Правовые основы дисциплинарной ответственности государственных гражданских служащих на примере Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Удмуртской Республике

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

МОСКОВСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ

имени М.В. Ломоносова

ФАКУЛЬТЕТ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

ВЫПУСКНАЯ КВАЛИФИКАЦИОННАЯ РАБОТА

на тему:

Правовые основы дисциплинарной ответственности государственных гражданских служащих на примере Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Удмуртской Республике

МОСКВА 2016

Введение

Актуальность темы исследования обусловлена комплексом мер, принимаемых на государственном уровне в рамках модернизации системы государственного управления. При этом ключевым аспектом реформы является борьба с коррупцией. В процессе реализации на государственном уровне мер по борьбе с коррупцией в существенной степени меняется правовое положение государственных гражданских служащих. Но в тоже самое время в ходе реализации антикоррупционных мер недостаточное внимание уделяется процессу регулирования дисциплинарной ответственности государственных служащих. Широкое внимание уголовной ответственности государственных служащих за коррупционное поведение отодвинуло на второй план ответственность за нарушения дисциплинарного характера. На самом деле упущен крайне важный момент - создание действенной системы дисциплинарной ответственности государственных служащих является основой построения системы антикоррупционной политики.

Институт дисциплинарной ответственности государственных гражданских служащих общепризнан, но в тоже самое время на практике положения законодательных актов о дисциплинарной ответственности государственных гражданских служащих крайне мало востребованы. Результатом имеющихся недостатков правового регулирования ответственности государственных гражданских служащих является снижение его роли в качестве средства обеспечения служебной дисциплины в системе органов государственной власти РФ. Таким образом, эффективное правовое регулирование института дисциплинарной ответственности государственных гражданских служащих (далее - гражданских служащих) является важнейшим аспектом эффективной политики в сфере строительства современного правового государства.

Объектом исследования в работе являются правовые отношения, складывающиеся по поводу дисциплинарной ответственности государственных гражданских служащих, а предметом исследования - являются нормы права, регулирующие этот правовой институт.

Цель выпускной квалификационной работы - выявить проблемы дисциплинарной ответственности государственных гражданских служащих на примере Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Удмуртской Республике и предложить варианты их решения.

Для достижения цели выпускной квалификационной работы в ходе ее выполнения необходимо решить ряд задач:

-исследовать теоретические аспекты дисциплинарной ответственности государственных гражданских служащих;

-выполнить анализ правового обеспечения привлечение государственных гражданских служащих Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Удмуртской Республике к дисциплинарной ответственности;

-предложить пути решения проблем привлечения гражданского служащего к дисциплинарной ответственности.

Методологическую основу исследования составили как общенаучные методы (метод философского характера, диалектический, формально-логический (анализ, синтез, индукция, дедукция и др.), так и частно-научные методы исследования: метод догматического анализа (толкование правовых норм и юридических конструкций), структурно-функциональный, историко-правовой и сравнительно-правовой.

В первой главе выпускной квалификационной работы рассматривается сущность и особенности дисциплинарной ответственности государственных служащих, система дисциплинарных взысканий, применяемых к государственным гражданским служащим, процедурные механизмы привлечения гражданского служащего к дисциплинарной ответственности.

Вторая глава выпускной квалификационной работы включает в себя общую характеристику Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Удмуртской Республике к дисциплинарной ответственности, анализ применения механизмов привлечения гражданского служащего к дисциплинарной ответственности, проблемы правового регулирования привлечения гражданского служащего к дисциплинарной ответственности

В третьей главе рассматриваются меры по совершенствованию нормативно - правовой базы привлечения гражданского служащего к дисциплинарной ответственности, проводится оценка влияния внесенных рекомендаций на эффективность работы государственных гражданских служащих на примере Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Удмуртской Республике.

1. Теоретические аспекты дисциплинарной ответственности государственных гражданских служащих

1.1 Сущность и особенности дисциплинарной ответственности государственных служащих

Дисциплинарная ответственность в системе права рассматривается в виде одной из форм принуждения, которое может применяться соответствующими органами власти или должностными лицами к лицам, которые совершили правонарушение дисциплинарного характера. При этом предпринятые формы принуждения влекут неблагоприятные последствия для допустившего нарушение лица.

Особенностью дисциплинарной ответственности в отличие от других видов ответственности заключается в том, что она направлена на соблюдение дисциплины в рамках подчинения по службе. Как правило, меры дисциплинарной ответственности применяются к нарушителям не судебными органами власти, а уполномоченными органами организаций или учреждений, с которыми нарушителем заключен трудовой договор.

Федеральным законом от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (далее - Закон о государственной гражданской службе) предусмотрены специальные меры дисциплинарной ответственности государственных гражданских служащих. Отдельные авторы, в частности К.Н. Гусов, В.Н. Толкунова отмечают, что специальная дисциплинарная ответственность имеет отличия от общему по кругу лиц, которые подпадают под действие определенных правовых норм, по мерам взыскания дисциплинарного характера, лицам и органам, которые наделены дисциплинарной властью. Указанные особенности характерны и для дисциплинарной ответственности государственных гражданских служащих.

С нашей точки зрения не совсем правильно относить специфику специальной дисциплинарной ответственности лишь к расширенному списку дисциплинарных взысканий, как это зачастую делается в специальной литературе. В особой мере это относится к дисциплинарной ответственности государственных служащих. Ответственность государственных служащих должна иметь принципиальные отличия от аналогичного института трудового права.

