Административные процедуры технологии подготовки нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти

Значение административных процедур технологии подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, по мнению автора, состоит в том, что процедура позволяет:

а) установить стабильный правовой порядок деятельности. Для его обеспечения необходимы правовые нормы двоякого рода: либо процедурные правила в тематическом законе (о нормативных правовых актах и т. п.), либо специальные положения о порядке решения тех или иных вопросов (порядок прогнозирования последствий нормативного правового акта, порядок проведения мониторинга правоприменения, порядок подготовки проектов нормативных правовых актов, порядок проведения экспертизы проекта нормативного правового акта и т. п.);

б) определить круг органов, должностных лиц и служащих, обязанных в рамках своей компетенции совершать соответствующие действия. Кроме того, следует установить категории должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, которые вправе действовать в рамках процедур подготовки проектов нормативных правовых актов;

в) предусмотреть виды действий (организационно-технические и иные меры, подготовка документов, принятие решений и т.п.), совершаемых органами, должностными лицами и служащими;

г) определить последовательность совершения действий, включая периодичность и сроки их совершения;

д) обеспечить информированность и гласность всех действий в соответствии с процедурой.

Регламентация административных процедур технологии подготовки нормативных правовых актов федеральными органами будет ориентировать органы исполнительной власти на обеспечение:

- полноты, всесторонности и объективности анализа проблем и задачи правильного применения закона;

- необходимых условий для реализации прав, законных интересов и обязанностей граждан и юридических лиц;

- развития демократических начал в управлении, участия в нем структур гражданского общества и учета мнения граждан;

- эффективности взаимодействия с другими государственными органами, гражданами и юридическими лицами;

- экономии сил, средств и служебного времени государственных служащих;

- реализации принципа ответственности каждого органа исполнительной власти, должностного лица за порученное дело.

Анализ нормативных правовых актов, регулирующих порядок подготовки федеральными органами исполнительной власти нормативных правовых актов позволил автору сделать выводы о том, что: во-первых, отсутствует законодательное регламентирование процедур технологии подготовки нормативных правовых актов; во-вторых, выявлены некоторые различия в вопросах оснований и порядка подготовки, регистрации и опубликования нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, особенно отличия заметны в регулировании принятия административных регламентов и других нормативных правовых актов; в-третьих, если об отдельных элементах технологии (например, экспертиза, планирование) в нормативных правовых актах упоминается, то о других (прогнозирование, мониторинг, эффективность нормативных правовых актов) речь не идет вообще, либо отсутствуют процедуры их проведения применительно к проектам нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. Вместе с тем для более эффективной деятельности федеральных органов исполнительной власти при осуществлении подзаконного регулирования необходимо обеспечить единообразие по данным вопросам.

Вторая глава «Юридическая стратегия в структуре технологии подготовки нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти: элементный состав» объединяет три параграфа, посвященных содержанию юридической стратегии.

В первом параграфе «Прогнозирование и планирование в деятельности федеральных органов исполнительной власти» освещаются прогнозирование и планирование как элементы юридической стратегии технологии подготовки нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти.

Автором анализируются возможности применения федеральными органами исполнительной власти в нормотворческой деятельности прогнозирования как явления, используемого представителями различных областей знаний.

Диссертант определяет прогноз так: это результат научного предсказания (предвидения) о возможном наступлении явлений, процессов, событий, основанного на анализе соответствующих данных, характеризующих тенденции и закономерности развития прогнозируемого объекта от прошлого к настоящему и от настоящего к будущему.

В идеале любой значимый проект нормативного правового акта, разрабатываемый федеральным органом исполнительной власти, должен сопровождаться не только финансово-экономическим обоснованием, но и материалами прогнозирования, проведенного по установленным нормативам объективными исследователями. Наличие научного прогноза позволит преодолеть субъективизм авторов проекта, даст возможность субъекту нормотворчества оценить весь комплекс последствий принятия проекта нормативного правового акта, снизит негативные последствия от неудачных нормотворческих решений.

В качестве положительных шагов в сфере правового прогнозирования автором отмечается разработка проекта Закона о стратегическом планировании, где шесть глав посвящены прогнозированию социально-экономического развития.

Результаты прогнозирования должны быть использованы впоследствии при осуществлении еще одного важного элемента юридической стратегии - планирования.

Диссертантом отмечается, что на уровне Российской Федерации нет ни одного нормативного правового акта, в котором бы шла речь о планировании проектной деятельности применительно ко всем субъектам правотворчества и нормотворчества.

Планирование нормотворческой деятельности дает возможность избежать непродуманного нормотворчества, устранить дублирование и рассредоточить усилия с учетом согласования планов работы федеральных органов исполнительной власти, ликвидировать поспешность в работе, создать условия для подготовки документов высокого качества, провести подготовительные мероприятия, включая консультирование с ведущими научными и образовательными учреждениями.

В качестве путей повышения эффективности планирования федеральными органами исполнительной власти нормотворческой деятельности диссертант предлагает следующие:

- составление планов нормотворческой деятельности федеральных органов исполнительной власти на основе научно обоснованных результатов прогнозов, мониторинга правоприменения и концепций проектов нормативных правовых актов, а не путем механического сведения поступающих нормотворческих предложений;

- разработка критериев эффективности планирования, на основании которых можно говорить о конкретности, срочности, проверяемости и достижении конечных результатов планирования;

- соблюдение гласности, привлечение научного сообщества, общественности при планировании нормотворческой деятельности;

- контроль деятельности по планированию со стороны соответствующих органов, например, органов юстиции, а также установление ответственности за разработку неперспективных или неэффективных планов нормотворческой деятельности;

- закрепление обязательности плана работ по подготовке проектов нормативных правовых актов для федеральных органов исполнительной власти, исключение возможности изменения плана, закрепление плана как «самоограничения» субъекта правотворчества в целях оптимизации его работы по подготовке проектов нормативных правовых актов;

- установление правовой ответственности для разработчиков проектов нормативных правовых актов, например, за несвоевременное согласование планов, за невыполнение плана, за злоупотребление своими правами.

