Теория и практика организации государственного управления в ФРГ
Рассмотрение концептуальных подходов к формированию системы государственного управления в федеративном государстве. Признаки государственного управления в Германии. Организация федерального и земельного управления. Местное самоуправления в Германии.
| Рубрика | Государство и право |
| Вид | курсовая работа |
| Язык | русский |
| Дата добавления | 28.12.2016 |
| Размер файла | 91,2 K |
Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже
Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.
Размещено на http://www.allbest.ru/
- Содержание
- государственный управление федеративный самоуправление
Введение
1. Теория организации государственного управления в Германии
1.1 Понятие государственного управления в Германии
1.2 Признаки государственного управления в Германии
2. Практика государственного управления в Германии
2.1 Организация федерального и земельного управления
2.2 Организация местного самоуправления в Германии
Заключение
Список использованной литературы
Введение
Актуальность темы исследования. Государственное и муниципальное управление рассматривается как разновидность общественной, социальной деятельности людей, как ядро публичного управления в обществе. Главными целями государственного и муниципального управления являются обеспечение благосостояния граждан, удовлетворение их социальных потребностей и интересов, защита прав человека и гражданина и обеспечение безопасности и общественного порядка.
Государственное и муниципальное управление - системное управление. Оно характеризуется единством и дифференциацией: общих и частных целей и задач; органов, должностных лиц и инструментов управления; внутрисистемных и межсистемных связей. Поэтому организационная система управления крупнейшим городом - это целостная система управления делами города путем использования единой по своей природе публичной власти народа.
В зависимости от особенностей организации, выполняемых функций, связей между элементами в системе управления и самоуправления крупнейшим городом могут быть выделены две подсистемы: государственного управления и местного самоуправления.
Цель исследования: изучение системы государственного управления Германии.
Исходя из поставленной цели, необходимо решить следующие задачи:
1. Рассмотреть концептуальные подходы к формированию системы государственного управления в федеративном государстве;
2. Исследовать современное состояние государственного управления Германии.
1. Теория организации государственного управления в Германии
1.1 Понятие государственного управления в Германии
Понятие государственного управления настолько многообразно и сложно, что в административно-правовой науке Германии отсутствует его единое определение. Все авторы специальных исследований отмечают сложность этой задачи и описывают государственное управление путем перечисления его основных характерных признаков.
Первым и основным признаком государственного управления как предмета административного права считается публичный характер государственного управления. По этому признаку государственное управление отличают от иных видов управления, которое, как известно, может осуществляться в частно-правовой, экономической и иных сферах деятельности. Существует также управление предприятиями, управление общественными объединениями, управление собственным или чужим имуществом и т.д. Публичное же управление представляет собой единое понятие, которое включает в себя организационные, функциональные и правовые аспекты, что и позволяет отграничить его от управления в иных областях.
Учитывая многозначность понятия публичного управления, в административном праве Германии принято выделять понятие государственного управления в организационном, материальном и формальном смыслах. Управление в организационном смысле означает саму организацию субъектов публичного управления, т.е. систему органов государства (и иных субъектов), осуществляющих функции публичного управления. Управление в материальном смысле представляет собой управленческую деятельность (деятельность администрации) как вид государственной деятельности, который связан с властным осуществлением задач государственного управления.
Управление в формальном смысле включает в себя всю деятельность государственных органов и иных ведомств, осуществляющих государственное управление, вне зависимости от того, реализуются ли при этом государственно-властные полномочия или нет Правовые системы стран мира. М.: Норма, 2011. -454 с..
Наиболее важным считается разграничение управления в организационном и материальном смыслах, поскольку это связано с принципом разделения властей, предполагающим, что определенный вид государственной деятельности осуществляется строго определенными государственными органами. Управленческая деятельность является преобладающей в реализации функций государственной администрации, но не принадлежащей исключительно ее ведению. Управленческой деятельностью занимаются в определенной степени и органы законодательной власти (внутриорганизационная деятельность парламента, например, бюджетная деятельность, планирование и т.п.), и суды (таково управление юстицией).
При определенных условиях органы государственного управления могут осуществлять правотворческую деятельность (таковы, например, акты правительства, содержащие общеобязательные правила поведения). Кроме того, сугубо теоретически (а ранее это существовало и фактически) органы государственного управления могут осуществлять юрисдикционную (наказательную) деятельность.
Таким образом, понятие государственного управления в материальном смысле является более конкретным, более узким, чем понятие государственного управления вообще, и характеризует предмет административного права, но при этом само по себе остается еще достаточно неопределенным.
В немецкой литературе существуют два метода определения государственного управления. Один можно охарактеризовать как метод исключения (негативный метод), другой - как метод перечисления признаков (позитивный метод). Негативный метод берет свое начало в традициях классической теории разделения властей. В этом смысле широко известно изречение О. Майера, определяющего государственное управление как такую деятельность государства или иного субъекта публичной власти, которая не является законодательной деятельностью или судопроизводством. Определение государственного управления методом исключения не дает ответа на многие вопросы, в частности остаются невыясненными следующие обстоятельства: если к компетенции исполнительной власти (Exekutive) просто отнести все, что «остается» от законодательной и судебной, то не решается вопрос о деятельности правительства, которое в соответствии с государственно-правовой теорией Германии относится к исполнительной власти, но осуществляет политическое руководство, а не государственное управление;
метод субстракции, исключения может привести к однозначному результату только тогда, когда иные разграничиваемые области (законодательство, правосудие) четко обозначены, но в данном случае это далеко не так;
есть виды государственной деятельности, которые не укладываются полностью в существующую схему разделения властей (например, парла-ментский контроль, бюджетный контроль и другие виды контроля);
наконец, сама по себе негативная дефиниция недостаточно плодотворна.
