Административные процедуры технологии подготовки нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени

доктора юридических наук

АДМИНИСТРАТИВНЫЕ ПРОЦЕДУРЫ ТЕХНОЛОГИИ ПОДГОТОВКИ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ ФЕДЕРАЛЬНЫМИ ОРГАНАМИ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

Миронов Анатолий Николаевич

Москва 2013

1. Общая характеристика работы

Актуальность темы диссертационного исследования. Модернизация, о которой неоднократно говорится в докладах Президента Российской Федерации, затронула все сферы жизни общества, в том числе и сферу государственного управления. Одной из целей административной реформы, которая проводилась и проводится в государстве, является повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти посредством четкой регламентации реализации предоставленных им полномочий.

В настоящее время компетенция многих федеральных министерств, деятельностью которых руководит Правительство Российской Федерации, ограничена нормотворческой функцией. Данная функция составляет более 95% от всего объема компетенции, но при этом ее процессуальное закрепление не отвечает современным реалиям. Практически отсутствуют единые процедуры реализации указанной компетенции применительно к органам исполнительной власти.

Кроме того, в современный период, на фоне несомненных достижений нормотворческой деятельности федеральных и региональных органов исполнительной власти, более явными становятся существенные ее недостатки, ослабляющие эффективное воздействие законодательства на укрепление федеративных основ российской государственности, демократических начал общественной и государственной жизни.

Настоящее исследование посвящено теоретическому осмыслению технологии подготовки нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти и её опосредование административными процедурами. Тенденции, обусловливающие такого рода исследование, сводятся к следующему:

1) отсутствие в нормотворческой деятельности органов исполнительной власти комплексного подхода к подготовке нормативных правовых актов и как следствие невозможность реализации содержащихся в них нормативных правовых предписаний, возникновение препятствий в осуществлении прав и обязанностей как физических, так и юридических лиц;

2) более широкое применение в осуществляемых видах деятельности различного рода технологий, которые в значительной степени способствуют решению поставленных задач. Использование юридических технологий в сфере государственного управления, особенно в деятельности по подготовке нормативных правовых актов, позволяет: обеспечивать точное выражение содержания нормативных правовых актов, их доходчивость и доступность; систематически и планомерно воздействовать на правотворческую деятельность, не допуская и исправляя юридические ошибки; оказывать влияние на правоприменительную деятельность, способствуя правильному пониманию смысла законодательства; гармонизировать законодательство и согласовывать юридические режимы; обучать основам правотворчества и правоприменения;

3) необходимость обращения к юридико-технологической проблематике, которая обусловливается: во-первых, развитием учения о юридической деятельности, которое связано с усложнением общественной жизни, требующей более развитых форм ее юридического опосредования, и, во-вторых, количественным ростом юридико-технических средств, являющимся следствием качественного развития концепции юридической деятельности и соответственно отражением растущей социальной потребности в более детальной разработке прикладных вопросов осуществления различных ее видов;

4) наличие разных по объему и содержанию административных процедур, определяющих отдельные действия субъектов нормотворческой деятельности, закрепление которых не отражает объективно существующую необходимость в них. Существующие в настоящее время процедуры подготовки нормативных правовых актов фрагментарны, не систематизированы, отсутствует их единообразие применительно к системе федеральных органов исполнительной власти, наделенных нормотворческими полномочиями;

5) значение нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти в реализации прав, свобод и законных интересов как физических, так и юридических лиц. Однако законодательные акты не могут в полном объеме урегулировать порядок совершения действий соответствующих должностных лиц, и регулирование продолжается на подзаконном уровне. Следовательно, с особым вниманием необходимо подходить к подготовке федеральными органами исполнительной власти нормативных правовых актов, учитывая и используя современные достижения и тенденции в сфере нормотворческой деятельности;

6) придание технологичности и четкое закрепление административных процедур, определяющих порядок использования отдельных элементов технологии, применительно к подготовке нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти позволят решить многие существующие проблемы в нормотворческой деятельности федеральных органов исполнительной власти и сделать их деятельность более открытой и прозрачной, увеличить доверие населения к их деятельности и принимаемым нормативным правовым актам.

Осознание того, что существуют принципиальные вопросы, на которые пока нет четких ответов ни в отечественной, ни в зарубежной юридической литературе, предопределило стремление диссертанта рассмотреть административные процедуры технологии подготовки нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти на концептуальном уровне.

Степень научной разработанности проблемы. Преобразования, проводимые в стране, в обязательном порядке предполагают необходимость более внимательного отношения к регламентированию процедур подготовки нормативных правовых предписаний в общем и предписаний, содержащихся в подзаконных нормативных правовых актах, в частности. Однако в настоящее время исследования, проводимые в данном направлении, являются односторонними, без комплексного рассмотрения всех составляющих компонентов подготовки нормативного правового акта. Кроме того, они не предусматривают возможностей технологического подхода к указанной проблеме и взаимосвязи совершаемых в процессе подготовки действий, применяемых средств, методов.

Технология позволяет объединить усилия субъектов подзаконного нормотворчества в целях подготовки действенных и эффективных нормативных правовых актов. Вместе с тем, помимо рассмотрения отдельных элементов технологии подготовки нормативных правовых актов, требуется их процедурное закрепление в соответствующих актах.