Во втором параграфе «Мониторинг правоприменения как основа разработки концепции проекта нормативного правового акта» проанализированы составная часть юридической стратегии, лежащая в основе прогнозирования и планирования, - мониторинг правоприменения, результаты которого также могут быть положены в основу концепции проекта нормативного правового акта.

Прогнозирование должно опираться на мониторинг правоприменения действующих правовых норм, что необходимо для сохранения оправдавших себя на практике правовых конструкций. Одновременно он является важнейшим определителем сфер правового регулирования, требующих нового правового решения. Мониторинг вскрывает недостатки, прогноз предлагает пути их устранения.

Мониторинг правоприменения является элементом движения права и должен сопровождать нормативный правовой акт от стадии зарождения идеи регулирования общественных отношений до его принятия и реализации.

Нормативное определение мониторинга правоприменения, по мнению автора, не содержит принципиальных ответов на вопросы, связанные с результатами мониторинга и принятием соответствующих мер по ним. Обосновывая свою точку зрения, диссертант предлагает собственное определение мониторинга правоприменения, осуществляемого федеральными органами исполнительной власти.

Диссертант полагает, что проведение мониторинга правоприменения необходимо на стадии формирования решения о необходимости разработки федеральным органом исполнительной власти нормативного правового акта путем выявления соответствующих интересов (правообразующих интересов) будущих участников общественных отношений.

Главным предназначением мониторинга правоприменения, осуществляемого федеральными органами исполнительной власти, является информационное обеспечение выработки решений в области государственной политики, направленной на государственно-правовое строительство, на совершенствование государственно-правовой системы Российской Федерации, на приведение ее в состояние адекватности задачам социально-экономического развития общества и интересам граждан России.

Проведение мониторинга правоприменения должно осуществляться органами, которые выступают инициаторами принятия нормативного правового акта, кроме того, должно присутствовать документальное подтверждение результатов его проведения.

Помимо мониторинга правоприменения, в рамках прогнозирования может быть использован мониторинг общественного мнения. Общественное мнение - одно из главных средств обеспечения эффективности действия как ненормативных, так и нормативных элементов в системе регулирования. Учет общественного мнения при разработке правовых норм непосредственно говорит о социальной обусловленности правовых норм, выявлении потребностей участников будущих правоотношений.

В условиях социально-политической нестабильности достоверное научное знание о состоянии и динамике общественного мнения и грамотное использование полученного знания в нормотворческой деятельности - это один из основополагающих факторов обеспечения социальной легитимации принимаемых правовых норм.

Результаты проведенного мониторинга правоприменения могут быть использованы при разработке концепции нормативного правового акта, которая выступает в качестве еще одного элемента юридической стратегии.

Сегодня в российском законодательстве отсутствует определение концепции проекта нормативного правового акта, что, по мнению диссертанта, существенно затрудняет проектную деятельность, поскольку именно концепция проекта нормативного правового акта представляет собой своего рода основной стержень, скелет будущего акта.

Однако в законодательстве Российской Федерации о концепции нормативного правового акта речь ведется только о составлении проектов федеральных законов, остальные же нормативные правовые акты разрабатываются без соответствующих концепций. Кроме того, если концепция проекта федерального закона или закона субъекта Российской Федерации является необходимым условием для включения данного проекта в план законопроектных работ Правительства Российской Федерации, соответствующей палаты Федерального Собрания Российской Федерации, представительного органа власти субъекта Российской Федерации, то по отношению к другим видам нормативных правовых актов, принимаемых, например, федеральными органами исполнительной власти, концепция или вообще не разрабатывается, или предоставляется вместе с проектом нормативного правового акта, а это необходимо делать до разработки проекта.

Концепция нормативного правового акта, по мнению автора, есть составляющая часть прогнозирования как элемента юридической стратегии, включающая в себя набор научно обоснованных элементов, на основании которых можно сделать вывод о необходимости разработки и принятия нормативного правового акта.

Диссертант считает необходимым регламентировать требования к концепции нормативных правовых актов, что позволит на более раннем этапе нормотворческой деятельности сделать выводы о возможной эффективности нормативного правового акта. Эти требования должны касаться не только определения концепции, ее элементов, но и содержания каждого из элементов, что создаст возможность исключения из плана нормотворческой деятельности проекта нормативного правового акта, принятие которого не позволит улучшить правовое регулирование общественных отношений.

В третьем параграфе «Эффективность проектов нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» анализируются подходы к эффективности принимаемых правовых решений. Одним из важнейших вопросов правового регулирования является его конечный результат, в качестве которого в понимании автора должны выступать не только достижение целей и решение задач, стоящих перед государством, но также и удовлетворение в принимаемых актах потребностей населения, а также возможность реализовать закрепленные права и обязанности в различных сферах общественной жизни.

