Правовое регулирование аренды земли

1.2.1 Понятие и основные признаки аренды земли. Законодательство об аренде

Аренда является одним из традиционных видов гражданско-правовых договоров, получивших широкое распространение, как в предпринимательской, так и в иных сферах, включая бытовую.

В действующем российском законодательстве определение договора аренды дано в ст. 606 Гражданского кодекса РФ. По договору аренды (имущественного найма) арендодатель (наймодатель) обязуется предоставить арендатору (нанимателю) имущество за плату во временное владение и пользование или во временное пользование. Исходя из определения можно выделить две основные черты, характерные для данного договора.

Во-первых, это соглашение, на основе которого осуществляется передача (предоставление) определенного имущества лицом, правомочным распоряжаться им, во владение и пользование (или только пользование) другому лицу без перехода к последнему права собственности. Собственником имущества остается арендодатель.

Во-вторых, аренда всегда носит временный характер и по окончании срока аренды имущество подлежит возврату арендодателю. Исключение составляют случаи выкупа арендатором взятого внаем имущества, но в этих случаях аренда прекращается и на завершающем этапе отношения сторон переходят в сферу купли-продажи. В-третьих, договор аренды всегда возмездный: арендатор обязан платить за пользование имуществом (в отличие от безвозмездного договора ссуды).

Поскольку права и обязанности по договору аренды возникают у обеих сторон, он относится к двусторонним; данный договор является также консенсуальным, то есть устанавливающим между сторонами обязательственные отношения с момента достижения ими соглашения (оформления договора), в отличие, скажем, от договора займа, который относится к реальным и считается заключенным с момента передачи денег или иных вещей заемщику (ст. 807 ГК РФ).

По общему правилу имущество передается арендатору в его владение и пользование. Но с развитием гражданско-правовых отношений, охватывающих новые области экономического партнерства, стала возможной аренда, при которой имущество предоставляется арендатору только в пользование: например, при аренде сложных ЭВМ арендатор получает право в течение определенного времени работать с соответствующей техникой, не владея ею.

Понятия «аренда» и «имущественный наем» используются обычно как тождественные: при любой аренде имеет место наем имущества. Употребление в действующем российском законодательстве в одних случаях термина «аренда», а в других - «имущественный наем» (прокат и т.д.) связано не столько с различиями отдельных видов таких договоров, сколько со сложившейся практикой их наименования в определенных сферах[4] .

Правовая дифференциация между арендой и наймом проводится лишь в отношении жилых помещений. При предоставлении жилого помещения гражданину для проживания в нем между сторонами заключается договор найма жилого помещения, который выделен в самостоятельный вид и регулируется нормами главы 35 ГК РФ. Те же помещения могут сдаваться юридическим лицам (с условием использования их для проживания граждан, как правило работников соответствующей организации). Но в этом случае отношения между сторонами - арендодателем и юридическим лицом - будут строиться по модели договора аренды.

Аренда дает возможность удовлетворять потребности граждан и юридических лиц, нуждающихся во временном пользовании определенными вещами, и в то же время обеспечивает собственнику имущества, не использующему его в данный период, получение дохода в виде арендной платы. Это выгодно для обеих сторон.

Начавшиеся в конце 80-х годов прошлого столетия процессы реформирования экономики страны существенно затронули арендные отношения, расширив сферу их применения и усилив роль рассматриваемого договора. В законодательстве и соответственно в практике наметились две характерные для этого периода тенденции. Во-первых, встал вопрос о снятии ограничений, касавшихся круга объектов, которые могли быть предметом аренды. В период плановой экономики многие объекты, в том числе производственно-хозяйственные комплексы, были исключены из гражданского оборота. Такое положение становилось неприемлемым. Необходимо было также расширить права участников арендных отношений, предоставить им большую свободу в выборе партнеров, согласовании условий договоров. Эти вопросы могли быть решены в рамках гражданского законодательства путем изменения и дополнения норм, регулирующих аренду. Положения ГК РСФСР 1964 года в значительной мере не отвечали новым требованиям.

