Гражданское участие в государственном управлении

5. Взаимодействует с общественными объединениями и негосударственными некоммерческими организациями, а также оказывает поддержку общественным объединениям и некоммерческим организациям в осуществлении их деятельности, реализации социально значимых проектов и программ.

6. Содействуют реализации инициатив граждан и общественных объединений, развитию обычаев и традиций, организации и проведению праздничных мероприятий.

В 2013 году в рамках единой программы развития города Правительство Москвы выделило 7 приоритетных направлений, одним из которых является программа «Открытая Москва» представляющая собой «новую философию управления с использованием системы сбора и реализации инициатив жителей и контроля за деятельностью городских чиновников»[15]. В соответствии с программой предполагается развивать инфраструктуру для взаимодействия с жителями, желающими принимать участие в решении городских проблем. Стоит отметить, что декларируется рассмотрение не только жалоб, но и предложений граждан, которые в дальнейшем будут учитываться при разработке планов. Создатели программы стремятся обеспечить для граждан возможности:

· получать исчерпывающую информацию о жизни города;

· вносить предложения по управлению городом;

· лично контролировать работу чиновников.

Одним из трех базовых принципов Открытой Москвы является вовлечение граждан - предоставление реальной возможности влиять на работу государственных органов, предлагать свои идеи, добиваться их выполнения, контролировать работу городских служб. Среди методов вовлечения москвичей в управление городом называются развитие системы местного самоуправления, запуск интерактивных порталов, в том числе создание единого портала открытых данных.

Для данного исследования наиболее важно, что данная программа может рассматриваться в качестве проявления политической воли Правительства Москвы привлекать граждан к решению вопросов государственного управления, признания того, что «участие граждан повышает эффективность управленческих решений городской власти»[15].

Кроме того, одним из важных механизмов гражданского участия является общественный контроль, некоторые формы которого могут сформировать процесс совместного управления. Постановление Правительства Москвы от 24 декабря 2013 г. № 894-ПП «О содействии развитию форм общественного контроля деятельности органов исполнительной власти Москвы» определяет ряд механизмов осуществления общественного контроля:

1. Создание и функционирование общественных советов административных округов города Москвы, комиссий при органах исполнительной власти города Москвы;

2. Проведение публичных слушаний и встреч с населением должностных лиц органов исполнительной власти города Москвы и членов Правительства Москвы;

3. Общественную экспертизу проектов нормативных правовых актов города Москвы;

4. Проведение семинаров, форумов, круглых столов, совещаний с участием представителей общественности.

Субъекты общественного контроля, жители города Москвы, в праве направлять на рассмотрение органов исполнительной власти города, должностных лиц органов исполнительной власти предложения о повышении эффективности их деятельности. Органы исполнительной власти города Москвы, в свою очередь, учитывают результаты общественного контроля при планировании своей деятельности.

3.2 Состояние гражданского общества

Среди факторов, оказывающих влияние на вовлеченность и участие граждан, исследователи отмечают чувство ответственности к происходящему вокруг, уровень доверия к государственным органам и некоммерческим организациям, вера в то, что действия граждан могут на что-то повлиять и приводят к результатам [10, 13].

Согласно данным мониторинга состояния гражданского общества за 2014 год, проводимого Центром исследования гражданского общества и некоммерческого сектора 84% москвичей в той или иной мере чувствуют чувство ответственности снижается, если переносить его на уровень города или страны в целом.

Что касается возможности повлиять на происходящее, 70 % жителей столицы считают, что в той или иной мере могут повлиять на то, что происходит в доме, однако 35% отмечают, что могут сделать это лишь в незначительной степени. «Среди москвичей, которые считают, что лично могут повлиять на происходящее хотя бы в одной из сфер общественной жизни, три четверти убеждены, что лучший способ -- это личный пример, самостоятельные попытки что-то сделать, чтобы изменить ситуацию. Также действенными способами изменения ситуации москвичи считают убеждение своих друзей, знакомых, коллег (37 %) и голосование на выборах (31 %)» [12].

Четверть опрошенных жителей столицы считают, что помогут размещение информации в Интернете и участие в деятельности общественных организаций и других некоммерческих негосударственных организаций; 18 и 16 %, соответственно, говорят об участии в общественных слушаниях и написании петиций и обращений, меньшей популярностью у жителей столицы пользуются письменные обращения в государственные органы и высказывание своего мнения на собраниях, в государственных учреждениях и других инстанциях (9 % и 6 % соответственно).

