Гражданское участие в государственном управлении

Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

Введение

Глава 1. Совместное управление

1.1 Совместное управление

1.2 Формы гражданского участия в решении вопросов государственного управления

1.3 Плюсы и ограничения гражданского участия

1.4 Эффективность совместного управления

Глава 2. Методология

2.1 Анализ данных и описание результатов

Глава 3. Участие граждан в решении вопросов государственного управления

3.1 Юридические основания гражданского участия

3.2 Состояние гражданского общества

3.3 Данные отчетов глав управ

Заключение

Библиографический список

Приложение



Введение

Тематика совместного управления или государственного управления, подразумевающего прямое участие граждан в решении государственных вопросов, выработке политики в целом, получает все большее распространение в мире [24,19], однако все еще является новой и недооцененной в России. Исследователи отмечают, что возникновение такой модели государственного управления как Совместное управление может послужить ответом на все усложняющиеся задачи, встающие перед государственными служащими. Совместное управление можно назвать следующим шагом за клиентоориентированностью, характерной для модели Нового государственного управления. Мировые тенденции показывают, что граждане больше не готовы выступать только в роли заказчика государственных услуг, но хотят и непосредственно участвовать в решении вопросов государственного управления [23].

В своих работах исследователи рассматривают различные аспекты проблематики гражданского участия, такие, как правовую природу и юридические основания для участия граждан; мотивацию граждан принимать участие в решении вопросов государственного и муниципального управления, оценку эффективности программ гражданского участия как с точки зрения эффективности участия, так и с точки зрения влияния данного участия на результат реализации программ, региональные различия в уровне вовлеченности населения, а также социально демографические характеристики граждан, принимающих участие. Прямое участие граждан в решении государственных вопросов также находит пересечения с такой обширной темой как уровень развития гражданского общества.

Выделяют два вида гражданского участия: прямое и непрямое (или через представителей). К непрямому участию относятся, например, выборы, с помощью которых должен быть избран человек, в дальнейшем принимающий участие в решении вопросов государственного управления от имени избирателей. Взаимодействие с государственными органами также может быть реализовано через представителей общественных объединений или некоммерческих организаций, отстаивающих интересы какой-либо группы людей.

Прямым участием считается непосредственное взаимодействие граждан с представителями государственных и муниципальных органов для принятия решений по вопросам государственного управления.

В данной работе акцент будет сделан на прямом участии, которое может быть реализовано посредством участия в наблюдательных советах при государственных органах, наблюдательных советах на выборах, участии в молодежном парламенте, в общественном обсуждении законопроектов, встречах, круглых столах и обсуждениях с представителями государственных и муниципальных органов, а также с помощью других механизмов гражданского участия.

Объектом исследования выступает взаимодействие граждан с управами города Москвы с целью реализации совместного управления.

Предметом данного исследования является оценка эффективности взаимодействия граждан с управами города Москвы по решению вопросов государственного управления.

Жители Москвы реализуют свое право прямого участия в принятии решений в вопросах государственного и муниципального управления, участвуя во встречах и собраниях с представителями государственных и муниципальных органов, например, в своих районах, а также с помощью голосований на портале Активный гражданин.

Для сбора эмпирического материала по данному исследованию была составлена анкета, позволяющая выявить степень вовлеченности граждан в решение вопросов государственного управления, а также уровень удовлетворенности горожан. Опрос среди населения был проведен в 5 районах различных округов города Москвы.

В основе данной работы лежат следующие гипотезы:

H0: Процессу гражданского участия в решении вопросов государственного управления в городе Москва присуща большая часть показателей, характеризующих эффективное совместное управление.

H1: Граждане не до конца удовлетворены уровнем вовлеченности населения, а также степенью влияния общественного мнения на принятие окончательного решения.

H3: На участие граждан в решении вопросов государственного управления влияют социально-демографические характеристики.

Цель данного исследования - проанализировать оценку граждан города Москвы к эффективности участия граждан в процессах совместного управления.

В соответствии с выдвинутой целью необходимо решить следующие задачи:

1. Изучить существующие механизмы гражданского участия в государственном управлении;

2. Выявить факторы, характеризующие эффективное совместное управление на основании анализа различных моделей оценки эффективности процесса совместного управления, а также дать определение эффективному совместному управлению;

3. Осуществить сбор эмпирических данных, отражающих взаимодействие населения с городскими управами.

4. Определить соответствует ли опыт участия граждан города Москвы характеристикам эффективного процесса совместного управления;

5. Разработать рекомендации для повышения эффективности участия граждан в решении вопросов государственного управления в Москве.

Новизна данной темы для нашей страны обуславливает ее слабую проработанность в русскоязычной литературе. К ключевым зарубежным авторам, исследующим технологии гражданского участия в государственном управлении относятся Ш. Арнштейн, А. Фанг, М. Эдвардс, С. Смисманс эффективность совместного управления - С. Аншел, А. Гаш, A. Фанг, Т. Набати. В основу данной работы вошли работы исследователей из Оксфорда, Гарвардского университета, а также российские исследования, посвященные участию граждан и уровню развития гражданского общества.