Такое критическое отношение является характерным для большинства современных административистов. И не только потому, что такой подход к определению публичного управления нарушает правила формальной логики, но и потому, что он не соответствует современной роли и значению управленческой деятельности государства в жизни общества.
Государственное управление не есть нечто, остающееся от прочих видов деятельности государства (нечто «остаточное»), но, наоборот, является главной функцией в государственной и иных политически-организованных сферах общественной жизни. Поэтому в немецком административном праве предпринимались постоянные попытки дать позитивное определение государственного управления. При этом авторы справедливо указывали на отдельные моменты, характеризующие управление, но четкого, всеобъемлющего и краткого определения им не удалось предложить Василенко И.А. Административно-государственное управление в странах Запада: США, Великобритания, Франция, Германия. М.: Логос, 2010. -400 с..
Наиболее известной и полной считается дефиниция, изложенная в классическом учебнике Вольффа и Бахоффа «Административное право»: «Публичное управление в материальном смысле есть многообразная, извне детально регламентированная или обозначенная только по целям, лишь отчасти запланированная, преимущественно самостоятельно осуществляемая деятельность специально уполномоченных лиц по реализации интересов общества или его отдельных членов» В современной специальной литературе используют оба метода описания государственного управления - негативный и позитивный. Перед подробным перечислением его признаков указывают на отграничение публичного управления от других видов государственной деятельности. Более того, некоторые авторы, например К. Штерн, при негативном определении государственного управления в материальном смысле уточняют, что, кроме законодательной и судебной деятельности, к нему не относятся политическое руководство, осуществляемое правительством, государственное планирование, военная оборона.
Г. Маурер, подводя итог дискуссии по поискам всеобъемлющего определения государственного управления, высказывает мнение о том, что эта цель пока не достигнута и вряд ли достижима, но связывает это не с недостаточностью научных усилий, а с самой сущностью управления, которое настолько многозначно (в плане задач, функций, форм и методов деятельности), что все это невозможно охватить одной дефиницией, но можно определить с помощью описания его типичных признаков.
Во-первых, государственное управление - это управление социальное, точнее, один из его видов. Следовательно, оно осуществляется в социуме, т.е. в общественной жизни, и охватывает вопросы как сообщества в целом, так и его отдельных членов.
Во-вторых, из сказанного выше следует, что государственное управление должно быть связано с публичным интересом. Однако само понятие «публичные интересы» не является абсолютно точно очерченным и раз и навсегда заданным, но зависит от требований времени и часто несет в себе противоположности. Более того, в условиях современного плюралистического государства достаточно часто бывает сложно установить, что относится к публичным интересам, а что - нет, поскольку они могут иногда совпадать с частными интересами, а иногда противоречить им.
В-третьих, государственное управление - это прежде всего активная, направленная в будущее (можно сказать, созидательная) деятельность. Лучше всего этот момент может быть проиллюстрирован на примере исполнения законов. То, что законодательство закрепляет абстрактно, в общих чертах, государственное управление должно превратить «в жизнь», но это не просто исполнение законов, а творческая, организующая деятельность, осуществляемая в рамках закона и ориентированная на основные цели, определенные политическим руководством. Именно по признаку активности государственное управление отличают от судебной деятельности, поскольку суды применяют законы, разрешая конкретные спорные случаи, они выступают не по своей инициативе, но как «незаинтересованная третья сторона».
В-четвертых, государственное управление направлено на упорядочение конкретных случаев, отдельных общественных отношений, и этим оно отличается от законодательной деятельности, с помощью которой осуществляется общее и абстрактное регулирование, адресованное неопределенному кругу лиц и охватывающее большое число жизненных ситуаций. Естественно, этот признак нельзя абсолютизировать, поскольку иногда акты администрации (например, при планировании) могут быть направлены далеко во времени и в пространстве и адресованы широкому кругу лиц, а законы могут быть приняты по совершенно конкретному отдельному случаю.
1.2 Признаки государственного управления в Германии
При описании публичного управления большинство немецких административистов, подчеркивая его многообразие, выделяют несколько критериев для характеристики данного явления.
1. В зависимости от объекта (предмета) управления можно выделить управление в различных областях деятельности: в строительстве, образовании, социальном обеспечении, в области финансов, обороны и т.д. Именно по данному признаку структурирована Особенная часть административного права Германии.
2. В зависимости от целей и задач выделяют:
управление, направленное на поддержание общественной безопасности и общественного порядка (например, безопасность дорожного движения, защита от эпидемий и т.п.);
управление, направленное на предоставление различных услуг населению (поддержка одних учреждений, осуществляющих, например, студенческое обеспечение, социальную помощь и т.п., а также контроль за другими, такими как детские сады, больницы, школы и т.п., обеспечивающими условия жизни граждан);
руководство как такой вид публичного управления, которое направлено на поддержку и обеспечение функционирования целых отраслей социальной, экономической и культурной жизни (с помощью планирования, финансирования, стимулирования осуществляются, например, руководство отдельными недостаточно развитыми отраслями экономики или поддержка театров и т.п.);
управление в области налоговой политики направлено на создание государственно-бюджетных средств путем собирания налогов и сборов с граждан;
управление обеспечением собственных нужд системы органов, осуществляющих государственное управление (администрации), т.е. кадровое, информационное, материально-техническое и иное обеспечение.
3. В зависимости от способов государственно-управленческого воздействия на граждан традиционно разграничивают обязывающее государственно-властное воздействие (вмешательство) и позитивное (дозволяющее) управление по предоставлению публичных услуг гражданам. В первом случае управление выступает как повелевающее, обязывающее, и исполнение этих повелений обеспечивается с помощью принуждения. Во втором случае гражданам предоставляются права на различные блага и услуги, их правовое положение улучшается, расширяются имеющиеся права или предоставляются новые. Примером обязывающего государственного управления, осуществляемого посредством вмешательства, являются ограничение движения транспорта, запрещение предпринимательской деятельности, начисление налогов, конфискация. Примером позитивного (позволяющего) управления могут быть различные субвенции, поддержка социального обеспечения, предоставление помощи муниципальным учреждениям и т.д.
