Система органов исполнительной власти

Размещено на http://www.allbest.ru/

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ФОРМИРОВАНИЯ И ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ СИСТЕМЫ И СТРУКТУРЫ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

1.1 Понятие и правовой статус органов исполнительной власти

1.2 Органы исполнительной власти в структуре органов государственной власти

1.3 Анализ соотношения понятий «система» и «структура» органов исполнительной власти

ГЛАВА 2. ТЕОРЕТИЧЕСКОЕ ОБОСНОВАНИЕ И ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ СИСТЕМЫ И СТРУКТУРЫ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

2.1 Проблемы системы и структуры органов исполнительной власти

2.2 Принципы построения системы и структуры, полномочий и функций органов исполнительной власти

2.3 Нормативно-правовое обеспечение повышения эффективности деятельности органов исполнительной власти в Российской Федерации на современном этапе

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы исследования. Специфику любого органа государственной власти составляет то, что он осуществляет задачи и функции государства и выступает от его имени, наделен государственными властными полномочиями. Эти полномочия состоят в праве органа издавать юридические акты от имени государства, и эти акты являются обязательными для тех, кому они адресованы, применять меры, обеспечивающие реализацию юридических актов, в том числе меры убеждения, стимулирования и принуждения.

Система органов исполнительной власти осуществляет исполнительную и распорядительную деятельность. Полномочия и возможности осуществления исполнительной власти предоставлены Правительству, федеральным министерствам и иным федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов Федерации и ряду определенных должностных лиц.

Согласно статистике 85% государственной власти в России принадлежит исполнительной «ветви власти», а парламенту, судам, прокуратуре, другим органам в совокупности - порядка 15%. Подавляющее большинство государственных органов являются исполнительными.

Понятие «система органов исполнительной власти» неразрывно связано с понятием их структуры. Структура означает строение, внутреннее устройство, взаимное расположение частей, составляющих единое целое. Следовательно, систему и структуру органов исполнительной власти необходимо рассматривать во взаимосвязи, т.к. содержание системы раскрывается через структуру образующих ее элементов.

Степень разработанности темы исследования. Исследованию особенностей формирования и развития органов исполнительной власти субъектов, как в Российской Федерации, так и зарубежных федерациях посвящены работы отечественных и зарубежных авторов, таких как: Ю.Е. Аврутина, Т.В. Аверьяновой, Н.С. Бондаря, В.Г. Вишнякова, А. Восскуле, И.Н. Глебова, В.Н. Григорьева, А.Д. Керимова, В.Я. Кикотя, Ю.И. Лейбо, Н.П. Майлис, В.П. Малахова, Г.Б. Мирзоева, Ж.И. Овсепян, Н.М. Пешина, С.С. Собянина, В.И. Фадеева, А.Г. Хабибуллина, О.В. Химичевой, К.В. Черкасова, Б.С. Эбзеева и др.

Современная ситуация такова, что теоретические концепции совершенствования системы исполнительной власти, вопросы ее функционирования в рамках права и посредством правовых механизмов требуют своего воплощения в реальных юридических и административных конструкциях государственно-правового механизма. Потребность теоретико-правового анализа современного состояния системы исполнительной власти в Российской Федерации, стремление представить теоретическое обоснование необходимых мер по ее совершенствованию обусловили выбор темы дипломного исследования и определили его объект, предмет и цель исследования.

Объект исследования - совокупность правоотношений, складывающихся в Российской Федерации в ходе формирования и совершенствования системы исполнительной власти Российской Федерации.

Предмет исследования - вопросы формирования и развития системы и структуры органов исполнительной власти Российской Федерации.

Цель исследования - теоретико-правовой анализ системы и структуры органов исполнительной власти Российской Федерации, теоретическое исследование основных концепций совершенствования их деятельности.

Для достижения указанной цели были поставлены следующие задачи:

- исследовать систему и структуру органов исполнительной власти Российской Федерации;

- дать понятие исполнительной власти через рассмотрение ее структурно-функциональных характеристик;

- провести анализ соотношения понятий «система» и «структура» органов исполнительной власти;

- на основе теоретического анализа выявить проблемы системы и структуры органов исполнительной власти;

- обозначить принципы построения системы и структуры, полномочий и функций органов исполнительной власти;

- выявить нормативно-правовое обеспечение повышения эффективности деятельности органов исполнительной власти в Российской Федерации на современном этапе.

Теоретическая база исследования включает в себя теоретические работы отечественных ученых-правоведов, специалистов в области конституционного права: И.Н. Барцица, К.С. Вельского, И.Н. Зубова, В.Г. Исакова, Д.Н. Козака, С.А. Комарова, С.С. Маиляна, В.П. Малахова, A.C. Прудникова, В.И. Фадеева, А.Г. Хабибуллина, В.И. Червонюка, Б.С. Эбзеева и др.

Становлению и развитию понятия системы органов государственной власти, в том числе и исполнительной власти, способствовали исследования российских учёных-юристов конца XIX- начала XX вв., в частности, Н.М. Коркунова, С.А. Котляревского, Н.И. Лазаревского и др.

Использованы различные методы изучения и анализа вопросов правовой материи: конкретно-исторический, сравнительно-правовой, системный, формально-юридический, а также теоретические положения в области теории права и государства и отраслевых юридических наук.