В настоящее время можно говорить о наличии исследований по отдельным направлениям как элементов юридической технологии подготовки нормативных правовых актов, так и административных процедур, их опосредующих.

Так, проблемы юридической стратегии рассматривались в работах: Н. В. Бестужева-Лады, О. А. Гаврилова, Д. А. Керимова, В. Н. Кудрявцева, С. В. Полениной и других ученых; проводились исследования в области криминологического прогнозирования (М. М. Бабаев, М. Д. Волков, К. К. Горяинов, Л.Д. Кондратюк, С. Н. Лицкевич, М. П. Клейменов, А. А. Сидоркин и т.д.), а также отдельных правовых институтов, в частности, института административной деликтности (А. С. Дугенец, Н. П. Мышляев, А. П. Шергин и др.).

Значимый вклад в разработку теории и практики планирования и прогнозирования нормотворческой деятельности внесли: О. А. Гаврилов, А. С. Дугенец, Д. А. Ковачев, Н. П. Колдаева, И. В. Котелевская, А. С. Пиголкин, С. В. Поленина, Т. Н. Рахманина, И. С. Самощенко, Ю. Н. Старилов, Ю. А. Тихомиров, Т. Я. Хабриева.

Мониторингу как специфическому механизму сбора, систематизации, анализа, оценки информации посвящены работы: Н. В. Абрамовских, Ю. Г. Арзамасова, А. В. Володина, Д. Б. Горохова, О. Ю. Ереминой, И. В. Жужгова, М. В. Занина, И. В. Колесник, Л. А. Кравченко, Я. Е. Наконечного, А. Ю. Петрова, Н. Ф. Пожиткова, В. М. Саможенкова, Г. Н. Соколовой, Ю. А Тихомирова, Л. В. Туркиной, С. А. Чазовой, Н. Н. Черногора, Т. Я. Хабриевой и др. Однако данными авторами мониторинг рассматривается в большинстве случаев как деятельность, осуществляемая после принятия нормативного правового акта, а его возможности на стадии подготовки проектов нормативных правовых актов остаются без внимания.

Вопросы эффективности правовых норм поднимались в работах отечественных юристов как дореволюционного (Е. В. Васьковский, Н. М. Коркунов, С. А. Муромцев, Г. Ф. Шершеневич, А. С. Ященко и др.), так и современного периодов (С. С. Алексеев, В. К. Бабаев, Н. А. Власенко, В. М. Горшенев, В. И. Гойман, В. Г. Графский, И. Я. Дюрягин, О. С. Иоффе, Д. А. Керимов, С. Ф. Кечекьян, Е. И. Козлова, В. В. Лазарев, О. Э. Лейст, Е. А. Лукашева, Г. В. Мальцев, А. С. Пиголкин, А. С. Прудников, Т. Н. Радько, Р. А. Ромашов, В. Д. Сорокин, М. С. Строгович, Ю. А. Тихомиров и др.). Однако в трудах указанных авторов эффективность обычно связывается с конечными результатами, которые наступают уже после принятия нормативного правового акта. Диссертант, напротив, считает возможным говорить об определении эффективности на момент разработки нормативного правового акта.

Различные виды юридической тактики являлись предметом исследования в работах: О. Я. Баева, Р. С. Белкина, А. Н. Васильева, А. И. Винберга, В. П. Власова, Н. Н. Гапановича, Ф. В. Глазырина, А. С. Дугенца, Л. М. Карнеевой, В. Н. Карташова, И. Кертэса, Е. М. Лившица, С. Г. Любичева, Д. П. Поташник, А. С. Прудникова, Б. В. Россинского и др. Как правило, юридическая тактика ими рассматривается применительно к конкретным видам правоприменительной деятельности, а вопросы тактики в рамках нормообразования игнорируются.

Отдельные аспекты проведения экспертиз вообще и отдельных видов экспертиз проектов нормативных правовых актов освещались в работах таких ученых, как: Ю. Г. Арзамасов, С. В. Бошно, М. А. Васильев, Р. Ф. Васильев, Ф. П. Васильев, К. В. Давыдов, А. С. Дугенец, Н. А. Калинина, А. А. Мамедов, Р. К. Надеев, А. С. Прудников, В. Ю. Рагозин, А. А. Разуваев, Е. Р. Россинская, Н. Г. Салищева, Ю. Н. Старилов, Э. В. Талапина, Ю. А. Тихомиров, В. Ю. Туранин, А. В. Филатова, В. Д. Чухвичев, Т. Я. Хабриева и др. Среди зарубежных авторов, чьи подходы, концепции и доводы повлияли на освещение системы методов, принципов, задач экспертизы нормативных правовых актов, следует назвать Дж. Бейтса, Д. Дитемана, У. Карпена, Ст. Магнуссона, Л. Мадера.

Активное участие в обсуждении проблем административных процедур в настоящее время принимают: А. Б. Агапов, В. Н. Баландин, Д. Н. Бахрах, Л. Н. Борисова, В. В. Власенков, А. С. Дугенец, Т. К. Зарубицкая, Ю. В. Кивич, Г. А. Кузмичева, М. В. Никифоров, А. Б. Новиков, В. А. Поликарпов, Ю. Н. Старилов, Н. Ю. Хаманева, А. П. Шергин и другие ученые.

