Система органов исполнительной власти

В то же время в ряде случаев законодательство предусматривает сочетание централизации и децентрализации, что организационно обеспечивается системой двойного подчинения объектов управления, т.е. подчиненности по вертикали и горизонтали. Подчинение по горизонтали позволяет соответствующим органам исполнительной власти учитывать местные (региональные) условия и особенности при осуществлении своей деятельности.

Итак, основные черты исполнительной власти раскрываются в её независимости и самостоятельности как ветви государственной власти, имеющие свои принципы, универсальную, предметную и организующую природу. Исполнительная власть в РФ проявляются в системе государственных органов исполнительной власти, которая наделена государственно-властными полномочиями. Одной из главных задач данной ветви власти является исполнение законов и других актов законодательной власти, а также их реализации определёнными методами, предусмотренными законодательством. Цель исполнительной власти можно определить, как обеспечение безопасности личности, общества, государства. Исполнительная власть - это инструмент защиты и обеспечения интересов гражданского общества и его отдельных членов. В юридической науке исполнительная власть представляет собой сложное структурное государственное образование, которое представляет собой совокупность государственных органов, наделённых соответствующими властными полномочиями. Она носит организующий характер, наделена полномочиями по применению средств принуждения для решения поставленных перед ней задач, должна быть признана большинством граждан (т.е. легитимной) и иметь законное происхождение (т.е. легальной). Исполнительная власть имеет правовые свойства только в случае, если она является подзаконной властью, это говорит о том, что государственные органы, осуществляющие её реализацию, обязаны в своей деятельности руководствоваться исключительно законом, не должны ему противоречить. В отличие от судебной и законодательной власти исполнительная власть держится на людских, материальных и финансовых ресурсах, которые обеспечивают полноценное функционирование государства. Также справедливо отметить то, что исполнительная власть обладает армией, органами охраны правопорядка, органами безопасности, чиновниками, администрацией и другими государственными органами, которые обеспечивают безопасность человека и общества в целом.

Имея такой признак, как универсальность во времени и пространстве, исполнительная власть осуществляется постоянно, непрерывно и везде - на всей территории страны. Исполнительная власть обладает ещё одним не менее важным принципом. Это принцип «двойного подчинения» органов исполнительной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения Федерации и её субъектов. Как отмечает В.М. Медведев, данный принцип имеет неразрывную связь с принципом единства системы исполнительной власти [29, с. 37].

Принцип «двойного подчинения» не закреплён ни в Конституции РФ, ни в законодательстве вообще, однако в концепции административного права предусмотрено то, что он вытекает из ч. 2 ст. 77 Конституции РФ.

«Двойное подчинение» органов исполнительной власти заключаются в том, что имеются две подсистемы органов исполнительной власти:

а) федеральная подсистема органов исполнительной власти;

б) региональная подсистема органов исполнительной власти, некоторая часть вопросов находящаяся в их ведении совпадает (предметы совместного ведения Федерации, и её субъектов).

Это говорит о том, что совпадают их цели и действия. При принятии решения реализации эти цели должны быть согласованы.

Это можно осуществить, если грамотно выстроить соответствующую вертикаль власти со всеми необходимыми организационными и методическими элементами единой системы.

2.3 Нормативно-правовое обеспечение повышения эффективности деятельности органов исполнительной власти в Российской Федерации на современном этапе

В современных условиях нормативные правовые акты органов исполнительной власти выполняют уже не только роль административно-командной формы реализации задач и функций исполнительной власти, что, в частности, означает наступление ответственности (как правило, дисциплинарной или административной) виновной стороны за несоблюдение содержащихся в актах юридически-властных предписаний. Они в значительной степени являются также средством организации функционирования соответствующих систем, областей, объектов на основе учета их хозяйственной самостоятельности и использования широкого спектра разных по характеру норм.

Отражение в понятии нормативного правового акта органа исполнительной власти функции государственного регулирования позволит более комплексно оценить и природу управленческих решений, реализуемых в виде соответствующих актов органов исполнительной власти [34, с. 7-8].

Соответственно, возникает вопрос об ответственности за неисполнение рекомендуемых действий. Он требует специального дополнительного изучения. Пока логично предположить, что в данном случае не могут применяться меры правовой ответственности. Это лишний раз подтверждает давно известное положение об искусстве управления, которое в том числе должно заключаться в рациональном сочетании мер принуждения с мерами убеждения, основанными на обосновании преимуществ рекомендаций, исходящих от органов исполнительной власти.

Здесь важно попытаться проанализировать, отражается ли на практике подготовки и принятия решений органов исполнительной власти такой подход к пониманию их природы.

Прежде всего следует отметить, что выработка рекомендаций во многих случаях основывается на учете уже имеющегося положительного опыта, накопление которого предполагает развитие обратных связей в системах органов исполнительной власти. Это, в свою очередь, означает повышение доли аналитической деятельности в управлении, его научности, использование более широкого арсенала форм управленческой деятельности (в частности, управленческого консультирования), а в целом ведет к принятию более обоснованных решений.