По поводу данного разграничения в специальной литературе ведутся дискуссии, поскольку термин «Leistungsverwaltung», как уже указывалось, употребляется также при характеристике управления по целям и задачам и означает управление, направленное на предоставление услуг населению. Большинство ученых соглашаются с тем, что частично эти понятия совпадают. Вместе с тем эти понятия следует различать, так как в последнем случае это управление имеет своей целью обслуживание граждан, а предоставляющее права позитивное управление - это не цель, а метод воздействия Федеративная Республика Германия. Конституция и законодательные акты. М.: Прогресс, 2009.- 277 с..
Таким образом, речь идет о двух разных классификациях. В одном случае различаются управление, направленное на поддержание порядка (упорядочивающее), и управление, нацеленное на предоставление услуг (обслуживающее). Это разграничение проводится по целевой направленности. В ином случае речь идет об обязывающем управлении (вмешательстве) и позитивном (предоставляющем) управлении.
Данная классификация связана с методом управленческого воздействия. При этом каждый вид управления из первой классификации может осуществляться как через вмешательство (обязывание), так и с помощью предоставления прав. Например, часто управление по предоставлению услуг населению связано с возложением какой-либо определенной обязанности: так, дальнейшая выплата стипендий студентам зависит от успешной сдачи экзаменов. Иногда те или иные меры могут быть одновременно предоставлением услуг и вмешательством (например, обеспечение водой с ее принудительным использованием). В некоторых случаях возможно слияние вмешательства и поддержки (например, установление ограничений при строительстве, если оказывается финансовая помощь) Василенко И.А. Административно-государственное управление в странах Запада: США, Великобритания, Франция, Германия. М.: Логос, 2010. -400 с..
Кроме того, как связывание (вмешательство), так и предоставление возможностей могут быть одинаково успешно использованы для достижения целей управления. Иными словами, нужное поведение граждан может быть достигнуто с помощью как требований или запретов, так и различных стимулов, причем последнее может оказаться гораздо более действенным.
4. Правовые формы деятельности субъектов государственного управления являются следующим критерием, по которому разграничивают публично-правовую и частноправовую деятельность субъектов государственного управления. Первое осуществляется юридически-властно, на основе норм административного права, следовательно, является государственно-властным управлением. В процессе этого управления складываются отношения «власти-подчинения», когда государство действует властно, а вторая сторона, например гражданин, подвластна. Второе связано с деятельностью субъектов государственного управления на основе норм частного права, следовательно, эта деятельность осуществляется в форме частно-правовых отношений. Именно в последнем случае говорят о «фискальном управлении», так как государство как субъект частного права именуется «фиском» (лат. - «государственная казна»). Если же государство в своей фискальной деятельности вступает в частно-правовые отношения, то оно утрачивает властный характер деятельности по отношению к другой стороне, например гражданину, и оказывается в отношениях равенства с ним.
5. Следующий критерий - степень правовой «связанности» субъектов государственного управления. На этой основе выделяют «связанное законом» управление (различной степени связанности - от полной регламентации должного поведения субъектов управления до относительного регулирования, предоставляющего определенную степень самостоятельности при осуществлении управления) и «не связанное законом» управление (административное усмотрение), которое прямо законом не определяется, может осуществляться по инициативе и в соответствии с усмотрением самой администрации, но, конечно, в рамках общих правовых установлений (в соответствии с компетенцией, при условии соблюдения прав граждан, общих принципов административного права и т.д.).
6. Заключительным критерием рассматриваемой классификации является организационная структура субъектов государственного управления, т.е. институциональный аспект государственного управления. В этом плане выделяют непосредственное государственное управление (государство осуществляет свою деятельность через государственные органы и учреждения) и опосредованное управление (когда государство передает свои функции специально созданным юридически обособленным корпорациям как субъектам публичного права, а также учреждениям или фондам). В связи с федеративным устройством непосредственное и опосредованное управление может осуществляться на уровне федерации или субъектов федерации (земель). Последнее может осуществляться также органами местного самоуправления. (Следует учесть, что муниципальное управление тоже является публичным). Но опосредованный характер государственного управления не умаляет его значения. Оно играет весьма существенную роль в государственной деятельности.
Следует специально отметить, что описанные признаки государственного управления считаются в административно-правовой науке Германии классическими. Вместе с тем в последнее время отмечается, что современное государственное управление все в большей степени становится управлением в полном смысле этого слова, понимаемым как специальный вид профессиональной деятельности (Steuerungsverwaltung). В этом смысле оно может быть сравнимо с управленческой деятельностью в организациях, направленной на эффективное достижение целей организации (менеджмент). Это связано с возрастанием роли управления в экономике и других сферах. В теории и на практике все чаще публичное управление рассматривается как специальная профессиональная деятельность, аналогичная управлению в частных корпорациях, а государство или местное самоуправление - как своеобразный работодатель.
В связи со сказанным, а также учитывая особую актуальность данного вопроса для практики и теории государственного управления в России, следует специально остановиться на принципах разграничения публичного и частного права в административно-правовой науке Германии. Как уже отмечалось, административное право - это право, регулирующее деятельность государственной администрации по выполнению публичных задач. В то же время органы государственного управления действуют и в других сферах общественной жизни и могут вступать в отношения, регулируемые нормами частного права.