Эффективность правовых норм традиционно относится к узловым проблемам юридической науки, в которой тесно переплетаются как общетеоретические (философские, социальные), так и отраслевые (административно-правовые, уголовно-правовые, уголовно-исполнительные, уголовно-процессуальные) компоненты.

На современном этапе в юридической науке не существует единого подхода к определению понятия «эффективность правовых норм», а сама проблема эффективности норм права в специальной литературе именуется «проблемой высшей степени трудности» и является одной из центральных в российской правовой науке.

Несомненно, что об эффективности правовых норм и соответственно нормативных правовых актов следует говорить при наличии количественных и качественных показателей (юридическая эффективность). В то же время автор считает необходимым вести речь об эффективности правовых норм не только при наличии таких показателей, но также и на стадии его разработки (в данном случае социальная эффективность).

Для того, чтобы государственное нормотворческое решение было эффективным, социально легитимным, оно должно в идеале основываться на определенном согласии, компромиссе противоборствующих воль и интересов членов государственно-организованного российского общества, которых затрагивает в той или иной связи правовой норматив.

Ради справедливости автор отмечает, что это идеальный вариант. В конечном счете государственная воля, т.е. воля политических сил, стоящих у власти, является решающей и определяющей при принятии соответствующего решения. Оно может выражать и согласованную волю, а может быть далеким от идеала, социальных ожиданий большинства членов общества, однако тогда социальная легитимность нормотворческого решения будет существенным образом подорвана, что, несомненно, повлияет на эффективность правового регулирования.

Автором отмечается, что при оценке эффективности нормативного правового акта федерального органа исполнительной власти необходимо учитывать многоаспектный, комплексный характер проблемы. Вполне обоснованно представляется возможным говорить о следующих аспектах оценки эффективности: правовой, технический, экономический, социальный.

Возможно выделение и других аспектов эффективности нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, но говорить об эффективности нормативного правового акта в целом возможно при их комплексном учете.

Третья глава «Техника и тактика в структуре технологии подготовки нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти» включает в себя три параграфа, в которых раскрываются технико-юридические средства, составляющие содержание юридической техники, а также способствующие их использованию в нормотворчестве федеральных органов исполнительной власти приемы, способы, правила.

В первом параграфе «Юридико-технический инструментарий технологии» характеризуются используемые в нормотворчестве федеральных органов исполнительной власти технико-юридические средства. Средства применяются практически в любом виде деятельности, в том числе и в юридической. Это так называемые правовые средства. Но понятие правовых средств включает в себя многие аспекты, которые не следует относить к юридической технике, но которые, в свою очередь, могут сказаться на ее результатах. В качестве таковых можно назвать уровень культуры вообще и правовой, в частности, уровень правосознания как всего общества, так и отдельных индивидуумов, которые принимают участие в подготовке нормативных правовых актов различного плана.

Значение средств в жизни общества определяется следующими обстоятельствами: 1) они образуют собой предметную основу, инструментальную базу любой человеческой деятельности; 2) их основной функцией является достижение поставленных субъектами целей, претворение их в конкретные результаты; 3) применяемые средства сигнализируют о степени развитости общества, уровне его инструментальных возможностей, демонстрируют значение и силу человека в преобразовании окружающего мира; 4) они играют стимулирующую роль, так как осознание субъектами реальной возможности осуществления определенных преобразований побуждает их к активности.

Наиболее распространенной является точка зрения, согласно которой юридическая техника понимается как совокупность средств и способов, методов, правил, приемов и т.п. составления, оформления нормативных и индивидуальных правовых актов и сводится главным образом к правотворческой технике. Причем последняя обычно именуется законодательной (законотворческой) техникой. Подобное понимание юридической техники не отражает в полной мере, по мнению автора, всех аспектов содержания этого понятия, что ведет к необходимости его некоторой корректировки.

Толковые словари русского языка определяют технику как совокупность орудий, средств и приспособлений, необходимых для осуществления какой-либо деятельности. То есть техника - это орудия, средства профессиональной деятельности. Сами по себе эти средства не могут привести к появлению чего-то нового, к изменениям в чем-либо, они лишь могут этому способствовать. А для того чтобы произошли преобразования, необходимо данные средства применить в непосредственной деятельности, для этого нужны соответствующие приемы и способы, а также правила, согласно которым они будут использоваться.

Под юридической техникой диссертант предлагает понимать совокупность юридических приспособлений или технико-юридических средств, необходимых для подготовки нормативных правовых актов, принимаемых в различных видах юридической деятельности (правотворческой, правоприменительной, интерпретационной и др.).

Наиболее распространенными юридическими приспособлениями, составляющими содержание юридической техники, являются:

а) юридическая терминология;

б) дефиниции;

в) юридические конструкции;

г) правовые презумпции;

д) правовые фикции;

е) примечания в нормативных правовых актах;

ж) правовые аксиомы;

з) правовые символы;

и) правовые преюдиции.

Знание технико-юридических средств субъектами нормотворчества при создании проекта нормативного правового акта позволит решить ряд задач практической направленности:

- создать нормативный правовой акт, отвечающий интересам общества и государства;

- создать условия для его эффективной реализации;

- исключить нормотворческие ошибки;

- разработать действенный механизм претворения предписаний правовых норм в реальную действительность.

Во втором параграфе «Юридическая тактика как элемент технологии подготовки нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти» освещаются варианты использования технико-юридических средств, раскрываются приемы, способы и правила их отражения в проекте нормативного правового акта федерального органа исполнительной власти.