Форма рекомендательного регулирования ограждает объекты системы от излишнего в ряде случаев администрирования со стороны органов исполнительной власти. Наконец, на стадии принятия решений этот подход к определению их содержания должен способствовать усилению контактов с объектами, которые более свободны в данном случае в оценке намечаемых действий, их целесообразности, что важно и с позиций выполнения принимаемых решений.

Вопрос о природе решений органов исполнительной власти на современном этапе нуждается, по нашему мнению, в более глубоком исследовании, включая и проблему административных договоров, в том числе.

Следующая группа факторов, оказывающих влияние на решения органов исполнительной власти, предопределяется характером современных организационно-структурных проблем в системе исполнительной власти.

В настоящее время предприняты меры к упорядочению системы и структуры федеральных органов исполнительной власти (Указы Президента Российской Федерации от 14 августа 1996 г. №1176 «О системе федеральных органов исполнительной власти» и №1177 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 1996. № 34. Ст. 4081, 4082; а также Указ от 6 сентября 1996 г. № 1326 «Вопросы федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 1996. № 37. Ст. 4264; и Указ от 17 марта 1997 г. № 249 «О совершенствовании структуры федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 1997. №12. Ст. 1419). Однако на этом фоне пока не прослеживается стремление к обеспечению определенного соотношения видов органов исполнительной власти и видов издаваемых ими нормативных актов, оформляющих принимаемые решения [21].

Сказанное можно проиллюстрировать некоторыми примерами: а) в Положениях о федеральных органах исполнительной власти в отношении издаваемых ими нормативных правовых актов встречаются неопределенные формулировки - «издают ведомственные нормативные акты» (без определения видов актов) (например: п. 9 Положения о Федеральной службе безопасности РФ, утв. Указом Президента РФ от 23 июня 1995 г. № 633 // СЗ РФ. 1995. № 26. Ст. 2453; аналогично регулировался вопрос и в Положении о ныне упраздненном Госкомитете РФ по лесной, целлюлозно-бумажной и деревообрабатывающей промышленности и др.) [21]. Это, по-видимому, может быть либо следствием недостаточного внимания к вопросу об актах, либо недостаточного уяснения специфики функционального содержания деятельности некоторых вновь создаваемых органов исполнительной власти;

б) предусматривается ранее нетипичный для центральных органов государственного управления вид нормативных правовых актов - предписания (См.: Положение о Федеральной энергетической комиссии РФ, п. 6, утв. пост. Правительства РФ от 13 августа 1996 г. № 960 // СЗ РФ. 1996. № 35. Ст. 4182). Наименование акта явно свидетельствует об административно-командных методах управления;

в) для некоторых федеральных органов исполнительной власти предусматривается множественность издаваемых актов: федеральные правила, руководства, положения, нормы и др. (например: Положение о Федеральной авиационной службе России, п. б, 9 утв. пост. Правительства РФ от 13 августа 1996 г. № 994 // СЗ РФ. 1996. № 37. Ст. 4288). При этом отсутствует структуризация этих видов актов по содержанию, по юридической силе, степени самостоятельности (необходимости утверждения распорядительным актом органа исполнительной власти);

г) руководителям Федеральных служб предоставляется право издавать в числе нормативных актов распоряжения (Положение о Федеральной службе России по обеспечению государственной монополии на алкогольную продукцию, утв. пост. Правительства РФ от 23 сентября 1996 г. № 1132 // СЗ РФ. 1996. № 40.) - акт, свойственный Правительству Российской Федерации и Президенту РФ и не имеющий, как правило, нормативного характера;

д) Министерству труда и социального развития Российской Федерации предоставлено право издавать постановления (Положение о Министерстве труда и социального развития РФ, утв. пост. Правительства РФ 23 апреля 1997 г. № 480 // СЗ РФ. 1997. № 17. Ст. 2019) - акт, в принципе не присущий министерствам как органам, действующим на основе единоначалия [28].

Примеры можно продолжить, но и сказанное достаточно ясно свидетельствует, по нашему мнению, о двух сторонах явления. Во-первых, о недостаточной теоретической базе вопроса об актах органов исполнительной власти: размытость перечня нормативных правовых актов, отсутствие критериев, характеризующих каждый вид актов, отсутствие оснований для принятия определенных видов актов соответствующими органами исполнительной власти и др. Во-вторых, о спонтанном стремлении законодателя обеспечить наибольшее соответствие между характером и объемом деятельности федеральных органов исполнительной власти и видами издаваемых ими нормативных правовых актов, несмотря на отступление от традиционных правил и установок.

Последнее предопределяется, по-видимому, процессом структурной перестройки системы федеральных органов исполнительной власти, избранной линией на укрупнение областей ведения отдельных органов, что сопровождается усложнением, обогащением и изменениями в компетенции этих органов. Играет роль, вероятно, и типичный процесс преобразований одного вида федеральных органов исполнительной власти в другой (например, государственных комитетов в министерства и, наоборот, комитетов РФ в министерства РФ) при практически нередко принципиально не изменяющемся функциональном содержании их деятельности.

