Закону №223-ФЗ. При этом с помощью 44-ФЗ регулируются закупки, совершаемые на средства Федерального Бюджета, а с помощью 223-ФЗ регулируются закупки, совершаемые на внебюджетные и собственные средства. При этом конечные потребители закупаемого товара или услуги могут быть удовлетворены ими в различной мере, что является важным критерием качества поставляемой продукции или услуг. Таким образом, одним из критериев успешности осуществления закупки является удовлетворённость им конечных потребителей в организации. Для выявления качества поставляемого товара или услуги необходимо провести анкетирование потребителей через некоторое время после поставки товара и начала пользования им.

Далее перейдем к профессионализму контрактной службы заказчика как критерию эффективности закупок. Данный фактор влияет на качество закупочной, договорной и производственной деятельности предприятия, а качественно составленное техническое задание позволяет закупить именно то, что необходимо с минимальными рисками неисполнения договора или некачественной поставки/оказании услуги. Данный фактор можно оценить с помощью анализа компетентности служащих, работающих в различных подразделениях, если в компании существуют различные служащие, отвечающие за закупку по 44-ФЗ и 223-ФЗ. К сожалению, данный критерий является достаточно размытым, хотя его можно учитывать. Проблема состоит в том, что со стороны сложно оценить компетентность работника. Можно учитывать его образование, курсы повышения квалификации, отсутствие жалоб на закупки, проведенные именно им, или на этап закупки. При этом показатель все равно остаётся субъективным.

Последним критерием эффективности закупочной деятельности, который хотелось бы рассмотреть, является качество регламентации процесса закупочной деятельности, под которым подразумевается положение о закупках в соответствии с 223-ФЗ и другие внутренние документы при их наличии. Федеральный Закон №44-ФЗ является является единым для всех, и иные внутренние регламенты заказчика, использующие бюджетные средства, не должны противоречить данному закону. Но даже в компаниях, работающих по этому закону, должны быть утверждены документы, описывающие детально процесс и ответственных за каждый этап закупки со сроками исполнения, что позволяет отслеживать проблемы на каждом этапе, выявлять виновников ошибок и в будущем корректировать деятельность исходя из понимания, в какие сроки, какие документы, какие действия необходимо совершить, чтобы к определенному моменту был заключен договор. Таким образом, если на каком-то этапе происходит задержка, то можно выяснить почему это произошло и в чем суть проблемы.

Данный критерий предлагается оценивать исходя из полноты внутренних регламентов. Для этого можно брать за образец Федеральный Закон №44-ФЗ, где детально описан каждый этап закупки.



3. АНАЛИТИЧЕСКОЕ ИССЛЕДОВАНИЕ РЕЗУЛЬТАТОВ ПРИМЕНЕНИЯ ОСНОВНЫХ ПОЛОЖЕНИЙ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ЗАКОНОВ В ПРОЦЕССЕ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ЗАКУПОК ПРЕДПРИЯТИЯ (НА ПРИМЕРЕ ПРЕДПРИЯТИЯ ГК «РОСАТОМ»)

3.1 Общая характеристика экономической деятельности предприятия

Для провидения дальнейшей работы необходимо рассмотреть деятельность компании, чьи закупки были использованы при исследовании. Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом» была организована 18 декабря 2007 года. Статус, полномочия, миссия и задачи госкорпорации установлены Федеральным законом от 01.12.2007 № 317-ФЗ «О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» (далее - 317-ФЗ). Генеральным директором Госкорпорации «Росатом» является на дату написания ВКР Сергей Владиленович Кириенко.

Госкорпорация обеспечивает осуществление государственной политики и цельность управления в сферах, связанных с атомной энергией, устойчивую деятельность атомного энергопромышленного и ядерного оружейного комплексов, радиационную и ядерную безопасность. Кроме того, одной из задач «Росатома» является выполнение международных обязательств Российской Федерации в сфере мирного применения атомной энергии и обязательств нераспространения ядерных материалов. Целью создания Госкорпорации «Росатом» является содействие в выполнении целевой государственной программы «Развитие атомного энергопромышленного комплекса», обеспечение качественных условий для дальнейшего использования и развития ядерной энергетики.

Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом» состоит из 400 организаций, в том числе: предприятия, связанные с атомным оружейным комплексом, все гражданские компании атомной отрасли в России, научно-исследовательские организации. 33% от общей выработки электроэнергии в европейской части РФ обеспечивает Госкорпорация «Росатом». Также компания является занимает первое в место в мире по количеству одновременно строящихся атомных электростанций; также «Росатом» обеспечивает 36% мирового рынка услуг по обогащению урана и 17% рынка ядерного топлива.