В связи с указанной проблемой имеет смысл представить анализ видов юридической ответственности, которые приводится известным деятелем в области права В.И. Круссом. Так Крусс предлагает подразделять юридическую ответственность на публичную и частную. При этом следует сделать оговорку, что юридическая ответственность всегда публична, но лишь в том смысле, что она всегда имеет правовой характер, то регламентирована нормами права, которые установлены органами государственной власти. Виды юридической ответственности выделены В.И. Круссом по принципу защищаемых интересов, «ведь считается, что частное право отражает и защищает интересы частных лиц, публичное - интересы всего общества».

Относительно к дисциплинарной ответственности Крусс показывает ее частный, «гражданский» характер. «Основное действие дисциплинарного увольнения - в контексте конституционного правопользования - является правовосстановительным.

В процессе заключения трудового договора с работником, работодатель не просто строит на правомерно-дисциплинированное сотрудничество (партнерство), но и в соответствии с законодательством имеет на него право. Увольняя работника по причине нарушения трудовой дисциплины по правовым основаниям, работодатель действительно применяет дисциплинарное взыскание, «восстанавливая» таким образом право заключить аналогичный по содержанию договор с другим, лицом, которое будет добросовестно исполнять трудовые обязанности».

В рассмотренном случае с мнением В.И. Крусса следует согласиться. Так, в соответствии с характером защищаемого интереса, гарантии конституционных прав граждан дисциплинарная ответственность в трудовых отношениях вполне определенно относится к частной или гражданской, так как речь идет о праве работодателя.

Но при этом, по нашему мнению, абсолютно другие функции дисциплинарная ответственность выполняет в государственно-служебных отношениях. В этом случае дисциплинарный проступок наносит вред уже не частному интересу работодателя в найме опытного и дисциплинированного работника.

Так, в соответствии со ст. 1 Закона о государственной гражданской службе указанный вид профессиональной служебной деятельности сотрудника состоит в обеспечении выполнения полномочий государственных органов федерации, а также органов власти субъектов РФ, лиц, замещающих государственные должности РФ, и лиц, которые замещающих должности субъектов РФ. В результате в указанном случае юридическая ответственность предназначено для защиты публично-правовых интересов.

В соответствии со ст. 57 Закона о гражданской службе основанием, служащим для привлечения гражданского служащего к дисциплинарной ответственности является факт дисциплинарного нарушения (дисциплинарного проступка). Дисциплинарным нарушением в области государственно-служебных отношений в силу ст. 57 указанного Закона является неисполнение или ненадлежащее исполнение должностных обязанностей гражданским служащим.

Одновременно с этим система дисциплинарной ответственности в Законе о государственной гражданской службе являет собой институт по существу полностью заимствованный из ТК РФ. Так, например, в части трудовых отношений работодатель имеет право, но не имеет обязанности применять к работнику меры дисциплинарной ответственности для защиты своего интереса, что с нашей точки зрения оправдано.

Но весьма спорным является предоставление аналогичных полномочий в решении вопроса о привлечении гражданского служащего к дисциплинарной ответственности представителю государственного учреждения. Отношения между работодателем и работником на государственной гражданской службе имеют абсолютный публично-правовой характер.

Как пишет А.В. Сергеев, дисциплинарные нарушения со стороны гражданских служащих имеют своей целью посягательство как на трудовую дисциплину органа государственной власти или государственного учреждения, но и существенного затрагивают интересы всей системы государственной службы. Поэтому предоставление представителю работодателя больших дискреционных полномочий при разрешении вопроса о применении к гражданскому служащему мер дисциплинарного характера не соответствует сущности гражданской службы.

В юридической литературе также высказывается мысль о необходимости применения ограничений дискреции представителя нанимателя при решении вопроса о применении к государственному служащему мер дисциплинарного воздействия.

Так, в частности, А.Ф. Ноздрачев пишет, что за руководителем, которое наделено правом привлечения к ответственности подчиненных, сохраняются слишком большие возможности в решении этих вопросов именно по своему усмотрению. В указанном отношении, как пишет Ноздрачев, дисциплинарная ответственность зачастую препятствует борьбе с коррупцией.

С нашей точки зрения абсолютно верно, что «для общественной ответственности свобода действий в области привлечения виновных лиц к ответственности не допустима». Решение о общественной ответственности принимает не лицо, заинтересованное в исходе дела, а орган государственной власти». В части представленного вида ответственности это реализуемо только частично по причине особого характера существующих правоотношений. Наложение дисциплинарного взыскания осуществляется представителем работодателя. Но работодатель (наниматель) функционирует не в собственных интересах, а осуществляет эффективную работу органа государственной власти от имени Российской Федерации.

Таким образом, делаем вывод, что дисциплинарная ответственность государственных гражданских служащих должна рассматриваться как негативная юридическая ответственность, которая представляет собой одну из форм государственного принуждения, выражающееся в применении представителем нанимателя дисциплинарных взысканий в отношении гражданского служащего, который совершает дисциплинарный проступок. Ключевым признаком дисциплинарной ответственности государственных гражданских служащих, который отличает ее от прочих видов дисциплинарной ответственности, является сфера ее действия, которая определяется исходя из субъектной характеристики указанной правовой конструкции как ответственности, которая применяется специфическими субъектами дисциплинарной власти к такой категории лиц как государственные гражданские служащие.