Эмпирическая база исследования включает практику деятельности исполнительных органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, судебную практику Конституционного Суда Российской Федерации и конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации.

Структура работы отражает логику исследования. Дипломная работа состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения и списка использованных нормативных правовых источников и научной литературы.

ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ФОРМИРОВАНИЯ И ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ СИСТЕМЫ И СТРУКТУРЫ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

1.1 Понятие и правовой статус органов исполнительной власти

В соответствии с теорией разделения властей одной из ветвей власти является исполнительная. Ее функции сводятся к исполнению действующего законодательства, выработке основных направлений внутренней и внешней политики государства, организации деятельности государственного аппарата по реализации такой политики, а также к охране гражданских прав и свобод.

Термин «исполнительная власть» появился в законодательстве в 90-е гг. XX в. Единый подход к данному определению в науке до сих пор не сложился. Понятие «исполнительная власть» толковалось учеными по-разному.

Исполнительную власть рассматривали А.Д. Градовский, С.А. Котляревский и др. Под данным определением понималась правительственная власть (В.М. Гессен, Н.О. Куплеваский, Ф.М. Кокошкин и др.). В качестве синонимов рассматривались термины «правительственная власть» и «исполнительная власть» (Н.И. Лазаревский, Г. Новоторжский).

В работах А.А. Алексеева, С.П. Покровского под исполнительной властью понималась «министерская власть», под которой подразумевалась правительственная власть. А.А. Алексеев в своем труде о министерской власти называет ее также исполнительной, или административной [20; с. 120]. Подобной точки зрения придерживается и Д.Н. Бахрах, считая, что исполнительная власть - это административная власть в условиях правового государства, демократически организованного общества. В свою очередь, «административную власть можно трактовать в двух аспектах: в юридическом, понимая под ней право и возможность официальных руководителей управлять кем-либо, подчинять своей воле других людей, издавать властные акты; и в политологическом, когда данное понятие охватывает комплекс политико-правовых явлений и прежде всего публичную администрацию, компетенцию ее органов и служащих, ее деятельность» [46; с. 119].

Исполнительная власть рассматривалась во взаимосвязи с администрацией и административной деятельностью (А.О. Евтихиев), органами управления или административными учреждениями (В.М. Грибовский, А.И. Елистратов).

В работе И.А. Полянского «Правовой статус органов исполнительной власти субъектов РФ» исполнительная власть определяется как государственная власть, которая предполагает наличие особых звеньев государственного аппарата (органов государственного управления общей компетенции), деятельность которых направлена на реализацию общих норм, установленных субъектами законодательной (представительной) власти, в целях регулирования различных сторон общественной жизни [32; с.143]. Понятие «исполнительная власть» рассматривает в узком и широком смысле К.С. Бельский.

В узком смысле под исполнительной властью понимается «право и возможность должностного лица принимать решение, которое реализует подчиненный работник (весь персонал) под контролем и ответственностью этого должностного лица» [45; с. 98].

В широком смысле рассматривается система органов государственного управления, построенных иерархически, наделенных властными полномочиями и реализующих их с целью создать условия для нормального функционирования общества.

Рассматривая взаимосвязь понятий «исполнительная власть» и «государственное управление» следует отметить, что после принятия конституции 1993 г. последовало изъятие из нормативной практики терминов «управление», «государственное управление», «орган государственного управления». Ряд ученых (В.С. Рыжов) считает, что термин «государственное управление» исчезнет из лексикона, другие (В.Ф. Дерюжинский, Б.Н. Чичерин, Ю.М. Козлов, Ю.Н. Старилов) рассматривают данное понятие шире понятия «исполнительная власть».

Выделяют органы, осуществляемые исполнительную власть, и полномочия, которыми может именоваться исполнительная власть.

Под органом исполнительной власти понимается государственная организация, являющаяся целостным самостоятельным структурным образованием государственного аппарата и представляющая организованный коллектив людей, который, действуя в рамках закрепленной за ним компетенции от имени государства в целях решения задач, стоящих перед государством и обществом, осуществляет функции исполнительной власти в Российской Федерации и ее субъектах и наделен для этого государственно-властными полномочиями [45; с. 99].

Исполнительная власть в РФ представлена разветвленной системой разнообразных государственных органов, поскольку реализация законов предполагает достаточно широкий круг субъектов, призванных исполнять законы или способствовать их исполнению. В соответствии со ст. 110 Конституции РФ исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство РФ, однако давать субъектную характеристику исполнительной власти, основываясь только на данной статье конституции, было бы неверным. Ст. 77 Конституции РФ говорит о единой системе исполнительной власти в РФ, которую образуют федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ в пределах ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ. Помимо этого, в круг субъектов исполнительной власти необходимо включить Президента РФ, хотя юридически президент не входит в систему исполнительной власти. Конституция определяет статус президента как главы государства и выводит его за рамки концепции разделения властей, тем не менее, наделяя его обширными полномочиями, касающимися непосредственно Правительства РФ, федеральных министерств и ведомств, органов исполнительной власти субъектов. Так, президент назначает с согласия Государственной Думы Председателя Правительства РФ; по предложению Председателя Правительства назначает на должность и освобождает от должности федеральных министров, имеет право председательствовать на заседаниях Правительства; некоторые федеральные органы исполнительной власти подведомственны непосредственно Президенту РФ; Президент РФ вправе приостановить действие акта органов исполнительной власти субъекта РФ в случае противоречия этих актов Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам РФ или нарушения прав и свобод человека и гражданина [41, с. 72].