В самом деле, можно полагать, что, например, Министерству труда и социального развития РФ, которое является правопреемником Министерства социальной защиты населения РФ, Министерства труда РФ и Федеральной службы занятости России, для осуществления единой государственной политики в области труда, занятости и социальной защиты населения необходима более емкая форма нормативного правового акта, чем типичный для обычного отраслевого министерства приказ. Соответственно, упомянутым выше постановлением Правительства РФ от 23 апреля 1997 г. № 480 ему предоставлено право издавать постановления [52].

Аналогичная потребность, очевидно, возникает и у Министерства экономики РФ, которое теперь будет проводить единую государственную политику в сфере металлургической, химической, нефтехимической, биотехнологической, текстильной, легкой, медицинской, машиностроительной, оборонной, лесной, целлюлозно-бумажной и деревообрабатывающей промышленности, производства и переработки драгоценных металлов и драгоценных камней, а также будет осуществлять координацию деятельности в этой сфере других федеральных органов исполнительной власти (Постановление Правительства РФ от 27 марта 1997 г. № 352 «Вопросы Министерства экономики Российской Федерации» // СЗ РФ. 1997. № 13. Ст. 1552).

Общий вывод из изложенного сводится к тому, что одной из актуальных задач настоящего времени является развитие теории административного права в отношении типологизации актов органов исполнительной власти, выработки критериев их создания и принятия в соответствии с компетенцией определенных видов органов исполнительной власти, а также стандартизации их форм, в том числе выработки бланков, которые одновременно могут быть документом, пригодным для введения в ЭВМ.

С процессом принятия и оформления решений тесно связан вопрос о культуре документирования информации и документообороте. Возникает проблема разработки национальной системы документирования служебной и деловой информации - источника знаний в процессе принятия решений. Системы документации, принимаемые по отдельным сферам и областям деятельности в условиях глобальной информатизации, расширяющегося экономического и информационного пространства, не могут быть удовлетворительной основой для упорядочения процесса документирования информации. Необходима единая методология в качестве основы для обеспечения достоверности, полноты, своевременности получения информации, на которой базируются решения органов исполнительной власти [42, с. 115].

На качество решений органов исполнительной власти большое влияние оказывает учет мнений, предложений, позиций других органов и организаций, который обеспечивается в процессе координации деятельности госорганов и иных оргструктур.

Отметим, что для современного этапа характерно увеличение удельного веса координирования в общем объеме деятельности государственных органов. На то имеются причины, предопределяемые объективными процессами осуществления научно-технического прогресса, информатизации общества, поэтапной интеграции России в мировое сообщество и др. Развитие процессов координации связано в настоящее время и с видоизменениями в государственно-политическом устройстве общества, в частности, с обеспечением взаимодействия разных ветвей власти в процессе реализации конституционного принципа разделения властей.

Соответственно, можно обозначить несколько направлений координационной деятельности органов исполнительной власти, в разной степени обеспеченных правовым регулированием:

- согласование действий органов исполнительной власти с органами представительной власти, с Президентом Российской Федерации, а также между собой в процессе законопроектной деятельности;

- межотраслевое и межрегиональное сотрудничество органов исполнительной власти, а также предприятий, учреждений, организаций по вопросам смежного значения;

- взаимодействие как в пределах комплекса определенных однородных отраслей, так и внутриотраслевое; - международное партнерство в разных формах. Правовое обеспечение взаимосвязей госоргана находится в развитии. Наибольшее внимание сегодня уделяется нормативному регулированию взаимоотношений Правительства РФ с Федеральным Собранием и Президентом РФ в области законопроектной деятельности.

В целях повышения эффективного взаимодействия Правительства РФ с Федеральным Собранием РФ и усиления роли представителей Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти в осуществлении законодательного процесса 21 декабря 1996 г. было издано специальное постановление Правительства РФ № 1536 «О совершенствовании взаимодействия Правительства Российской Федерации с палатами Федерального Собрания Российской Федерации» (СЗ РФ. 1997. № 1. Ст. 170), предусматривающее учреждение Полномочного Представительства Правительства РФ в Федеральном Собрании РФ в качестве постоянно действующего органа. Постановлением определяется состав Полномочного Представительства, в общей форме устанавливаются полномочия полномочных представителей Правительства РФ в Федеральном Собрании РФ, а также обязанности статс-секретарей - членов Полномочного Представительства, являющихся заместителями (первыми заместителями) федеральных министров и других руководителей федеральных органов исполнительной власти, по координации всей законопроектной деятельности соответствующих органов и аргументации позиции Правительства РФ при рассмотрении законопроектов и законов палатами, комитетами и комиссиями Федерального Собрания РФ.

В целях реализации этого постановления 20 марта 1997 г. утверждено Положение о Полномочном Представительстве Правительства РФ в Федеральном Собрании РФ (СЗ РФ. 1997. № 13. Ст. 1543). Положением определены цели Полномочного Представительства по обеспечению взаимодействия Правительства РФ с палатами Федерального Собрания РФ, с субъектами права законодательной инициативы, а также координации деятельности федеральных органов исполнительной власти в сфере законопроектных работ. Представительство также осуществляет взаимодействие с законодательными и исполнительными органами субъектов Федерации, политическими партиями и общественными организациями, иными организациями, а также с ведущими российскими и зарубежными специалистами по вопросам, отнесенным к его ведению.