1.2 Система дисциплинарных взысканий, применяемых к государственным гражданским служащим

Трудовым законодательством РФ закреплено лишь три вида дисциплинарных взысканий, которые могут быть использованы в качестве меры общей дисциплинарной ответственности. К ним относятся замечание, выговор и увольнение.

По нашему мнению, если исходить из практических последствий указанных дисциплинарных взыскании, то можно отметить отсутствие какого-либо принципиального различия между выговором и замечанием.

Существует мнение, что выговор представляет собой более строгий вид дисциплинарного взыскания, нежели замечание. Так, в частности, М.В. Пресняков считает, что самое «лояльное» дисциплинарное взыскание представляет собой замечание, которое «сведено к устному порицанию работника, нарушившего трудовую дисциплину или некачественно исполнившего свои трудовые обязанности».

По мнению Преснякова, «выговор представляет собой значительно более строгую меру воздействия по отношению с замечанию и оформляется соответствующим приказом нанимателя». Мы считаем, что это неверно, так как общие правила наложения дисциплинарного взыскания равноценно установлены в отношении всех видов дисциплинарных взысканий.

При этом, по нашему мнению, следует согласиться с мнением И.В. Погодиной, которая считает, что «выговор является некоей выраженной со стороны нанимателя официальной отрицательной оценкой поведения работника, сообщаемой сотруднику в значительно более строгой и жесткой форме в сравнении с замечанием».

Различие тут носит чисто «психологический» характер. По своей же сути все дисциплинарные взыскания, которые установлены трудовым законодательством, разделяются на увольнение, представляющие собой меру «правовосстановительного» характера и прочие виды, которые исполняют функцию предупреждения.

Законом о государственной гражданской службе расширен перечень дисциплинарных взысканий, которые могут применяться в отношении гражданского служащего.

Так, в соответствии с ч. 1 ст. 57 Закона о государственной гражданской службе представитель работодателя вправе использовать по отношению к гражданским служащим такие дисциплинарные взыскания как:

-замечание;

-выговор;

-предупреждение о неполном должностном соответствии;

-увольнение с гражданской службы по основаниям, установленным п. 2, пп. "а" - "г" п. 3, п. п. 5 и 6 ч. 1 ст. 37 Закона о гражданской службе.

Список дисциплинарных взысканий, применяемых к государственным гражданским служащим, является полным, исчерпывающим и не подлежащим расширительному толкованию. Это значит, что федеральные государственные органы и государственные органы субъектов РФ не имеют права устанавливать прочие виды взысканий для гражданских служащих.

Как пишет А.С. Ковалев, наказание в виде предупреждения о неполном служебном соответствии играет двойственную роль:

-в виде самостоятельного взыскания, которое имеет морально-психологический, воспитательный характер, направленное на исправление военнослужащим своего поведения образцовым выполнением воинского долга;

-в виде предупреждения о том, что в отношении служащего в последующем может быть применено более строгое наказание в виде досрочного увольнения со службы или снижения в должности.

Отдельным видом дисциплинарной ответственности является увольнение с гражданской службы, которое в отличие от прочих мер дисциплинарной ответственности может использоваться лишь в случаях, которые прямо установлены ст. 37 Закона:

-регулярного невыполнения гражданским служащим без наличия уважительных причин должностных обязанностей, если он уже имеет дисциплинарное взыскание (п. 2 ч. 1 ст. 37);

-совершенного единожды грубого нарушения гражданским служащим должностных обязанностей (п. 3 ч. 1 ст. 37):

а) прогула;

б) нахождении на рабочем месте в состоянии опьянения;

в) разглашения государственной тайны;

г) совершения хищения;

-принятия гражданским служащим, замещающим должность гражданской службы категории "руководители", решения, повлекшего за собой нарушение сохранности имущества (п. 5 ч. 1 ст. 37);

-однократного грубого нарушения гражданским служащим, замещающим должность гражданской службы категории "руководители", своих должностных обязанностей, повлекшего за собой причинение ущерба государственному органу власти (п. 6 ч. 1 ст. 37).

В целом делаем вывод, что анализ видов дисциплинарных взысканий, налагаемых на государственных гражданских служащих, позволяет утверждать, что большинство из них имеет моральный характер (замечание, выговор, предупреждение о неполном должностном соответствии), прочие (увольнение по основаниям, предусмотренным Законом о государственной гражданской службе) - санкции, задерживающие должностной рост, выгодное перемещение по службе или лишающие возможности продолжать службу в данном органе.

1.3 Процедурные механизмы привлечения гражданского служащего к дисциплинарной ответственности

В силу специфики государственной службы как особого вида профессиональной деятельности в ее рамках необходима высокая степень нормативного регулирования института дисциплинарной ответственности гражданских служащих.

В части трудовых отношений вопросы разделения и индивидуализации дисциплинарной ответственности решает наниматель. Но, как было указано нами выше, данный подход не применим в области государственно-служебных отношений, так как предоставляет представителю работодателя крайне широкие дискреционные полномочия.

Суть указанной проблемы заключена в том, чтобы предусмотреть такие процедурные механизмы, которые обеспечивали бы надлежащую дифференциацию и индивидуализацию дисциплинарной ответственности, но в тоже время - давали бы возможность ограничить субъективное усмотрение представителя работодателя.

Значительным шагом по реформированию системы дисциплинарной ответственности, по нашему мнению, является законодательное закрепление в Законе о государственной гражданской службе процедуры служебной проверки. Следует отметить, что в российском законодательстве кроме термина "служебная проверка" используется родственный по смыслу термин "служебное расследование".