управление государственный гражданский



Глава 1. Совместное управление

1.1 Совместное управление

С точки зрения моделей государственного управления Совместное или партисипативное управление, если использовать кальку с английского языка, появляется следом за такими моделями как Новое государственное управление (New Public Management) и Эффективное управление (Good governance). Совместное управление предполагает непосредственно вовлеченность граждан в процесс принятия решения по вопросам государственного и муниципального управления, и в этом ключе может считаться следующим шагом за клиентоориентированностью, характерной для модели Нового государственного управления. «Мировые тенденции показывают, что граждане больше не готовы выступать только в роли заказчика государственных услуг, но хотят и непосредственно участвовать в решении вопросов государственного управления» [23].

Если проводить сравнение с Эффективным управлением, модель Совместного управления является более узконаправленной, сконцентрированной лишь на одном аспекте, охватываемым Эффективным управлением. Так, согласно одному из определений, Эффективное управление включает следующие основные характеристики «участие граждан, нацеленность на достижение консенсуса, верховенство и равенство всех перед законом, прозрачность, подотчетность и реагирование на запросы общества, результативность и экономическую эффективность»[29]. А также гарантирует, что коррупция сведена к минимуму, мнения меньшинств принимаются во внимание, голоса наиболее уязвимых групп населения услышаны в процессе принятия решений. Государство реагирует на настоящие и будущие потребности общества.

Участие в общественной жизни в течение уже долгого времени считается ключевым элементом демократии и фундаментальным проявлением гражданского общества, важнейшим фактором политической и социальной жизни во многих странах [9]. Однако, единое определение процесса совместного управления до сих пор остается не выработанным, несмотря на большое количество исследований, проводимых на данную тему.

Одно из определений звучит следующим образом - это «тип государственного управления, при котором один или несколько государственных органов привлекают негосударственные заинтересованные стороны в законодательно оформленный, ориентированный на достижения консенсуса, носящий совещательный характер процесс совместного принятия решений с целью формирования или реализации государственной политики, управления государственными программами» [16].

Авторы данного определения отмечают важность таких критериев, входящих в состав определения как:

- участие граждан инициируется государственными органами;

- участниками диалога обязательно являются негосударственные акторы;

- участники привлекаются непосредственно к принятию решений, а не в консультативной форме. Речь идет о включенности граждан в обсуждение и разработку политических, социально-экономических, культурных программ и проектов, влиянии на принятие решений и контроле за их исполнением, о самоуправлении на низовом уровне. Все это предполагает «перераспределение власти и закрепление этого перераспределения в политико-правовых механизмах» [9];

- данная форма взаимодействия должна быть закреплена в законодательстве, «институционализация коллективного процесса принятия решений является центральным элементом определения совместного управления» [16];

- целью является совместное принятие решений, «идея гражданского участия предполагает включение или вовлечение управляемых в управление общественными делами, а также, насколько это возможно, государственными делами» [9, 15].

Другая группа авторов добавляет к данному определению маленькое, но значительное для определения сути совместного управления условие «процесс принятие решения, в который вовлечены как государственные служащие, так и представители негосударственных структур: некоммерческих организаций, бизнеса, заинтересованные группы граждан, по вопросам государственного управления, которые не могут быть решены другим способом» [24]. Однако, в данном случае остается неясным, какие вопросы необходимо решать с привлечением граждан, НКО и бизнеса, а какие оставлять на усмотрение государственных органов. Более того, так как исходя из первого определения, инициатором процесса совместного управления выступают в первую очередь государственные и муниципальные органы, то за ними и остается решение, какие вопросы выносить на общественное обсуждение, а какие - нет.

Схожий с этим подход заключается в том, что к процессу совместного управления относится решение вопросов, имеющих широкую общественную значимость [19]. Тем самым объясняется большое количество примеров привлечения граждан к решению вопросов, например, на экологическую тему. Можно определить общественное участие как форму индивидуальной или коллективной вовлеченности людей в принятие решений, влияющих на их жизнь.

В качестве важного элемента совместного управления также выделяют, что к процессу принятия решения должны быть привлечены все заинтересованные стороны. В данном случае под заинтересованными сторонами понимаются как отдельные граждане, так и некоммерческие организации, а также бизнес.

Что касается институционализации и законодательного оформления, вовлечение граждан в процесс принятия решения, выработки политики требует «предварительных, идущих снизу, законодательных инициатив, направленных на легитимацию участия граждан» (в качестве независимых экспертов, представителей общественных организаций или различных сообществ) в различных общественно-политических процессах» [9]. Но в то же время ни один проект не может быть ненасильственно реализован в обществе без «вовлечения в него граждан как самоопределяющихся и заинтересованных участников» [9].

Одним из вопросов, занимающих исследователей совместного управления, является попытка определить, кто те граждане, которые активно принимают участие и что их мотивирует. Одно из мнений заключается в том, что «в обществе благосостояния граждане оказываются более зависимыми от государства, и более готовыми к активным политическим действиям в ответ на неспособность государства предоставлять ожидаемые услуги»[9]. Отсюда можно было бы выдвинуть предположение, что наиболее активными участниками (чаще участвуют во встречах) взаимодействия с управами выступают представители среднего класса. По шкале измерения материального положения домохозяйства, предлагаемой в большинстве опросов населения, средний класс относится скорее к категории «можем без труда приобретать крупную бытовую технику, но покупка легкого автомобиля является проблематичной».

На вовлеченность людей в практики гражданского общества влияют их ценностные ориентации и установки, к которым исследователи относят [12]:

- доверие к другим людям;

- чувство ответственности за происходящее на разных социальных дистанциях и ощущение своих возможностей на это повлиять;

- доверие к негосударственным некоммерческим организациям и общественным инициативам;

- уровень субъективного благополучия;

- готовность объединяться для совместных действий.