Это происходит, во-первых, при обеспечении органов управления необходимыми для их функционирования материальными средствами. Для приобретения мебели, автотранспорта, помещений и т.п. должны заключаться гражданско-правовые договоры. Кроме того, прием на работу и увольнение служащих (за исключением специальной группы чиновников) и других работников производятся на основе трудового договора. В этих случаях правовое положение государственных органов не отличается от положения иных участников гражданско-правовых отношений. К ним применяются нормы частного права, и споры разрешаются в соответствии с гражданско-правовой подсудностью.
Во-вторых, в отношении управления государственной собственностью, участия государственных органов от имени государства в приобретении акций и т.п. действиях государство выступает не как носитель государственно-властных полномочий, а как «государственный предприниматель». Следовательно, на эту деятельность также распространяются нормы гражданского права, в том числе положения об ограничении монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции.
В-третьих, возможно альтернативное осуществление публично-правовых функций в форме административно-правовых или гражданско-правовых действий. Естественно, речь идет не о таком виде управления, который ранее был обозначен как управление посредством вмешательства с возможностью применения мер административного принуждения. Применение форм частноправовой деятельности возможно и допустимо, естественно, лишь в установленных законом пределах и формах и не как правило, а лишь в некоторых случаях.
В частности, такой вид государственного управления, как управление в области обслуживания населения (управление предоставлением услуг), при отсутствии специальных предписаний может осуществляться на основе свободного усмотрения органов. Государственные органы могут выбирать, в каких формах реализовывать государственные задачи: в форме публично-правовых или частно-правовых отношений. Например, муниципалитет, организуя водопроводное снабжение, может создать предприятие муниципальной формы собственности и строить отношения с гражданами на публично-правовой либо частноправовой основе. Если же муниципалитет поручает осуществление водоснабжения частному предприятию, то отношения между предприятием и гражданами не могут быть иными, чем гражданско-правовые.
В административном праве Германии этот вопрос о свободе выбора государственными органами публично-правовых или частно-правовых форм деятельности при реализации государственных задач относят к достаточно проблематичным. Однако допустимость их применения объясняется отсутствием в административном праве собственных правовых форм для осуществления позитивной деятельности государства по предоставлению услуг гражданам. В связи с этим говорят о наличии так называемого «административно-частного права» (Г. Вольфф), которое относится к области частного права, но регулирует деятельность особых участников этих отношений -представителей публичной власти.
Поскольку на практике постоянно возникает необходимость решения вопроса о том, к какой сфере должны быть отнесены те или иные действия, актуальным остается вопрос и о разграничении частного и публичного права. Поэтому в науке административного права Германии уделяется серьезное внимание разграничению данных сфер. Эти положения представляют значительный интерес и для административного права России.
Классическое положение о том, что особые задачи государства и его органов вызывают к жизни и особое правовое регулирование этой деятельности - публичное право, является действующим и в современном административном праве Германии. Публичное право есть специальное право государства и его органов, которое из-за особенных задач требует обособленного правового регулирования. Это классическое выражение не только не устарело, но, наоборот, становится все более актуальным (О. Бахофф).
Существует несколько теорий отграничения публичного права от частного, которые предлагают различные критерии.
Во-первых, старая теория по видам субъектов: в соответствии с этим критерием публичное право регулирует деятельность субъектов, которые являются государственными органами; современный критический подход связан с тем, что органы государства действуют и в частно-правовых формах.
Во-вторых, новая теория по видам субъектов: публичное право регулирует деятельность тех субъектов, которые, образуя в совокупности систему организационно (иерархически) подчиненных органов, являются носителями государственно-властных полномочий, например так называемое «служебное право» устанавливает права и обязанности не всех субъектов, но только носителей государственно-властных полномочий; критики отмечают, что это определение подходит в большинстве случаев, но в то же время не охватывает отношения, связанные с передачей государственных функций субъектам частного права (например, вопросы содержания дорог).
В-третьих, теория субординации (отношений «власти-подчинения»), которая своими корнями уходит в отношения между полицейским государством и его подданными, когда было возможно вмешательство государства в их жизнь. Это означало, что государственные субъекты - властны, граждане - подвластны. Современная критика заключается в том, что этот критерий применим к большинству отношений, регулируемых административным правом, но не ко всем, так как публично-правовые договоры предполагают равенство сторон.
В-четвертых, теория интересов, которая также имеет древние исторические корни, отделяет публично-правовой интерес от частного интереса отдельных граждан. Соответственно публичное право защищает общественные интересы, частное - в первую очередь интересы отдельных граждан; при критическом анализе этого критерия отмечается, что достаточно трудно установить, служит та или иная норма публичному или же частному интересу, так как часто они сливаются. Кроме того, как уже было показано выше, иногда публичные задачи решаются с помощью гражданско-правовых форм.
В-пятых, модифицированная теория субъектов государственно-властных полномочий (О. Бахофф), которую можно назвать теорией особого публичного права, в значительной степени объединяет предыдущие и характеризует административное право как особую отрасль, регулирующую деятельность органов государства и других субъектов, наделенных государственными полномочиями по осуществлению публичных задач, действующих на основе особых предписаний, поскольку обычное частное право на эту деятельность не распространяется.
2. Практика государственного управления в Германии
2.1 Организация федерального и земельного управления
Для характеристики особой структуры государственного управления в Германии уже в ранние времена внедрилось понятие канцлерская демократия. Оно выражает то, что политическим центром закрепленного Основным законом Федеративной республики является общефедеральное положение канцлера - главы правительства. Парламент ФРГ, благодаря избранию федерального канцлера, является органом, создающим верхушку федерального правительства. Конструкция исполнительной власти в ФРГ целиком ориентирована на федерального канцлера.