Так, термин «служебные расследования» можно найте в Таможенном кодексе Российской Федерации, Федеральном законе "О службе в таможенных органах Российской Федерации" и т.д.

В связи с этим имеется вопрос о соотношении понятий служебной проверки и служебного расследования.

Прежний, утративший силу, Федеральный закон "Об основах государственной службы Российской Федерации" предусматривал право государственного служащего на осуществление по требованию служащего служебного расследования с целью опровергнуть сведения, которые порочат его честь и достоинство (п. 10 ч. 1 ст. 9).

Действующий в настоящее время Закон о государственной гражданской службе предусматривает такое же право гражданского служащего на проведение в отношении него служебной проверки (п. 14 ч. 1 ст. 14). В соответствии с ч. 2 ст. 58 и п. 5 ч. 2 ст. 59 данного Закона служебная проверка может быть проведена с целью установления совершения гражданским служащим дисциплинарного нарушения. При этом следует отметить, что понятие "служебное расследование" в настоящее время в Законе не используется.

В результате, следует сделать вывод, что в Законе разработчик сознательно поменял понятие "служебное расследование" на "служебную проверку".

Исходя из его содержания Закона, служебную проверку следует определить в виде совокупности мероприятий, которые проводятся должностными лицами (органами власти) для своевременного, полного и объективного изучения дисциплинарных нарушений или для опровержения сведений, которые порочат честь и достоинство государственного служащего.

Нововведением Закона о гражданской службе представляется императивная норма ч. 2 ст. 58, устанавливающая необходимость проведения служебной проверки непосредственно перед применением дисциплинарного взыскания. В качестве основания проверки используется поступившая информация о совершении дисциплинарного проступка с участием сотрудника государственного органа.

Исходя из буквального толкования данной нормы, дисциплинарное взыскание к гражданскому служащему возможно применить лишь только после осуществления служебной проверки.

С нашей точки зрения, данное положение вполне отвечает интересам государственной службы как общественного вида деятельности. Но, при этом, указанный подход направлен и на обеспечение прав гражданских служащих, в части права на равный доступ к государственной службе.

Также следует указать, что представитель работодателя согласно толкованию ст. 59 Закона о гражданской службе никак не "связан" результатами служебной проверки.

Так, согласно названной норме, в письменном заключении по итогам служебной проверки кроме выявленных фактов и обстоятельств указывается предложение о применении к сотруднику дисциплинарного взыскания или о его неприменении. Данное "предложение" ни к чему не обязывает представителя нанимателя, так как согласно ст. 57 того же Закона он имеет право, но не имеет обязанности принять решение о использовании дисциплинарного взыскания.

Законом о государственной гражданской службе установлены обстоятельства, которые подлежат установлению по итогам служебной проверки; порядок и сроки ее проведения; права служащего, в отношении которого проверка проводится.

За отдельный дисциплинарный проступок может быть применено только одно дисциплинарное взыскание (ч. 2 ст. 57 Закона N 79-ФЗ). Но при этом следует учитывать, что если, несмотря на применение дисциплинарного воздействия, правонарушения продолжаются, то служащий может быть снова привлечен к дисциплинарной ответственности. Кроме этого, государственный служащий может быть уволен.

Разъяснение дал Пленум Верховного Суда РФ по поводу применения аналогичной нормы ст. 193 ТК РФ (Постановление Пленума ВС РФ от 17.03.2004 N 2 "О применении судами Российской Федерации Трудового кодекса Российской Федерации", ред. от 28.09.2010).

Право выбора определенного дисциплинарного взыскания имеется у представителя работодателя, в частности, он не обязан применять взыскания лишь в той последовательности, в какой они указаны в Законе N 79-ФЗ. Представитель нанимателя, в процессе использования принципов дисциплинарной ответственности государственных служащих, выбирает самый подходящий вариант дисциплинарного взыскания.

Притом, что порядок наложения и снятия дисциплинарных взысканий установлен ст. 58 Закона N 79-ФЗ, привлечение государственных служащих к дисциплинарной ответственности регулируется также и нормами трудового законодательства, что не соответствует формирующемуся административно-правовым статусу государственных служащих.

Эффективность применения норм о системе дисциплинарной ответственности гражданских служащих оценивается на основе взаимодействия трех моделей:

а) образцовая (или идеальная) модель, которая сформирована в целях принятия соответствующих правовых норм и выполнена на основе концептуально-научного осознания сущности дисциплинарной ответственности государственных гражданских служащих Российской Федерации;

б) официальная (или нормативная) модель. Так как при разработке образцовой модели использована категория «цель», а для эффективной реализации цели необходимы определенные средства, то правовым средством достижения цели и станет официальная модель, т.е. воплощение нормы права в тексте закона. Таким образом, официальная модель - это нормативно институализированная модель, источником которой является дисциплинарное служебное законодательство;

в) фактическая (или реальная) модель - это результат практического применения правовых норм о дисциплинарной ответственности государственных гражданских служащих, т.е. объективно сложившаяся практика реализации мер дисциплинарной ответственности государственных служащих в РФ.

Таким образом, эффективность правовых норм о дисциплинарной ответственности служащих на стадии разработки нормативно - правовых актов будет определяться в комплексе - путем взаимодействия образцовой и официальной моделей дисциплинарной ответственности.