Наличие соответствующих юридических приспособлений является необходимым, но отнюдь не достаточным условием для достижения положительного результата правотворческой деятельности. Важно оптимально организовать работу ее субъектов и участников, а также определить условия, при которых средства юридической техники будут использованы наиболее эффективно. Иными словами, нужно выработать тактику нормотворческой деятельности.

В правоведении понятие юридической тактики практически не встречается. Наиболее обстоятельно проблема тактики исследовалась представителями уголовного и уголовно-процессуального права, криминалистики и криминологии.

Применительно к теме диссертационного исследования автором предлагается понимать в качестве юридической тактики систему приемов и способов, а также правил использования юридических приспособлений или технико-юридических средств в целях принятия нормативных правовых актов, проверки их качества и исполнимости.

Под приемом юридической тактики, по мнению диссертанта, следует понимать наиболее рациональное, эффективное, целесообразное использование технико-юридических средств путем совершения тех или иных действий или операций.

В основе любого приема лежит соответствующее средство техники, и автор не согласен со встречающимся в науке утверждением, что отдельные приемы не имеют в своей основе средств.

В качестве относительно самостоятельных элементов юридической тактики технологии подготовки проектов нормативных правовых актов следует выделить разнообразные правила. По мнению автора, под правилами юридической тактики следует понимать систему научно обоснованных положений, необходимых для разработки и принятия наиболее совершенных по форме и структуре нормативных правовых актов, выполнения над ними юридически значимых нормотворческих операций.

Соблюдение правил юридической тактики обеспечит максимально полное и точное соответствие формы нормативных предписаний их содержанию, доступность, простоту и обозримость нормативного материала, исчерпывающий охват регулируемых вопросов.

Автором раскрываются правила использования конкретных технико-юридических средств, внешнего оформления нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, относящиеся к содержанию и структуре нормативного правового акта, изложения норм права.

В большей степени, говоря о приемах и правилах юридической тактики, отдельные авторы и диссертант в их числе отмечают лишь те из них, которые можно назвать юридическими, вместе с тем в таком же качестве могут выступать и разнообразные методы, используемые в других областях научных знаний, от которых при создании нормативных правовых актах не стоит отказываться.

Неверное использование технико-юридических средств, несоблюдение правил и требований их использования оказывают негативное влияние на весь механизм правового регулирования. Это и коллизии правовых норм, и нормативные правовые акты, содержащие неточные и расплывчатые предписания, противоречия и двусмысленности, и нарушение стиля изложения, и единство терминологии. Нередко нормативные правовые акты в структурном отношении не унифицированы, не согласованы с действующим законодательством. Имеют место случаи несоблюдения правил отмены устаревших нормативных правовых актов в целом или в части, противоречащей новым положениям.

В третьем параграфе «Экспертиза проектов нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти» анализируется экспертиза проектов нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти как метод юридической тактики.

В условиях множественности трудностей при реализации принятых и принимаемых нормативных правовых актов значительно возрастает роль проведения их экспертизы, результаты которой показывают, насколько эффективным и качественным является нормативный правовой акт. В частности, по результатам экспертизы можно будет ответить на такие вопросы, как: соответствует ли нормативный правовой акт актам более высокого уровня, соблюдаются ли правила юридической тактики, возможно ли удовлетворение потребностей будущих субъектов правовых отношений, соответствует ли нормативный правовой акт правилам современного русского литературного языка, необходимы ли финансово-экономическое обеспечение и возникающие в связи с этим расходы соответствующих бюджетов, имеется ли возможность совершения коррупционных правонарушений, существует ли вероятность причинение ущерба окружающей природной среде и др.

Автором отмечается, что в настоящее время ни один нормативный правовой акт не содержит дефиниции «экспертиза нормативного правового акта или его проекта».

Основываясь на анализе подходов к понятию экспертизы в целом и учитывая специфику нормотворческой деятельности федеральных органов исполнительной власти, автор предлагает собственную дефиницию экспертизы проекта нормативного правового акта.

Действенность экспертизы может быть достигнута лишь при наличии соответствующей нормативно-правовой базы, придающей ей необходимый юридический статус.

В большей степени регламентация видов экспертиз нормативных правовых актов и их проектов, процедур их проведения, требований к экспертам и других моментов осуществляется на уровне подзаконных нормативных правовых актов, принятых Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации, палатами Федерального Собрания Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти.

Рассматривая виды экспертиз проектов нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, автор отмечает, что их проведение - это важное направление их деятельности в рамках проводимой административной реформы, которое способствует: во-первых, обеспечению высокого качества, обоснованности, законности принимаемых нормативных правовых актов; во-вторых, выявлению возможных негативных социальных, экономических, экологических, юридических и других последствий действия принимаемого акта; в-третьих, созданию научно обоснованной системы взаимосвязи принимаемых нормативных правовых актов.

В работе рассматриваются виды экспертиз проектов нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, возможность проведения которых находит правовое закрепление, определяются принципы ее проведения.

В главе четвертой «Форма технологии подготовки нормативных правовых актов», состоящей из четырех параграфов, находят освещение административные процедуры, регламентирующие деятельность федеральных органов исполнительной власти по подготовке нормативных правовых актов.

В первом параграфе «Административные процедуры прогнозирования и планирования подготовки нормативных правовых актов» рассмотрены процедуры, определяющие порядок прогнозирования и планирования нормотворческой деятельности федеральных органов исполнительной власти.