Во-вторых, на государственном уровне ставилась задача использовать договор аренды как правовую форму «разгосударствления» предприятий, находившихся в собственности государства, выведения их из-под жесткого государственного регулирования и контроля с передачей в аренду трудовым коллективам в лице организаций арендаторов (по союзному законодательству) или создававшихся для этих целей хозяйственных товариществ и обществ (по российскому законодательству). Здесь уже затрагивались не только гражданско-правовые аспекты. С помощью правовых инструментов решались политические и социально-экономические проблемы, определявшие цели и характер реформ, причем гражданско-правовые средства применялись в сочетании с иными методами реформирования экономики, в том числе административно-правовыми.

1.2.2 Правовое регулирование аренды земли: соотношение норм гражданского и земельного права

Законодательное регулирование земельных правоотношений стало одной из острейших проблем современной экономической и предпринимательской деятельности. По мнению Е.А. Суханова, этому способствовало два основных обстоятельства: во-первых, конституционное признание частной собственности на землю; во-вторых, объективно изменившееся соотношение земельного и гражданского права в регулировании землепользования[5] .

Новым Гражданским кодексом РФ впервые было закреплено единство принципов и общих положений, параллельно развивающихся отраслей права: действие основных начал гражданского законодательства непосредственно выражено в общих положениях о праве собственности на землю, согласно которым лица, имеющие в собственности земельный участок, вправе продавать его, дарить, отдавать в залог или сдавать в аренду и распоряжаться им иным образом постольку, поскольку соответствующие земли на основании закона не исключены из оборота или не ограничены в обороте (статья 260 ГК). Уклонение законодателя от своевременного принятия Земельного кодекса, соответствующего основополагающим предписаниям главы 17 ГК РФ, было связано, среди прочих причин, с разногласиями теоретического и политического содержания об определении соотношения норм гражданского и земельного права. При этом идея об особом публичном характере земельного законодательства сводилась к отрицанию подчинения его правил нормам частного гражданского права. Пробелы и противоречия правового регулирования землевладения закономерным образом влияли на нестабильность и ограниченность вещных прав на земельные участки и препятствовали совершению с ними различных гражданско-правовых сделок. Признание в России частной собственности на землю явилось причиной интенсивного развития не только вещных земельных прав, но и повлекло распространение соглашений о передаче земельных участков во временное владение и пользование. По нашему мнению, гражданские права такого содержания, возникшие из договора с собственником земельного участка, по смыслу статьи 307 ГК имеют обязательственную природу. Аренда земли занимает среди них центральное место.

Аренда земли - правовой институт, получивший широкое распространение в гражданском обороте большинства стран с рыночной системой экономики. В России до принятия современного гражданского законодательства на протяжении многих десятилетий арендные земельные правоотношения находились под юридическим и фактическим запретом; недостаточность нормативно-правовой базы регулирования аренды земли не была восполнена в полной мере нормами ГК об аренде недвижимости. Введение в действие нового Земельного кодекса РФ 2001 года призвано существенным образом изменить ситуацию в установлении конкретных правил по временному землепользованию.

Законодательное регулирование отношений по аренде земельных участков имеет сложный характер. Обусловлено это тем, что аренда имущества - категория только гражданского права, в то время как аренда земельных участков касается использования особого объекта экономического оборота, влияющего на основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, поэтому регулируется также и специальными нормами земельного права. Однако относительная новизна земельно-правового института и неопределенность его отдельных положений вызывают в правоприменительной деятельности и при рассмотрении судами возникающих споров немало сложных проблем. В большинстве ситуаций их разрешение принципиально зависит от понимания определяющего подчинения норм земельного права положениям гражданского законодательства.

Согласно п. 1 ст. 2 ЗК РФ нормы земельного права, содержащиеся в других федеральных законах, должны соответствовать ЗК РФ. Тем самым, по сути, декларируется приоритетное положение этого специального и основного закона в сфере регулирования прав на землю и сделок с земельными участками по отношению к иным законам независимо от момента их принятия, включая имеющий силу федерального закона Гражданский кодекс РФ.