Труды перечисленных авторов позволили сделать значительный шаг в изучении и толковании вопросов, связанных с отдельными административными процедурами технологии подготовки нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти. Однако считать проблему модели технологии подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и административных процедур, определяющую порядок их использования в административном праве, исчерпанной и удовлетворительно решенной сегодня нельзя. Высокие темпы развития общества постоянно ставят перед учеными новые вопросы, требующие как теоретического осмысления, так и практического воплощения, поскольку критерием истинности самых различных теоретических концепций всегда была и остается практика. На данный момент анализ административных процедур технологии подготовки нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти не стал предметом самостоятельного исследования в связи с новыми политическими, экономическими и правовыми реалиями Российского государства, вследствие чего недостаточно разработан адаптированный понятийный аппарат, реально отражающий современные правовые новеллы. Именно это послужило основанием для избрания автором настоящей темы диссертационной работы.

Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся в сфере реализации нормотворческих полномочий федеральными органами исполнительной власти. Предмет исследования составляют административно-правовые нормы, в которых находят закрепление административные процедуры технологии подготовки нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти.

Целью исследования является разработка концепции административных процедур технологии подготовки нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти, позволяющей на основе единых методологических начал раскрыть содержание и внутреннее строение технологии, что существенным образом повысит эффективность нормотворческой деятельности федеральных органов исполнительной власти.

Достижение указанной цели обусловило постановку и последовательное решение следующих теоретических и прикладных задач:

- выявить предпосылки актуализации и концептуализации технологической проблематики;

- на основе теоретико-методологического анализа различных подходов к пониманию юридической технологии сформулировать авторское определение данного понятия;

- обосновать сущность и содержание технологии подготовки нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти;

- раскрыть значение административных процедур как формы технологии подготовки нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти;

- установить место юридической стратегии в структуре технологии подготовки нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти;

- определить место мониторинга правоприменения федеральных органов исполнительной власти в юридической стратегии технологии подготовки нормативных правовых актов;

- выработать предполагаемые критерии эффективности проектов нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и показатели, ее характеризующие;

- раскрыть технико-тактические составляющие технологии подготовки нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти;

- установить место и значение экспертизы проектов нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти в системе тактических методов технологии подготовки нормативных правовых актов;

- разработать административные процедуры прогнозирования и планирования подготовки нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти;

- предложить авторский вариант административных процедур мониторинга правоприменения;

- проанализировать административные процедуры проведения экспертиз проектов нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти;

- сформулировать предложения теоретического, практического и дидактического характера;

- наметить перспективы дальнейшего исследования проблемы.

Методология и методы диссертационного исследования. Решение поставленных задач осуществлено при помощи диалектического метода и основанных на нем современных общенаучных и частнонаучных средств и способов познания административных процедур технологии подготовки нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти. Особое внимание в рамках системной методологии уделено формально-логическому, социологическому, историческому, сравнительному, статистическому, структурно-функциональному, догматико-юридическому и другим подходам к предмету исследования.

Теоретическую основу диссертационного исследования составили:

- работы по общей теории науки и права С. С. Алексеева, Ю. Г. Арзамасова, В. К. Бабаева, В. М. Баранова, Н. А. Власенко, О. А. Гаврилова, Л. Г. Джахая, Б. М. Кедрова, В. В. Лазарева, О. Э. Лейста, А. С. Пиголкина, С. В. Полениной, А. С. Прудникова, Т. Н. Радько, Р. А. Ромашова, И. С. Самощенко, Г. Ф. Шершеневича и др.;

- труды ученых-административистов А. П. Алехина, Д. Н. Бахраха, К. С. Бельского, И. И. Веремеенко, Ф. П. Васильева, Б. Н. Габричидзе, И. А. Галагана, В. В. Денисенко, Е. В. Додина, А. С. Дугенца, М. И. Еропкина, А. Б. Зеленцова, Л. В. Коваля, Ю. М. Козлова, Ф. Е. Колонтаевского, М. Н. Копылова, А. П. Коренева, Б. М. Лазарева, А. Е. Лунева, М. Я. Масленникова, А. В. Мелехина, А. Ф. Ноздрачева, А. В. Оболонского, Л. Л. Попова, Н. Ф. Поповой, В. И. Ремнева, Э. Н. Ренова, Б. В. Россинского, Н. Г. Салищевой, В. Е. Севрюгина, Ю. Н. Старилова, Ю. В. Степаненко, М. С. Студеникиной, Ю. А. Тихомирова, В. А. Тюрина, Т. Я. Хабриевой, Н. Ю. Хаманевой, А. П. Шергина, М. М. Шпилевского, В. А. Юсупова, А. Ю. Якимова и др.;

- исследования в области социологии и статистики Г. А. Аванесова, Ю. М. Антоняна, М. М. Бабаева, К. К. Горяинова, А. И. Долговой, В. П. Казимирчука, В. Н. Кудрявцева, Н. Ф. Кузнецовой, С. Я. Лебедева, Е. М. Лившица, В. П. Лозбякова, В. В. Лунева, Л. К. Савюк, А. Б. Сахарова, Я. Я. Свита, И. Н. Твердой и др.