Автор согласен с существующей точкой зрения о том, что в настоящее время главным недостатком организационно-процессуальной стороны современного правотворчества и нормотворчества на всех его уровнях является отсутствие нормативно закрепленной научно обоснованной концепции перспективного развития отечественной системы права в его взаимосвязи с экономическими, политическими и социальными преобразованиями в обществе, который непосредственно зависит от отсутствия процедур планирования и прогнозирования.

Составление юридического прогноза представляет собой сложный процесс, выполнение которого возможно усилиями различных субъектов.

Непосредственными субъектами деятельности по прогнозированию должны выступать научно-исследовательские организации и научные организации образовательных учреждений, специализирующихся на научных исследованиях в области права, соответствующие структурные подразделения в органах власти и иных организациях, а также специально сформированные для составления прогноза группы. Данная особенность вызвана спецификой прогнозного исследования, предусматривающего привлечение широкого круга специалистов на разных этапах построения прогнозного сценария. Однако в российском законодательстве отсутствуют положения, регламентирующие полномочия субъектов в сфере юридического прогнозирования.

Процедуры прогнозирования могут быть сгруппированы по следующим этапам с учетом результатов действий, совершаемых на них.

1. Составление характеристики предпрогнозной ситуации и определение предпрогнозного фона: идентификация объекта, его квалификация, экспликация потребности, выявление проблемы, формулирование основной цели, определение частных задач, выбор средств, методов и методик достижения частных задач и основной цели, формулирование рабочих гипотез, определение рабочей методики прогнозирования.

2. Осуществление непосредственного прогнозирования (наиболее важный по сложности этап).

3. Определение результатов прогнозного исследования, предложение возможных варианты развития объекта прогнозирования.

4. Техническое оформление результатов прогнозного исследования и их использование.

Прогнозирование конкретизируется в практике нормотворческого планирования в рамках соответствующих процедур.

Планирование нормотворческой деятельности должно складываться из следующих последовательно сменяемых процедур:

а) сбор и анализ информации, необходимый для разработки планирующего документа;

б) сбор предложений от заинтересованных органов и подразделений;

в) подготовка проекта плана;

г) согласование проекта плана с исполнителями;

д) утверждение плана;

е) доведение плана до исполнителей;

ж) организация выполнения планируемых мероприятий.

Автор считает, что необходимо изменить отношения в области планирования нормотворческой деятельности федеральных органов исполнительной власти. С этой целью следует установить ответственность за невыполнение планов работы, но для этого планирование должно основываться на принципах обоснованности, объективности, профессионализма и компетентности, конкретизированности субъектов разработки и др.

При этом в качестве приоритетов нормотворческой деятельности федеральных органов исполнительной власти должны выступать следующие:

а) приведение нормативных правовых актов, регулирующих деятельность федерального органа исполнительной власти, в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами Российской Федерации;

б) урегулирование основных видов деятельности федеральных органов исполнительной власти в нормативных правовых актах Российской Федерации;

в) сосредоточение усилий на разработке комплексных нормативных правовых актов, сведение до минимума количества частных нормативных правовых актов;

г) устранение пробелов и других недостатков, имеющихся в правовом регулировании деятельности федерального органа исполнительной власти.

К проекту плана должны предъявляться следующие требования:

- законность (соответствие нормативным правовым актам);

- актуальность, конкретность, обоснованность планируемых мероприятий и ожидаемых результатов;

- равномерность распределения нагрузки по выполнению мероприятий плана между различными подразделениями органа исполнительной власти;

- ритмичность распределения исполнения запланированных мероприятий в течение всего планируемого периода;

- целесообразность выбранных средств и форм для достижения запланированных целей.

Во втором параграфе «Административные процедуры мониторинга правоприменения» автором рассматриваются административные процедуры осуществления федеральными органами исполнительной власти мониторинга правоприменения как функции государственного управления.

Мониторинг правоприменения является одной из общих функций, осуществление которой возлагается на все федеральные органы исполнительной власти. Практика регулирования исполнения государственных функций идет по пути их регламентирования в подзаконных актах органов исполнительной власти, которые закрепляют конкретные административные процедуры, необходимые для исполнения функций. Основываясь на мнениях большинства юристов и результатах сложившейся практики, диссертант делает вывод, что административные процедуры реально могут и будут устанавливаться разными способами, в том числе и административными регламентами.

Автором обосновывается необходимость разработки административного регламента исполнения государственной функции мониторинга правоприменения. В процессе разработки административных регламентов по вопросам регулирования управленческих функций, в частности мониторинга правоприменения, следует учитывать требования, определенные в постановлении Правительства Российской Федерации от 16 мая 2011 г. № 373.

Принципиально важно, чтобы были нормативно предусмотрены формы реагирования на результаты проведенных мониторинговых исследований (внесение изменений в законодательство, корректировка правоприменительной практики, проведение преобразований в системе органов государственной власти и т.д.), а также вопросы установления юридической ответственности за неисполнение и ненадлежащее исполнение функции по проведению правового мониторинга.

Нормативные правовые акты, определяющие необходимость проведения мониторинга правоприменения, практически не содержат административных процедур, которые могут быть реализованы органами исполнительной власти.

Автором предлагаются административные процедуры мониторинга правоприменения. Одна часть процедур (большая из них) предполагает совершение процедур организационного плана, направленных на подготовку к проведению мониторинга. Другая часть процедур будет состоять из действий, непосредственно направленных на исполнение государственной функции по мониторингу правоприменения и оформление результатов мониторинга.

