Термину "контроль" в научной литературе даются различные определения в зависимости от тех его признаков, которые используются для раскрытия сущности. Понятие "контроль", используемое в русском языке, имеет французские корни и произошло от французского слова controle, которое применялось для обозначения встречной, вторичной записи в целях проверки.

Рядом ученых под контролем понимается система наблюдения и проверки процесса функционирования объекта в целях устранения отклонений от заданных параметров.

Среди ученых нет единства в определении сущность контроля, контроль рассматривают по-разному: как средство, форму, фактор, функцию, деятельность, элемент, систему, обратную связь и т.д. Каждый из этих подходов, на мой взгляд, имеет право на существование, поскольку отражает отдельный элемент, составляющий содержание емкого понятия "контроль".

Согласно А.М. Тарасову, контроль не является первичной деятельностью, поскольку он касается действий, осуществляемых независимо от контроля, но вместе с тем контроль представляет собой самостоятельный вид деятельности. "Его сущность состоит в наблюдении за соответствием деятельности подконтрольного объекта тем предписаниям, которые объект получил от управляющего органа или должностного лица". Таким образом, из этого определения следует вывод о том, что:

целью контроля является наблюдение;

контроль включает сбор и передачу данных о результатах контрольных мероприятий в компетентные органы;

контрольные мероприятия направлены на выявление причин обнаруженных отклонений и определение путей их устранения для эффективного функционирования государственных органов.

В соответствии с Федеральным законом "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" государственный контроль (надзор) понимается как деятельность уполномоченных органов государственной власти (федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации), направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями требований, установленных федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, посредством организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, а также деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований при осуществлении деятельности юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями.

Контроль - это привычная функция системы управления, которая осуществляется повсеместно.

С точки зрения теории управления, контроль присутствует в любой управляемой системе. Контроль традиционно представляют в виде двух взаимодействующих подсистем: контролируемой и контролирующей подсистем. Один из теоретиков менеджмента К.В. Марков, отмечая общность государственного контроля с другими формами контроля, определяет государственный контроль как "форму государственной власти, обеспечивающую проверку выполнения органами государства законов и иных нормативных актов с целью недопущения отклонений от установленных законодательством норм и обеспечения соблюдения на основе государственных интересов наиболее целесообразной деятельности подконтрольных объектов".

Из определения можно установить, что автор в значительной степени отождествляет понятия "управление" и "контроль", тем самым государственному контролю переданы и другие функции управления, расширены полномочия государственных контролирующих органов.

Основными задачами государственного контроля в системе органов исполнительной власти является проверка исполнения требований законодательства, решений, принимаемых государственными органами, предупреждение и пресечение нарушений служебной дисциплины, анализ их причин, принятие мер по их устранению, повышение результативности деятельности исполнительных органов власти.

Исходя из установленного Конституцией РФ разделения государственной власти на самостоятельные ветви, а также разграничения предметов ведения и полномочий между РФ и ее субъектами, различаются следующие виды государственного контроля:

1) Президентский контроль;

2) Контроль органов законодательной (представительной) власти;

3) Контроль органов исполнительной власти;

4) Судебный контроль.

Также можно выделить несколько видов контроля и надзора в сфере образования:

1) Контроль качества образования;

2) Реорганизация, ликвидация государственных образовательных организаций;

3) Лицензионный контроль;

4) Государственная аккредитация организаций.

Основные цели контроля - соблюдение органами исполнительной власти и их должностными лицами законодательства, обеспечение целесообразного и экономного расходования средств, поддержание стабильности государственного устройства, повышение эффективности государственного регулирования. Контроль в сфере исполнительной власти осуществляется Президентом РФ как лично, так и через соответствующие структуры.