В Положении освещаются задачи и функции Полномочного представительства Правительства РФ в области законопроектной деятельности. В части координации работы Правительства РФ с Федеральным Собранием РФ они связаны с разработкой предложений по основным направлениям и приоритетам законодательных инициатив Правительства РФ, представлением на заседаниях палат Федерального Собрания, их комитетов и комиссий законопроектов и законов, внесенных Правительством РФ, организацией сбора и обобщения информации об участии федеральных органов исполнительной власти в законопроектной деятельности, осуществлением анализа и оценки хода подготовки законопроектов, контроля за содержанием и прохождением материалов, представляемых в палаты, комитеты и комиссии Федерального Собрания, и др.

Вопросы взаимоотношений Правительства РФ с Федеральным Собранием в области законодательной деятельности и взаимоотношений с органами государственной власти субъектов Федерации по координации действий и принятию решений по предметам совместного ведения получили отражение также в федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации», отношения министерств и иных федеральных органов исполнительной власти с палатами Федерального Собрания, их комитетами и комиссиями отражены в проекте федерального закона о федеральных органах исполнительной власти [41, с. 61].

В правовом порядке регулируются также вопросы координации деятельности Правительства РФ и Президента РФ в отношении подготовки решений Правительства, принятие которых предусматривается актами Президента РФ, а также указов и распоряжений Президента, затрагивающих вопросы, отнесенные к компетенции Правительства РФ (Указы Президента РФ от 10 июня 1994 г. № 1185 «Об обеспечении взаимодействия Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации» и от 3 мая 1995 г. № 436 // СЗ РФ. 1994. № 7. Ст. 697; 1995. № 19. Ст. 1732). Прохождение необходимых согласований в Правительстве РФ внесенных проектов указов или распоряжений Президента РФ рассматривается как стадия подготовки этих актов также в распоряжении Президента РФ от 3 августа 1996 г. № 413-рп (СЗ РФ. 1996. № 33. Ст. 3982).

Усиливается внимание к правовому регулированию и других направлений координационной деятельности, в частности, в сфере органов исполнительной власти. В настоящее время задачи осуществления координационных действий министерствами и иными федеральными органами исполнительной власти получили общую правовую основу в указах Президента Российской Федерации, закрепивших, что государственные комитеты Российской Федерации и федеральные комиссии осуществляют на коллегиальной основе межотраслевую координацию по вопросам, отнесенным к их ведению. Министерства РФ также проводят координирующую деятельность в соответствующей сфере в случаях, установленных федеральными законами, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ (Указ Президента РФ от 14 авг. 1996. № 1176 «О системе федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 1996. № 34. Ст. 4081; Указ Президента РФ от 6 сентября 1996 г. № 1326 «Вопросы федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 1996. № 37. Ст. 4264).

В Указе Президента РФ от 17 марта 1997 г. «О совершенствовании структуры федеральных органов исполнительной власти» конкретизируется роль Правительства РФ по обеспечению координации деятельности федеральных органов исполнительной власти по определенным направлениям, а также определяются задачи председателя Правительства РФ в области осуществления координационной деятельности определенных федеральных органов исполнительной власти (СЗ РФ. 1997. № 12. Ст. 1419) [43, с. 133].

Осуществление координационной деятельности применительно к изданию нормативных правовых актов органами исполнительной власти проявляется, в частности, в совместном принятии соответствующих актов несколькими органами либо в издании правового акта руководителем органа исполнительной власти по согласованию с руководителями других органов, о чем нередко бывает записано в положениях о тех или иных органах исполнительной власти.

Нормативное закрепление издания совместных нормативных правовых актов органами исполнительной власти на основе совместных решений обусловливает необходимость правового регулирования порядка согласования и издания таких актов.

В настоящее время отсутствует специальный нормативный акт, устанавливающий общие правила издания совместных правовых актов органами исполнительной власти. Некоторые вопросы, касающиеся совместных нормативных правовых актов, отражены в Правилах подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 (СЗ РФ. 1997. № 33. ст. 3895).

В отдельных конкретных случаях, наиболее остро требующих согласования действий, могут приниматься специальные решения по этому вопросу. Так, постановлением Правительства РФ от 12 августа 1996 г. № 949 утвержден «Порядок взаимодействия органов, обеспечивающих контроль за производством и оборотом алкогольной и табачной продукции и пресечением правонарушений в этой сфере», которым определены основные принципы и формы взаимодействия органов. В частности, в соответствии с этим актом федеральные контрольные органы взаимодействуют на основе соблюдения законодательства, принципа равенства всех участников при решении вопросов, самостоятельности каждого органа в пределах своих полномочий при выполнении совместных решений и проведении мероприятий, ответственности руководителей каждого органа за выполнение совместных решений в пределах предоставленных им законодательством РФ полномочий. Взаимодействие осуществляется в следующих основных формах: проведения совещаний руководителей органов, обмена информацией по вопросам совместной деятельности, изучения и распространения передового опыта, разработки и утверждения согласованных планов взаимодействия, принятия совместных решений по конкретным вопросам (об аннулировании или приостановлении лицензий и др.) (СЗ РФ. 1996. № 34. Ст. 4125).