Ключевые показатели деятельности (по итогам 2015 года):

* Выработка электроэнергии на АЭС: 195,2 млрд. кВт.ч (180,5 млрд. кВт.ч. по итогам 2014 года);

* Доля выработки АЭС от выработки электроэнергии в России: 18,6% (17,2% в 2014 году);

* Коэффициент использования установленной мощности (КИУМ) в целом по АЭС России: 85,95% (81,6% в 2014 году);

* События, квалифицированные по шкале INES уровнем 2 и выше: 0 (по сравнению с 2014 годом значение не изменилось);

* Количество строящихся энергоблоков: 7 - в России, 34 - за рубежом;

* Объем производства урана: 7,8 тыс. тонн (включая добычу за рубежом - 4,8 тыс. тонн);

* Доля финансирования НИОКР: 4,5% от выручки.

Указанные показатели являются высокими и наглядно демонстрируют размеры исследуемой организации. Кроме того, ГК «Росатом» серьезно относится к проблеме прозрачности собственной деятельности, поэтому в 2009 году была принята политика публичной отчетности. Она регламентирует аспекты деятельности, связанные с действием и развитием системы прозрачности экономической деятельности. В рамках данной программы были разработаны регламенты, регулирующие аспекты публичной отчетности, а, кроме того, систему публичных отчетов «Росатома» и дочерних организаций. Организован Совет по увеличению прозрачности деятельности Госкорпорации «Росатом», состоящий из членов общественных и экологических организаций, средств массовой информации (РИА «Новости», «Интерфакс», «Коммерсантъ»). Ежегодно компания составляет публичный отчет о проделанной работе ради повышения прозрачности расходования бюджетных денежных средств и демонстрации уровня эффективности деятельности компании. В 2013 году Госкорпорация «Росатом» заняла третье место в рейтинге ТОР-100 годовых отчетов компаний стран СНГ, составленном авторитетным российским агентством «Эксперт РА» (в 2012 году - пятое место).

Кроме того, на сайте корпорации размещено множество документов, подтверждающих ответственность компании в вопросах противодействия коррупции и повышения прозрачности деятельности: отчеты об имуществе и доходах сотрудников, документы антикоррупционной экспертизы. Повышенное внимание к прозрачности собственной деятельности является еще одним аргументов пользу изучения закупок на примере этой компании. Это важно, так как между прозрачностью операций и уменьшением степени коррупции существуют прямая зависимость. Кроме того, прозрачность является одни из принципов 44-ФЗ и 223-ФЗ.

Еще одним аргументов в пользу выбора ГК «Росатом» как крупного показательного примера для сравнения успешности закупок по 223-ФЗ и 44-ФЗ является особое внимание компании не только к прозрачности закупок, но и к проблеме расширения доступа субъектов малого и среднего предпринимательства к закупкам компаний с государственным участием. В рамках исполнения одного из пунктов политики публичной отчетности -расширение доступа субъектов малого и среднего предпринимательства к закупкам инфраструктурных монополий и компаний с государственным участием - был создан единый совещательный орган ГК «Росатом» и ее организаций, утвержденный распоряжением Правительства Российской Федерации от 29 мая 2013 г. №867-р. Он выполняет аудит результативности закупок Росатома и его дочерних организаций, учитывая, кроме того, закупку инновационного технологического оборудования, а также проблемы, связанные с доступом малого и среднего предпринимательства к закупкам Росатома.

Кроме того, сама ГК «Росатом» находится на 30 месте в рейтинге заказчиков с наивысшей суммой закупок по 44-ФЗ за 2015 год. В 2014 году Госкорпорация «Росатом» отмечена дипломом Федеральной антимонопольной службы «За разработку и внедрение современных

и прозрачных правил в области закупок Госкорпорации «Росатом», создание лучших практик исполнения 223-ФЗ».

3.2 Исследование процесса осуществления закупок в ГК «Росатом»

ГК «Росатом» производит закупки товаров, работ услуг для осуществления своей деятельности согласно положениям нормативно-правовых актов (а именно, согласно положениям Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» и положениям Федерального закона от 18.07.2011 N 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц»), а также согласно положениям установленного в соответствии с вышеуказанными нормативно-правовыми актами Единого отраслевого стандарта закупок ГК «Росатом» (далее - ЕОСЗ).