Также к субъектам исполнительной власти относятся главы исполнительной власти субъектов РФ, правительства субъектов РФ, иные органы исполнительной власти субъектов РФ, чьи статус и полномочия предусмотрены нормативно-правовыми актами РФ [41; с. 73].

В настоящее время в соответствии с Указом Президента РФ от 12 мая 2008 г. № 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти» исполнительная власть РФ имеет трехзвенную систему федеральных органов исполнительной власти. Координирующими и определяющими государственную политику в соответствующей сфере (области) являются федеральные министерства, основной целью деятельности которых являются определение государственной политики в порученной им сфере деятельности и нормотворчество. В их ведении находятся федеральные службы, основной функцией которых являются государственный контроль и надзор и (или) федеральные агентства, призванные организовать оказание государственных услуг и управление государственным имуществом.

Выделяют следующие классификации органов исполнительной власти: по основанию образования; уровню функционирования; порядку образования; компетенции; организационно-правовой форме; порядку принятия решения; функциям.

Таким образом, деятельность исполнительных органов власти не реализуется сама по себе. Она всегда воплощается в конкретных действиях различного рода, выражающих ее содержание и направленность и совершаемых ее субъектами, то есть соответствующими государственными органами исполнительной власти. Исходя из этого, выделяют внешнюю и внутреннюю формы органов исполнительной власти.

К элементам внешней формы органов исполнительной власти относят:

- официальное наименование (министерство, управление, губернатор и т.д.);

- компетенцию, определяющую меру и способ его участия в государственном управлении и территориальный масштаб деятельности;

- функции, цели и задачи деятельности;

- формы и методы деятельности;

- положение в иерархической структуре исполнительной власти и порядок взаимодействия с другими органами;

- порядок образования, реорганизации и управления.

Элементами внутренней формы органов исполнительной власти являются:

- устройство органа исполнительной власти, его внутренняя структура (линейная, линейно-функциональная и т.д.), состав структурных единиц, порядок их взаимодействия в процессе осуществления управленческой деятельности;

- штаты, внутренний распорядок и дисциплина.

Также орган исполнительной власти может быть представлен отдельным должностным лицом или группой должностных лиц, находящихся в определенных организационно-правовых отношениях между собой. Из чего следует, что орган исполнительной власти - это публично-правовой институт, который представлен одним должностным лицом или группой должностных лиц, официально осуществляющих исполнительно-распорядительную деятельность и наделенных в законном порядке определенной компетенцией, материальными и правовыми средствами, необходимыми для реализации возложенных на них государственных задач и функций.

Под «полномочиями» органа исполнительной власти понимаются характеристики прав и обязанностей, направленных на выполнение его функций и задач.

Данный термин может быть использован и в более широком значении «для обозначения всей совокупности правовых возможностей государства оказывать воздействие на общественные отношения с целью их упорядочения и стимулирования развития» [41; с. 96].

Таким образом, органы исполнительной власти представляют собой совокупность полномочий по управлению государственными делами, включая полномочия подзаконодательного регулирования; полномочия внешнеполитического представительства; полномочия по осуществлению различного рода административного контроля, а также иногда и законодательные полномочия, и систему государственных органов, которые осуществляют полномочия.

Объем и характер полномочий, предоставленных субъекту исполнительной власти, предопределяется функциями исполнительной власти.

В данном исследовании под функциями будем понимать направления в деятельности субъектов исполнительной власти, в которых выражается сущность и назначение исполнительной ветви государственной власти.

К.С. Бельский выделяет два уровня функций исполнительной власти. Первый уровень охватывает три основные функции [15; с. 64]: охраны общественного порядка и обеспечения национальной безопасности; регулятивно-управленческая и обеспечения прав и свобод граждан. Функции второго уровня имеют вспомогательный характер и направлены на обслуживание основных функций: нормотворческая; оперативно-исполнительная.

Наиболее важными функциями исполнительной власти Ю.М. Козлов называет правоохранительную функцию, функцию координации, регулирование и функцию организации [15; с. 64-65].

Н.Г. Бай выделил следующую классификацию функций органов исполнительной власти: управленческая, направленная на исполнение законов и реализацию государственной политики в различных сферах жизни общества; административно-нормотворческая; административно-правоприменяющая; контрольная; осуществляющая разрешительную политику государства; полицейская; информационно-аналитическая.

Ю.Н. Старилова к основным функциям исполнительной власти относит исполнительную; правозащитную; социально-экономическую; обеспечения законности и конституционного порядка в стране; регулирующую; нормотворческую; охранительную.

А.Б. Агапов выделяет эксклюзивные функции органов исполнительной власти, к которым относит контрольные, надзорные, разрешительные, функции нормативно-правового регулирования, функции по управлению публичным имуществом, функции по оказанию публичных услуг, а также учетные функции, под которыми понимаются функции по ведению реестров, регистров и кадастров [11; с. 36-37].