Наиболее распространенные формы государственного контроля, присущие всем или, по крайней мере, многим его видам:

- рассмотрение отчетов по результатам деятельности подконтрольных объектов за определенный период или по определенному вопросу;

- целевые контрольные проверки по отдельным жалобам, сообщениям средств массовой информации, обращениям различных судебно-следственных и иных правоохранительных органов;

- ревизии финансово-хозяйственной деятельности;

- всестороннее целевое инспектирование деятельности подконтрольных организаций по всем видам и направлениям их деятельности за определенный период.

Контроль осуществляется как государственными, так и негосударственными органами. При осуществлении своей деятельности, контролирующие органы наделяются исполнительной властью. Надзор же осуществляют специальные государственные органы. Так, выделяют следующие виды надзора: санитарно-эпидемиологический надзор, геодезический надзор, надзор за безопасностью дорожного движения, пожарный надзор, административный надзор за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, надзор за соблюдением законодательства о труде и др.

По мнению В.П. Беляева, можно проследить различия в понятиях, если разобраться в их сущности и содержании. "Сущность контроля заключается в проверке соответствия результатов заданным параметрам, его целям, а содержание - в том, что уполномоченные органы и лица выясняют, соответствует ли деятельность подконтрольных объектов нормативным предписаниям и нормативным правовым актам, поставленным перед ними задачам, и непосредственно принимают меры по устранению "отклонений" и привлечению виновных к ответственности".

Сущность надзора В.П. Беляев видит в "обеспечении законности и правопорядка путем выявления и устранения допущенных нарушений закона, а также в их предупреждении. Содержание надзора составляет основанная на законе деятельность специально уполномоченных субъектов, направляется на предупреждение, выявление и пресечение нарушений закона в целях обеспечения верховенства закона и единства законности, обеспечения конституционных прав и свобод граждан и охраняемых законом интересов общества и государства". Таким образом, можно отметить, что Беляев указывает на то, что надзор в отличие от контроля не содержит административных функций.

Вопрос о контроле и надзоре является чрезвычайно актуальным. В то же время следует согласиться с тем, что контроль и надзор, бесспорно, необходимы, но должна существовать мера, предел такой деятельности.

Недостаточность контроля может привести к игнорированию интересов государства, к снижению авторитета государственной власти. С другой стороны, чрезмерный контроль со стороны высших органов государственной власти может приводить к потере самостоятельности других органов власти, нарушения прав человека и гражданина, вмешательства в "жизнь" институтов гражданского общества.

Также почти все исследователи констатируют, что государственный контроль и надзор имеют общие черты. К их числу относят:

объектом надзора и контроля является законность в деятельности государственных органов, органов местного самоуправления коммерческих и некоммерческих организаций;

наблюдение и контроль заключаются в постоянном и систематическом наблюдении за деятельностью поднадзорных и подконтрольных организаций;

органы контроля и органы надзора применяют в пределах своей компетенции определенные меры принуждения;

цель надзора и контроля общая - утверждение в обществе и государстве законности и правопорядка.

Именно поэтому отдельные авторы предлагают жестко не разграничивать контроль и надзор и считать эти феномены соответственно функцией и подфункцией государственного управления.

Однако доминирующим является подход, согласно которого контроль и надзор различаются. При этом различие проводится по целому ряду признаков.

По мнению М. Нетесовой, имеются следующие различия:

- функция контроля шире, чем функция надзора, так как включает помимо проверки исполнения установленных норм, еще и проверку исполнения текущих управленческих распоряжений;

- при осуществлении контроля возможно прямое оперативное вмешательство в деятельность подконтрольного объекта в отличие от надзора, который этого не предусматривает;

- различие в целях. Цель контроля: выявление соответствия деятельности нормам + оценка рациональности и эффективности деятельности. Цель надзора: выявление нарушений.

- для контроля характерна плановость мероприятий. Контроль производится непрерывно, а также выборочно, в ходе специальных контрольных мероприятий. Надзор осуществляется выборочно, но он не должен быть текущим;

- по итогам контрольной проверки возможно осуществление как прямых, так и косвенных мер воздействия на объект, тогда в как случае надзора - только косвенных.