1.2 Формы гражданского участия в решении вопросов государственного управления

Участие граждан в решении вопросов государственного управления может характеризоваться как прямое и непрямое, индивидуальное и коллективное, осуществляемое с помощью Интернета, в письменном виде или при общении в реальном времени.

Выделяют два вида гражданского участия: прямое и непрямое (или через представителей). К непрямому участию относятся, например, выборы, с помощью которых должен быть избран человек, в дальнейшем принимающий участие в решении вопросов государственного управления от имени избирателей. Взаимодействие с государственными органами также может быть реализовано через представителей общественных объединений или некоммерческих организаций, отстаивающих интересы какой-либо группы людей.

Прямым участием считается непосредственное взаимодействие граждан с представителями государственных и муниципальных органов для принятия решений по вопросам государственного управления.

Участие граждан в решении вопросов государственного управления может осуществляться применительно ко всем ветвям государственной власти: законодательной, исполнительной и судебной. В рамках судебной системы данное право граждан реализуется посредством института суда присяжных, более того граждане независимо от своей принадлежности к судебной системе могут выступать в качестве медиаторов, привлекаемых для разрешения споров и конфликтных ситуаций.

Что касается законодательной власти, в данном ключе прямое участие граждан сводится к участию в общественном обсуждении законопроектов. Наиболее широкое поле для реализации права граждан участвовать в решении вопросов государственного управления открывается в сфере деятельности исполнительной власти: это и участие в общественных советах при федеральных органах исполнительной власти, и проекты народных бюджетов, участие в круглых столах, общественных обсуждениях, городских советах, молодежных парламентах и другие формы участия.

Более того, существует возможность участвовать в деятельности правоохранительных органов, согласно Федеральному закону №44-ФЗ от 2 апреля 2014 года «Об участии граждан в охране общественного порядка» граждане на добровольных началах привлекаются к оказанию помощи органам внутренних дел (полиции) и иным правоохранительным органам в целях защиты жизни, здоровья, чести и достоинства человека, собственности, интересов общества и государства от преступных и иных противоправных посягательств, совершаемых в общественных местах, а также участвуют в поиске лиц, пропавших без вести.

К отдельному виду гражданского участия относится осуществление участия с использованием информационно-коммуникационных технологий - электронная демократия. Это и общественное обсуждение законопроектов на федеральном портале проектов нормативно-правовых актов, и голосования на портале Активный гражданин. Характерной чертой данной формы взаимодействия является то, что она позволяет сократить издержки по времени, привлечь большее количество заинтересованный сторон, а также позволять решать вопросы на любом уровне, начиная от локального и заканчивая международным.

Коллективное гражданское участие осуществляется через некоммерческие организации, либо любые иные объединения граждан, позволяющие отстаивать групповые интересы граждан во взаимодействии с государственными органами. «Такое взаимодействие, и тем более эффективное взаимодействие, возможно лишь при условии, что сами граждане выступают не как индивидуальные представители общественности, а объединенные в группы гражданской инициативы, гражданские (общественные) организации, имеющие достаточную интеллектуальную, техническую и финансовую базу» [9].

Стоит разделять понятия совместного управления и гражданского участия, совместное управление является более широким концептом и включает в себя участие граждан как ключевой элемент. Однако, на практике взаимодействие граждан с органами государственной власти, их участие в обсуждении тех или иных вопросов не всегда будет является примером совместного управления, а тем более эффективного совместного управления.

1.3 Плюсы и ограничения гражданского участия

Среди положительных сторон гражданского участия называют [21,27]:

1. Легитимизацию и повышение доверия к государственным органам. Участвуя в принятии решений, выработке политики граждане чувствуют свою причастность к тому, что происходит в их стране, городе или районе. Лучше понимают мотивы и деятельность государственных служащих, а соответственно и проводимая политика получает больше поддержки, улучшается имплементация принятых решений;

2. Гражданское участие служит механизмом развития гражданского общества, у граждан вырабатывается активная позиция по тем или иным вопросам, пассивная роль избирателя сменяется более прямой вовлеченностью;

3. Повышение уровня юридической грамотности, как следствие необходимости обладать определенным набором знаний, чтобы участвовать в обсуждении вопросов государственного управления с чиновниками на равных;

4. Организацию общественного контроля за деятельностью государственных и муниципальных органов, механизм переориентации от служения «наверх» - начальнику к учету интересов граждан;

5. Повышение качества принимаемых решений: государственная система и создана для того, чтобы обеспечивать гражданам возможность для реализации своих потребностей, а кто, если ни сами граждане, лучше других знают о своих потребностях.

В качестве ограничений или дилемм, связанных с участием граждан в решении вопросов государственного управления выделяют:

1. Участие в обсуждении большого количества людей делает процесс очень длительным по времени, а соответственно и затратным по финансам, что особенно невыгодно в кризисных ситуациях, когда необходимо быстрое принятие решения;

2. Невозможность привлечь к процессу принятие решения действительно все заинтересованные группы;

3. Недостаток у граждан необходимых знаний для компетентного принятия решения по тем или иным вопросам, и соответственно нецелесообразность их привлечения, так как государственные служащие имеют профессиональное образование. «В отличие от государственных должностных лиц, граждане не имеют времени или интереса для проведения обсуждений с целью разработки обоснованного общественного суждения»[22].