Напротив, в соответствии с п. 2 ст. 3 ГК РФ нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать ГК РФ, что позволяет сделать иной правовой вывод: о допустимости применения земельного законодательства при регулировании договоров с земельными участками только в той части, которая не противоречит гражданскому законодательству.

В юридической литературе не сложилось единого представления о гражданско-правовой природе договора аренды земли. Некоторые ученые полагают, что в настоящее время отсутствует достаточно четкое разграничение предмета регулирования гражданского и земельного права. Ряд авторов считает, что договор аренды земельного участка имеет выраженный гражданско-правовой характер, другие настаивают на его специальных земельно-правовых особенностях, несвойственных обычному гражданскому обороту.

Так, по мнению Ахметшиной Л.М., выявление соотношения гражданского и земельного права в регулировании договора аренды земли не позволяет четко выделить сферы регулирования данной области отношений со стороны каждой из этих отраслей права, поскольку в сфере имущественных отношений они дополняют друг друга: гражданское законодательство ссылается на особенности регулирования отношений нормами земельного законодательства, а в земельном законодательстве содержатся нормы гражданского права[6] .

А.Д. Александров указывает, что на основании того, что в п. 2 ст. 3 ГК РФ установлено правило, в соответствии с которым нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, помимо Гражданского кодекса РФ, должны соответствовать нормам Гражданского кодекса РФ, можно сделать вывод, что нормы, регулирующие имущественные отношения, могут содержаться в Земельном кодексе РФ и иных принимаемых в соответствии с ним законах, нормативно-правовых актах Президента РФ, Правительства РФ, но при этом они не должны противоречить общим началам и смыслу гражданского законодательства, сущности отдельных его институтов[7] .

Интересна точка зрения И.А. Иконицкой о том, что «не нужно говорить о примате какой-то отрасли над другой. Земельные отношения настолько сложные, что ниша для их регулирования может иметь место как в гражданском законодательстве, так и в земельном. Если же говорить об имущественных отношениях, объектом которых является земля, то в этом случае к ним применяются общие нормы гражданского права».

С учетом изложенного представляется, что при применении к договору аренды земельного участка гражданско-правовых норм и норм земельного права необходимо исходить из традиционного правила о соотношении общих и специальных норм, тем самым, признавая их общность и допуская достаточность установления прав и обязанностей участников сделки нормами земельного права, если они не противоречат правилам гражданского законодательства, а также восполняя пробелы земельного законодательства положениями ГК об арендных обязательствах.

Значимость поставленной проблемы связана также с необходимостью определения компетенции субъекта регулирования земельных правоотношений, в том числе в сфере договорного права. В соответствии с ч. 3 ст. 36 Конституции РФ условия и порядок пользования земли определяются на основе федерального закона. Согласно п. «к» ст. 72 Конституции РФ и ст. 2 ЗК РФ земельное законодательство отнесено к предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, в то время как гражданское законодательство (п. «о» ст. 71 Конституции РФ и ст. 3 ГК РФ) признано предметом исключительного ведения Российской Федерации. Следовательно, субъекты РФ могут принимать собственные законы о земле в пределах, установленных федеральным земельным законодательством. Они также подлежат оценке на предмет соответствия основным началам по ГК РФ.

В соответствии с гражданским законодательством (ст. ст. 129, 130, 209, 260 ГК РФ и др.) земля является видом недвижимого имущества и включена в гражданский оборот. В то же время, учитывая ее специфику, гражданское право предоставляет регулирование особенностей земельных правоотношений земельному праву (ст. ст. 209, 264, 607 ГК РФ и др.). Согласно ч. 1 ст. 9 Конституции РФ земля используется и охраняется в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Положения Конституции РФ предопределяют наличие в регулировании земельных правоотношений публичного элемента. О.И. Крассов подчеркивает, что «прерогатива гражданского права - регулирование принципиально общих вопросов права собственности и иных прав на землю. В земельном праве отражается специфика регулирования этих вопросов, обусловленная публичными интересами»[8] . Б.В. Ерофеев исходит из того, что «приоритетность применения земельного законодательства в регулировании земельных отношений основывается на общественном сознании социальной функции земли, ее социальной значимости, объективно существующей ограниченности»[9] .