Основной закон ФРГ признает федерального канцлера главой правительства. Хотя в его статье 62 сказано: федеральное правительство состоит из федерального канцлера и федеральных министров, (что подчеркивает кабинетный характер этого правительства), другие положения конституции обеспечивают главе правительства такое определяющее влияние, что канцлер отнюдь не является в нем только «первым среди равных», а выполняет ряд важных государственных функций.
Формальная структура федерального правительства представляет собой смешение трех принципов:
принципа канцлерства,
ведомственного принципа,
принципа коллегиальности.
В зависимости от индивидуальной способности к руководству и авторитета самого главы правительства принцип канцлерства может быть фактически слабее или сильнее. С правовой точки зрения, канцлер в рамках директив политики ограничен тем, что каждый министр руководит своей сферой деятельности самостоятельно и сам несет за нее ответственность. Канцлер не может, поэтому в обход министра давать чиновникам министерств прямых указаний, не может «править внутри министерств». Если возникают разногласия между министрами, их разрешает не единолично канцлер, а весь кабинет. Насколько сильно на практике действует этот принцип коллегиальности (совместное обсуждение и голосование в кабинете по всем важным вопросам), зависит полностью от руководящей роли федерального канцлера.
Тенденция администрации к самостоятельности по отношению к власти, принимающей политические решения, со ссылкой при этом на «вынужденную деловую необходимость» и «деловую законность» сделала и в Федеративной республике актуальной проблему технократии. Чиновничество имеет тенденцию из якобы нейтрального управляющего государственными интересами превратиться во властный фактор с сильной, политически едва ли контролируемой собственной динамикой, в бюрократию в строгом смысле этого слова.
Хотя формально имеются возможности для контроля над бюрократией (особенно в виде парламентской ответственности министра), они фактически довольно ограниченны. Так, важным средством контроля служит проверка финансовых действий администрации счетными палатами. Однако по своему характеру она может сказаться только спустя много лет, так как этот метод проверки не допускает непосредственного вмешательства в текущее исполнение стоящих перед администрацией государственных задач Избирательные системы стран мира (формирование парламентов, выборы президентов): Учебное пособие. Екатеринбург: УрГЮА, 2010. - 96 с..
Организация управления Федеративной республикой -- в основном дело земель. Большинство федеральных министерств для реализации принятых ими решений собственного административного аппарата не имеет, а пользуется помощью и содействием земельных управлений. Федерация обращается к ним с указаниями, дает поручения и воздействует изданием распоряжений на конкретное проведение ими в жизнь положений законов. Тот факт, что конкретная, детальная работа должна обеспечиваться землями, создает исключительно сильные позиции бундесрата в процессе законодательства, которые, не в последнюю очередь, проявляются как соучастие в административной деятельности.
Отсутствие центрального единого управления, хотя и несколько усложняет административный процесс, не может все-таки рассматриваться как главная слабая сторона германской управленческой системы.
Конституция ФРГ почти полностью ограничивает федерального президента функцией высшего представителя государства. Он стоит вне партийно-политической борьбы и споров вокруг политической власти: президент призван символизировать единство государства.
Оставшиеся у него политические функции носят преимущественно формальный характер. Подписывая законы или вручая грамоты о назначении чиновникам и офицерам, он фактически лишь осуществляет волю Других государственных органов. Его связанное с этим право на проверку пригодности очень ограниченно. Во всех предпринимаемых им исполнительных актах он связан визой федерального канцлера или соответствующего министра. В прямом влиянии на остальные конституционные органы, особенно на федерального канцлера, ему отказано. Однако он имеет право на получение информации. Его статс-секретарь участвует в заседаниях кабинета.
Если формальные возможности федерального президента для политического вмешательства действительно чрезвычайно скудны, то, с другой стороны, его косвенные, не связанные с формальными компетенциями возможности оказывать влияние на политическую жизнь рассматриваются экспертами как важные и значительные. В своем качестве мирового судьи и регулятора он ограничен, однако, скромными дискретными акциями: может предостерегать и советовать, но не действовать сам политически; он должен по большей части делать все за кулисами или пытаться оказывать влияние публичными речами. Таким образом, федеральный президент не является ключевой фигурой в силовом поле Федеративной республики. Его авторитет основан не на власти, а на том, каким именно образом он представляет государство в целом внутри страны и на международной арене, ибо для каждого президента даже в узких конституционно-правовых рамках все-таки остается немалый простор для выражения на данном посту своих личных способностей и качеств.
В целом, к субъектам государственного управления в Германии относятся:
Первое: государство - федерация и субъекты федерации, которые осуществляют государственное управление непосредственно через свои ведомства (органы государства, которые частично являются органами исполнительной власти). У нас государство как отдельный субъект государственного управления выделяется, тем не менее органы исполнительной власти, которые также являются органами государства, осуществляют государственное управление тоже непосредственно от имени государства.
Второе: органы местного управления - правоспособные учреждения, корпорации и фонды публичного права. Эти субъекты осуществляют государственное управление опосредованно, то есть государство передало им часть своих полномочий для осуществления.
Третье: специфический субъект государственного управления - белиене. Это частные лица (как физические лица, так и юридические лица частного права), которым доверено осуществление каких-либо определенных государственных полномочий. Они осуществляют опосредованное государственное управление, но действуют от своего имени, а не от имени государства. Государственные полномочия могут быть переданы белиене только законом или на основе законных полномочий какого-либо субъекта. Белиене также подлежат государственному контролю. В рамках своей компетенции они могут издавать акты управления.
Также, субъектами государственного управления являются округа и общины (то есть муниципальные образования). Они являются корпорациями публичного права, т.е. они обладают не первоначальной, а делегированной властью. В этой группе они занимают особое место: как и государство и другие юридические лица публичного права они имеют определенный круг задач, но они обладают территориальным суверенитетом.