4. Граждане слабо мотивированы принимать участие в решении вопросов государственного управления, так как не верят в то, что могут действительно на что-то повлиять;

5. Государственные служащие считают, что граждане не обладают достаточными знаниями для участия, и соответственно стремятся свести процесс к механизму информирования. «Властям бывает выгодно сводить гражданское участие к информированию, не оставляя никаких условий для обратной связи и для развития диалога. К тому же информация может предоставляться лишь на последнем этапе разработки какой-то программы, что не дает людям никакой возможности, включившись в нее, представить в ней свои интересы» [9];

Вовлечение граждан делает процесс принятия решения более затратным по времени, а соответственно и по финансам. Однако исследователи отмечают, что, несмотря на то, что большее количество участников процесса совместного управления действительно удлиняет процесс совместного управления на этапе рассмотрения различных альтернатив и принятия решения, однако в тоже время сокращает и делает проще этап обнаружения и формулирования проблемной области. Вместе с тем, в долгосрочном периоде сокращается вероятность того, что был выбран неправильный вектор реализации политики [21].

В то же время отказ граждан от «институциональных форм взаимодействия и сотрудничества приводит к воспроизводимому отчуждению. Это влечет за собой предрасположенность системы манипулировать людьми, не заботясь об их «компетентном участии» [10].

1.4 Эффективность совместного управления

В первую очередь стоит отметить, что говоря об эффективности совместного управления, разделяют эффективность вовлеченности граждан в процесс принятия решений и эффективность/ продуктивность/ результативность от участия граждан, то есть влияние этого участие на конечные результаты. Для проведения оценки эффективности последнего необходимо было бы сравнивать показатели эффективности реализации решений по аналогичным вопросам с участием граждан и без такого (например, решения по благоустройству территорий парков или проведения капитального ремонта в многоквартирном доме).

Для реализации цели данного исследования: оценки отношения к эффективности участия граждан в решении вопросов государственного управления совместно с управами в своих районах, необходимо выделить показатели эффективности. Для этого были проанализированы различные модели и подходы к оценке совместного управления и гражданского участия.

Исследователями из Калифорнийского Университета была построена модель совместного управления, основанная на анализе 137 кейсов, иллюстрирующих участие граждан в решении вопросов государственного управления. Данная модель представляет собой набор факторов, влияющих на эффективность процесса совместного управления.

Структурно процесс совместного управления для успешного результата должен включать в себя следующие элементы [16]:

· Прямой диалог непосредственно между заинтересованными сторонами - лежит в основе процесса построения доверия, взаимоуважения, взаимопонимания и приверженности процессу совместного управления.

· Построение доверия - от которого напрямую зависит успех разрешения того или иного вопроса.

· Приверженность и заинтересованность именно в этой форме взаимодействия - является еще одним фактором успеха либо провала процесса совместного управления.

· Совместное управление процессом принятия решения - отличительная черта совместного управления. В других ситуациях, например, когда одним из участников переговоров выступает государство, и силы неравны, преобладает влияние государства на процесс принятия решений. В свою очередь, это влечет и разделение ответственности среди всех участников процесса.

· Общее понимание - наличие общей миссии, общих целей, общего видения ситуации.

Большое влияние на такие элементы совместного управления как общее понимание целей, эффективность прямого диалога, а также построение доверия между заинтересованными сторонами оказывает опыт предыдущего взаимодействиями между ними. В случае наличия конфликтных ситуаций в прошлом, между заинтересованными сторонами может возникать замкнутый круг подозрительности, недоверия и стереотипов. С другой стороны, история успешного прошлого сотрудничества может создать социальный капитал и высокий уровень доверия, которые благотворно сказываются на совместном управлении.

Опыт предыдущего взаимодействия, стимулы и ограничения участия в процессе принятия решения наряду с ассиметрией ресурсов, знаний и возможностей относятся к начальным условиям построения механизма участия граждан в государственном управлении.

Исследователи утверждают, что, если какие-то из заинтересованных сторон не имеют возможности или ресурсов для участия или для участия на равных с другими заинтересованными сторонами, процесс совместного управления будет подвержен манипуляции со стороны сильных участников. Процесс совместного управления требует времени и энергии: чем в более долгосрочном периоде видится решение проблемы и чем более разобщены заинтересованные стороны, тем сложнее организовать процесс совместного управления. Более того, зачастую у какой-либо из заинтересованных сторон не хватает специальных знаний для участия в той или иной дискуссии.

Авторы другого варианта оценки эффективности процесса управления утверждают, что в первую очередь необходимо ответить на вопрос о том, является ли участие всех заинтересованных сторон ценностью само по себе, то есть участием ради участия. Либо же должен быть оценен эффект на конечный результат от подобного участия. В случае если эффективность процесса совместного управления оценивается с точки зрения первой позиции, то есть участия ради участия, то ее можно измерить, например, посчитав количество заинтересованных сторон, принимающих участие в решении какого-либо вопроса, и чем их больше, тем более эффективный процесс с точки зрения репрезентативности. Для второго варианта, когда оценивается эффективность участия с точки зрения достижения какой-либо конечной цели, исследователями была разработана следующая схема[28].

Согласно предложенной матрице наиболее подходящими для оценки будут ситуации, попадающие в квадрант I. Совместное управление в данном квадранте характеризуется пониманием всеми участниками диалога целей и задач программы, а также определением способов оценки результативности данной программы, с одной стороны. И наличием причинно-следственно связи между участием тех или иных акторов в процессе принятия решения и достижением поставленных целей и задач с другой.