Пункт 3 ст. 3 ЗК РФ устанавливает, что имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным, лесным, водным законодательством и иными специальными федеральными законами. В этой норме нами усматривается подтверждение приоритетности норм гражданского договорного права при определении существенных условий договора аренды земельного участка. аренда земля сделка законодательство

Анализ действующего земельного и гражданского законодательства позволяет указать на противоречивость отдельных правил, регулирующих арендные земельные правоотношения.

В соответствии со ст. 607 ГК РФ и ст. ст. 3, 22 Земельного кодекса РФ правовое регулирование аренды земельных участков осуществляется в соответствии с гражданским и земельным законодательством. Согласно п. п. 5, 6 ст. 22 ЗК РФ арендатор земельного участка вправе передать свои права и обязанности по договору аренды земельного участка третьему лицу, а также сдать участок в субаренду без согласия собственника при условии его уведомления. Приведенные нормы не согласуются со ст. 615 ГК РФ, которая предусматривает в таких случаях обязательное получение согласия арендодателя. Как отмечают ученые-цивилисты, гражданско-правовая норма защищает права собственника сданного в аренду имущества. «Все эти действия допустимы только с согласия арендодателя, поскольку существенно затрагивают его интересы»[10] . В.В. Витрянский отмечает, что «согласие арендодателя в данных случаях требуется по той причине, что реализация арендатором названных прав может привести к утрате арендодателем права собственности на имущество, сданное в аренду»[11] . В соответствии со ст. 36 Конституции РФ и ст. 209 ГК РФ собственнику принадлежат права владения, пользования и распоряжения принадлежащим ему имуществом. По мнению Е.А. Суханова, «передача части или даже всех своих правомочий собственником другому лицу в действительности представляет собой способ осуществления правомочий собственника, а не способ отчуждения принадлежащих ему прав или имущества». Передавая отдельные полномочия (владения, пользования и даже распоряжения) другим лицам, собственник не теряет права собственности на данное имущество. Следовательно, выглядит безусловно необходимым получение согласия собственника на последующее распоряжение арендатором чужим земельным участком. Несоответствие гражданского и земельного законодательства пытаются объяснить особыми публичными интересами при совершении сделок с землей. Однако ответить на вопрос, в чем состоит этот интерес в данном случае, довольно затруднительно, вряд ли он связан с созданием более свободных условий для распоряжения арендатором своими временными правами на земельный участок. Правила же гражданского законодательства достаточно последовательны, например, при передаче обязанности, влекущей перевод долга, что фактически происходит при заключении договора субаренды; п. 1 ст. 391 ГК РФ требует по общему правилу обязательного согласия кредитора, то есть арендодателя, как стороны основного договорного обязательства. Очевидно, что возможность передачи прав на земельный участок третьим лицам без согласия собственника ущемляет его вещные права на этот участок. Таким образом, отсутствие полученного в письменной форме согласия арендодателя на передачу земельного участка в субаренду должно квалифицироваться как совершение арендатором ничтожной сделки на основании статьи 168 ГК.

Не менее существенным недостатком регулирования арендных земельных правоотношений следует признать отсутствие в земельном законодательстве предельных сроков аренды земельных участков. Исключение составляют лишь конкретные сроки аренды земель сельскохозяйственного назначения. Согласно ст. 610 ГК РФ, если в договоре аренды не указан срок действия договора, то договор считается заключенным на неопределенный срок. Законом могут устанавливаться предельные сроки договора аренды для отдельных видов имущества. Так, предельный срок аренды земель лесного фонда определен законом в 49 лет, водных объектов - 25 лет, недр - 25 лет. В ЗК РФ нет указания на наличие предельного срока аренды земельных участков. Лишь в Законе РФ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» установлен предельный срок их аренды - 49 лет. Важно отметить, что предельный срок аренды не может быть установлен законодательством субъекта РФ; по смыслу статьи 610 ГК регулирование этого условия отнесено к компетенции только федеральных законов. Выглядит непоследовательной позиция федерального законодателя, стремящегося закрепить единые нормы в отношении земли как особо значимого объекта гражданского оборота, но не установившего сроки аренды для наиболее распространенных видов земельных участков. В отсутствие подобных норм, на наш взгляд, правоприменителям следует руководствоваться только положениями гражданского законодательства о договоре аренды или о договоре аренды недвижимости.