Функции территориального государственного управления осуществляются в ФРГ на нескольких уровнях. Во всех землях низовым уровнем организации государственной (земельной) администрации является район: на уровне общин государственная администрация отсутствует. Главой государственной администрации в районе является глава исполнительной власти района - ландрат или директор. Подчиняющаяся ему районная администрация одновременно выполняет функции государственной администрации и администрации района как местного сообщества. Нормативные акты при этом исполняются независимо от их источника, но смешанная природа районной администрации проявляется в системе набора служащих: лица, занимающие руководящие должности являются, как правило, государственными служащими, и оплачиваются землей, а их подчиненные являются служащими района и оплачиваются районом как территориальным сообществом.
Во всех землях существуют также управленческие округа, возглавляемые окружным управляющим. Округ является условной территориальной единицей, в рамках которой осуществляется деконцентрация государственного управления; их количество может варьироваться от 2 (Гессен) до 8 (Нижняя Саксония). Управляющий округом назначается правительством земли; он руководит окружной администрацией. В качестве органа прямого государственного управления окружная администрация координирует деятельность отраслевых служб государства на территории округа; основной ее функцией является территориальное планирование в масштабах округа.
Как на уровне района, так и на уровне управленческого округа существуют отраслевые органы управления, подчиняющиеся соответствующим министерствам. Их деятельность координируется, на подотчетной им территории, окружным управляющим и ландратом (районным директором). Ландрат, в свою очередь, подчиняется окружному управляющему в вопросах государственного управления Чиркин В.Е. Государственное управление. Элементарный курс. М.: Юристъ, 2012. - 244 с..
Внешний финансовый контроль осуществляется органами контроля за законностью. Во многих землях создается специальное управление, занимающееся финансовым контролем. Внешний финансовый контроль также является постоянным.
2.2 Организация местного самоуправления в Германии
Административные реформы в Федеративной Республике Германии включают изменение системы местного самоуправления. Как известно, местные органы в этой стране обладают широкой автономией, а их руководители имеют значительную административную власть. Эта автономия сложилась не в результате формализации статуса местных органов, а скорее как продукт исторически сформировавшейся системы отношений между различными уровнями власти, развивавшимися под влиянием самоуправленческих традиций вольных городов.
В Германии существует два основных уровня управления - Федерации и земель, однако фактически имеется и третий - уровень общин, хотя формально они относятся к земельному уровню. Их право на самоопределение гарантировано Основным законом, 28 статья которого гласит, что «в землях, районах и общинах население должно иметь представительство, созданное путем всеобщих, прямых, свободных, равных и тайных выборов». Кроме того, общинам дано право «регулировать в рамках закона под свою ответственность все дела местного сообщества».
Понятие общины охватывает как маленькие земельные общины, так и крупные города. Общины (за исключением городов районного значения) образуют земельные округа Местное самоуправление в Германии (на примере Положения об общинах земли Баден-Вюртемберг). М.: Де-Юре, 2009. -278 с..
Ответственность общин подразделяется на кадровую (возможность по собственному усмотрению подбирать, поощрять и увольнять персонал), финансовую (право распоряжаться собственными поступлениями и расходами), организационную (полномочия регулировать внутреннюю структуру в соответствии с местными условиями), правовую (возможность издавать коммунальные постановления, например планы по застройке полезных территорий), налоговую (возможность увеличивать пошлины, компенсации, взносы и налоги проживающих на территории общины граждан).
В течение 90-х годов правовые различия между западными и восточными землями в области формальной организации и функционирования местного самоуправления практически были устранены. Восточные земли во многом пересмотрели правовые и административно-территориальные основы муниципального управления. Проведены административно-территориальная и структурная реформы местного самоуправления. Вместо прежних 189 районов образованы 87, значительно сокращен штат муниципальных служащих, уменьшено количество подразделений местных администраций, установлены новые нормы представительства в советах. В землях Бранденбург, Саксония, Тюрингия, Верхняя Померания приняты новые земельные законы о местном самоуправлении -- коммунальные конституции.
Города и общины Германии ищут новые, незабюрократизированные и менее затратные формы самоуправления. Государство, вместо того чтобы самому предоставлять дорогой сервис, во многих случаях ограничивается гарантированием услуг, предлагаемых частными подрядчиками, участвующими в конкурентной борьбе.
В крупных городах с миллионным населением (Берлин, Мюнхен, Кёльн, Гамбург) работают гражданские консультации, облегчающие доступ населения к городской администрации («прямой провод»), снабжающие его справочными материалами, помогающие найти нужное учреждение.
При осуществлении муниципальных реформ использовались две основные стратегии -- новый менеджеризм, призванный оптимизировать предоставление социальных услуг на локальном уровне, и партиципаторная демократия, направленная на развитие гражданской активности населения.
Новый менеджеризм в германской версии отличается от радикального англосаксонского варианта и направлен на постепенное внедрение в практику муниципального управления методов организации менеджмента в бизнесе. Как отмечают немецкие эксперты, под девизом «New Public Management» подразумевается отход от чрезмерной бюрократизации и более активное участие граждан в принятии решений, в частности в форме общественной работы. Менеджериальная стратегия предполагает широкое участие в организации самоуправления региональных ассоциаций и сетевых структур, а также упор на принцип постепенности и непрерывный мониторинг результатов Пронкин С.В., Петрунина О.Е. Государственное управление зарубежных стран. М.: Аспект Пресс, 2011. - 256 с..
Германская Ассоциация органов местного самоуправления выдвинула лозунг «от бюрократического регулирования к сервисной организации посредством новой модели регулирования». Эта модель направлена прежде всего на реорганизацию органов местного самоуправления с целью повышения качества услуг, оказываемых населению. Основная идея -- децентрализация административных структур, усиление их подотчетности потребителям, организация мониторинга качества услуг. Важное значение придается изменению стиля и методов работы местной администрации. Центральным лозунгом в ее деятельности становится обеспечение прав потребителей. Предусматривается использование специальных постановлений, защищающих потребителей и предполагающих особые процедуры разрешения конфликтных ситуаций, а также проведение регулярных опросов потребителей с целью установить степень их удовлетворения предоставляемыми услугами.