В четвертый квадрант данной матрицы попадают, например, общественные слушания, которые позволяют государственным органам поставить галочку об участии граждан, хотя зачастую воспринимаются гражданами как механизм участия в выработке политики или принятии решений. Между гражданами и администрацией не существует согласия о том, какие конкретные функции должно выполнять данное слушание. Следовательно, не понятно и невозможно оценить, какое участие оказывает влияние и оказывает ли вообще на достижение поставленных целей и задач.

В качестве еще одного подхода к оценке эффективности совместного управления выделяют наличие ряда важных элементов, характеризующих высокий уровень качества совместного управления[23]:

1. Общий язык и набор принципов, определяющих взаимоотношения между сторонами;

2. Взаимное понимание и признание основных ценностных установок каждой стороны;

3. Ясность целей и ожиданий;

4. Четкое определение ролей и соответствующих обязанностей каждой стороны в процессе разработки политики, её реализации, и в обеспечении сопутствующей подотчетности;

5. Соглашение о том, как будут оцениваться конечные результаты;

6. Признание достижений каждой стороны;

7. Механизм разрешения споров, когда обсуждение заходит в тупик, с возможностью обратиться к медиатору.

В соответствии с этим выделяют шаги, которые должны быть предприняты как со стороны государства, так и со стороны негосударственных акторов, для выстраивания и эффективной реализации процессов совместного управления. В том числе:

· Политическую волю к совместному управлению;

· Открытость и прозрачность процессов, а также предоставление необходимой информации;

· Желание и готовность государственных структур внедрять элементы совместного управления;

· Финансовую поддержку общественного сектора для создания потенциала участия;

· Развитие нового типа навыков у государственных служащих (навыков переговоров, сотрудничества и открытого взаимодействия с различными заинтересованными сторонами).

В одной из классических работ, посвященных гражданскому участию в государственном управлении, описывается «лестница гражданского участия», которая состоит из 8 ступеней. Каждая из описанных ступеней представляет собой вариант взаимодействия между государственными структурами и негосударственными акторами, в том числе с точки зрения эффективности участия граждан в решении вопросов государственного управления.

Лестница гражданского участия

Так вместо подлинного участия граждан нижняя ступень лестницы означает его профанацию и превращение в средство организации общественного мнения власть имущими. Под видом гражданского участия людей назначают в показные консультативные комитеты или общественные коллегии с явно выраженной целью «просветить» их или же организовать видимость их поддержки [17]. Данный негативный опыт также имеет свое значение для формирования эффективных механизмов гражданского участия, ведь столкнувшись с подобной профанацией, люди начнут требовать подлинного участия.

Первые две ступени «манипулирование» и «психотерапия» также представляют собой подмену подлинного участия, их реальная цель - предоставить более сильной стороне возможность навязывать свое мнение. Три последующие ступени позволяют населению слушать и высказывать свое мнение, однако, не существует гарантий, что их мнение будет принято во внимание, поэтому механизмы гражданского участия, попадающие на эти ступени, являются символическими. Заключительными ступенями лестницы гражданского участия выступают делегирование полномочий и гражданский контроль, которые в наибольшей степени позволяют негосударственным акторам добиваться учета их мнения.

Ключевым выводом в данной связи может служить то, что совместное управление никогда не сводится к только лишь консультативному управлению. Такие консультативные приемы, как опросы заинтересованных сторон или фокус-группы, хотя и полезные инструменты управления, не относятся к совместному управлению, так не обеспечивают двустороннюю или многостороннюю связь и обсуждения.



Глава 2. Методология

Для получения релевантной информации об участии граждан в решении проблем управ города Москвы была сделана выборка из управ районов города Москвы, проводящих ежемесячные встречи с жителями районов.

Выбор управ не был рандомизированным, так как автор старался охватить в своем исследовании управы различных районов Москвы, но при этом необходимо было учесть территориальную доступность мест проведения встреч и предварительно согласовать проведение опроса с организационными отделами управ.

Так как необходимо было понять реально существующее взаимодействие граждан с управами, либо выявить отсутствие такового, было решено провести опрос граждан, участвующих в регулярных встречах с главами управ. Таким образом, единицей анализа в данном исследовании выступает гражданин, посещающий встречи с главой управы в своем районе. В качестве основного метода для сбора эмпирических был выбран опрос посредством анкетирования, позволяющий достигнуть главной цели исследования - изучить участие граждан в решении вопросов государственного управления на примере взаимодействия с управами района и выявить их отношение к эффективности данного процесса. Объектом исследования выступает взаимодействие жителей города с главами управ в целях реализации совместного управления.

Исследование носит описательный и разведывательный характер, а также является продолжением исследования курсовой первого года программы магистратуры ГиМУ. Оно может быть рассмотрено в качестве эмпирического тестирования методики исследования и проверки гипотез для более глубокого исследования эффективности гражданского участия и совместного управления. На данном этапе не может быть проведен всесторонний анализ эффективности участия граждан в решении вопросов государственного управления совместно с управами, так как для этого потребовались бы официальные договоренности с управами о сотрудничестве для получения данных внутренних оценок эффективности деятельности управ, проводимые Департаментом территориальных органов исполнительной власти Правительства Москвы, которые в настоящее время не публикуются в открытом доступе.