Также законодателем созданы различающиеся нормы земельного и гражданского права, регулирующие правила заключения арендатором нового договора аренды земельного участка по окончании срока действия исполненного договора аренды. По истечении срока договора аренды земельного участка за арендатором каждым законом признается преимущественное право на заключение нового договора аренды. Однако ЗК РФ не связывает преимущественное право арендатора на новое заключение договора аренды с надлежащим исполнением всех условий прекращенного договора аренды, несмотря на то что ст. 621 ГК РФ считает такое последствие обязательным условием для возникновения права на заключение договора на новый срок. Наличие этого пробела в земельном законодательстве требует, безусловно, применения норм гражданского права.

1.3 Особенности аренды земельных участков

В соответствии со ст. 607 ГК РФ законом могут быть установлены особенности сдачи в аренду земельных участков. При этом возникает вопрос, следует ли квалифицировать положения ЗК, предусматривающие иное регулирование, чем общие нормы гражданского законодательства, в качестве специальных норм, подлежащих применению вместо соответствующих общих норм гражданского законодательства. Анализ ряда таких норм ЗК РФ приводит к выводу, что вряд ли их можно рассматривать в качестве специальных по отношению к нормам гражданского законодательства. Вместе с тем ЗК в ряде случаев предусматривает иное, чем в ГК, регулирование аренды земельных участков.

Арендодателями земельных участков могут быть граждане и юридические лица, являющиеся собственниками, и в соответствии со ст. 267 и 269 ГК РФ владельцами или пользователями земельных участков, а также соответствующие государственные и муниципальные органы, осуществляющие от имени собственника распоряжение земельным участком. Вместе с тем нельзя не отметить, что в ст. 22 ЗК РФ, посвященной аренде земельных участков, в качестве арендаторов названы лишь иностранные граждане и лица без гражданства. Ни российские граждане и юридические лица, ни иностранные юридические лица в данной статье в качестве арендаторов не называются. Это можно объяснить только небрежностью законодателя, ибо из иных норм ЗК (ст. 15, 36) вытекает, что арендаторами могут быть и вышеназванные лица.[12]

Что касается объектов аренды, то таковыми не могут быть земельные участки, изъятые из оборота, за исключением случаев, установленных федеральными законами (п. 11 ст. 22 ЗК).

Вопрос о сроках договоров аренды земельных участков регулируется ст. 610 ГК РФ, в соответствии с которой договор аренды заключается на срок, определенный договором. Если срок аренды в договоре не определен, договор аренды считается заключенным на неопределенный срок. ЗК РФ устанавливает срок аренды только для одного случая: в соответствии с п. 7 ст. 22 земельный участок может быть передан в аренду из государственных или муниципальных нужд либо для проведения изыскательских работ на срок не более чем один год. При этом арендатор земельного участка в пределах срока договора аренды земельного участка обязан по требованию арендодателя привести земельный участок в состояние, пригодное для его использования в соответствии с разрешенным использованием; возместить убытки, причиненные при проведении работ; выполнить необходимые работы по рекультивации земельного участка, а также исполнить иные обязанности, установленные законом и (или) оговором аренды земельного участка.

В ЗК РФ (п. 8 ст. 22) установлен ряд прав арендатора, которые в ГК не предусмотрены. Так, при продаже земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, его арендатор имеет право преимущественной покупки участка в порядке, установленном гражданским законодательством для случаев продажи доли в праве общей собственности постороннему лицу.

Это означает, что соответствующий орган государственной власти или местного самоуправления обязан известить в письменной форме арендатора с указанием цены и других условий продажи арендованного земельного участка.