Среди тех, кто не верит в возможность на что-то повлиять, почти половина видит причину этого в том, что все решают другие люди, еще 25 и 22 % -- в отсутствии необходимых навыков и вследствие того, что это может занять слишком много времени, сил, денег.

Считается, что коллективное непрямое участие граждан в решении вопросов государственного управления - через общественные объединения и некоммерческие организации является более результативным, так как последние обладают большим количеством ресурсов: временем, знаниями и опытом взаимодействия с государственными органами, для того, чтобы участвовать с ними в диалоге на равных. Однако, как показывают проведенные группой ЦИРКОН в 2007-2008 годах опросы представителей НКО, государственных служащих и бизнеса, «влияние неправительственных организаций на принятие решений органами власти очень незначительно» [11].

Кроме того, уровень доверия граждан к некоммерческим организациям также остается невысоким, что приводит к тому, что НКО не всегда облают необходимой легитимностью, чтобы выступать от имени общественных групп, интересы которых они представляют[11].

Тем не менее, согласно исследованиям, более половины москвичей готовы уделять личное время на решение общественных проблем, а 21% опрошенных - тратить на решение этих проблем собственные деньги.

3.3 Данные отчетов глав управ исследуемых районов перед Советом депутатов о результатах деятельности управ за 2015 год

Марьина роща

За 2015 год в приемную управы обратилось 469 человек, наиболее часто граждане обращаются по вопросам социальной защиты населения, эксплуатации жилого фонда, строительства и благоустройства. Более того, 2684 обращения поступило в электронном виде на портал управы. К сожалению, в отчетах не указано, какое количество обращений было рассмотрено и разрешено.

В рамках реализации постановления Правительства Москвы от 05.03.2013 года № 126-ПП «Об оценки эффективности деятельности управ районов города Москвы» Департамент территориальных органов исполнительной власти города Москвы проводит ежемесячную оценку качества организации встреч главы управы с населением района. В течение 2015 года и на протяжении 2-х последних лет управа района Марьина получала максимальные оценки по городу Москве[36].

Для выяснения мнения жителей на протяжении 2015 года управой района Марьина роща выносились вопросы для голосования на городской портал «Активный гражданин», в том числе вопросы благоустройства, принятия мер безопасности на территории района, работы сайта управы.

Мещанский район

В 2015 году работа управы Мещанского района с населением выстраивалась в «условиях открытости и полноты взаимодействия органов власти с населением» [32]. Проблемные вопросы района решались в диалоге и взаимодействии с жителями и общественными организациями.

Для обеспечения обратной связи эффективной оказалась работа общественных советников, позволяющая определить, что жители района одобряют и что не поддерживают. За 2015 год было набрано 259 советников, в особом порядке отмечается, что 58 из них являются «активными, лояльными к власти, знающих свой район».

Согласно отчету, вопросы, взятые на контроль, оформлялись в виде поручения главы управы конкретным исполнителям с указанием срока исполнения. Кроме того, встречи проводились по конфликтным ситуациям, что позволяло снять некоторые наболевшие вопросы.

К сожалению, данный отчет не содержит статистической информации о взаимодействии с гражданами, количестве граждан участвовавших во встречах, количестве поступивших в приемную управы или через портал обращений.

Преображенская площадь

За 2015 год в управу района поступило 2434 обращений, на Портал Правительства Москвы «Наш город» в личный кабинет главы управы поступило 1013 обращений, по различным проблемным темам. 847 нарушений устранены в кратчайшие сроки (до 5 дней), 166 проблемных вопроса решены в указанные сроки[34].

За отчетный период количество обращений (вопросов) от жителей, поступивших при проведении встреч, составило 357 устных обращений, из них на 250 обращений даны разъяснения в ходе встречи, взяты на контроль главы управы 107 обращений. Все обращения были рассмотрены, по результатам, заявителям направлены ответы.

Активную общественную работу продолжает институт общественных советников района Преображенское, в 2015 году уже 242 жителя района откликнулись на инициативу войти в состав общественных советников.

Алексеевский район

За 2015 год в управу района обратилось 347 жителей. Согласно отчету главы управы, основным элементов взаимодействия с гражданами является информирование жителей о конкретных результатах деятельности органов власти и проводимых в районе мероприятиях.

Отчет не содержит информации о работе общественных советников, результатах рассмотрения обращений граждан и в целом отражает отношение управы к взаимодействию с гражданами в первую очередь в качестве механизма информирования.