В отличие от эксклюзивных функций к унифицированным относятся правоприменительные функции, под которыми понимается издание органом исполнительной власти индивидуальных правовых актов. При этом особо следует подчеркнуть, что эти акты не носят нормативно-правовой характер. Правоприменительные функции отнесены к ведению как федеральных министерств, государственных комитетов, так и федеральных служб и агентств.

Таким образом, исполнительная власть - это совокупность государственно-властных полномочий, реализуемых специально учреждаемыми органами, важнейшей функцией которых является исполнение законов и иных нормативно-правовых актов.

1.2 Органы исполнительной власти в структуре органов государственной власти

исполнительный власть структура государственный

Одно из главнейших предназначений Конституции РФ состоит в организации системы органов государственной власти, через которую государство осуществляет свои функции. Эта система включает в себя не только органы государственной власти, через которые осуществляются властные полномочия и наличие которых определено Конституцией, но и большое число других органов и учреждений, построенных по вертикали и горизонтали, отражающих различную степень соподчиненности. Совокупность этих органов и учреждений составляет государственный механизм, который должен действовать как единая и эффективная система властвования.

Органы государственной власти - важнейшая часть этого механизма, выравнивающие, в первую очередь, организаторскую роль государства в обществе. Поэтому орган государственной власти имеет такие задачи и собственные полномочия, которые соответствуют функциям государства.

Орган государственной власти создается только государством и действует от имени государства. Только государство устанавливает порядок организации и функционирования этих органов, наделяет их кругом конкретных полномочий, за который они не должны выходить, устанавливает их права и обязанности и объем ответственности в случае их нарушения.

Каждый орган государственной власти имеет свою особую структуру и объем полномочий, которые отличают его от других органов государственной власти, но все они вместе выступают как единое целое, как единая государственная власть, осуществляющая функции государства. Таким образом, орган государственной власти - это составная, относительно обособленная и самостоятельная часть государственного механизма, которая участвует в осуществлении функций государства, действует от имени государства и по его поручению, обладает государственно-властными полномочиями, имеет установленную государством структуру и компетенцию и применяет присущие ей организационно-правовые формы деятельности [14, с. 68].

Орган государственной власти для реализации задач и функций государственной власти Российской Федерации наделяется государством определенными правовыми и материально-финансовыми средствами.

Конституционно-правовой статус органа государственной власти характеризуется рядом основных черт, которые отличают его от множества других органов, организаций, учреждений, которые могут входить в механизм государственной власти, но органами государственной власти не являются. Прежде всего, орган государственной власти устанавливается только государством и в особом порядке. Он создается в соответствии с нормами Конституции, законами или другими нормативными правовыми актами. Это означает, что вне установленного порядка образования органа государственной власти, он не может быть создан и функционировать. Конституция РФ прямо гарантирует этот принцип, определяя в ст. 3 (ч. 4), что никто не может присваивать власть в Российской Федерации. Захват власти или присвоение властных полномочий преследуются по федеральному закону.

Конституция определяет способ и порядок образования органов государственной власти. На федеральном уровне государственную власть в РФ осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ и суды РФ. Эти органы государственной власти не могут быть ликвидированы или преобразованы без изменения самой Конституции РФ. Вместе с тем, Конституция устанавливает, что образование этих органов должно осуществляться в соответствии со специально принятыми законами, поскольку в Конституции невозможно предусмотреть все детали и особенности формирования и функционирования органов государственной власти. Через соответствующие конституции, уставы и законы образуются органы государственной власти субъектов Российской Федерации [23, с. 331].

Президент РФ и Государственная Дума, например, избираются непосредственно гражданами на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании, а судьи Конституционного Суда, Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ назначаются на должность Советом Федерации Федерального Собрания РФ, как и Генеральный прокурор РФ. Председатель Правительства РФ назначается по представлению Президента Государственной Думой; члены Правительства назначаются Президентом по представлению Председателя Правительства РФ. В создании органа могут участвовать не один, а несколько органов государственной власти. Так, например, Конституция РФ предусматривает, что половину состава аудиторов счетной палаты и ее председателя назначает Государственная Дума, а вторую половину состава аудиторов и заместителя председателя Счетной палаты назначает Совет Федерации [23, с. 332].

Органы государственной власти могут быть созданы, преобразованы или ликвидированы не только законами, но и подзаконными актами, например, указами Президента РФ или главы исполнительной власти субъекта РФ. Это касается, прежде всего, структуры и полномочий органов исполнительной власти.

Для органа государственной власти характерно то, что он создается для осуществления задач государственной власти, осуществления деятельности российского государства. Так, например, Федеральное Собрание является представительным и законодательным органом Российской Федерации, Президент является главой государства, а Правительство осуществляет исполнительные функции. Задачи и функции органов государственной власти субъектов РФ определяются их Конституциями, уставами и другими законодательными актами.

Признаком органа государственной власти являются его властные полномочия. Это означает, что его решения носят общеобязательный характер, и для их осуществления при необходимости может быть использовано государственное принуждение. Органы государственной власти издают нормативные правовые акты, которыми устанавливается порядок использования гражданами, общественными организациями и должностными лицами своих прав и выполнение обязанностей и регулирование отношения между государством и гражданином в установленной сфере государственной жизни.