С проблемой правового обеспечения координационной деятельности соприкасается вопрос о выработке федеральными органами государственной власти в пределах их полномочий, вытекающих из п. «а» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, совместных с органами государственной власти субъектов Федерации мер по обеспечению соответствия конституций, уставов, законов и иных правовых актов субъектов Российской Федерации Конституции РФ и федеральным законам [38, с. 72].

Постановлением Правительства РФ от 3 июня 1995 г. № 550 определена одна из таких мер - организационно-правовая форма обеспечения соответствия - юридическая экспертиза принятых правовых актов субъектов Федерации Министерством юстиции РФ (СЗ РФ. 1995. № 24, Ст. 2281).

Главам органов исполнительной власти субъектов РФ предложено обеспечить направление в Министерство юстиции РФ копий правовых актов в десятидневный срок после их принятия, а также официальных изданий, в которых публикуются правовые акты, принятые органами государственной власти субъектов Федерации.

В случае выявления в процессе экспертизы несоответствия правового акта Конституции РФ или федеральному закону, Министерство юстиции РФ представляет мотивированное заключение в орган государственной власти субъекта Федерации, принявший акт, а также в установленном порядке в соответствующий федеральный орган государственной власти.

Аналогичные обязанности по обеспечению соответствия нормативных актов федеральных органов исполнительной власти Конституции РФ, законам РФ, правовым актам Президента и Правительства РФ возложены на федеральные органы исполнительной власти распоряжением Правительства РФ от II октября 1994 г. № 1622-р. Персональная ответственность за выполнение этого распоряжения возложена на руководителей федеральных органов исполнительной власти (СЗ РФ. 1994. № 25. Ст. 2720) [28].

Таким образом, экспертиза и указанные обязанности федеральных органов исполнительной власти являются определенными формами контроля за содержанием уже изданных нормативных актов и, соответственно, влекут за собой при необходимости последующую работу по отмене, дополнению, изменению актов. Очевидно, что указанные меры по обеспечению системности и согласованности нормативного массива должны быть дополнены также формами организационно-правового регулирования проблемы на стадии, предшествующей изданию актов.

В этих целях Указом Президента РФ «О мерах по развитию органов юстиции Российской Федерации» от 2 мая 1996 г. № 642 на Министерство юстиции РФ в целях повышения его роли в осуществлении правовой реформы в Российской Федерации возложено проведение юридической экспертизы проектов федеральных законов и иных нормативных правовых актов, вносимых федеральными органами исполнительной власти в Правительство Российской Федерации (СЗ РФ. 1996. № 19. Ст. 2259).

Еще одной из таких форм является также используемая сегодня для части нормативных актов федеральных органов исполнительной власти государственная регистрация актов, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций или имеющих межведомственный характер (Указ Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 1996. № 22. Ст. 2663).

Регистрация ведомственных нормативных правовых актов, безусловно, является весьма эффективным способом повышения качества ведомственного нормотворчества. В связи с этим существует необходимость в усовершенствовании регистрационной деятельности Министерства юстиции Российской Федерации.

Такая задача поставлена в Концепции реформирования органов и учреждений юстиции Российской Федерации, утвержденной постановлением Правительства РФ от 7 октября 1996 г. № 1117 и предусматривающей, что в целях дальнейшего совершенствования работы, связанной с подготовкой и применением ведомственных нормативных правовых актов, необходимо предусмотреть механизм, который позволит исключить исполнение ведомственных нормативных правовых актов, не прошедших государственную регистрацию, и тем самым усилить контрольные функции Министерства юстиции Российской Федерации (СЗ РФ. 1996. № 42. Ст. 4806).

Субъекты Федерации самостоятельно определяют порядок и условия регистрации ведомственных нормативных правовых актов субъекта Федерации.

Принятие данных актов направлено на модернизацию государственного аппарата всех уровней и информационной открытости властей. Доклады высших должностных лиц о достигнутых показателях деятельности подлежат официальному опубликованию в системе Интернет, в соответствии с Указом Президента РФ от 09.02.2009 г. № 8 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления».

Разработка действенных технологий, эффективной системы институтов исполнительной власти, и соответствующей ей нормативно-правовой базы, анализ ее социокультурных начал в контексте реформ современного периода важны как для разработки эффективной правовой политики, так и для обоснования государственно-правовой доктрины российского государства в современных условиях.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Исполнительная власть - это наиболее динамичная ветвь государственной власти, т.к. ее полномочия и обязанности определяют работу администраций различных уровней как оперативно реагирующую на изменения в социально-политической ситуации. Такой динамизм изменений в характере функционирования исполнительной власти в значительной мере влияет на развитие всей политической системы России, создавая контуры новой парадигмы властных отношений.