Для распространения нового опыта организации местного самоуправления фонды Бертельсманна и Ганса-Бёклера создали объединение «Германские города завтрашнего дня». Одновременно с практикой нового менеджеризма развивалась вторая линия реформ, связанная с некоторыми институциональными преобразованиями, направленными на развитие низовой демократии. Важную роль здесь сыграло принятие всеми землями закона о прямых выборах глав городов, что значительно уменьшило влияние партий на поддержку кандидатов во время выборов. Одновременно введен институт местного референдума, для проведения которого требуются подписи 10-15% жителей. Постепенно такие референдумы становятся эффективным механизмом включения рядовых горожан в принятие решений на местном уровне. Как отмечают немецкие исследователи, обе эти новации заметно улучшили деятельность местной администрации, которая вынуждена теперь более внимательно относиться к требованиям и нуждам населения.
Хотя конфликты интересов обычно возникают и решаются на местном уровне, в ряде случаев вопросы местного обустройства, особенно в области охраны среды, подлежат надрегиональному регулированию (строительство аэродромов, автобаз, атомных электростанций). По словам немецких экспертов, местные гражданские инициативы стали неотъемлемой частью политического ландшафта, так что последнее слово в принятии решений остается за Советом общины или ее представителями.
Наряду с гражданскими инициативами в устройстве общин Баварии, Рейнланд-Пфальца, Баден-Вюртемберга и Гессена закреплены так называемые гражданские наказы, допускающие участие граждан в при-нятии решений на местном уровне, однако часто лишь после сложной процедуры согласования.
Советы общин и городские советы, в отличие от федерального и земельных парламентов не имеют законодательной компетенции. В какой-то мере задачи парламента выполняют представительства общин - Городской совет и Собрание городских депутатов (определяют бюджет, издают городские постановления, принимают местные законодательные акты, например, устанавливают порядок платы за вывоз мусора и т.д.). Но на практике основная часть работы Городского совета сводится к принятию многочисленных конкретных решений (о строительстве начальной школы, очистного сооружения или скотобойни, о выдаче концессий, устройстве на работу и увольнении чиновников и пр.). С формально-правовой точки зрения избранные народные представители выражают в коммунальной политике волю избирателей, причем за ее исполнение отвечает администрация. Чтобы лучше учитывать интересы граждан, выборы бургомистров с середины 90-х годов проводятся прямым голосованием.
Одной из многих областей, требующих внимания общин, является социальное обеспечение. Социальные ведомства общин оказывают помощь престарелым и инвалидам в тех случаях, когда они не получают страховку по болезни или пенсию. Весь комплекс социальных мер требует ежегодно более 20 млрд. евро, и преобладающую часть этих расходов берут на себя общины. Кроме того, они, как правило, отвечают на местах за все общественные дела, которыми по закону не обязаны заниматься другие инстанции.
Поэтому коммунальные задачи подразделяются на устанавливаемые сверху, и устанавливаемые органами местного самоуправления. Закон обязывает неукоснительно выполнять распоряжения вышестоящих властей - земель и Федерации. Такие «обязательные» задачи (строительство и содержание учебных заведений, прокладка канализации и вывоз мусора, организация социальной, дорожной, регистрационной, транспортной и прочих городских служб) составляют основную часть деятельности общин, суживая поле для коммунальных политиков.
Вместе с тем многие проблемы в различных сферах жизни общины берут на себя добровольно - строят спортивные сооружения и плавательные бассейны, создают пешеходные зоны, ухаживают за парками и зелеными насаждениями, поддерживают широкую сеть местного транспорта и т.д. После Второй мировой войны города и общины занимаются и вопросами культуры, поддерживая ее многочисленные учреждения, - от оперного театра до городского архива. На долю общин приходится почти 60% общественных расходов на культуру (в узком смысле). К культурным учреждениям (театры, музеи, библиотеки) добавились новые - дома встреч, местные кинотеатры, детские и молодежные театры, художественные галереи, школы живописи при музеях, реставрационные мастерские, молодежные оркестры и т.п.
Источниками финансовых средств общин, дающих им возможность осуществлять самостоятельную деятельность в разных сферах общественной жизни, являются налоговые поступления (промысловый налог с местных предприятий, «мелкие общинные налоги», налоги на развлекательные учреждения и рыбную ловлю, а также доля от налога на доходы). После структурного кризиса в середине 90-х годов, негативно отразившегося на состоянии казны городов и общин, местные власти стали чаще повышать коммунальные платежи, различные взносы населения (например, жителей определенной улицы за ее освещение и канализацию, граждан, выгадывающих от застройки пустырей или от обустройства пешеходных зон, и др.). Сюда же относится взимание мелких и крупных штрафов. Общины обязаны издавать постановления, регулирующие величину взимаемых платежей и характер мер, подлежащих оплате.
Все большую роль играют также меры приватизации, например транспортных предприятий.
Ведущим коммунальным объединением Германии выступает Германский конгресс городов (ГКГ), президент которого является представителем крупной общины и выступает «проводником практического опыта».
В ГКГ входят города-государства Берлин, Бремен и Гамбург, все города районного значения и некоторые города районного подчинения. К числу его обязанностей относится защита интересов городов и представление их при контактах с федеральным правительством, Бундестагом, Бундесратом, различными организациями и объединениями. Участие ГКГ в законодательной деятельности Федерации гарантируется его уставом. Кроме того, он консультирует и информирует объединения входящих в него городов обо всех важных процессах коммунального уровня[5].