Государственный орган имеет определенные права, которые выступают для него и в качестве обязанностей, имеет четко установленную сферу применения этих прав, пределы их территориального использования. Установлено это для того, чтобы орган государственной власти не выходил за рамки своей компетенции и не присваивал себе полномочий других органов государственной власти [27, с. 96].

Обычно объем компетенции органа государственной власти устанавливается при его создании нормативными правовыми актами - законами, указами, положениями и т.д., которые впоследствии законным порядком могут быть изменены или дополнены. Орган государственной власти обладает самостоятельной компетенцией, чего, как правило, лишены его внутренние подразделения и в силу чего они не могут рассматриваться как самостоятельные государственные органы.

Для органа государственной власти характерен особый, как правило, установленный Конституцией порядок его деятельности. Он более детально регламентирован в отношении Государственной Думы, Совета Федерации и судебных органов, причем последние действуют в рамках уголовного и гражданского судопроизводства, и менее четко - в отношении Президента, Правительства и других органов исполнительной власти, порядок деятельности которых устанавливается специальными конституционными законами.

Характерным признаком органа государственной власти является установленная в правовых формах его структура, внутренняя организация данного органа, обычно закрепляемая Конституциями, уставами, законами, другими нормативными правовыми актами. Внутренняя структура органа государственной власти зависит от модификаций, объема компетенции, правового статуса. Она может быть очень простоя (прокурор субъекта Федерации) или сложной (двухпалатная структура Федерального Собрания РФ) [27, с. 97].

Органы государственной власти могут состоять из выборных депутатов или назначенных в установленном законом порядке государственных служащих, осуществляющих от имени государства определенные властные полномочия. Орган государственной власти может быть представлен и в лице одного человека. Это, например, Президент РФ, президенты республик в составе Российской Федерации, Генеральный прокурор РФ, Уполномоченный по правам человека. Эти должностные лица действуют в силу конституционных норм или на основе закона и несут ответственность только перед теми, кто их избрал или назначил.

В зависимости от порядка принятия властных решений органы государственной власти могут основываться на принципах единоначалия (Президент, министерство) или на принципах коллегиальности (Правительство РФ).

Наряду с органами государственной власти, Конституция закрепляет создание и функционирование органов местного самоуправления, которые в соответствии с Конституцией не входят в систему органов государственной власти. Эти органы обладают особым правовым статусом, но для них также характерны основные признаки органа государственной власти - установленный законом порядок создания, структуры и функционирования этих органов, их властные полномочия.

Местное самоуправление - это не государственная власть, но оно не может функционировать без соответствующих органов, наделенных своей компетенцией, объемом ответственности, правом прибегать к принуждению для обеспечения реализации своих властных полномочий и т.д. Особенностью органов местного самоуправления является то, что они формируются населением определенной территориальной единицы, прямо не подчинены органам государственной власти РФ или ее субъектов и занимаются, в основном, делами, имеющими местное значение.

Система органов государственной власти Российской Федерации строится на определенных принципах, которые в совокупности позволяют государственному механизму осуществлять свои функции. Прежде всего, органы государственной власти действуют на принципе суверенитета государственной власти, т.е. ее полной независимости внутри страны и на международной арене. Суверенитет государственной власти основывается на принципе суверенитета народа и осуществляется в форме прямой (непосредственной) и представительной демократии [37, с. 213].

Другим важнейшим принципом системы органов государственной власти является принцип единства системы государственных органов. Это означает, что вся система органов государственной власти должна действовать как единый организм в рамках единого суверенного государства. При этом Президент как глава государства координирует функциональную деятельность органов государственной власти на федеральном уровне. Но не все органы государственной власти субъектов РФ образуют единую построенную на иерархической основе структуру с органами государственной власти Российской Федерации. Конституция РФ предусматривает в определенных пределах установление такой системы для судебных и исполнительных органов государственной власти. Но такая система, построенная на иерархической основе, совершенно исключена для органов законодательной власти, которые действуют на основе полной самостоятельности, и решения которых не могут быть отменены или изменены соответствующим общефедеральным органом законодательной власти РФ. А такие органы государственной власти, например, как прокуратура, не могут в смысле полной самостоятельности быть разделены на органы общефедеральные и субъектов Федерации, имея в виду полную самостоятельность последних, так как система прокуратуры строится на основе строгой централизации и подчиненности нижестоящего прокурора вышестоящему, а всей системы прокуратуры - Генеральному прокурору РФ.

Важнейшим принципом системы государственных органов Российской Федерации является принцип разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ. Как уже отмечалось, Конституция РФ определяет компетенцию самой Федерации и совместную компетенцию Федерации и ее субъектов. Так называемые «остаточные» полномочия входят в предмет ведения исключительно субъектов Федерации и в данном случае субъекты Федерации обладают всей полнотой государственной власти. Однако, в вопросах распределения компетенции между самой Федерацией и ее субъектами остается много нерешенных проблем. В частности, нет четкого распределения полномочий в системе органов исполнительной власти РФ и ее субъектов, распределения полномочий в других областях государственной жизни [35].

Важнейший принцип системы органов государственной власти - принцип выборности. Этот принцип распространяется на формирование высших представительных органов Российской Федерации и ее субъектов - Президента РФ, Президентов и других высших должностных лиц субъектов Федерации.