Разработка действенных технологий, эффективной системы институтов исполнительной власти, и соответствующей ей нормативно-правовой базы, анализ ее социокультурных начал в контексте реформ современного периода важны как для разработки эффективной правовой политики, так и для обоснования государственно-правовой доктрины российского государства в современных условиях.

Сложившаяся система исполнительной власти не соответствует стоящим перед государством задачам, не в полной мере выполняет возложенные на нее функции. Необходимость активизации деятельности государства по преодолению системного кризиса, усиления роли государства и в развитии социально ориентированной экономики, отечественного производства, управлении подлинно демократических процессов предъявляют качественно новые требования к системе государственной власти Российской Федерации как стержня государственного управления.

Реформирование системы федеральных органов исполнительной власти должно иметь в качестве одного из своих результатов (наряду с обеспечением действенности, эффективности управления государством) утверждение такого государственного механизма и таких правовых процедур, которые бы обеспечили незыблемость единства системы исполнительной власти в Российской Федерации. Требуется внести ясность в конституционные понятия «система» и «структура» исполнительной власти. Система органов исполнительной власти должна быть закреплена законодательно, а их структура (внутреннее строение) может корректироваться по мере необходимости.

Требуют выяснения вопросы о соотношении системы органов государственной власти и единой системы органов исполнительной власти в Российской Федерации, о выделении государственно-управленческого блока в рамках государственного аппарата, вычленению управленческих проблем в общем контексте государственно-властной деятельности, и, в особенности, проблем, связанных с изучением факторов повышения управляемости общественными отношениями. Должна быть разработана стратегия последовательно проводимых структурных реформ системы органов исполнительной власти, четко нацеленных на повышение управляемости страной, безусловную обязательность исполнения законов и государственных решений, практическую эффективность административных и судебных актов.

Организация и функционирование исполнительной власти производны от сущности государства, обусловлены закрепленными в Конституции Российской Федерации его параметрами, принципами и качествами.

Предлагаемые в настоящем исследовании организационно-правовые меры не являются чем-то исключительно новым, противоречащим традициям развития системы управления в стране. Напротив, едва ли не любой период реформ в России, связанных с неизбежной дезорганизацией государственного аппарата и появлением автономных по отношению к центральной власти центров влияния, завершается осознанием разработки мер, преимущественной целью которых было «укрепление власти» и строительство «властной вертикали».

Обоснование предлагаемых мер строится на основе трех аргументов: необходимость наведения правового порядка в стране; защита прав и свобод граждан и юридических лиц, которые часто нарушаются региональными и местными властями; необходимость укрепления и консолидации власти во имя нового этапа радикальных экономических и социальных реформ. Безусловно, проведение реформ невозможно без сильной и консолидированной исполнительной власти. Однако консолидация исполнительной власти может происходить на различной основе, важно, чтобы были выдержаны все ценностные конституционные основания государственного строительства России

Главная цель предстоящих структурных преобразований - достижение подлинного единства системы исполнительной власти в Российской Федерации через проведение реформ, которые поднимут работу государственного аппарата, его структурные и функциональные характеристики до уровня современных требований, а также через принятие мер, исключающих существующие ныне негативные тенденции. Среди них - стихийная и бесконтрольная децентрализация, сепаратизм, рассогласованность в действиях органов власти и т.п.

Для всех уровней должна быть рассчитана оптимальная модель государственного аппарата по количественным и качественным параметрам. При этом необходимо учитывать:

- объем государственных задач, их качественный характер, отражающий особенности исторического этапа общественного развития; сегодня задачи российского государства беспрецедентны по объему и сложности, что делает нереальными надежды на минимальные масштабы государственного аппарата; усиление комплексного характера общества, усложнение процедуры принятия государственных решений;

- уровень требований граждан к государственным структурам, включая требования экономические, социальные, культурные, экологические и другие; Россия принадлежит к числу стран с наиболее высоким уровнем требований населения к государственным органам;

- степень участия граждан в процессах государственного управления и местного самоуправления (в России она невысокая); потребность в организации координационных связей государственных органов со структурами гражданского общества, потребности в международной координации.

Укрепление вертикали исполнительной власти требует комплексных усилий, включающих реструктуризацию системы территориальных органов федеральных министерств и ведомств, оптимизацию их взаимодействия, достижение более высокого уровня координации их деятельности.

Действия по оптимизации функционирования административной системы и структур исполнительной власти предполагают определение четких механизмов и процедур реализации основных конституционных функций Президента РФ, включая гарантии законности, обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти.

Целями реформы являются создание структурных условий повышения эффективности и функциональности системы государственного управления, реализация в сфере государственного строительства необходимых предпосылок интенсификации экономического развития и решения задач национальной безопасности.

Задачи реформирования системы исполнительной власти могут быть обозначены следующим образом:

Система административного управления должна строиться как многоуровневая система с высокой степенью институционализации, в рамках которой, в частности, происходит четкое распределение функций и ролей между институтами и субъектами управления. Структуры управления создаются с учетом территориальной и экономической целесообразности, критериев управляемости и принципов программно-целевого управления.