В связи с этим диссертант полагает административные процедуры мониторинга правоприменения разделить на два вида - подготовительные и непосредственные.

После выполнения подготовительных, или организационных, процедур сложнейшими процедурами, требующими затрат субъектов мониторинга, будут являться непосредственные процедуры.

Первой процедурой, от выполнения которой будет зависеть весь исход дела, являются действия по сбору информации об объекте мониторинга.

Следующая непосредственная административная процедура состоит в действиях по обработке, анализу и обобщению собранной и полученной информации.

В качестве последней непосредственной административной процедуры выступают действия по оформлению результатов мониторинга правоприменения и их учету.

В третьем параграфе «Административные процедуры проведения экспертиз проектов нормативных правовых актов» автором предлагается комплексное решение проблем процедур организации и проведения экспертиз проектов нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.

Экспертиза проводится весьма широко применительно к разным проектам различными органами и лицами и чаще всего в произвольной форме. Обращает на себя внимание большой удельный вес «самоорганизации» экспертизы, когда она организуется органами, готовящими и принимающими нормативный правовой акт по избранной схеме анализа. До сих пор отсутствуют общие или согласованные процедуры и критерии изучения нормативных правовых актов, которые могли бы быть сопоставимы для получения системной оценки проектов нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.

Между тем нарастающая сложность подготовки проектов нормативных правовых актов, потребность прогнозирования последствий их действия побуждают к постановке вопроса о целесообразности существенного совершенствования экспертной работы в правовой сфере силами высококвалифицированных специалистов и в особенности установления единообразных процедур их проведения.

Анализ нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, регламентирующих порядок подготовки проектов нормативных правовых актов, позволяет сделать вывод о том, что они предусматривают некоторые виды экспертиз, которых нет в постановлении Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009.

Если в отношении видов экспертиз проектов нормативных правовых актов на законодательном уровне наблюдается некоторая определенность, то процедурам их осуществления уделяется недостаточно внимания.

Автором дается понятие процедур экспертизы проектов нормативных правовых актов, рассматриваются процедуры осуществления различных видов экспертиз проектов нормативных правовых актов, а также предлагаются конкретные меры, направленные на их совершенствование.

Четвертый параграф «Административные процедуры подготовки проектов нормативных правовых актов» посвящен анализу административных процедур наиболее важной части нормотворческой деятельности - подготовки нормативных правовых актов.

Принятие процедурных норм позволит сделать механизм подготовки федеральными органами исполнительной власти нормативных правовых актов более прозрачным и сократить свободу усмотрения, имеющуюся у тех, кто реализует политику, а не определяет ее - у органов и должностных лиц, занимающихся правоприменительной деятельностью: регистрацией, лицензированием, выдачей разрешений, квот и т. п. Этот вид деятельности должен быть жестко регламентирован для того, чтобы сократить возможность чиновничьего произвола. Должностные лица федеральных органов исполнительной власти, принимающие нормативные правовые акты, должны быть поставлены в жесткие процедурные рамки, при этом надлежит установить четкий алгоритм их действий, четкие критерии и разумные сроки принятия нормативных правовых актов.

Автором отмечается, что, несмотря на значительное количество нормативных правовых актов, регламентация процедур подготовки осуществляется фрагментарно либо отсутствует вообще.

Первая из процедур, которая, на взгляд автора, должна найти юридическое закрепление, - это определение необходимости принятия решения о подготовке нормативного правового акта федеральным органом исполнительной власти.

Отдельные авторы в качестве обязательной процедуры, которая должна быть также закреплена, называют необходимость разработки концепции нормативного правового акта.

Диссертант полагает, что такая необходимость существует при разработке комплексных нормативных правовых актов или актов, которые принимаются на межведомственном уровне. В остальных случаях можно ограничиться подготовкой докладной записки, на основании которой разработка проекта будет включена в план нормотворческой деятельности федерального органа исполнительной власти.

Принятие решения о необходимости разработки проекта нормативного правового акта федеральным органом исполнительной власти, по мнению диссертанта, должно оформляться докладной запиской на имя руководителя федерального органа исполнительной власти.

Особые требования должны предъявляться к процедурам оформления проектов нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.

И последний важный момент, которому необходимо уделить внимание при регулировании процедур подготовки проектов нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти, по мнению диссертанта, является подготовка сопроводительных документов. Это может быть пояснительная записка или справка, представляемая вместе с проектом нормативного правового акта руководителю федерального органа исполнительной власти.

Установление обязанности подготовки пояснительной записки при разработке проекта нормативного правового акта - это, с одной стороны, усложнение процедур подготовки, с другой - освобождение разработчиков от необходимости подготовки иных документов, которые в настоящее время готовятся при представлении проекта нормативного правового акта на подписание руководителю федерального органа исполнительной власти. Помимо этого, еще одним доводом в пользу установления обязательности подготовки пояснительной записки является то, что в некоторых случаях она уже готовится в соответствии с действующими нормативными правовыми актами, например при направлении проекта нормативного правового акта на экспертизу.

В заключении автором подводятся итоги исследования, определяются возможные направления дальнейшей научной разработки темы.

В приложениях представлены три концепции проектов нормативных правовых актов, составленные автором в процессе нормотворческой деятельности.

власть юридический правовой нормативный

Список работ, опубликованных автором по теме диссертации

Монографии

1. Миронов, А. Н. Административные процедуры технологии подготовки нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти: монография / А. Н. Миронов ; под общ. ред. А. С. Дугенца. - Владимир: Транзит-ИКС, 2012. - 14,65 печ. л.