С принципом выборности ряда органов государственной власти тесно связан и принцип участия граждан в формировании и деятельности органов государственной власти. Граждане участвуют, прежде всего, в выборах представительных органов государственной власти и в выборах органов местного самоуправления. Кроме того, законодательством субъектов Федерации может быть установлено формирование и других государственных органов. Следует отметить, что деятельность граждан в органах государственной власти оформляется как государственная служба со всеми присущими ей обязанностями, требованиями и привилегиями. Работать в органах государственной власти могут только граждане РФ. Ни министры, ни лица без гражданства не могут принимать участие в государственной службе, которая, помимо прочего, строится на принципах профессионализма.

Принципом деятельности системы государственных органов является право граждан обжаловать в вышестоящий государственный орган или в суд неправомерные действия или бездействие органов государственной власти. Это конституционное право граждан на обжалование действий органов государственной власти и должностных лиц нацелено на усиление правомерности и эффективности деятельности органов государственной власти, защиты конституционных прав граждан и охраны конституционного строя РФ.

Еще один принцип системы органов государственной власти - принцип гласности и открытости в порядке формирования и деятельности этих органов. Этот принцип предполагает широкое освещение деятельности органов государственной власти в средствах массовой информации, периодическую информацию широких слоев населения о работе этих органов, проблемах, стоящих перед ними. Принцип гласности предполагает более тесное взаимодействие органов государственной власти с населением, контроль общественности за порядком формирования и деятельности органов государственной власти.

И наконец, важно выделить принцип разделения властей, на котором строится система органов государственной власти в Российской Федерации и ее субъектах. В соответствии с этим принципом органы государственной власти РФ делятся на органы законодательной, исполнительной и судебной власти, которые соответственно осуществляют основные функции государственной власти (правотворческую, исполнительно-распорядительную и правоохранительную). Эти органы образуют основу конституционной системы органов российского государства. При этом предполагается, что три ветви власти должны взаимно дополнять друг друга, взаимно контролировать и сдерживать друг друга по классической схеме системы «сдержек и противовесов», отработанной мировым конституционным опытом. Принцип разделения властей предполагает и влияние на каждую из них со стороны прокуратуры, которая должна принимать меры к устранению нарушения законов, от какого бы органа государственной власти, его структурного подразделения или должностного лица они ни исходили. Важнейшая роль в деле защиты конституционных прав и свобод российских граждан от возможного произвола со стороны органов государственной власти должна принадлежать Уполномоченному по правам человека РФ.

Единая система государственных органов должна быть четко и повсеместно скоординирована.

Прежде всего, эту сложную работу по координации деятельности органов государственной власти осуществляет Президент РФ как глава государства, например:

- Президент оказывает воздействие на законодательные органы власти путем осуществления права законодательной инициативы, права подписания принятых законов или права наложения на них вето;

- Президент оказывает воздействие на судебную власть (путем предоставления Совету Федерации кандидатур для назначения на должности судей Конституционного суда, Верховного суда и Высшего Арбитражного суда, назначение судей других федеральных судов);

- Президент фактически направляет деятельность исполнительных органов власти в лице федерального Правительства, с которым Президент очень тесно связан и фактически направляет его деятельность, формально не являясь главой исполнительной власти [16, с. 110].

Конституция Российской Федерации, провозглашая принцип разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную, выводит Президента РФ за рамки этих отраслей власти, не относя его ни к одной из вышеперечисленных отраслей, хотя по тексту Конституции он провозглашается в качестве самостоятельного субъекта осуществления государственной власти. Это дало основание некоторым российским конституционалистам утверждать, что в России формируется отдельная самостоятельная Президентская отрасль власти или даже сверхпрезидентская. Видимо, такая точка зрения имеет право на существование, поскольку в установленной ныне форме принцип разделения властей в Российской Федерации носит довольно ограниченный характер, в то время, как в чисто президентской республике (например, США) президент является главой исполнительной отрасли власти и несет ответственность за результаты работы кабинета министров, а в России Президент активно воздействует на законодательную отрасль власти, контролирует и фактически руководит действиями Правительства, а сам выведен из-под влияния этой системы, в том числе и из-под влияния какой-либо формы контроля со стороны органов государственной власти.

За исключением института отрешения президента от должности по обвинению в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления (процедуры очень усложненной и практически неосуществимой) у Федерального Собрания и судебной власти, равно как и у избирательного корпуса, нет реальных рычагов воздействия на деятельность президента или установление ответственности за последствия этой деятельности.

Видимо, такая конституционная модель института Президентства была установлена в силу особенностей переходного периода, переживаемого Россией, и во многом была приспособлена под Президента Ельцина. Не исключено, что в дальнейшем по мере стабилизации конституционного строя в России, принцип разделения властей будет приближаться к его классической форме при установлении чисто Президентской республики [16, с. 112].

Исходя из установленного Конституцией РФ принципа разделения властей, система органов государственной власти по функциональному принципу делится на органы законодательной, исполнительной и судебной власти.