В сфере контрольно-надзорной деятельности отделяют два вида надзора: прокурорский (Прокурорский надзор - специфическая деятельность государственных федеральных органов прокуратуры, осуществляемая от имени Российской Федерации и состоящая в проверке точности исполнения законов, действующих на ее территории.) и административный (Административный надзор - это способ обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении, который осуществляется специальными органами исполнительной власти относительно организационно неподчиненных объектов).

Отметим еще и тот факт, что сейчас на общественном обсуждении находится проект нового Федерального закона "Об основах государственного и муниципального контроля (надзора) в РФ".

Проект федерального закона разрабатывается Минэкономразвития России и имеет целью повышение эффективности деятельности органов контроля и надзора, снижение давления на бизнес.

В проекте закрепляются, в частности: определения понятий федерального государственного контроля (надзора), регионального государственного и муниципального контроля (надзора), определение результативности государственного и муниципального контроля (надзора); полномочия органов государственной власти РФ, субъектов РФ, органов местного самоуправления; порядок оценки результативности и эффективности государственного и муниципального контроля (надзора); организация национальной системы управления рисками при осуществлении государственного, муниципального контроля и надзора; периодичность плановых мероприятий; формы государственного, муниципального контроля и надзора (проверка, рейдовый осмотр, наблюдение, мониторинг и контрольная закупка); мероприятия государственного, муниципального контроля и надзора (осмотр, досмотр, опрос, инвентаризация и др.); перечень ограничений при проведении мероприятий контроля (надзора); порядок организации и проведения проверок, сроки их проведения.

Предлагается признать утратившим силу Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ (в т. ч. с 1 января 2019 г. отдельные заключительные положения этого закона) и целый ряд других законодательных актов.

Вступление в силу Федерального закона запланировано с 1 января 2017 г., за исключением отдельных положений. В настоящее время проект федерального закона находится на специальной площадке для обсуждения по адресу: http://контроль-надзор. рф.

Таким образом, главная цель государственного контроля заключается в том, чтобы органы исполнительной власти и их должностные лица соблюдали законодательство, обеспечивали целесообразное и экономное расходование средств, повышали эффективность государственного регулирования, обеспечивали единство решения и исполнения, предупреждали возможные ошибки и недоработки. Для достижения этой цели контроль должен выполнять задачи: обеспечивать контролируемость состояния и поведения объектов контроля в соответствии с установленной правовой нормой; выявлять нарушения и устанавливать фактическое состояние дел, сравнивать результаты с запланированным, оценивать ситуацию и принимать соответствующие корректирующие меры, если это необходимо, а также меры по предупреждению нарушений в будущем.

От термина "контроль" необходимо отличать такой термин, как "надзор", который происходит от глагола "надзирать" ("надозреть"). Таким образом, надзор является более узким понятием, некой разновидностью контроля, где доминируют именно наблюдательные функции. Государственный надзор всегда осуществляется государственными органами и в сравнительно узких областях государственного управления, это и является его отличительной чертой. Надзор - своего рода более узкой формой контроля, но такой контроль является суженным лишь в сфере своего применения. Также характерного стороной надзора можно считать то, что он предоставляет органам, которые его осуществляют, особые властные полномочия, являющиеся несвойственными для других субъектов контроля.

В отличие от контрольных, надзорные органы имеют право предупреждать и пресекать правонарушения, привлекать к ответственности виновных лиц. Для осуществления вышеперечисленного они наделяются особыми административно-властными полномочиями.

Таким образом, в ходе изучения контроля и надзора, несмотря на отсутствие единого мнения среди ученых можно сделать вывод о том, что эти понятия необходимо разграничивать, кроме этого в ходе приведенного анализа становиться очевидным необходимость разграничения содержания этих понятий на нормативном уровне с целью ликвидации коллизий и дуализма.

1.2 Особенности государственного контроля в сфере образования