Второе по значению коммунальное объединение -- Германский союз городов и общин, который отстаивает на уровне федеральной и земельной политики интересы общин и городов районного подчинения, окраин густонаселенных областей и сельских зон.
Третье коммунальное объединение - Германский конгресс земельных округов, созданный после Первой мировой войны. Земельные округа - самоуправляемые корпорации, выступающие в качестве нижних административных органов на территории Федерации, за исключением городов-государств и городов районного значения.
Германский конгресс земельных округов, сотрудничающий с Германским конгрессом городов и Германским союзом городов и общин в рамках Федерального объединения ведущих коммунальных союзов, поддерживает обмен опытом между округами и представляет их общие интересы.
...Подобные документы
Понятие системы государственного управления, ее сущность и особенности, концептуальные подходы и разработки по реформированию. Приоритеты и принципы действия системы государственного управления. Система государственного управления Германии, особенности.
курсовая работа [43,0 K], добавлен 29.01.2009Теория административно-государственного управления в Великобритании: применяемые в стране социологический и экономический методы государственного регулирования. Развитие административной науки, теория государственного управления во Франции и в Германии.
курсовая работа [41,1 K], добавлен 06.05.2010- Кризисы в системе государственного управления: особенности государственного управления и преодоление
Государство как важная форма политической организации общества. Общая характеристика системы государственного управления России, анализ отличительных признаков. Знакомство с основными видами социального управления: коммерческое, местное, общественное.
курсовая работа [2,4 M], добавлен 20.01.2017 Философско-антропологический подход к государственному администрированию. Идеи "нового Левиафана". Концепция административно-государственного управления Людвига Эрхарда. Теория социального конфликта. Уровни государственного управления в Германии.
курсовая работа [40,6 K], добавлен 14.06.2011Организация аппарата государственного и муниципального управления. Понятие и характеристики, основные виды органов государственного управления и способы их формирования. Политический механизм системы государственного и муниципального управления.
контрольная работа [216,8 K], добавлен 23.01.2017Организационно-функциональная структура государственного управления. Цели и принципы государственного управления. Система функций, формы, методы и средства государственного управления. Характеристика структуры государственного управления и ее звеньев.
курсовая работа [36,2 K], добавлен 15.12.2008Анализ необходимости, возможностей и пределов государственного и муниципального управления. Этапы его развития в России. Сущность организации государственного управления. Конституционные основы, компетенция и формы осуществления местного самоуправления.
дипломная работа [109,5 K], добавлен 18.08.2011Происхождение и особенности государственной формы власти, ее источники, ресурсы и признаки. Формы и содержание государственного устройства РФ. Специфика и механизмы государственного управления. Структура и функции государственного управления экономикой.
реферат [17,5 K], добавлен 23.11.2010Предпосылки формирования особенностей государственного управления. Причины реформирования системы государственного управления. Процесс совершенствования государственного управления в России. Преобразования в структуре органов государственной власти.
курсовая работа [50,6 K], добавлен 08.11.2013Теория государственного управления на основе онтологической картины современного российского государственного строительства и политики управления. Соотношение объективного и субъективного методов познания. Совершенствование государства и его аппарата.
курсовая работа [50,9 K], добавлен 25.11.2014Система государственного управления — история создания и основополагающие принципы. Теория государственного управления в России и в мире. Международное сообщество и проблемы системы управления. Принципы государственного управления по Вудро Вильсону.
реферат [37,8 K], добавлен 15.08.2012Конституционные акты Великобритании. Становление и развитие системы государственного управления. Развитие местного самоуправления в рамках реформирования системы государственного управления в XX в., стратегия модернизации административной системы.
реферат [100,8 K], добавлен 28.03.2012Изучение подходов к классификации функций государственного управления. Исследование методов государственного управления в административном праве. Анализ форм государственно-управленческой деятельности органов исполнительной власти и их должностных лиц.
курсовая работа [34,8 K], добавлен 25.01.2014Субъекты государственного управления: общее понятие, содержание, признаки, функции. Разделения объектов управления на различные классификационные группы. Особенности и структура государственного управления как вида деятельности исполнительной власти.
реферат [20,2 K], добавлен 06.06.2015Определение понятий "система государственного управления" и "местное самоуправление". Важнейшие элементы кадровой политики. Недостаточная квалификация специалистов - как основная проблема в системе государственного и муниципального управления.
эссе [15,6 K], добавлен 09.11.2010Характеристика различных концепций государственной власти. Концепция либерального государственного управления Джона Локка. Либеральная теория государственного управления поддерживаемая Б. Чичериным. Экономикоцентризм марксистской концепции государства.
реферат [32,8 K], добавлен 19.11.2010Сравнительная характеристика различных систем государственного управления. Основные черты системы рациональной бюрократии Вебера. Характерные признаки системы чиновничества в государстве Шан Яна. Описание и оценка слабых и сильных сторон этих систем.
реферат [31,3 K], добавлен 19.02.2012Местное самоуправление: сущность, признаки и система. Регулирование местного самоуправления государственными органами. Самоуправление во времена дореволюционной, советской и современной России. Взаимодействие государственного и муниципального управления.
дипломная работа [73,5 K], добавлен 05.11.2010Структура государственного управления: теоретический анализ организационных структур в истории государственного управления Республикой Беларусь. Правительство в системе государственного управления и структура государственного управления страной.
курсовая работа [895,2 K], добавлен 01.08.2008Сущность государственного управления. Методы государственного и муниципального управления. Особенности органичной и догоняющей модернизации, их достоинства и недостатки. Специфика модернизации государственного и муниципального управления в России.
курсовая работа [100,1 K], добавлен 02.01.2017