Если арендатор откажется от покупки данного участка или не приобретет его в течение месяца, то арендованный земельный участок может быть продан любому лицу (ст. 250 ГК). Кроме того, в соответствии с п. 5 ст. 22 ЗК РФ арендатор вправе передать свои права и обязанности по договору аренды земельного участка третьему лицу, в том числе отдать арендные права земельного участка в залог и внести их в качестве вклада в уставный капитал хозяйственного товарищества или общества либо паевого взноса в производственный кооператив в пределах срока договора аренды без согласия собственника земельного участка при условии его уведомления, если договором аренды земельного участка не предусмотрено иное. В указанных случаях ответственным по договору аренды земельного участка перед арендодателем становится арендатор, за исключением передачи арендных прав в залог. При этом заключение нового договора не требуется.

Данная норма распространяется на арендаторов земельных участков, находящихся в собственности граждан и юридических лиц, и имеет диспозитивный характер. Что касается аналогичных прав арендаторов государственных или муниципальных земель, заключивших договор аренды на срок более пяти лет, то такая норма носит императивный характер, ибо в соответствии с п. 9 ст. 22 ЗК РФ указанные лица могут совершать действия, предусмотренные п. 5 этой же статьи, без согласия собственника земельного участка лишь при его уведомлении. Предоставление ЗК упомянутых прав арендатору является реализацией положения п. 2 ст. 615 ГК РФ, в соответствии с которым арендатор вправе совершать указанные в п. 5 ст. 22 ЗК действия с согласия собственника, если иное не установлено законом. Как следует из изложенного, ст. 22 ЗК установила иной порядок осуществления арендатором указанных прав: когда необходимо согласие собственника, если об этом сказано в договоре, либо когда осуществление таких прав допускается вообще без согласия собственника.

В соответствии со ст. 611 ГК РФ арендодатель обязан предоставить в аренду имущество в состоянии, соответствующем условиям договора аренды и назначению имущества. Земельный участок сдается в аренду со всеми его принадлежностями и относящимися к нему документами, если иное не предусмотрено договором. Если арендодатель не предоставил арендатору имущество в указанный в договоре аренды срок, или в случае, когда такой срок не указан, в разумный срок арендатор вправе потребовать возмещения убытков, причиненных задержкой исполнения или неисполнением договора.[13]

Согласно ст. 612 ГК РФ арендодатель отвечает за недостатки сданного в аренду земельного участка, полностью или частично препятствующие пользованию им, даже если во время заключения договора он не знал об этих недостатках. При обнаружении таких недостатков арендатор вправе: потребовать от арендодателя безвозмездного устранения недостатков, либо соразмерного уменьшения арендной платы, либо возмещения своих расходов на устранение недостатков; непосредственно удержать сумму понесенных им расходов на устранение недостатков из арендной платы, предварительно уведомив об этом арендодателя.

Арендная плата устанавливается за все арендуемое имущество или по каждой из его составных частей в виде определенных в твердой сумме платежей, вносимых периодически или единовременно; установленной доли полученных в результате использования арендованного имущества продукции и в других формах, предусмотренных ст. 614 ГК РФ. Порядок, условия и сроки внесения арендной платы определяются договором аренды. Если иное не предусмотрено договором, размер арендной платы может изменяться по соглашению сторон в сроки, предусмотренные договором, но не чаще одного раза в год. Общие начала определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, могут быть установлены Правительством Российской Федерации.

Арендатор обязан пользоваться земельным участком в соответствии с условиями договора аренды, а если такие условия в договоре не определены, в соответствии с целевым назначением арендуемого участка.

Из анализа ст. 22 ЗК РФ следует, что к условиям изменения и расторжения договора аренды земельных участков, находящихся в частной собственности, применяются нормы гражданского законодательства. Однако в отношении договора аренды государственных или муниципальных земель в ЗК установлены иные по сравнению с ГК условия его изменения и досрочного расторжения. В п. 9 ст. 22 ЗК предусматривается, что изменение условий договора аренды земельного участка без согласия его арендатора и ограничение установленных договором аренды прав арендатора не допускаются. Досрочное расторжение договора аренды земельного участка, заключенного на срок более чем пять лет, по требованию арендодателя возможно только на основании решения суда при существенном нарушении договора аренды земельного участка его арендатором.