Нормативную основу исследования составило ныне действующее и ранее действовавшее отечественное законодательство федерального и регионального уровней, официальные документы, статистические данные, обзоры юридической практики. В своем исследовании автор опирался, в частности, на действующую Конституцию Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, отдельные законы субъектов Российской Федерации, законодательство зарубежных стран и др.

Научная новизна исследования заключается в разработке и обосновании современной научной концепции административных процедур технологии подготовки нормативных правовых актов, основанной на принципиально новых подходах к решению теоретико-практических проблем, связанных с исследованием и совершенствованием нормотворческой деятельности федеральных органов исполнительной власти, что находит концентрированное выражение в положениях, выносимых на защиту.

При этом:

- логическое объединение и системное решение общетеоретических проблем позволило сформулировать ряд новых научных положений, касающихся понятия, содержания, структуры технологии подготовки нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти;

- впервые рассмотрены административные процедуры как форма технологии подготовки нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти;

- представлены авторские определения: мониторинга правоприменения, экспертизы проектов нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, административных процедур экспертизы проектов нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и др.;

- дана характеристика юридической стратегии технологии подготовки нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти. Мониторинг правоприменения определен как функция федеральных органов исполнительной власти, результаты которого выступают в качестве основы для разработки концепции проекта нормативного правового акта. Определена не только эффективность проектов нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, но и показатели, ее характеризующие;

- раскрыты технико-тактические составляющие технологии подготовки нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти. Особое внимание уделено экспертизе проектов нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти как методу юридической тактики;

- впервые в административно-правовой науке рассмотрены административные процедуры прогнозирования и планирования подготовки нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти;

- предложен авторский вариант административных процедур мониторинга правоприменения, осуществляемого федеральными органами исполнительной власти;

- определены пути возможного закрепления административных процедур проведения экспертиз проектов нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти в соответствующих административных регламентах;

- предложены пути совершенствования административных процедур подготовки проектов нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти и решены другие, значимые в научном и практическом плане, вопросы.

Положения, выносимые на защиту:

1. Авторское определение административных процедур технологии подготовки нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти как официально установленных нормативными предписаниями оснований, условий, последовательности и порядка совершения действий федеральных органов исполнительной власти по прогнозированию, планированию, мониторингу правоприменения, экспертизе, подготовке проектов нормативных правовых актов.

2. Вывод автора о том, что процесс может быть представлен как деятельность уполномоченных субъектов, протекающая в рамках установленных процедур по рассмотрению и разрешению различных категорий дел в целях реализации их компетенции, а также прав и законных интересов физических и юридических лиц, в то же время процедура выступает как форма процесса, представляющая собой официально установленный нормативными предписаниями порядок рассмотрения и разрешения дел и основания, условия, последовательность совершения действий.

3. Технология подготовки нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти имеет как собственное содержание, так и форму в виде административных процедур, закрепление которых необходимо в соответствующих регламентах, принимаемых федеральными органами исполнительной власти.

В качестве содержания технологии подготовки нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти автором выделяются:

- юридическая стратегия как предполагаемые действия федеральных органов исполнительной власти по определению приемов и способов достижения научно обоснованных прогнозов принимаемых нормативных правовых актов, направленных в конечном итоге на повышение качества и эффективности последних;

- юридическая техника как совокупность юридических приспособлений, необходимых для осуществления деятельности по подготовке федеральными органами исполнительной власти нормативных правовых актов;

- юридическая тактика как система приемов и способов, а также правил использования технико-юридических средств для выполнения целей деятельности по подготовке федеральными органами исполнительной власти нормативных правовых актов, проверки их качества и исполнимости;

- детерминация как совокупность взаимодействующих и взаимозависимых факторов, воздействующих на федеральные органы исполнительной власти в процессе подготовки проектов нормативных правовых актов.

4. Технология подготовки нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти является разновидностью юридических технологий и представляет собой совокупность технико-юридических средств, приемов, правил, методов, используемых в рамках нормотворческой деятельности федеральных органов исполнительной власти на основе установленных процедур, определенных принципов, планов и прогнозов, направленных на разработку эффективных и качественных нормативных правовых актов.

Целью технологии подготовки нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти является обеспечение субъектов нормотворческой деятельности необходимым набором технико-юридических средств, приемов, правил, методов, использование которых позволит достичь им оптимального желаемого правового результата.

5. В связи с тем, что подготовка федеральными органами исполнительной власти нормативных правовых актов является творческой деятельностью, которая не может быть подвержена административно-правовому регулированию в полном объеме, то установление административных процедур возможно по отношению к следующим элементам технологии: юридическая стратегия, юридическая тактика.

6. Должное административно-правовое регулирование деятельности федерального органа исполнительной власти по прогнозированию процесса принятия нормативных правовых актов позволит определить:

- возможные направления и результаты будущего развития федерального органа исполнительной власти при решении перспективных задач управления;

- области и сферы возможного применения новых приемов и методов при решении новых задач, стоящих перед федеральным органом исполнительной власти;

- наиболее рациональные пути и условия достижения высокого уровня эффективности процесса принятия нормативного правового акта;

- наиболее рациональные методы и средства достижения высокого уровня эффективности процесса принятия нормативного правового акта.