Так как в настоящее время выражение дисциплинарной ответственности в правовых нормах весьма несовершенно, очевидно, что официальная модель не является образцовой, в результате, по нашему мнению, можно сделать вывод о неэффективности таких норм еще на стадии законотворчества.

Эффективность действия правовых норм на стадии правоприменения может быть рассчитана как соотношение официальной и фактической моделей привлечения государственных гражданских служащих к дисциплинарной ответственности. В данном случае важно определить, насколько цели, которые выражены в средствах, могут быть реализованы в результатах действия правовых норм о дисциплинарной ответственности государственных служащих.

В результате делаем вывод, что наложение дисциплинарных взысканий в значительной степени затрагивает права государственных гражданских служащих и влечет наступление для них неблагоприятных правовых последствий, поэтому оно нуждается в дальнейшем реформировании и строгой регламентации нормами права. Укажем, что институт дисциплинарной ответственности государственных служащих пока еще практически соответствует институту дисциплинарной ответственности в сфере трудового права. Между тем, по нашему мнению, изначально разная природа служебных и трудовых отношений должна привести к тому, что нормы о дисциплинарной ответственности на государственной службе будут все более отличаться от норм трудового права, что приведет со временем к полной их автономности.

2. Правовое обеспечение привлечение государственных гражданских служащих Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Удмуртской Республике к дисциплинарной ответственности

2.1 Общая характеристика Управления

Территориальным подразделением Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (далее - Федеральная служба) является Управление Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Удмуртской Республике (далее - Управление), которое реализует функции в сфере контроля и надзора в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защиты прав потребителей и потребительского рынка.

Управление представляет собой юридическое лица, имеющее печать с изображением Государственного герба Российской Федерации и со своим наименованием, иные печати, штампы и бланки установленного образца, а также счета, открываемые в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Полное наименование - Управление Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Удмуртской Республике. Сокращенное наименование - Управление Роспотребнадзора по Удмуртской Республике.

Имущество Управления является федеральной собственностью и закреплено за ним на праве оперативного управления.

Место нахождения Управления и его территориальных отделов определяется Федеральной службой.

Основными задачами Управления являются:

-реализация мер в области надзора и контроля за выполнением законодательных требований в части обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия граждан, осуществления защиты прав потребителей, и в области развития потребительского рынка;

-предупреждение и устранение вредного воздействия на человека факторов внешней среды;

-борьба с инфекционными заболеваниями.

Территориальный отдел Управления возглавляет начальник, который является главным государственным санитарным врачом по городам, районам. Заместитель начальника территориального отдела является заместителем главного государственного санитарного врача по городам, районам.

Руководитель Управления:

-действует без доверенности от имени Управления, представляет и защищает права и интересы Управления во всех органах государственной власти, органах местного самоуправления и организациях, является получателем бюджетных средств и имеет право подписи финансовых документов;

-издает в установленном порядке индивидуальные правовые акты, методические, информационно-справочные и иные документы по вопросам, отнесенным к своей компетенции;

-распределяет обязанности между своими заместителями;

-определяет задания федеральному государственному учреждению по представлению услуг и утверждает отчет о их выполнении;

-согласовывает сметы доходов и расходов федерального государственного учреждения;

-представляет руководителю Федеральной службы:

а) предложения по ежегодному плану деятельности Управления, а также отчет о результатах деятельности Управления;

б) предложения по финансированию Управления, а также федерального государственного учреждения «Центр гигиены и эпидемиологии в Удмуртской Республике»;

в) предложения по кандидатурам на должности заместителей руководителя Управления;

г) предложения по кандидатурам на должности руководителей организаций, подведомственных Федеральной службе;

-предложения по штатной численности и фонде оплаты труда работников Управления в пределах показателей, установленных Федеральной службой, а также смету расходов на содержание Управления в пределах, утвержденных на соответствующий период ассигнований, предусмотренных в федеральном бюджете;

-утверждает положения о структурных подразделениях и территориальных отделах и должностные инструкции их работников;

-в установленном порядке принимает на работу, назначает на должность и освобождает от должности работников Управления и территориальных отделов;

-утверждает структуру и штатное расписание Управления на основании утвержденных руководителем Федеральной службы сметы расходов на содержание Управления, штатной численности и фонде оплаты труда работников, а также с учетом количества, наименования и местонахождения территориальных отделов;

-открывает счета в территориальном органе Федерального казначейства, распоряжается в порядке, установленном законодательством Российской Федерации и актами Федеральной службы, денежными средствами и имуществом, закрепленными за Управлением на праве оперативного управления;

-заключает договоры и соглашения от имени Управления;

-представляет в установленном порядке особо отличившихся работников Управления и организаций, подведомственных Федеральной службе, к присвоению почетных званий и награждению государственными наградами Российской Федерации;

-принимает участие (направляет уполномоченных лиц) в совещаниях, проводимых Главой Удмуртской Республики, а также в работе консультативно-совещательных и (или) координационных органов, создаваемых Главой Удмуртской Республики, коллегий органов исполнительной власти по Удмуртской Республике.

Реорганизация или упразднение Управления производится в порядке, аналогичном порядку образования новых Управлений.

Отдел эпидемиологического надзора осуществляет надзор и контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации в области обеспечения эпидемиологического благополучия населения, а отдел санитарного надзора за соблюдением законодательства Российской Федерации в области обеспечения санитарного благополучия населения.