2. Миронов, А. Н. Юридическая технология подготовки нормативных правовых актов: монография / А. Н. Миронов. - М.: ИД «ФОРУМ»: ИНФРА-М, 2010. - 22 печ. л.

3. Миронов, А. Н. Социальная детерминированность правовых норм: монография / А. Н. Миронов, Д. М. Азаматов. - Уфа: РИЦ БашГУ, 2008. - 8/6 печ. л.

4. Миронов, А. Н. Юридическая технология нормативных правовых актов: монография / А. Н. Миронов. - Уфа: БАГСУ, 2008. - 9 печ. л.

5. Миронов, А. Н. Органы внутренних дел и их сотрудники как участники правоотношений: монография / А. Н. Миронов. - Уфа: УЮИ МВД России, 2003. - 11 печ. л.

Публикации в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки Российской Федерации

6. Миронов, А. Н. Об особенностях уголовно-процессуальных правоотношений, возникающих в деятельности органов внутренних дел / А. Н. Миронов // Следователь. - 1998. - № 5. - 0,9 печ. л.

7. Миронов, А. Н. Уголовные правоотношения / А. Н. Миронов // Рос. следователь. - 1999. - № 2. - 0,75 печ. л.

8. Миронов, А. Н. Органы внутренних дел и их сотрудники как субъекты гражданско-правовых отношений / А. Н. Миронов // Рос. следователь. - 1999. - № 9. - 1 печ. л.

9. Миронов, А. Н. Юридическая стратегия правотворческой деятельности / А. Н. Миронов // Рос. юстиция. - 2007. - № 6. - 0,75 печ. л.

10. Миронов, А. Н. Юридическая технология как средство реализации правовой политики / А. Н. Миронов // Вестн. Владим. юрид. ин-та. - 2009. - № 1. - 0,6 печ. л.

11. Миронов, А. Н. Юридическая техника нормативных правовых актов / А. Н. Миронов // Вестн. Владим. юрид. ин-та. - 2009. - № 3. - 0,5 печ. л.

12. Миронов, А. Н. Социальная справедливость как мерило социальной обусловленности правовых норм / А. Н. Миронов // Правовое государство: теория и практика. - 2009. - № 2. - 0,3 печ. л.

13. Миронов, А. Н. Прогнозирование социальной обусловленности правовых норм / А. Н. Миронов // Соц.-гуманитар. знания. - 2009. - № 9. - 0,5 печ. л.

14. Миронов, А. Н. Эксперимент в правовой сфере / А. Н. Миронов // Гос. служба. - 2009. - № 5. - 0,5 печ. л.

15. Миронов, А. Н. Некоторые проблемы экспертизы нормативных правовых актов и пути их решения / А. Н. Миронов // Рос. юстиция. - 2009. - № 12. - 0,4 печ. л.

16. Миронов, А. Н. Юридическая технология, юридическая техника, правовая политика: соотношение понятий / А. Н. Миронов // Всерос. науч. журн. «Вопросы правоведения». - 2010. - № 2. - 0,8 печ. л.

17. Миронов, А. Н. Административно-правовое регулирование оценки эффективности антикоррупционных мер в Республике Башкортостан / А. Н. Миронов // Адм. и муницип. право. - 2010. - № 10. - 0,4 печ. л.

18. Миронов, А. Н. Пути совершенствования юридической технологии подготовки нормативных правовых актов / А. Н. Миронов // Всерос. науч. журн. «Вопросы правоведения». - 2010. - № 4. - 0,8 печ. л.

19. Миронов, А. Н. Вопросы регламентирования взаимодействия МВД России и ФСИН России в процессе установления административного надзора / А. Н. Миронов, Ф. П. Васильев, А. С. Дугенец, В. А. Лавров // Адм. право и процесс. - 2011. - № 8. - 0,5/0,2 печ. л.

20. Миронов, А. Н. Вопросы правового регулирования обеспечения правопорядка и общественной безопасности при проведении спортивных и иных массовых мероприятий в Российской Федерации / А. Н. Миронов, Ф. П. Васильев, И. М. Амиров // Адм. право и процесс. - 2011. - № 9. - 0,8/0,4 печ. л.

21. Миронов, А. Н. Правовое регулирование административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы и его совершенствование / А. Н. Миронов, Ф. П. Васильев, А. А. Майдыков // Адм. право и процесс. - 2011. - № 10. - 0,5/0,25 печ. л.

22. Миронов, А. Н. Что нам совершенствовать, чтобы исполнить Федеральный закон «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы»? / А. Н. Миронов, Ф. П. Васильев, А. А. Майдыков // Адм. право и процесс. - 2011. - № 11. - 0,8/0,5 печ. л.

23. Миронов, А. Н. Экспертиза проектов нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти / А. Н. Миронов // Адм. право и процесс. - 2012. - № 2. - 0,9 печ. л.

24. Миронов, А. Н. Административный регламент как вид нормативного правового акта федерального органа исполнительной власти / А. Н. Миронов // Исторические, философские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение. Вопросы теории и практики. - 2012.- № 3. - 0,25 печ. л.

25. Миронов, А. Н. Анализ положений проекта Федерального закона «Об обеспечении безопасности при проведении спортивных и иных массовых мероприятий в Российской Федерации» / А. Н. Миронов // Адм. право и процесс. - 2011. - № 3. - 0,5 печ. л.