7. Авторское определение мониторинга правоприменения как функции федеральных органов исполнительной власти, представляющей собой систематическую, постоянную деятельность, осуществляемую федеральными органами исполнительной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, связанную со сбором и анализом правовой информации и направленную на наблюдение за развитием права с целью выявления соответствия его состояния ожидаемым результатам и оценки его развития, устранение выявленных в ходе ее осуществления нарушений и применение мер воздействия к нарушителям.

8. Для более эффективного выполнения федеральными органами исполнительной власти функции мониторинга правоприменения автором выделяются этапы, порядок действий на которых должен быть опосредован соответствующими административными процедурами, в рамках которых будут достигнуты цели мониторинга. Обосновывается существование следующих последовательных этапов мониторинга правоприменения:

-определение и конкретизация цели мониторинга правоприменения, выбор его вида, сроков проведения, способа оформления результатов;

-определение объекта мониторинга правоприменения;

-определение круга субъектов мониторинга правоприменения, их полномочий, должностных лиц, ответственных за его проведение;

-разработка, согласование и утверждение плана проведения мониторинга правоприменения;

-непосредственное совершение административных процедур исполнения государственной функции по мониторингу правоприменения;

-подготовка итогового документа по результатам проведенного мониторинга.

9. Авторский вариант административных процедур мониторинга правоприменения, реализация которых позволит установить:

- перечень вопросов, вызывающих трудности в практике правоприменения, пробелы и ошибки в действующем административно-правовом регулировании;

- соответствие полученной по запросам информации фактическому положению дел в предполагаемом объекте административно-правового регулирования;

- неполноту в административно-правовом регулировании общественных отношений, а также необходимость принятия решения по тому или иному вопросу административно-правового регулирования;

- пути решения вопроса без помощи административно-правового регулирования;

- существующее административно-правовое регулирование вопроса за рубежом, а также наличие отечественного исторического опыта;

- возможные последствия административно-правового регулирования.

Данные положения должны быть закреплены в методике осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации, утвержденной п. 8 постановления Правительства Российской Федерации от 19 августа 2011 г. № 694, как показатели мониторинга.

10. Результаты мониторинга правоприменения федеральными органами исполнительной власти должны быть учтены в рамках концепции проекта комплексного нормативного правового акта, обязательность которой доказывается автором. Кроме того, предложен авторский вариант содержания концепции, которое включает:

- составление оценки соответствия предмета проекта целям, для которых он принимается;

- круг лиц, на которых предполагается распространить действие нормативного правового акта, их новые права и обязанности, предусматриваемые меры ответственности;

- характеристику законов и иных нормативных правовых актов, действующих в сфере, относящейся к предмету проекта;

- примерную структуру проекта нормативного правового акта.

Представление в уполномоченный орган или должностному лицу концепции одновременно с проектом нормативного правового акта должно быть закреплено в качестве одного из условий включения данного проекта в план нормотворческой деятельности, а ее отсутствие должно являться основанием для отказа в этом.

11. С учетом специфики нормотворческой деятельности федеральных органов исполнительной власти предлагается авторское определение экспертизы проекта нормативного правового акта: это проводимое обладающим специальными познаниями специалистом (экспертом), закрепленное в процессуальном порядке исследование, имеющее целью установление необходимой информации об обстоятельствах, существенных для принятия уполномоченными субъектами качественного и эффективного нормативного правового акта.

12. Под административными процедурами экспертизы проектов нормативных правовых актов автор понимает нормативно установленный порядок деятельности: по выявлению дефектов проектов нормативных правовых актов, способных привести к коррупционным проявлениям в процессе правоприменения; выявлению возможных последствий в экологической сфере, представляющих собой угрозу для окружающей природной среды; обнаружению возможных административных барьеров для субъектов предпринимательской деятельности, влекущих за собой действия должностных лиц коррупционной направленности; выявлению расходов бюджетов различных уровней бюджетной системы, не предусмотренных соответствующими статьями, - направленной на исключение (предотвращение включения) или учет указанных положений при принятии нормативных правовых актов.

13. Административные процедуры проведения экспертиз проектов нормативных правовых актов должны предусматривать несколько составляющих:

- аналитическую, необходимую для последующего получения оценок при анализе не только ситуации, но и методов, процедур и операций проектирования и конструирования конечного продукта;

- оценочную, характеризующуюся сравнением того, что анализируется, с имеющимися у эксперта эталонами, для чего выстраивается абстрактная шкала, обладающая количественными, ранговыми, качественными показателями, которые не всегда присутствуют при регламентировании процедур проведения экспертиз;

- организационную, регламентирующую вопросы начала и окончания процедур, включающую порядок оформления результатов и критерии их получения или достижения, ответственность, которая может наступить при нарушении процедур.