Органы законодательной власти - Федеральное Собрание РФ в составе двух палат - Государственной Думы и Совета Федерации, парламенты - законодательные и представительные органы республик в составе Российской Федерации: Государственный Совет Татарстана, Народный Хурал Бурятии, Государственное Собрание (Курултай) Башкортостана и т.д.; законодательные представительные органы других субъектов Федерации (краевые, областные, городские думы или законотворчества собрания и т.д.). Основная их функция - осуществление общефедерального или регионального законодательства, принятие законов. Все органы законодательной власти являются выборными, т.е. формируются на самой демократической основе путем всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. На общефедеральном уровне орган законодательной власти представляет население всей страны, а законодательные органы субъектов Федерации представляют население только этих субъектов [12, с. 33].

Кроме законодательной функции, эти органы осуществляют финансово-бюджетные полномочия на соответствующем уровне, а также контроль за деятельностью исполнительных органов власти; хотя последняя функция на всех уровнях развита явно недостаточно и в большинстве случаев не имеет принципиального значения.

Законодательные органы на всех уровнях являются органами коллегиального характера, которые принимают решения большинством голосов, и решения которых носят обязательный характер. Система органов законодательной власти не является иерархически подчиненной, но это не значит, что не должно быть определенной координации законодательства субъектов Федерации и самой Федерации.

Работа депутатов в законодательных органах в подавляющем большинстве случаев осуществляется на профессиональной основе, что означает, что депутаты не могут заниматься никакой другой деятельностью или получать какие-либо дополнительные доходы, кроме зарплаты депутата. Профессионализм депутатов должен гарантировать в данном случае их независимость от любых юридических или физических лиц.

Органы исполнительной власти - это Правительство РФ, Правительства республик в ее составе, Правительства в ряде субъектов (Москва, Санкт-Петербург и другие), администрации краев, областей, автономных округов. Кроме того, к ним относятся министерства, государственные комитеты и иные органы исполнительной власти, включая их подразделения в субъектах Федерации, а также комитеты, отделы, управления и другие подразделения исполнительной власти в субъектах Федерации.

Основное назначение органов исполнительной власти - деятельность по организации исполнения Конституции, других законов и иных правовых нормативных актов, исполнение государственного бюджета, программ экономического и социального развития, а также решение различных оперативных вопросов, входящих в компетенцию органов исполнительной власти. Эти органы обладают также полномочиями распорядительного характера, т.е. могут распоряжаться материальными, финансовыми и иными ресурсами, управлять государственным имуществом и т.д.

Органы исполнительной власти подразделяются на:

- органы общей компетенции (Правительство РФ, правительство субъектов Федерации, администрации краев, областей и т.д.);

- органы специальной компетенции, действующие по отраслевому принципу (министерства обороны, иностранных дел, комитет по рыболовству и другие) [22. с. 56].

В отличие от органов законодательной власти органы исполнительной власти РФ и ее субъектов образую единую систему исполнительной власти Российской Федерации. Это означает не только координацию деятельности этих органов, но и обязательность указаний и решений федеральных исполнительных органов для исполнительных органов субъектов Федерации.

В системе органов государственной власти Правительству Российской Федерации принадлежит особое место. Конституционному положению Правительства РФ в системе органов государственной власти посвящена отдельная шестая глава Конституции. Вместе с тем, о Правительстве упоминается и в других главах Конституции. Эта особенность российской Конституции, так как во многих зарубежных демократических Конституциях о правительстве говорится очень скупо, некоторые зарубежные конституции просто упоминают о нем, другие вообще о нем умалчивают. Выделение целой главы в Конституции РФ, посвященной Правительству, прямо подчеркивает ту особую роль, которую Правительство должно играть в системе органов государственной власти Российской Федерации.

В соответствии с принципом разделения властей Правительство РФ осуществляет только исполнительную власть. Конституция РФ относит Правительство к органам, которым предоставлено право осуществлять государственную власть, наряду с Президентом, Федеральным Собранием и судами. Это означает, что правительство - это орган государственной власти, который занимает свое особое место в этой системе и взаимодействует с другими субъектами государственной власти (Президентом, Федеральным Собранием, судами).

Роль Правительства регулируется помимо Конституции федеральным конституционным законом от 17.12.1997 № 2-ФЗК (ред. от 03.07.2016) «О правительстве Российской Федерации», другими федеральными законами, указами Президента РФ. Правительство осуществляет свою компетенцию в рамках, установленных российским законодательством, и осуществляет оперативную деятельность по реализации исполнительных функций путем издания собственных постановлений и распоряжений [29, с. 32].

Конституция РФ определяет порядок формирования Правительства РФ. Особенность его формирования определяется особой формой правления в РФ, устанавливаемой Конституцией (смешанная республика).

Правительство действует в течение срока полномочий Президента (т.е. в течение четырех лет). В соответствии с Конституцией Правительство прежнего состава слагает свои полномочия перед вновь избранным Президентом. При этом до сформирования Правительства нового состава старое Правительство продолжает выполнять свои полномочия и прекращает их выполнение после утверждения состава нового Правительства. Возглавляет Правительство председатель, который назначается на свою должность Президентом с согласия Государственной Думы. Совет Федерации в назначении председателя Правительства не участвует. Президент обязан внести предложение о кандидатуре на пост председателя Правительства не позднее двух недель после вступления Президента в должность или после отставки Правительства прежнего состава. Государственная Дума рассматривает кандидатуру председателя Правительства в течение недели со дня получения предложения о кандидатуре. В случае отклонения предложенной кандидатуры Президент в недельный срок должен представить Государственной Думе новую кандидатуру [29, с. 33].