Сокол

На территории района Сокол активно реализуются «различные формы социального партнерства, взаимного сотрудничества управы района, учреждений социальной сферы, общественных организаций и негосударственных объединений граждан»[33]. С целью выявления потребностей организаций и поиска решений поставленных задач по проводимой деятельности регулярно проводятся аппаратные совещания.

В 2015 году управой района велась работа по подбору общественных советников. В настоящее время количество общественных советников составляет 179 человек. Более того, управой проводится обучение общественных советников, состоящий из тренингов по общению с населением.

Согласно отчету главы управы, за год в управу поступило 3123 обращение граждан, что на 14,5% больше чем в 2014 году. Обращения поступали через электронную приемную официального сайта, по электронной почте управы района, а также в письменном виде со встреч главы управы с населением.

Рост количества приемов граждан объясняется активной работой по информированию жителей района и результативностью приема граждан руководителями управы. По итогам встреч составляется план мероприятий по реализации предложений и замечаний, высказанных на встрече с населением. Вопросы, требующие дополнительного решения, берутся на контроль управы района.

Во встречах главы управы с жителями за отчетный период приняло участие более 1000 жителей района. Участниками встреч было сделано более 500 устных обращений, на которые в ходе встреч были даны разъяснения.

Район Сокол занимает одно из лидирующих мест среди других районов Северного округа по количеству проведенных на портале «Активный гражданин» районных голосований за 2015 год.

Заключение

Исходя из наработок исследователей, можно заключить, что участие граждан в решении вопросов государственного управления является более действенным и оказывает большее влияние на принимаемые решения, если реализуется не индивидуально, а носит коллективных характер. Если говорить о непрямом участии, а участии через представителей, например, некоммерческие организации - это объясняется наличием у организаций большего количества ресурсов, как временных, так и относительно опыта взаимодействия с государственными органами и наличия необходимых знаний.

Кроме того, участие граждан считается более эффективным на локальном уровне, нежели чем на федеральном, так как поднимаемые на местном уровне проблемы оказываются ближе населению, напрямую затрагивают их интересы. И граждане в свою очередь обладают большим количеством знаний для компетентного участия в принятии решений.

Большинство рассматриваемых моделей оценки эффективности совместного управления и гражданского участия, будь то матрица совместного управления или лестница гражданского участия, относят общественные слушания или собрания к неэффективной форме взаимодействия с точки зрения гражданского участия, служащей скорее механизмом информирования со стороны государства, нежели чем позволяющей гражданам высказать собственное мнение, принять участие в постановке проблемы и выработке решения. Поэтому предметом интереса данного исследования было изучить отношение граждан, принимающих участие в ежемесячных встречах с главами управ, к эффективности данного процесса.

Рассматриваемый кейс, участие граждан во встречах с главой управы в своем районе, является примером прямого гражданского участия в решении вопросов государственного управления, однако, не может быть в полной мере назван процессом совместного управления, так как на данных встречах не происходит всех этапов совместного управления

В ходе исследования был проведен опрос москвичей, принимающих участие во встречах с главами управ в 5 районах города. По результатам анализа данных были определены три латентных фактора, влияющих на эффективность участия граждан в решении вопросов совместного управления: «Компетентное участие граждан», «Госорганы эффективно привлекают граждан к совместному решению вопросов», «Эффективность процесса гражданского участия». Что отражает разделение всех показателей эффективности участия граждан на три категории: характеризующую участие граждан, позицию государственных органов и организацию самого процесса.

Из теоретических источников, посвященных эффективности процесса совместного управления и участия граждан в решении вопросов государственного управления, были выведены 8 показателей эффективности: осведомленность граждан о возможностях принимать участие в решении вопросов государственного управления, наличие у них необходимых знаний для компетентного участия, регулярность участия, заинтересованность и готовность государственных органов привлекать граждан к совместному обсуждению проблем, процесс гражданского участия позволяет жителям высказывать свое мнение, которое будет учтено при принятии решений, а не служит механизмом информирования.

Основываясь на мнении респондентов, было выявлено, что участию /граждан в решении вопросов государственного управления на примере встреч с главами управ присущи только 3 показателя эффективности из 8: граждане хорошо информированы о возможностях принимать участие, делают это на регулярной основе и считают себя компетентными для решения соответствующих вопросов. В соответствии с этим была опровергнута нулевая гипотеза исследования H0, согласно которой процессу гражданского участия в решении вопросов государственного управления в городе Москва присуща большая часть показателей, характеризующих эффективное совместное управление.