14. В целях совершенствования института экспертизы проектов нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти аргументируются следующие предложения:

- следует принять статусный закон об экспертизе или экспертной деятельности, в котором нормативно закрепить понятие экспертизы нормативного правового акта, принципы, объекты экспертизы, ее субъектов, процедуру осуществления и другие основы данного вида деятельности;

- вывести проведение экспертизы нормативных правовых актов из ведения органов, осуществляющих их принятие, поручив его экспертам, которые не находятся в какой-либо зависимости от нормотворческих органов;

- исключить использование словосочетания «независимая экспертиза» в нормативных правовых актах ввиду того, что независимость - это уже характеристика или черта любой экспертизы;

- установить императивность заключения эксперта вместо его рекомендательного характера;

- установить административную ответственность эксперта за заведомо ложное заключение, тем самым увеличив личную ответственность лица, производящего экспертизу;

- необходима не просто декларация принципов проведения экспертизы нормативных правовых актов и их проектов, но также обеспечение их практического претворения в правовую действительность;

- в связи со спецификой проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов следует осуществлять подготовку специалистов по проведению экспертиз в рамках существующих образовательных программ.

15. В рамках административных процедур подготовки проектов нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти важнейшее место должно занимать предоставление в качестве одного из обязательных документов, вносимых совместно с проектом нормативного правового акта, пояснительной записки, необходимость которой следует закрепить в постановлении Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009.

16. Авторский вариант содержания пояснительной записки включает в себя следующие сведения:

- об организациях и лицах, заинтересованных в принятии акта;

- об инициаторе предложения о разработке проекта;

- о социальных слоях и группах населения, приобретающих новые права или обязанности, льготы или финансовую выгоду;

- о данных антикоррупционной экспертизы проекта;

- о результатах социологических исследований, а также официальную статистическую информацию;

- об анализе сообщений средств массовой информации, касающихся предмета проекта нормативного правового акта, о мониторинге сообщений федеральных и региональных средств массовой информации;

- об анализе обращений граждан, организаций, общественных объединений по теме проекта;

- о финансово-экономической оценке затрат, необходимых для реализации нормативного правового акта в случае его принятия, отраженных в экспертном заключении;

- о прогнозе правовых, социальных, экономических, демографических, политических, геополитических последствий реализации будущего нормативного правового акта;

- об альтернативных, более предпочтительных вариантах урегулирования рассматриваемой проблемной ситуации;

- о зарубежном опыте правового регулирования рассматриваемой в проекте проблемной ситуации;

- о результатах независимых экспертиз, заключений и обращений научных организаций по тематике проекта нормативного правового акта.

Теоретическая значимость диссертационного исследования определяется тем, что в диссертации развиваются и конкретизируются положения административного права, общей теории права и государства, которые сопряжены с анализом проблем правового регулирования, административных процедур, прогнозирования и планирования нормотворческой деятельности федеральных органов исполнительной власти, мониторинга правоприменения, экспертизы проектов нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, юридической техники, правовой политики, эффективности правовых норм. Комплексный характер исследования обусловливает значимость полученных результатов для отраслевых и специально-прикладных юридических наук. Основные положения и выводы диссертационной работы в дальнейшем могут быть использованы в качестве теоретико-методологической основы при проведении научных изысканий по проблемам административных процедур при осуществлении правотворческой и нормотворческой деятельности как федеральных органов исполнительной власти, так и других государственных органов.

Практическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что его положения и выводы могут быть использованы в ходе разработки и проведения мероприятий, направленных на совершенствование нормативно-правового регулирования нормотворческой деятельности федеральных органов исполнительной власти, порядка их осуществления, обеспечение эффективности профессиональной подготовки юристов, повышение правосознания и правовой культуры в обществе, в процессе преподавания административного права, теории и истории государства и права, отраслевых и специально-прикладных юридических дисциплин. Сугубо практической направленностью отличаются предложения и рекомендации по установлению административных процедур прогнозирования и планирования деятельности по подготовке проектов нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти, по проведению мониторинга правоприменения, экспертизы проектов нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, по разработке концепций проектов нормативных правовых актов.

Степень достоверности и обоснованности результатов диссертационного исследования. Обоснованность и достоверность результатов исследования обусловлены выбором и применением апробированных методов исследования научной методологии, которые предусматривали системное, комплексное рассмотрение проблемы. Для обеспечения достоверности был использован междисциплинарный подход к проведению исследования, что предопределило привлечение широкого круга источников теоретического и нормативного плана в области административного, гражданского, конституционного, финансового права, философии, логики, социологии, общей теории права.

Апробация результатов диссертационного исследования.

Научно-теоретические положения и практические выводы диссертации:

- использовались в процессе участия в правотворческой и нормотворческой деятельности. Как член творческого коллектива Уфимского юридического института МВД России диссертант принимал участие: в разработке проекта Федерального закона «Об участии граждан Российской Федерации в охране общественного порядка», проекта постановления Правительства Российской Федерации «О порядке исчисления выслуги лет, назначения пенсии и выплаты пособий лицам, проходившим правоохранительную службу, и членам их семей»; проекта Федерального закона «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях»; в подготовке экспертных заключений по проектам федеральных законов, в частности, проекта Федерального закона «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях», ведомственных нормативных правовых актов, таких как: Инструкция об осуществлении административного надзора органами внутренних дел, Инструкция о порядке взаимодействия органов и учреждений уголовно-исполнительной системы с органами внутренних дел по вопросам установления административного надзора;