При этом закупки товаров, работ, услуг ГК Росатом, осуществляемые для государственных и муниципальных нужд, выполняются на основании положений Федерального закона №44-ФЗ от 05.04.2013г. Данные закупки осуществляются за счет бюджетных средств, информация о закупках для государственных и муниципальных нужд размещается Госкорпорацией Росатом на Официальном сайте единой информационной системы в сфере закупок. Электронная торговая площадка для размещения закупок для государственных и муниципальных нужд - ЕЭТП «Росэлторг».

Для других видов закупок товаров, работ услуг, в целях осуществления деятельности ГК «Росатом» и ее структурных подразделений действуют положения Федерального закона №223-ФЗ от от 18.07.2011 «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц», а также положения ЕОСЗ. При этом закупка осуществляется за счет собственных и внебюджетных средств.

Данный единый отраслевой стандарт закупок регулирует отношения, связанные с проведением закупок для нужд ГК «Росатом» и нужд иных организаций, предприятий и учреждений атомной отрасли, в следующих целях: эффективное расходование средств из всех источников; развитие конкуренции; повышение прозрачности в сфере закупок; предотвращение коррупции и иных злоупотреблений в области размещения заказов; создание условий для своевременного и полного обеспечения нужд атомной отрасли качественной продукцией на выгодных условиях; обеспечение установленного федеральным законодательством уровня безопасности эксплуатации объектов атомной промышленности. То есть в целом принципы и цели ЕОСЗ соответствуют принципам и 44-ФЗ, и 223-ФЗ. Кроме основных требований закона к принципам ЕОСЗ добавлен принцип безопасности эксплуатации объектов атомной промышленности, что является спецификой отрасли.

При этом закупки товаров, работ, услуг осуществляются за счет внебюджетных и собственных средств госкорпорации. Информация о данных закупках размещается на Официальном сайте единой информационной системы в сфере закупок и Официальном сайте о размещении заказов на закупки товаров, работ и услуг для нужд государственной корпорации «Росатом».

Планирование закупок по 44-ФЗ осуществляются с помощью формирования плана закупок товаров работ услуг для государственных и муниципальных нужд на трехлетний период, а также составляется план-график на год. При осуществлении закупок, согласно положениям 223-ФЗ, план закупок формируется на год.

Контроль закупочной деятельности осуществляется в целях исполнения положений 44-ФЗ с помощью норм самого федерального закона от процесса планирования закупок до исполнения контракта, при этом предусматриваются установленные 44-ФЗ виды, способы контроля, процедуры обжалования.

Контроль закупочной деятельности товаров, работ, услуг, осуществляемой по 223-ФЗ осуществляется с помощью внутренних и внешних контролирующих органов. Внешним контролирующим органом, в соответствии с положениями 223-ФЗ, является Федеральная антимонопольная служба (далее-ФАС). Внутренним контролирующим органом - Центральный арбитражный комитет Корпорации и иные арбитражные комитеты. Данные подразделения ГК «Росатом» также занимаются принятием и рассмотрением жалоб на действия (бездействия) корпорации.

Далее рассмотрим способы определения поставщика в соотвествии с ЕОСЗ, а также условия их применения и сроки подачи заявок (рис.1).



Рис. 1. Способы определения поставщика, условия их применения и сроки подачи заявок в соотвествии с ЕОСЗ.

«Росатом» проводит электронные процедуры выбора поставщика с помощью электронных торговых площадок (далее - ЭТП) с 2009 года. Согласно официальным данным с сайта ГК «Росатом» ежегодно 99% всех закупочных процедур проводятся в электронном виде. Также ежегодно Росатом и его дочерние компании проводят порядка 30 000 закупок на трех основных ЭТП. При этом закупки за счет бюджетных средств проводятся на ЕЭТП Росэлторг, а процедуры по закупкам, совершенным на внебюджетные средства проводятся на следующихъ ЭТП: ЕЭТП «Росэлторг», ЦЭТ «B2B-Center» и ТП «Фабрикант.ру».

Госкорпорация «Росатом» занимается не только вопросами регламентации и управления закупочной деятельностью, но также построением системы органов закупочной деятельности, эффективных и современных инструментов ведения деятельности, подготовкой и выстраиванием добросовестных взаимоотношений между всеми участниками процесса закупок, так с 2009 года в атомной отрасли на базе Корпоративной Академии Росатома создано специализированное направление по закупкам.

Направление осуществляет образовательные, научно-методические, организационные и информационно-консультационные услуги по вопросам организации и проведения торгов и иных процедур в соответствии с 44-ФЗ, 223-ФЗ, Единым отраслевым стандартом закупок (положением о закупке) Госкорпорации «Росатом».