В соответствии с Регламентом Государственной Думы кандидат на должность председателя Правительства представляет в Государственную Думу доклад об основных направлениях политики будущего Правительства и отвечает на вопросы депутатов. Назначение председателя Правительства проводится тайным голосованием депутатов Государственной Думы, при этом принимается специальное постановление. Если Государственная Дума трижды подряд отклоняет кандидатуру председателя Правительства, Президент в соответствии с конституцией своим указом назначает председателя Правительства, одновременно распуская Государственную Думу и назначая досрочные выборы депутатов Государственной Думы.

После назначения председателя Правительства состав Правительства далее формируется Президентом по представлению председателя Правительства без участия Государственной Думы. Это заместители председателя Правительства и федеральные министры. Все без исключения федеральные министры являются членами Правительства. Руководители других ведомств могут иметь статус члена Правительства (федерального министра), только если это предусмотрено законом или по указанию Президента [29, с. 34].

Членам Правительства запрещено заниматься какой-либо иной оплачиваемой деятельностью в государственных, коммерческих, общественных организациях, кроме преподавательской, научной или иной творческой работой. Члены Правительства не могут быть одновременно депутатами Государственной Думы или депутатами других представительных органов.

Правительство имеет право в полном составе подать в отставку, если сочтет невозможным осуществление возложенных на него функций до окончания срока своих полномочий. Подать в отставку имеют право и отдельные члены Правительства. Отставка всего Правительства или отдельных министров принимается или отклоняется Президентом РФ. Никакого утверждения со стороны Государственной Думы такой отставки не требуется. Отставка Правительства или его отдельных членов оформляется указом Президента. Председатель Правительства может поставить перед Государственной Думой вопрос о доверии Правительству. Государственная Дума путем голосования может выразить Правительству вотум недоверия. Но это еще не означает, что Правительство тут же уйдет в отставку. Вопрос об отставке Правительства опять решает только Президент. Он может не согласиться с решением Государственной Думы об отставке Правительства, и правительство в этом случае будет продолжать осуществление своих функций. Но если Государственная Дума в течение трех месяцев повторно выразит этому же Правительству вотум недоверия, тогда Президент вынужден будет либо отправить Правительство в отставку, либо распустить Государственную Думу и назначить досрочные выборы, т.е. Президент в этом случае может осуществить свое право на досрочный роспуск парламента.

Члены Правительства имеют право присутствовать на заседаниях палат Федерального Собрания, их комитетов и комиссий. Они могут получить слово и выступить по любому обсуждаемому вопросу. В свою очередь, комитеты, комиссии палат парламента, депутаты, депутатские фракции, депутатские группы, члены Совета Федерации имеют право запроса Правительству в целом или его отдельным членам. Запрос направляется в письменном виде, Правительство обязано дать ответ в установленные сроки. По запросам Государственной Думой может быть принято специальное постановление [29, с. 35].

Правительство в целом обладает правом законодательной инициативы, т.е. правом внесения на рассмотрение Государственной Думы законопроектов от своего имени. По ряду законопроектов (о введении или отмене налогов, государственных займах, изменении финансовых обязательств государства, предусматривающих расходы из государственного бюджета) требуется обязательное согласование (экспертиза) Правительства.

Правительство имеет своего представителя в Федеральном Собрании, который назначается и освобождается Правительством по представлению руководителя аппарата Правительства.

Этот полномочный представитель Правительства:

- выступает на заседаниях палат Федерального Собрания от имени Правительства при обсуждении вопросов, касающихся деятельности Правительства;

- представляет от имени Правительства проекты законов в Государственную Думу; дает пояснения по текстам законопроектов, осуществляет согласование их текстов с позицией Государственной Думы;

- доводит до сведения Правительства любые вопросы, связанные с деятельностью Государственной Думы, ее замечания, предложения и т.д. [29, с. 37-38].

Правительство РФ - это коллегиальный орган, основной организационной формой работы которого являются заседания, где обсуждаются и принимаются все основные решения. Процедура проведения заседаний определяется Регламентом Правительства, который утверждается самим Правительством.

В соответствии с Регламентом доклад на заседании Правительства допускается продолжительностью до 15 минут, содоклад - 10, выступление - 5, справки - 3 минуты. Кроме членов Правительства на заседании имеют право выступать специально приглашенные специалисты и эксперты. Прения прекращаются по предложению председателя Правительства, который руководит его заседаниями, а в его отсутствие - одного из его заместителей. На заседаниях Правительства может присутствовать и председательствовать по своему усмотрению Президент РФ.

Председатель Правительства организует работу Правительства, проводит его заседания, распределяет обязанности между своими заместителями. Председатель Правительства представляет Правительство в международных отношениях. Для оперативного управления формируется постоянный орган Правительства - его Президиум, в состав которого входит председатель Правительства, все его заместители, руководитель аппарата Правительства. Кроме того, в состав Президиума могут быть включены по предложению председателя Правительства и отдельные федеральные министры. Обычно это министр финансов, торговли и экономического развития, иностранных дел, обороны, внутренних дел и некоторые другие. Президиум Правительства может оперативно рассматривать и решать текущие вопросы деятельности Правительства, осуществлять контроль за выполнением принятых Правительством решений.

...