Достижение этих целей потребует выработки четких критериев, принципов соподчиненности структур исполнительной власти, а также порядка и процедур ответственности государственных чиновников перед Президентом РФ, Правительством РФ и иными вышестоящими субъектами. При этом в рамках административной реформы необходимо в максимальной степени реализовать принцип «персонализации компетенции и ответственности».

Особой задачей является работа по снижению негативных эффектов, связанных со слабостями нормативно-правовой базы исполнительной власти и недостаточной развитостью на уровне законодательства процедур и принципов функционирования институтов власти и управления.

Соответственно, отдельной и важной задачей в рамках административной реформы становится проработка законодательного обеспечения системы государственного строительства, а также оптимизация и повышение эффективности судебной системы.

При этом одним из ключевых вопросов в устранении слабостей законодательной базы государственного управления является ликвидация легальных (правовых) возможностей для существования и развития коррупции. Достижение указанных целей потребует проведения комплексной инвентаризации и пересмотра действующего законодательства с целью ликвидации его внутренней противоречивости и рассогласованности.

Потребуется также разработка принципов и процедур разграничения сфер компетенции, ответственности и подотчетности территориальных структур органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации.

Наиболее адекватной и продуктивной стратегией государственного строительства является полноценная реализация в России модели централизованной федерации. Это означает, что, с одной стороны, должны быть созданы и укреплены институты и механизмы федерального вмешательства в регионах, но одновременно следует сохранить сами федеративные принципы построения государства.

Реформирование системы исполнительной власти предполагает осуществление последовательных действий, ведущих к коренному преобразованию данного института, приведение его в соответствие с требованиями, вытекающих из общего характера осуществляемых в стране реформ на демократизацию российского общества, создание эффективной государственной системы, соответствующей вызовам XXI века.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ

Нормативно-правовые акты

1. Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) [Электронный ресурс]. URL: http://pravo. gov.ru/proxy/ips.

2. Федеральный конституционный закон «О правительстве Российской Федерации» от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ // Собрание законодательства Российской Федерации, 2013. - № 19.- Ст. 5712.

3. Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ (ред. от 03.07.2016) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005.

4. Федеральный закон от 24 ноября 2014 г. № 364-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» и Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2014. № 48. Ст. 6645.

5. Постановление Правительства РФ от 15.04.2009 № 322 «О мерах по реализации Указа Президента РФ от 28.06.2007 № 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ».

6. Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» (в ред. от 22 июня 2010 г.) // СЗ РФ. 2004. № 11. Ст. 945.

7. Указ Президента РФ от 3 октября 1994 г. «О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1994. - № 24. - Ст. 2598.

8. Проект постановления Правительства РФ «Об утверждении перечня дополнительных показателей для формирования отраслевых рейтингов эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ и правил формирования отраслевых систем мониторинга и рейтингов эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ» // [Электронный документ]: http://www.minregion.ru

Учебная и специальная литература:

9. Авакьян С.А. Конституционное право России. Учебный курс: учебное пособие: в 2 т. / С.А. Авакьян. - М.: Норма: ИНФРА-М, 2013. - 400 с.

10. Бархатова Е.Ю. Комментарий к Конституции РФ. - М.: Проспект, 2014. - 256 с.

11. Бочарова А.К. Механизм оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. - М.: Изд. дом Высшей школы экономики, 2015. - 68 с.

12. Бутусова Н.В. Конституционно-правовой статус Российского государства: понятие, содержание, структура // Конституционное и муниципальное право. - 2006. - № 4. - С. 33-37.

13. Ведяхина К.В. Принцип федерализма в политико-правовой жизни России // Правовая политика и правовая жизнь. - 2012. - № 1. - С. 40-43.

14. Горшкова Н.Г. Понятие и сущность механизма осуществления исполнительной власти // Актуальные проблемы правопорядка / Под ред. А.И. Бобылева, Н.А. Духно. - М., 2012. - С. 69-125.

15. Гречина Л.А., Административное право РФ: Курс лекций; учебное пособие. - М.: РГ-Пресс, 2015. - 112 с.

16. Дегтев Г.В. Становление и развитие института президентства в России: теоретико-правовые и конституционные основы. - М.: Юристъ, 2015. - 189 с.

17. Дмитриев Ю.А., Николаев A.M. Система государственной власти в России и в мире: историко-правовая ретроспектива. - М., 2012. - С. 383-390.

18. Еремина О.Ю. Система органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации // Журнал российского права. - 2015. - № 11. - С. 69-73.

19. Исаков Н. Правовая политика в сфере борьбы с коррупцией // Право и жизнь. - 2003.- № 56. - С.101-104.

20. Килясханов И.Ш. Исполнительная власть в системе государственной власти // Административное и административно-процессуальное право. Актуальные проблемы. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2014. - С. 9-12.

21. Кодексы и законы РФ. Правовая навигационная система [Электронный ресурс]. URL: http://www.zakonrf.info/uk/241/.

22. Козлов Ю.М. Исполнительная власть: сущность, функции // Вестник Московского университета. Сер. «Право». - 2012. - № 10. - С. 56-59.

23. Кононов П.И. и др. Административное право России. - М.: Закон и право, 2016. - 687 с.