Отдел организации надзора осуществляет разработку ведомственных нормативно - правовых актов в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения.

Отдел защиты прав потребителей осуществляет деятельность по предупреждению, обнаружению, пресечению нарушений законодательства Российской Федерации в области защиты прав потребителей.

Отдел регистрации и лицензирования осуществляет лицензирование деятельности, связанной с использованием возбудителей инфекционных заболеваний; лицензирование деятельности в области использования источников ионизирующего излучения.

Отдел бухгалтерского учета и отчетности отвечает за организацию бухгалтерского учета результатов деятельности Управления, за подготовку финансовой отчетности и ее предоставление в контролирующие органы.

Рост общего оборота кадров обусловлен выбытием кадров и приемом новых работников для замены уволившихся, а также в рамках увеличения штатной численности коллектива Управления. Выбытие работников в свою очередь обусловлено увольнением сотрудников по собственному желанию и по инициативе администрации, а также по другим причинам.

Увольнение сотрудников по собственному желанию и по инициативе администрации составляет текучесть кадров, которая в 2013-2015 гг. выросла, что обусловлено сложными условиями труда специалистов в территориальных отделах.

2.2 Анализ применения механизмов привлечения гражданского служащего к дисциплинарной ответственности

Динамика дисциплинарных взысканий по Управлению Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Удмуртской Республике представлена на рисунке 1.

Рис. 1. Динамика дисциплинарных взысканий в целом по Управлению Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Удмуртской Республике

Основная мера дисциплинарного воздействия - замечание. Динамика замечаний представлена на рисунке 2.



Рис. 2. Динамика дисциплинарных взысканий - замечаний по Управлению Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Удмуртской Республике

Рис. 3. Структура дисциплинарных взысканий по Управлению Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Удмуртской Республике в 2015 году, %

Как установлено в ходе проведенного исследования - наиболее распространенным видом дисциплинарных взысканий, налагаемых на государственных служащих Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Удмуртской Республике, является замечание. При этом доля замечаний в общей структуре дисциплинарных взысканий снизилась за анализируемый период с 73,33% до 68,09%.

Второе место в структуре дисциплинарных взысканий занимает выговор. Доля выговоров в общей структуре дисциплинарных взысканий выросла за анализируемый период с 20% до 25,53%. Предупреждение о неполном должностном соответствии и увольнение с гражданской службы занимают небольшой процент в структуре дисциплинарных взысканий, налагаемых на государственных служащих Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Удмуртской Республике.

Следует отметить, что все увольнения с государственной службы были по причине неоднократного неисполнения гражданским служащим без уважительных причин должностных обязанностей, если он имеет дисциплинарное взыскание (п. 2 ст. 37 Закона о гражданской службе).

2.3 Проблемы правового регулирования привлечения гражданского служащего к дисциплинарной ответственности

По итогам исследования выявлен ряд проблем правового регулирования привлечения гражданского служащего к дисциплинарной ответственности

1. Как было показано выше - в 2013-2015 гг. в Управлении Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Удмуртской Республике основными видами дисциплинарных взысканий являлись: замечание и выговор. По нашему мнению - моральными взысканиями не всегда можно добиться желаемой цели.

2. Сам подход, в соответствии с которым вне зависимости от мнения работодателя гражданский служащий должен быть привлечен к дисциплинарной ответственности за совершение дисциплинарного проступка, который имеет публичный, общественно значимый характер, является в значительной степени обоснованным и соответствующим специфике государственной службы. Но, существующая нормативная реализация этого подхода весьма несовершенна.

Прежде всего, по нашему мнению, здесь имеет место смешение двух различных правовых институтов:

-ограничений, связанных с государственной службой;

-дисциплинарного проступка.

Меры дисциплинарного взыскания применяются за совершение дисциплинарного проступка, обязательным элементом состава которого является вина нарушителя. Однако в рассматриваемом случае непредставление указанных сведений может быть и невиновным.

Например, супруга государственного служащего может отказаться предоставить такие сведения или предоставить недостоверные сведения (в 2015 году один сотрудник Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Удмуртской Республике получил взыскание по данной причине).

Также указанная норма напрямую противоречит ст. 16 Закона о государственной гражданской службе, которая закрепляет, что при наличии указанного ограничения (непредставлении сведений о доходах) лицо не может состоять на государственной службе. Это означает, что к такому гражданскому служащему не могут применяться никакие "иные" меры дисциплинарного взыскания.

3. В настоящее время законодательство, регулирующее дисциплинарную ответственность, не имеет исчерпывающего перечня дисциплинарных проступков. Трудовым законодательством установлен только лишь перечень однократных грубых нарушений трудовых обязанностей, за совершение которых работодатель может применить к работнику дисциплинарное взыскание в виде увольнения (п. 6 ч. 1 ст. 81 ТК РФ).

Законодательство о государственной службе полностью повторило подход, использованный в трудовом законодательстве, что, на наш взгляд, является примером некорректного заимствования. Введение указанного перечня в ТК РФ служит целью защиты работника от незаконного увольнения и фактически являет собой пределы "частной", "восстановительной" дисциплинарной ответственности. В сфере же государственно-служебных отношений, по нашему мнению, следует установить конкретный перечень грубых нарушений служебных обязанностей.