Исследуемое поле составляют граждане, принимающие участие во встречах с главами управ, было проанализировано 5 районов, относящихся к 4 из 10 административных округов Москвы: Мещанского (Центральный административный округ), Марьиной рощи и Алексеевского района (Северо-Восточный округ), Сокол (Северный административный округ), Преображенская площадь (Восточный административный округ).

Опрашиваемые граждане составляют неслучайную целенаправленную выборку доступных случаев, так как для анализа необходимо было изучить мнение граждан, принимающих участие во встречах с главами управ в своих районах. В опросе приняло участие 50 респондентов из различных районов города.

В ходе проведения исследования автор столкнулся с рядом ограничений: для проведения ежемесячных встреч с главами управ во всех районах был выбран единый день, что не позволяет охватить большое количество участников во временных рамках проводимого исследования, не все граждане, пришедшие на встречу, соглашались принять участие в опросе.

Для анализа мнения граждан относительно эффективности гражданского участия в решении вопросов государственного управления на примере взаимодействия с главами районных управ были выбраны следующие, выведенные из теоретических источников, показатели эффективности:

1. Осведомленность о возможностях принимать участие в решении вопросов государственного управления в своем районе;

2. Регулярность взаимодействия с государственными и муниципальными органами по вопросу решения тех или иных проблем;

3. Использование портала Активный гражданин как инструмента реализации электронной демократии;

4. Наличие необходимых знаний для компетентного участия в решении вопросов;

5. Заинтересованность государственных органов в привлечении граждан;

6. Привлечение государственными и муниципальными органами граждан к решению вопросов в достаточной мере;

7. Определение существующей модели как механизма обмена мнениями, либо как инструмента информирования, который в действительности не позволяет гражданам высказывать собственную позицию;

8. Мнение граждан влияет на принимаемые решения и конечный результат;

В основу составленной для исследования анкеты (см. Приложение 1) легли вопросы, построенные на основании данных показателей эффективности, а также включен вопрос об общем влиянии учета общественного мнения на эффективность государственного управления. Первую часть анкеты составили социально-демографические вопросы касательно материального и семейного положения, уровня образования, пола и возраста респондентов. Еще одна группа вопросов относилась к регулярности приятия участия во встречах и источниках информации о них.

2.1 Анализ данных и описание результатов

Анализ данных

Анализ данных проводился с помощью программного обеспечения для статистической обработки данных IBM SPSS Statistics. Для анализа было использовано построение частотных таблиц, позволяющее обобщить социально-демографические характеристики выборки и оценить частоты выбора определенных ответов граждан относительно эффективности участия. Часть вопросов анкеты предлагала респондентам оценить конкретные типы взаимодействия по шкале от 1 - не согласен до 4 - согласен. Далее ответы были проанализированы с помощью факторного анализа, который позволил выявить три латентных фактора на основании корреляционных связей между переменными, что классифицировать показатели эффективности участия граждан в решении вопросов государственного управления. Для обнаружения связи между социально демографическими характеристиками и факторами эффективности гражданского участия была построена простая линейная регрессия.

Описание результатов

Встречи с главами управ проходят ежемесячно в каждом районе, информация о предстоящих встречах и заявленной тематике обсуждения заранее вывешивается на сайтах управ в Интернете, на информационных стендах и досках объявлений.

Структурно встречи состоят из двух частей, в первой части сотрудники управы делают краткий доклад о проведенных или планируемых мероприятиях в соответствии с заявленной темой встречи, а затем гражданам предоставляется возможность задать любые волнующие их вопросы, высказать претензии по работе управы или высказать свои предложения. Среди граждан недовольных деятельностью городских структур, многие приходят на встречу с главой управы, не получив удовлетворяющий их ответ на письменное обращение. В ходе обсуждения сотрудники управы обещают рассмотреть проблемы, на которые указывают жители города, или сообщают о деятельности, которая уже ведется в данном направлении.

Большую часть, принявших участие в опросе, составили мужчины - 65%. Во встречах с главами управ принимают участие граждане всех возрастов, среди которых 44% - пенсионного возраста (от 55 лет), 20% граждан в возрасте от 18 до 24 и 36% составила группа от 25 до 54 лет. Большинство респондентов состоят в браке и более половины имеют детей. 80% участников встреч получили высшее образование. Что касается материального положения, группа, которую можно отнести к среднему классу, (соответствует ответу «можем без труда приобретать крупную бытовую технику, но покупка нового легкового автомобиля является для нас проблематичной») составляет 21% респондентов, наиболее широко представлены граждане, чье финансовое положение попадает под категорию «денег хватает на одежду и питание, но покупка крупной бытовой техники затруднительна» - 46,8%.

Наиболее популярными источниками информации о предстоящем собрании служат Интернет и объявления на информационных стендах и досках объявлений. Среди принявших участие в опросе 19% впервые принимали участие во встрече с главой управы, а 24% делали это более 6 раз.

В начале исследования было выдвинуто предположение, что наиболее активными участниками (чаще участвуют во встречах) взаимодействия с управами выступают представители среднего класса. Однако результаты опроса показывают, что данная группа представлена не столь широко, а наиболее активными участниками оказываются лица пожилого возраста, чье материальное положение попадает в более низкую категорию. Что может быть объяснено достаточно тривиальными причина, работающие люди, не всегда могут успеть на собрание, которое проходит в 7 часов вечера в районе их проживания, более того, зачастую у них нет ни времени, ни сил, для того, чтобы принимать участие в решении каких-либо общественных вопросов. «Стремление граждан к участию может объективно ограничиваться недостатком времени и ресурсов» [21].