24. Костюк И.К. Применение инновационных технологий в государственном управлении в контексте европейских стандартов // Молодой ученый. - 2014. - № 21. - С. 519-521.

25. Кравченко А.Г. Обеспечение эффективности исполнительной власти России в условиях системной коррупции // Юрист-правовед. - 2012. - № 1.

26. Кузьмин А., Кошелева Н. Оценка как функция управления программой // Оценка программ: методология и практика / Под ред. А.И. Кузьмина, Р.О. Салливан, Н.А. Кошелевой. - М.: Престо-РК, 2009. - С. 20-27.

27. Малый А.Ф. Государственная власть как правовая категория // Государство и право. - 2011. - № 3. - С. 96-98.

28. Марченко Г.В., Мачульская О.В. Инструмент новой региональной политики // [Электронный документ]: http://www.raexpert.ru

29. Медведев Д.А. Конституция, функции правительства России и эффективные технологии управления // Закон. - 2013. - № 3. - С. 32-40.

30. Назаренкова Н.В. Организация исполнительной власти в РФ, проблема «двойного подчинения» органов исполнительной власти в субъектах Федерации // Социосфера. - 2014. - № 2. - С. 223-226.

31. Носов С.И. Конституционное право Российской Федерации: Учебник по направлению подготовки «Юриспруденция». - М.: Статут, 2014. - 336 с.

32. Органы государственной власти в системе правозащитной деятельности на современном этапе: Сборник научных трудов Международной научно-практической конференции. - СПб.: Издательство Санкт-Петербургского университета управления и экономики, 2016. - 332 с.

33. Осейчук В.И. О необходимости нового этапа конституционной реформы в России // Конституционное и муниципальное право.- 2012. - № 5. - C. 8-14.

34. Петров М.П. Система стратегического управления в институциональном механизме обеспечения эффективности исполнительной власти современной России // Вестник Поволжской академии государственной службы. - 2015. - № 3. - С. 4-11.

35. Потапов П.В. К вопросу о совершенствовании механизма взаимодействия территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации // Право и безопасность. - 2015. - №3 (16) [Электронный ресурс] Режим доступа: http://dpr.ru/pravo.

36. Проблемы федеративных отношений в Конституции РФ: Материалы круглого стола // Отв. ред. В.П. Владимиров. - М.: Академия труда и соц. отношений, 2014. - 186 с.

37. Решетник Ю.Ф. Административное право: Практикум. - М.: Международный юридический институт, 2015. - 308 с.

38. Романовский Г.Б. Система органов исполнительной власти в субъектах Российской Федерации: проблемы организации и функционирования // Публично-правовые исследования: Ежегодник Центра публично-правовых исследований. - М., 2014. Т. 3. - С. 72-93.

39. Сайт Министерства регионального развития Российской Федерации // http://www.minregion.ru/activities/monitor/exec_evaluation

40. Сахаров А.С. Исполнительная власть: проблемы дефиниции / Система федеральных образовательных порталов [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://law.edu.ru/doc/document.

41. Система органов государственной власти России: Учебное пособие для студентов по специальностям «Юриспруденция», «Политология», «Государственное и муниципальное управление» / [Б.Н. Габричидзе и др.]. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2013. - 158 c.

42. Стахов А.И. Административная ответственность: Учебное пособие по специальности «Юриспруденция» / [А.И. Стахов и др.]; под ред. А.И. Стахова, H.В. Румянцева. - М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2012. - 231 с.

43. Тихомиров Ю.А. Административная реформа и правовое обеспечение государственного управления // Административное и административно-процессуальное право. Актуальные проблемы. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2014. - 261 с.

44. Тихомиров И.А. Административное право и процесс: Полный курс. - М.: Изд. Тихомирова М.Ю., 2014. - С. 452-468.

45. Чепунов О.И. Система органов исполнительной власти в Российской Федерации: конституционно-правовые аспекты. - М.: Межд. акад. информатизации, 2014. - 224 с.

46. Четвериков B.C. Органы исполнительной власти: понятие, правовые основы образования и признаки // История становления и современное состояние исполнительной власти в России. - М., 2013. - 215 с.

47. Широков А., Юркова С. Оценка деятельности органов местного самоуправления // Муниципальная власть. - 2015. - № 3. - С. 65-68.

Судебная практика

48. Путин В.В. Послание Президента России Федеральному Собранию Российской Федерации от 25 апреля 2005 г. / В.В. Путин // Интернет- сайт Президента Российской Федерации (www.kremlin.ru ).

49. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 1 февраля 1996 г. «По делу о проверке конституционности ряда положений устава (Основного закона) Читинской области» // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1996. - № 1. - С. 35.

50. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 1 февраля 1996 г. «По делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Алтайского края» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. - № 4. - Ст. 409.

51. Положения о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации, утвержденного названным указом» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. - № 19. - Ст. 2320.

52. Положение об Аппарате Правительства Российской Федерации утверждено постановлением Правительства РФ от 18 июня 1998 г. N 604 // Собрание законодательства РФ. - 1998. - № 26.

Размещено на Allbest.ru

...