В последние годы проектное управление все чаще применяется российскими предприятиями, деятельность которых напрямую не связана с проектной деятельностью. Проектное управление направлено на разработку новых видов продукции или услуг. Любой проект имеет свой жизненный цикл, который состоит из следующих процедур: планирования, выполнения, контроля, анализа и регулирования. Компания обладает определенным набором ресурсов, используя который она стремиться добиться наилучшего результата при реализации проекта на всех этапах жизненного цикла. Но этот набор ресурсов ограничен. Поэтому основной задачей проектного управления является наиболее эффективное распределение имеющихся у предприятия ограниченных ресурсов для достижения поставленных в ходе разработки проекта целей.

Как отмечает В.Н. Бурков проект - система взаимосвязанных мероприятий, которые предназначены для решения поставленных задач и достижения четко определенных целей в заданный период времени.

Таким образом, можно сделать заключение, что результатом реализации проекта является создание уникального продукта или услуги. При этом проект является временным предприятием, так как у любого проекта есть начало и стадия завершения, которая наступает, когда достигаются поставленные цели. Завершение проекта может также наступить, когда становится ясно, что эти цели не могут быть достигнуты.

На сегодняшний день - одна из наименее проработанных концепций проектного управления это успех проекта и его измерение (оценка). Исследование факторов успеха и неудачи проекта важно по причине того, что менеджеры и лица, которые ответственны за реализацию проекта, могут воспринимать феномены, касающиеся выполнения проекта в зависимости от своих личных предпочтений.

Данный факт может привести к тому, что недостатки проекта могут быть не выявлены, в то время как незначительные успехи проекта излишне преувеличены. В результате, вместо реальной оценки проекта и возможного прекращения его реализации вследствие недостижения целей в проект будут ошибочно вложены дополнительные средства.

Особая важность исследование степени успеха проекта заключается в том, что в зависимости от типа проекта и его категории возможны высокие показатели неудач. Это, в частности, характерно для проектов разработки компьютерных программ.

Успех проекта для его участников, как правило, связан с достижением целей проекта, а широкая общественность оценивает проект на основе удовлетворенности пользователей.

Оценка успеха проекта связана с достижением его целей, касающихся выполнения работ, сроков, затрат и т.д.

Цели проекта служат базой для определения критериев успешности исполнения проекта. Документированные цели необходимы как для всего проекта.

Но при этом следует рассматривать отдельные факультативные элементы, относящиеся к реализации проекта, например, организацию проекта, персонал, задействованный в проекте, среду реализации проекта и, кроме того, методы и инструменты, которые применяются для осуществления проекта.

Успех осуществления проекта можно подразделить на успех, который достигается самим объектом, а также не успех менеджмента проекта. Необходимо отметить, что при этом успех менеджмента проекта заключается в достижении целей в форме выполнения намеченного объема работ, выполнении проекта в установленные сроки, а также в соответствии проектных затрат предусмотренным плановым затратам.

Таким образом, руководители проекта, как правило, управляют тройственным ограничением проекта и вынуждены жить в этом треугольнике, состоящем из времени, бюджета и объема работ.

Рассмотрим подходы к измерению (оценке) успеха менеджмента проекта. Первоначальной идеей тройственного ограничения для менеджеров проекта было создание рамок для проекта и балансирование предоставленными ресурсами оптимальным образом для обеспечения успешности проекта. Данный подход стал способом мониторинга и контроля проектов. Позже этот подход стал методом определения и измерения успешности проекта.

Руководителю при разработке и принятии управленческих решений в рамках проекта необходимо определить приоритетный оценочный фактор. Данному фактору должны подчиняться все остальные оценочные факторы. Успех проекта напрямую зависит от способности менеджера выбрать этот приоритетный фактор. При пренебрежении со стороны менеджера к правилу «железного треугольника» возможно снижение успешности проекта вследствие роста расходов по проекту, введения новых работ и увеличения времени реализации проекта.

Суть предлагаемого автором метода оценки успешности менеджмента проекта с использованием метода по освоенному объему на первом этапе заключается в оценке в оценке отклонения от графика. При этом из плановой стоимости освоенного объема работ (EV) вычитается плановый объем работ (PV). Следует отметить, что все значения принимаются в стоимостном выражении.

Если предприятие, осуществляющее управление проектом, опережает график, то данный факт не всегда означает что проект идет успешно. Возможно рассчитав разницу между стоимостью освоенного объема работ (EV) и фактическими затратами (AC). В том случае если отклонение по затратам является отрицательной величиной, то данный факт свидетельствует о превышении бюджета проекта.

Более наглядными являются не абсолютные, а относительные показатели: индекс выполнения сроков и индекс выполнения стоимости.

Индекс выполнения сроков следует рассчитывать, как отношение освоенного объема работ (EV) к плановому объему работ (PV), а индекс выполнения стоимости следует рассчитывать как отношение освоенного объема работ (EV) фактическими затратами (AC). Указанные показатели характеризуют проект независимо от его размера. Если значения индекса выполнения сроков и индекса выполнения стоимости превышает единицу, то можно сделать вывод об успехе менеджмента проекта.

Измерение (оценка) успеха объекта проектирования включает в себя успешную сдачу - приемку, а также рентабельность проекта. При этом методика расчета рентабельности проекта автором не приводится. А.Г. Поршнев предлагает рассчитывать индекс рентабельности (IR) и уровень рентабельности инвестиций (R).

Индекс рентабельности (IR) следует рассчитывать, как отношение ожидаемой (фактической) суммы доходов от реализации проекта к ожидаемой (фактической) сумме инвестиций, уровень рентабельности инвестиций (R) следует рассчитывать, как отношение ожидаемой суммы прибыли по проекту к ожидаемой (фактической) сумме инвестиций.