Факторный анализ. Повернутая матрица значений

	Факторы
	1	2	3
1.Регулярно принимаете участие в решении вопросов в своем районе	,899
2.Компетентны в вопросе для участия в принятии решений	,832
3.Хорошо осведомлены о возможностях приятия решений	,741
4.Пользуетесь порталом Активный гражданин	,511
5. Госорганы заинтересованы в привлечении граждан к решению вопросов		,883
6.Ваше мнение учитывается при принятии решений	,504	,697
7.Государтсвенные органы в достаточной мере привлекают граждан к решению вопросов		,603
8.Если бы госорганы больше опирались на общественное мнение, гос.управление было бы более эффективным			,848
9.Существующая модель служит скорее механизмом информирования, нежели позволяет высказать собственное мнение			,707

Метод выделения факторов: метод главных компонент. Метод вращения: варимакс с нормализацией Кайзера.

В результате проведения факторного анализа, который выявил статистически значимые связи между группами переменных, были определены три латентных фактора, которые показывают, что исследуемые показатели эффективности гражданского участия разделяются на три категории, характеризующие участие граждан, позицию государственных органов и сам процесс участия:

1. Фактор 1 включает в себя такие переменные, как Регулярность, Компетентность, Осведомленность, Использование портала и мнение о том, что позиция граждан учитывается при принятии решений, соответственно данный фактор может быть назван как «Компетентное участие граждан»;

2. Фактор 2 включает в себя Заинтересованность госорганов привлекать граждан к обсуждению, то, что они делают это в достаточной мере, а также принимают к сведению позицию граждан, и получил название «Государственные органы эффективно привлекают граждан к участию»;

3. В третий Фактор вошли позиции, что существующая модель взаимодействия государства и общества служит скорее механизмом информирования со стороны государства, и, что если бы госорганы больше опирались на мнение граждан, государственное управление было бы более эффективным. Назовем данный фактор - «Эффективность процесса гражданского участия».

Как видно из повернутой матрицы значений параметр «Ваше мнение учитывается при принятии решений по вопросам государственного управления в вашем районе» попадает сразу в два фактора: Компетентное участие граждан и Эффективность привлечения граждан государственными органами. Действительно, влияние мнения граждан на конечное решение является важной характеристикой, как гражданского участия, так и готовности государственных органов действовать в интересах граждан.

Далее была построена простоя линейная регрессия в соответствии с формулой:

= a + + + ,

где -- зависимая наблюдаемая переменная;

а -- константа (свободный член уравнения);

-- коэффициенты ассоциации между зависимой и независимой переменными;

-- значения независимых переменных;

-- уровень помех.

Для расчета простой линейной регрессии в качестве зависимых переменных принимались выведенные в ходе факторного анализа факторы, характеризующие эффективное участие граждан в решении вопросов государственного управления («Компетентное участие граждан», «Эффективность процесса гражданского участи», «Государственные органы эффективно привлекают граждан к участию»). В качестве независимых предикторов использовались социально-демографические характеристики граждан, такие как пол, возраст, уровень образования, семейное и материальное положение.

Показатели взаимосвязи R и характеризуют существование линейной зависимости между двумя переменными. Интерпретируя полученные результаты, можно говорить о том, что ни в одном из случаев не была выявлена статистически значимая взаимосвязь между зависимыми и независимыми переменными (максимальное значение R= 0,424; = 0,158). Соответственно независимые факторы не влияют на изменение зависимых. Отсутствие значимой корреляции позволяет опровергнуть гипотезу H1 данного исследования о влиянии социально-демографических показателей на участие граждан в решении вопросов государственного управления.

Что интересно, в ряде случаев анализ показал наличие отрицательной корреляции, что означает, что увеличение (или уменьшение) значений одной переменной ведет к закономерному уменьшению (или увеличению) другой. Так, например, между Компетентным участием граждан и их полом, возрастом, семейным положением и даже уровнем образования существует слабая отрицательная корреляция. Однако данные результаты не позволяют нам делать вывод об обратной зависимости между уровнем образования и компетентным участием граждан в решении вопросов государственного управления, а, например, позволяют предположить, что респонденты с более высоким уровнем образования, критичнее относятся к вопросу собственной компетентности в каких-либо вопросах. Обоснование и проверка обнаруженных отрицательных корреляций между переменными требуют проведения дополнительного исследования.



	ваше мнение учитывается при принятии решений	регулярно принимаете участие в решении вопросов в своем районе
ваше мнение учитывается при принятии решений	Pearson Correlation	1	.502**
	Sig. (2-tailed)		.001
	Sum of Squares and Cross-products	48.098	22.415
	Covariance	1.202	.560
	N	41	41
регулярно принимаете участие в решении вопросов в своем районе	Pearson Correlation	.502**	1
	Sig. (2-tailed)	.001
	Sum of Squares and Cross-products	22.415	51.413
	Covariance	.560	1.143
	N	41	46
**. Correlation is significant at the 0.01 level (2-tailed).

В результате расчета корреляции между регулярностью участия в решении вопросов государственного управления и учетом мнения граждан при принятии решений была обнаружена статистически значимая связь на уровне p = 0,01. Соответственно, подтверждается мнение исследователей о том, что на вовлеченность граждан влияет вера в то, что их действия на что-то повлияют, отразятся на результате проводимой политики.