В то же время была подтверждена гипотеза H1 о том, что граждане не до конца удовлетворены уровнем вовлеченности населения, а также степенью влияния общественного мнения на принятие окончательного решения. Более того не подтвердилась и гипотеза H2 о влиянии социально-демографических характеристик на участие граждан в решении вопросов государственного управления. Регрессионным анализом не были выявлены сильные связи между факторами эффективного участия граждан и их полом, возрастом, уровнем образования, материальным и семейным положением.

Соответственно, на вовлеченность граждан в решении городских проблем оказывают влияние какие-то иные факторы, к которым, например, могут быть отнесены уровень неудовлетворенности деятельностью государственных и муниципальных органов [27] и вера в то, что участие граждан принесет результаты, их мнение будет учтено и повлияет на решение. Корреляционный анализ показал наличие связи между регулярностью участия граждан в решении городских и проблем и тем, что их мнение учитывается при принятии решений

Одними из основных проблем гражданского участия в решении вопросов государственного управления остаются слабая мотивированность граждан или отсутствие у них необходимых ресурсов для участия: знаний, времени, веры в то, что их мнение может на что-то повлиять, а также неготовность государственных служащих в полной мере привлекать граждан к решению вопросов на всех стадиях принятия решения от формулирования проблемной области до оценки эффективности проводимой политики.

Положительно, что в нормативно правовых актах и таком направлении развития города как Открытая Москва декларируется политическая воля к вовлечению граждан в решение городских проблем с целью повышения эффективности управленческих решений.

Одним из перспективных направлений повышения вовлеченности граждан в решение вопросов государственного управления является использование технологий электронной демократии, которые позволяют привлечь те группы населения, например, работающих взрослых граждан, представителей среднего класса, которые по причинам своей занятости не могут принимать участие в других формах, требующих больших временных затрат.

Крайне важным для повышения эффективности участия граждан является учет их мнения при принятии решений, а также отражение результатов совместной деятельности в открытом доступе, в том числе в отчетах глав управ.

Согласно проекту Стратегии социально-экономического развития Москвы на период до 2025 года, развитию гражданского общества в столице могут помочь:

· развитие таких форм гражданского участия, как общегражданское обсуждение законопроектов Москвы, решений правительства Москвы и органов местного самоуправления, саморегулирование, краудсорсинг, интернет-демократия;

· формирование демократии малых пространств, власти шаговой доступности, когда местное самоуправление на уровне микрорайонов города становится площадкой для диалога разных социальных и профессиональных групп, местом защиты прав и интересов москвичей;

· уход от практики формальной работы общественных советов, создаваемых при правительстве Москвы и его органах, когда они фактически не оказывают влияния на принимаемые решения, не дают значимой оценки деятельности органов власти.

Библиографический список

Нормативно - правовые акты

1. Федеральный закон от 02 мая 2006 года № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»

2. Федеральный закон от 27 июля 2010 года № 193-ФЗ «Об альтернативной процедуре урегулирования споров с участием посредника (процедуре медиации)»

3. Федеральный закон от 2 апреля 2014 года № 44-ФЗ «Об участии граждан в охране общественного порядка»

4. Указ Президента Российской Федерации от 9 февраля 2011 года № 167 «Об общественном обсуждении проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов»

5. Постановление Москвы от 24 декабря 2013 года № 894-ПП «О содействии развитию форм общественного контроля деятельности органов исполнительной власти Москвы»

6. Постановление Правительства Москвы от 24 декабря 2013 года № 894-ПП «О содействии развитию форм общественного контроля за деятельностью органов исполнительной власти города Москвы».

7. Постановление Правительства Москвы от 10 сентября 2012 года № 474-ПП «О порядке ежегодного заслушивания Советами депутатов муниципального округа отчета главы управы района и информации руководителей городских организаций»

8. Стратегия социально-экономического развития Москвы на период до 2025 года

Литература

9. Апресян Р.Г. Гражданское общество: участие и ответственность Неконцептуальный сборник / Отв. ред. Р.Г.Апресян. -- М.: Аслан, 1997.

10. Власть и общество в России: развитие взаимодействия и повышение эффективности гражданского участия [Электронный ресурс] // Стратегия социально-экономического развития страны до 2020 года [Офиц.сайт].URL:http://2020strategy.ru/data/2011/07/14/1214719908/Vlast%20i%20obscchestvo%20v%20Rossii.pdf (дата обращения: 18.05.2016

11. Задорин И.В., Зайцев Д.Г. Гражданское участие в России: картография проблем и решений // Полития. 2011, 1 (60)

12. Мерсиянова И. В., Корнеева И. Е. «Городское молчание» в Москве: предпосылки и вовлеченность населения в практики гражданского общества // Мониторинг общественного мнения: Экономические и социальные перемены. 2015. № 6. 48--66 c.