- внедрены в учебный процесс Владимирского юридического института Федеральной службы исполнения наказаний, Башкирской академии государственной службы и управления при Президенте Республики Башкортостан, Московского университета путей сообщений, Академии права и управления Федеральной службы исполнения наказаний, Санкт-Петербургского государственного инженерно-экономического университета, Северо-Западного филиала Российской академии правосудия, что подтверждается соответствующими актами внедрения;

- используются в практической деятельности Департамента финансов, бюджетной и налоговой политики администрации Владимирской области, Договорно-правового департамента МВД России, Межрегионального технологического управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору, а также в научной деятельности ВНИИ МВД России, что подтверждается актами внедрения;

- использовались автором при проведении занятий со специалистами правовых управлений Управления Роспотребнадзора по Республике Башкортостан, Управления Ростехнадзора по Республике Башкортостан, Управления Россельхознадзора по Республике Башкортостан, Министерства здравоохранения Республики Башкортостан, Министерства образования и социальной защиты Республики Башкортостан, главами муниципальных образований и управляющими делами муниципальных образований Республики Башкортостан; в процессе проведения занятий со студентами юридического факультета Башкирской академии государственной службы и управления при Президенте Республики Башкортостан, курсантами и слушателями Владимирского юридического института Федеральной службы исполнения наказаний;

- докладывались на международных и всероссийских научно-практических конференциях, семинарах и заседаниях «круглых столов», проведенных в таких городах, как: Москва, Санкт-Петербург, Уфа, Владимир, Краснодар, Невинномысск, Нижний Новгород, Йошкар-Ола, Челябинск, Прага (Чехия), Перемышль (Польша), Одесса (Украина);

- отражены в изданных автором монографиях, учебных пособиях, научных статьях общим объемом более 260 печ. л., в том числе в 5 монографических работах и в 21 научной статье, опубликованной в журналах, включенных в перечень рецензируемых научных журналов и изданий, утвержденный Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки Российской Федерации для опубликования основных научных результатов диссертаций.

Структура диссертации. Работа состоит из введения, четырех глав, включающих четырнадцать параграфов, заключения, списка литературы и приложений.

2. Основное содержание работы

Во введении обосновывается актуальность темы исследования, характеризуется степень ее разработанности, определяются объект, предмет, цель, задачи, методологическая, теоретическая и нормативная основы исследования, раскрываются его научная новизна, теоретическая и практическая значимость, формулируются выносимые на защиту основные положения, приводятся сведения о степени достоверности и об апробации результатов работы.

Первая глава «Методологические предпосылки исследования технологии подготовки нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти» включает четыре параграфа и посвящена методологическим подходам к технологии подготовки нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти, а также конкретизации терминологических значений отдельных правовых понятий, используемых в данной работе.

В первом параграфе «Понятие и содержание категории “технология” в науке» проанализированы существующие подходы к пониманию технологии в философских, экономических, социологических науках, выявлены признаки, характеризующие данное явление.

Производство и использование технологических средств всегда присутствовали во всех сферах человеческой деятельности на протяжении всего хода исторического развития. Технология стала средством, с помощью которого человек перешел от своей биологической эволюции к социально-психологическому развитию.

Необходимость точного обозначения технологии подготовки нормативных правовых актов потребовала обратиться к существующим определениям более общих по отношению к ней понятий - технологии, социальной технологии, технологии принятия решений.

Анализ подходов к пониманию технологии позволил диссертанту сформулировать понимание технологии и выделить признаки, ее характеризующие.

Диссертантом отмечается, что начиная с конца XIX в. и по настоящий день, технология из сферы производственной и технических наук внедряется в гуманитарную область. Примером тому служит возникновение социальных, политологических, экономических, лингвистических, педагогических, психологических, а также многих других общественных технологий.

Рассматривая социальные технологии, в частности, технологии принятия управленческих решений, автор представляет социальную технологию в соединении двух составляющих: во-первых, это совокупность знаний, умений, навыков, мастерства, необходимых для использования операциональной системы технологии; во-вторых, это операциональная система, состоящая из совокупности используемых в целях преобразования социальной действительности этапов, операций, процедур, методов, а также действий субъектов технологии.

Кроме того, говоря о социальных технологиях с точки зрения эффективной управленческой деятельности, диссертант вкладывает в их понимание интегративный смысл, заключающийся в единстве трех функциональных значений социальных технологий. Во-первых, они выступают как завершающее звено трансформации теоретического знания в практическое. Во-вторых, они раскрываются как совокупность приемов, методов и воздействий, применяемых для достижения поставленных целей в процессе социального планирования и развития решений разного рода проблем. В-третьих, это способ эффективного функционирования существующей системы управления.

Диссертант считает необходимым рассматривать юридическую технологию подготовки нормативных правовых актов как разновидность технологии принятия управленческих решений, включающую в себя две обязательные составляющие: творческую и организационную. Неучет любой из них приводит к неэффективным и нецелесообразным результатам.

Во втором параграфе «Теоретико-методологические аспекты понимания технологии подготовки нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти» конкретизируется понятийное значение термина «технология подготовки нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти», исходя из представлений, существующих в юридической литературе, а также учитывая результаты первого параграфа работы.