Основная задача направления: обучение должностных лиц, занятых в сфере закупок и представителей поставщиков, а также неотраслевых заказчиков с целью достижения принципов открытости, добросовестной конкуренции в закупочной системе, профессионализма заказчиков, грамотности поставщиков, обоюдной ответственности за результативность закупок и эффективности расходования средств.



4. СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ ЗАКУПОК ПРИ ИСПОЛЬЗОВАНИИ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА №44-ФЗ И ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА №223-ФЗ В ГК «РОСАТОМ»

4.1 Критерии оценивания закупочной деятельности ГК «Росатом»

Ранее в работе были рассмотрены возможные критерии оценки показателей успешности. Были предложены следующие критерии:

1. Уровень снижения цены

2. Количество участников в торгах

3. Количество закупок у единственного поставщика

4. Количество несостоявшихся торгов

5. Количество расторгнутых контрактов

6. Отсутствие жалоб со стороны участников закупок на заказчика

7. Уровень консолидации потребностей

8. Удовлетворенность потребителей закупаемого товара или услуги

9. Профессионализм контрактной службы заказчика

10. Регламентация процесса закупочной деятельности

Для достижения цели работы нет необходимости использовать все предложенные критерии оценки успешности закупок, исходя из этого необходимо отобрать критерии для анализа, которые бы являлись в сумме наиболее эффективными и подходили под специфику деятельности организации. При этом необходимо учитывать, что в процессе осуществления закупок задействованы различные лица, поэтому необходимо указывать для кого отобранный критерий является важным. Кроме того, нужно учитывать ряд существующих ограничений при написании дипломной работы, а именно отсутствие некоторой информации в открытом доступе.

Из предложенных критериев необходимо отобрать критерии для анализа в рамках данной работы. Во-первых, необходимо использовать критерий уровня снижения цены. Уровень снижения цены, то есть полученная при заключении закупки выгода, является важной как для заказчика при условии финансирования из внебюджетных средств, так и для контролирующей стороны - государства - при условии использования бюджетных средств. То есть при проведении закупки по 44-ФЗ или 223-ФЗ соответственно. Уровень снижения цены является одним из главных принципов успешности закупок, так как основным принципом обоих рассматриваемых законов является эффективное расходование денежных средств.

Также необходимо рассмотреть в качестве критерия успешности количество участников в торгах и количество закупок у единственного поставщика. Как было сказано ранее, высокая конкуренция при большом количестве участников в закупках влечет за собой положительные последствия. Чем больше участников, тем больше лиц, заинтересованных в том, чтобы закупка проходила по всем правилам, и закупка становится прозрачнее. Кроме того, при одном участнике у заказчика нет выбора, с кем заключать контракт, поэтому контракт может являться неэффективным. Однако, если участников в закупке трое или больше, то резко повышается вероятность того, что закупка будет выполнена более качественно при наименьшей цене, то есть более эффективно. Этот критерий важен как и заказчику, целью которого при закупки априори является запуск механизма конкуренции для естественного отбора участников с лучшим товаром по меньшей цене, так и контролирующему органу, так как закупка становится более прозрачной.

Необходимо также рассмотреть такой критерий как количество закупок у единственного поставщика в рамках каждого закона. В 44-ФЗ в статье 93 четко определены случаи, при которых заказчик может провести закупку у единственного поставщика, в то же время 223_ФЗ позволяет заказчикам самим решать, когда им лучше воспользоваться закупкой у единственного поставщика, как самым простым и быстрым способом закупки, но при постоянном использовании данного способа закупки, прослеживается ограничение добросовестной конкуренции. Кроме того, частое использование закупки у единственного поставщика по оценкам Счетной палаты несет коррупционные риски, а также приводит к неэффективному расходованию средств. Поэтому необходимо сравнить сумму контрактов, заключенных с единственным поставщиком, в рамках каждого закона, так как ограничение конкуренции, как было сказано выше, серьезно влияет на качество и экономичность закупки. При проведении анализа в рамках данной работы существуют ограничения в виде отсуствия информации о сумме контрактов, заключенных с единственным поставщиком. Поэтому в исследовании придется использовать информацию с количестве закупок у единственного поставщика, хотя и информация, полученная при подобном анализе, является менее точной.

Далее нужно рассмотреть такой критерий, как количество несостоявшихся торгов. Этот критерий важен как для заказчика, которому придется проводить повторную закупку и снова тратить время, так и для поставщика, так как причинами несостоявшейся закупки может быть, к примеру, отсутствие поставщиков, предложения которых соответствует требованиям заказчика, то есть причинами подобной ситуации может послужить, например, заниженная начальная (максимальная) цена контракта. Подобные ситуации пагубно влияют на поставщиков товара и услуг.

...