13. Мерсиянова, И. В. Общественная активность населения и восприятие гражданами условий развития гражданского общества / И. В. Мерсиянова, Л. И. Якобсон; предисл. Я.И. Кузьминова. -- М. : Изд. дом ГУ ВШЭ, 2007. -- 220 с.

14. Мерсиянова, И. В. Благотворительность и участие россиян в практиках гражданского общества: региональное измерение [Текст] / И. В. Мерсиянова, И. Е. Корнеева; Нац. исслед. ун-т «Высшая школа экономики». -- М.: НИУ ВШЭ, 2013. -- 204 с.

15. Открытая Москва [Электронный ресурс] // Департамент информационных технологий города Москвы[Офиц. сайт]. URL: http://dit.mos.ru/about/7_otkritaya_moskva_1107_N.pdf (дата обращения: 18.05.2016)

16. Anshell С., Gash A. Collaborative Governance in Theory and Practice. Journal of Public Administration Research and Theory, 2007, 13

17. Arnstein, Sherry R. A Ladder of Citizen Participation, JAIP, 1969, 35 (4), 216-224.

18. Becker J. Review of Democracy in Motion: Evaluating the Practice and Impact of Deliberative Civic Engagemen. Journal of Public Deliberation, 2014, (10)

19. Bingham L., Nabathci T., O'Leary R. The New Governance: Practices and Processes for Stakeholder and Citizen Participation in the Work of Government . Public Administration Review, 2005, 65(5)

20. Bingham L. The Next Generation of Administrative Law: Building the Legal Infrastructure for Collaborative Governance. Wisconsin Law Review, 2010, 297-356.

21. Creighton J. The Public Participation Handbook: Making Better Decisions Through Citizen Involvement. Jossey-Bass, 2005.

22. Cooper T., Thomas A., and Meek J. Citizen-Centered Collaborative Public Management. Public Administration Review, 2006 (66), 76-88.

23. Edwards M. Participatory Governance into the Future: Roles of the Government and Community Sectors. Australian Journal of Public Administration, 2001, 60(3), 78-88.

24. Emerson K., Nabatchi T. Evaluating the Productivity of Collaborative Governance Regimes: A Performance Matrix, Public Performance and Management Review, 2015, 38(4), 717-747.

25. Fung A., Wright E. Deepening Democracy: Innovations in Empowered Participatory Governance. Politics & Society, 2001, 29 (1), 5-41.

26. Nabatchi T. Public Deliberation: A Manager's Guide to Citizen Participation. IBM Center for The Business of Government, 2012.

27. Roberts N. Public Deliberation in an Age of Direct Citizen Participation. American Review of Public Administration, 2004, 34 (4), 315-353.

28. Rosener Judy B. Citizen Participation: Can We Measure Its Effectiveness? Public Administration Review, 1978, 38 (5), 457-463.

29. Sheng Y.K. What is Good Governance? United Nations Economic and Social Commission for Asia and the Pacific [Электронный ресурс] // United Nations Economic and Social Commission for Asia and the Pacific [Офиц. сайт]. URL: http://www.unescap.org/resources/what-good-governance (дата обращения: 18.05.2016)

30. Swapan M. Who participates and who doesn't? Adapting community participation model for developing countries. Cities, 2016 (53),70-77

Электронные ресурсы

31. Правительство Москвы [Офиц. сайт]. URL: https://www.mos.ru/ (дата обращения: 18.05.2016)

32. Управа Мещанского района [Офиц. сайт]. URL: https://meschanka.mos.ru/ (дата обращения: 18.05.2016)

33. Управа района Сокол [Офиц. сайт]. URL: https://sokol.mos.ru/ (дата обращения: 18.05.2016)

34. Управа Преображенского района [Офиц. сайт]. URL: http://preobr.mos.ru/ (дата обращения: 18.05.2016)

35. Управа района Алексеевский [Офиц. сайт]. URL: http://alekseevsky.mos.ru/ (дата обращения: 18.05.2016)

36. Управа района Марьина роща [Офиц. сайт]. URL: http://marina-roscha.mos.ru/ (дата обращения: 18.05.2016)

Приложение

Размещено на Allbest.ru