Диссертантом отмечается, что пока еще сложно говорить о едином научном подходе к пониманию юридической технологии, об отведении ей самостоятельного места в категориальном аппарате современного права. Некоторые авторы если и «дают право» на существование юридической технологии, то говорят, что она возможна в рамках деятельности без использования юридических средств, способов и методов.

Выступая разновидностью технологии вообще, юридическая технология имеет одинаковые с ней черты с учетом особенностей, свойственных юридической деятельности как особой разновидности человеческой деятельности.

Важным является вопрос о соотношении юридической технологии и правовой политики.

Технология подготовки нормативных правовых актов предстает как средство реализации правовой политики, способствует претворению в жизнь ее положений, кроме того, и правовая политика, и технология структурно имеют такой элемент, как юридическая стратегия.

На основе анализа существующих подходов к определению технологии диссертант предлагает понимать под ней основанную на определенных принципах, планах и прогнозах совокупность технико-юридических средств, приемов, правил, методов, установленных процедур, используемых в рамках комплексной деятельности уполномоченных субъектов, направленной на разработку эффективных и качественных нормативных правовых актов, их интерпретацию, применение и систематизацию. Диссертантом также выявляются признаки, ее характеризующие.

Рассмотрение различных видов юридической технологии позволяет диссертанту говорить о таком ее виде, как технология подготовки нормативных правовых актов.

Третий параграф «Сущность и содержание технологии подготовки нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти» посвящен составным частям технологии подготовки нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти. При этом отмечается, что в настоящее время отсутствует детальная проработка структурных элементов юридической технологии вообще и технологии подготовки нормативных правовых актов, в частности.

Составляющими элементами технологии подготовки нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти, по мнению диссертанта, являются:

а) юридическая стратегия;

б) юридическая техника;

в) юридическая тактика;

г) детерминанты, воздействующие на технологию подготовки нормативных правовых актов.

Деятельность по принятию нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти будет эффективной, если она станет соответствовать своей основной цели - разрешению экономических, политических, экологических, социальных, этнических и иных задач согласно требованиям Конституции Российской Федерации. Это может быть достигнуто путем, во-первых, постановки четких целей, прогнозов, ради которых принимаются нормативные правовые акты, во-вторых, планирования деятельности по их достижению, чему в условиях постоянного изменения законодательства практически не уделяется внимания. Выполнение обозначенного возможно при помощи юридической стратегии как элемента технологии подготовки нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти, под которой следует понимать действия уполномоченных федеральных органов исполнительной власти по определению приемов и способов достижения научно обоснованных прогнозов принимаемых нормативных правовых актов, направленных в конечном итоге на повышение качества и эффективности последних.

Высокий технико-юридический уровень правовых документов - один из важнейших показателей общей и правовой культуры общества.

Диссертантом обосновывается необходимость отхода от традиционного понимания юридической техники и предлагается следующее ее определение. Юридическая техника - это совокупность технико-юридических средств, в качестве которых выступают юридические приспособления, необходимые для осуществления различных видов юридической деятельности (правотворческой, правоприменительной, интерпретационной и др.). В качестве технико-юридических средств автор называет: юридическую терминологию, дефиниции, юридические конструкции, юридические фикции, юридические аксиомы, примечания и др.

Грамотному использованию юридической техники будет способствовать юридическая тактика как система приемов и способов, а также правил использования технико-юридических средств для выполнения целей деятельности по принятию нормативных правовых актов, проверки их качества и исполнимости.

Содержание всегда должно иметь форму. И если содержанием технологии подготовки нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти выступают обозначенные автором элементы, то в качестве формы, которая обеспечит порядок их использования, выступают, по мнению автора, административные процедуры.

И в качестве последнего важного элемента технологии подготовки нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти выступают детерминирующие ее условия и факторы, воздействующие уже на стадии подготовки нормативного правового акта.

Четвертый параграф «Административные процедуры как форма технологии и их правовая регламентация» посвящен значению административных процедур в рамках технологии подготовки федеральными органами исполнительной власти нормативных правовых актов.

Административная процедура, по мнению автора, обеспечит возможность претворения в жизнь остальных элементов технологии посредством определения нормативного порядка их реализации. В данной ситуации процедура выступает как форма технологии подготовки нормативных правовых актов, содержание которой составляют юридическая стратегия, юридическая техника, юридическая тактика. Любой предмет, явление или процесс обладает своим содержанием и своей формой. Нет содержания без формы, равно как нет формы без содержания. Существование содержания технологии предполагает определенную структурную организацию, требует своего выражения в определенной форме. Но и форма технологии в виде процедур не может существовать без содержания, поскольку форма должна организовывать и выражать данное содержание, если нет того, что должно быть организовано и выражено (содержания), то естественно не может быть и самой организации, самого выражения (формы).

Без процедур, регламентирующих порядок осуществления прогнозирования, планирования мониторинга, экспертизы и других элементов технологии, отсутствует возможность практического их использования не только в интересах других лиц, но и в собственных интересах, кроме того, возникает опасность зависимости от воли даже не государства, а того или иного чиновника, что способствует развитию коррупции.

...