Таблица 4 иллюстрирует частотное распределение ответов граждан на вопросы, касающиеся эффективности гражданского участия в решении вопросов государственного управления и позволяет обобщить мнение граждан.

Распределение ответов, характеризующих показатели эффективности

	Да (%)	Нет (%)	Эффективность
Вы хорошо осведомлены о возможностях участия в принятии решений по вопросам государственного управления в своем районе	65,3	34,7	+
Вы регулярно принимаете участие в решении вопросов государственного управления в своем районе	54,3	45,6	+
Вы пользуетесь порталом Активный гражданин для высказывания своего мнения по тем или иным вопросам государственного управления в своем районе	59,6	40,4	-
Вы обладаете достаточным количеством информации (компетентны в вопросе) для участия в принятии решения по вопросам государственного управления в своем районе	65,3	34,8	+
Вы считаете, что государственные и муниципальные органы в достаточной мере привлекают граждан к решению вопросов государственного управления	47,8	52,2	-
Ваше мнение (высказанное на встрече/собрании/голосовании на портале Активный гражданин) учитывается при принятии решений по вопросам государственного управления в своем районе	53,7	46,4	-
Существующая модель взаимодействия государства и общества служит скорее механизмом информирования со стороны государства, нежели позволяет гражданам высказывать собственное мнение	76,1	23,9	-
Государственные и муниципальные органы заинтересованы в привлечении граждан к процессу принятия решений по вопросам государственного управления	46,7	53,3	-
Если бы государственные и муниципальные служащие больше опирались на общественное мнение, государственное управление было бы более эффективным	82,9	17

Результаты анализа показали, что граждане хорошо осведомлены о возможностях принимать участие в решении вопросов государственного управления, по собственному мнению обладают для этого достаточными знаниями. Респонденты регулярно участвуют в решении вопросов, однако в большинстве своем не пользуются для этого Интернетом. По мнению москвичей, государственные органы в недостаточной степени привлекают граждан к участию, но и не заинтересованы в этом. Существующая модель взаимодействия служит скорее механизмом информирования, нежели чем позволяет высказать собственное мнение. Граждане убеждены, что государственное управление было бы более эффективным, если бы опиралось на общественное мнение.

При помощи анализа обобщенных ответов на вопросы, построенные на основании отмечаемых в литературе показателей эффективности участия граждан в решении вопросов государственного управления, автор пытается дать оценку эффективности участия граждан, основанную на их мнении. В соответствии с полученными результатами подтверждается гипотеза H1 о том, что граждане не до конца удовлетворены уровнем вовлеченности населения, а также степенью влияния общественного мнения на принятие окончательного решения. Из 8 условий, необходимых для эффективного участия граждан в решении вопросов государственного управления, по мнению граждан, удовлетворены только 3, что позволяет опровергнуть Гипотезу H0, согласно которой процессу гражданского участия в решении вопросов государственного управления в городе Москва присуща большая часть элементов, характеризующих эффективное совместное управление

Стоит еще раз отметить, что все исследуемые в опросе факторы или индексы эффективности участия граждан в решении вопросов государственного управления показаны с точки зрения восприятия и субъективного отношения граждан.



Глава 3. Участие граждан в решении вопросов государственного управления

Непрямое участие граждан в решении вопросов государственного управления может быть реализовано через взаимодействующие с управой муниципальные органы - Совет депутатов, а также через общественных советников управы. Новая форма местного самоуправления - институт общественных советников появился благодаря Постановлению Правительства Москвы от 24 декабря 2013 года № 894-ПП «О содействии развитию форм общественного контроля деятельности органов исполнительной власти Москвы», одной из целей которого является повышение уровня участия жителей города Москвы и их объединений в государственном управлении. Общественные советники управ призваны повысить качество взаимодействия органов исполнительной власти города Москвы с населением. С одной стороны их основная функция информирование граждан о деятельности управы, а с другой стороны такой институт призван усовершенствовать механизм обратной связи.

Что касается прямого участия, оно может быть реализовано с помощью голосования на портале Активный гражданин, письменных обращений, участия во встречах с главами управ, а также выдвижения своей кандидатуры в общественные советники управы.

Далее будут рассмотрены юридические основания прямого участия граждан в решении вопросов государственного управления в Москве, рассмотрены данные мониторинга состояния гражданского общества, иллюстрирующие факторы, влияющие на степень вовлеченности граждан, а также приведены выдержки из отчетов глав управ относительно гражданского участия.



3.1 Юридические основания гражданского участия

Согласно Постановлению Правительства Москвы от 24.02.2010 N 157-ПП "О полномочиях территориальных органов исполнительной власти города Москвы" территориальные органы исполнительной власти в сфере взаимодействия с населением, общественными объединениями граждан, средствами массовой информации:

1. Осуществляют мероприятия, направленные на повышение правовой культуры жителей района, в том числе по вопросам избирательного права;

2. Организуют проведение публичных слушаний в районе;

3. Информируют население района посредством проведения встреч, через средства массовой информации, а также с использованием информационных стендов, информационно-телекоммуникационной сети Интернет о ходе социально-экономического развития района, о ходе реализации государственных программ города Москвы, о деятельности органов исполнительной власти города Москвы, в том числе в сфере формирования институтов гражданского общества, взаимодействия с гражданами, общественными и иными негосударственными некоммерческими организациями.

4. Рассматривают индивидуальные и коллективные обращения граждан и юридических лиц, предоставляют гражданам и представителям юридических лиц возможности ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими их права и свободы.

...