Следует отметить, что, хотя тройственное ограничение при оценке успеха менеджмента проекта важно, необходимо уделять внимание другим важным факторам, которые приводят к успеху проекта. Базируясь на современной проектной среде, менеджеры проектов должны расширить свои перспективы на другие критерии для удовлетворения заинтересованных сторон и достижения бизнес - результатов.

По нашему мнению - в дополнение к оценке соответствия проекта тройственному ограничению необходима оценка выгод, которые могут получить от проекта различные группы людей. Эти преимущества видны с двух точек зрения, одна с точки зрения организации, другая с точки зрения заинтересованных сторон. В качестве выгоды для организации в рамках оценки успешности менеджмента проекта необходимо предложить оценивать возможность расширения рынков сбыта.

Выгода для клиентов, как правило, возрастает с ростом технологической неопределенности. Проекты, как правило, имеют на выходе традиционные продукты. Проекты предлагают усовершенствованный продукт или новый продукт, полученный с использованием традиционной технологии. Высокотехнологичные проекты обычно связаны с разработкой новой продукции, на базе новых технологий. Такие проекты удовлетворяют новые потребности или обеспечивают новые решения старой проблемы.

Рассматривая возможность расширения критериев оценки успеха, который достигается самим объектом проектирования необходимо предложить добавить оценку «качества прибыли», получаемой организацией от реализации нового продукта или услуги. «Качество прибыли» характеризует зарабатывающую способность организации, возможность сохранения и повышения темпов роста прибыли за счет роста продаж и снижения затрат.

Отсюда вытекает, что высокое качество означает рост объема продаж и снижение затрат, а низкое качество - рост цен без увеличения продаж в натуральных показателях. Качество прибыли от реализации проекта показывает - насколько для рассматриваемого предприятия является характерным уровень прибыли, а также степень использования хозяйственных резервов для его достижения.

В результате делаем вывод, что результатом реализации проекта является создание уникального продукта или услуги. При этом в процессе измерения (оценки) успеха проекта подлежит измерению успех непосредственно объекта проектирования (продукта или услуги), а также успех менеджмента проекта. По итогам проведенного анализа предложено - при измерении успеха менеджмента проекта в дополнение к оценке соответствия проекта тройственному ограничению необходимо оценивать выгоды, которые могут получить от проекта различные группы людей (непосредственно организация, клиенты). Кроме этого, при измерении успеха объекта проектирования необходимо ввести такой показатель как качество прибыли. Практическая ценность оценки качества прибыли по проекту определяется степенью определения тенденции изменения прибыли от проекта как показателя экономического эффекта для организации от его осуществления. Это позволяет осуществить увязку уровня финансовых результатов, которые приносит реализация продукта или услуги с качеством управления проектом.

Проблема обеспечения безопасности волновало человечество еще с древних времен. Жизнь человека многообразна, и даже не предсказуема порой, поэтому каждый человек хочет чувствовать себя со всех сторон. Существуют основополагающие критерии стабильности всей жизнедеятельности общества, которые являются главные в любом государстве это безопасность жилища, родных и близких, сбережений, безопасность и законность деятельности.

Необходимость в защите от отрицательных воздействий, а также от радикальных изменений внутри страны - это одна из базовых потребностей любого государства. Поэтому на защиту встает система национальной безопасности. В нее входят органы исполнительной, законодательной власти, законодательные акты, организации и объединения граждан, которые регламентируют отношения в области безопасности личности, общества, а также страны в целом. Национальная безопасность направлена на устойчивое и постоянное развитие, создает необходимую стабильность и самостоятельность государства. Структура национальной безопасности многогранна, одним довольно важным ее элементом является экономическая безопасность.

Проблема экономической безопасности является ключевой задачей для выживания любой страны. В современном мире постоянно происходят различные интегративные процессы, однако каждая страна всегда преследует свои интересы - экономические, геополитические, социальные, политические, военные и многие другие. Каждое государство проводит свой экономический и политический курс. На первый план всегда выдвигается задача устойчивого развития, одним из условий которого является обеспечение безопасности в широком понимании этого слова. Тут одним из главных элементов выступает экономика, потому что именно она является базисом развития любого государства. Вот уже четверть века Россия переживает экономически деструктивные и кризисные явления, связанные в первую очередь с сокращением объема производства, повышение доли сырьевой отрасли, рост импортных товаров в стране, зависимость от экономик других стран. Эти, а также другие факторы сильно сказываются на экономической безопасности России.

Проблемы экономической безопасности России очень часто заставляют привлекать к себе внимание. А после того как страна начала выходить на траекторию устойчивого развития в 2008 году Россию захлестнул новый кризис, который показал насколько хрупкая и незащищенная отечественная экономика. Связанно это с нерешенностью внутренних проблем, что привело страну с огромной территорией, богатыми природными ресурсами, с ключевым геополитическим положением и с научно-техническим потенциалом к не лучшему месту в мировой цивилизации. Страна продолжает зависеть от капиталов других стран. Положение это усугубляется из-за противоречивых последствий глобализаций, которое приводит к ужесточению отечественной экономики. Так же сказывается ситуация на рынки сбыта, возможности наращивания прибыли и самое главное ужесточается борьба за ресурсы. У каждой страны возникает вопрос защиты своих интересов в глобальном экономическом мире.

...