26. Миронов, А. Н. Рецензия на учебное пособие Ф. П. Васильева «Административный регламент Федерального агентства железнодорожного транспорта (Росжелдора)» / А. Н. Миронов // Адм. право и процесс. - 2012. - № 2. - 0,1 печ. л. - Рец. на кн.: Административный регламент Федерального агентства железнодорожного транспорта (Росжелдора) / Ф. П. Васильев. - Чебоксары: Новое время, 2011. - 628 с.

Иные публикации

27. Миронов, А. Н. Уголовно-процессуальные отношения в досудебном производстве / А. Н. Миронов // Актуальные проблемы досудебного производства по уголовным делам: тр. Акад. упр. МВД России. - М.: Акад. упр. МВД России, 1999. - 0,5 печ. л.

28. Миронов, А. Н. Правовые отношения и их роль в механизме правового регулирования организации и деятельности органов внутренних дел: текст лекции / А. Н. Миронов. - М.: Акад. упр. МВД России, 1999.- 2,79 печ. л.

29. Миронов, А. Н. Основные виды правоотношений, возникающие в деятельности органов внутренних дел: учеб. пособие / А. Н. Миронов. - М.: Акад. упр. МВД России, 2000. - 6 печ. л.

30. Миронов, А. Н. Органы внутренних дел как участники оперативно-розыскных правоотношений / А. Н. Миронов // Вестн. Уфим. юрид. ин-та МВД России. - 2001. - № 1. - 0,2 печ. л.

31. Миронов, А. Н. Административная деятельность органов внутренних дел. Часть общая: курс лекций / А. Н. Миронов [и др.] ; под ред. В. Д. Тяптина. - Уфа: УЮИ МВД России, 2001. - 12/6 печ. л.

32. Миронов, А. Н. Муниципальное право России: курс лекций / А. Н. Миронов, Н. М. Павинский. - Уфа: УЮИ МВД России, 2002. - 12/6 печ. л.

33. Миронов, А. Н. Правоохранительные органы и правоохранительная деятельность: курс лекций / А. Н. Миронов, Н. М. Павинский. - Уфа: УЮИ МВД России, 2002. - 19/11 печ. л.

34. Миронов, А. Н. Государственная служба в ОВД: учеб. пособие / А. Н. Миронов, И. В. Гутов. - М.: ИМЦ ГУК МВД России, 2002. - 5/2,5 печ. л.

35. Миронов, А. Н. Административная ответственность юридических лиц / А. Н. Миронов // Современное состояние российского общества и актуальные проблемы борьбы с правонарушениями: сб. материалов межвуз. науч.-практ. конф. - Уфа: УЮИ МВД России, 2002. - 0,3 печ. л.

36. Миронов, А. Н. Муниципальное право Российской Федерации: учеб.-метод. пособие / А. Н. Миронов. - Уфа: УЮИ МВД России, 2004. - 4,5 печ. л.

37. Миронов, А. Н. Предупреждение и пресечение органами внутренних дел административных правонарушений в сфере потребительского рынка: учеб. пособие / А. Н. Миронов, Н. М. Павинский. - Уфа: УЮИ МВД России, 2004. 4,9 / 3 печ. л.

38. Миронов, А. Н. Правоохранительные органы: учеб. пособие / А. Н. Миронов, Н. М. Павинский. - М.: ИД «ФОРУМ»: ИНФРА-М, 2005. - 17/10 печ. л.

39. Миронов, А. Н. Нотариат: учеб. пособие / А. Н. Миронов. - М.: ИД «ФОРУМ», 2005. - 12 печ. л.

40. Миронов, А. Н. Муниципальное право: учеб. пособие / А. Н. Миронов. - Испр. и доп. изд. - М.: ИД «ФОРУМ»: ИНФРА-М, 2006. - 11 печ. л.

41. Миронов, А. Н. Правоохранительные органы: учеб. пособие / А. Н. Миронов, Н. М. Павинский. - Изд. 2-е. - М.: ИД «ФОРУМ»: ИНФРА-М, 2006. - 19/11 печ. л.

42. Миронов, А. Н. Административно-процессуальное право: учеб. пособие / А. Н. Миронов, В. Д. Тяптин. - Уфа: УЮИ МВД России, 2007. - 8/6 печ. л.

43. Миронов, А. Н. Административное право: учебник / А. Н. Миронов. - М.: ИД «ФОРУМ»: ИНФРА-М, 2007. - 19 печ. л.

44. Миронов, А. Н. Административное право: учеб.-метод. комплекс / А. Н. Миронов. - Уфа: БАГСУ, 2007. - 11 печ. л.

45. Миронов, А. Н. К вопросу о понятии и элементах юридической технологии / А. Н. Миронов // Юрид. техника. - 2007. - № 1. - 0,4 печ. л.

46. Миронов, А. Н. Юридическая технология - к вопросу постановки проблемы / А. Н. Миронов // Актуальные вопросы государства и гражданского общества на современном этапе: материалы междунар. науч.-практ. конф. - Уфа: УЮИ МВД России, 2008. - 0,6 печ. л.

47. Миронов, А. Н. К вопросу о соотношении правовой политики и юридической технологии / А. Н. Миронов, Ю. В. Миронова // Науч. тр. / Рос. акад. юрид. наук. - М.: Юрист, 2008. - Вып. 8, т. 1. - 0,4/0,3 печ. л.

48. Миронов, А. Н. Юридическая стратегия как фактор повышения эффективности нормативного правового акта / А. Н. Миронов // Актуальные проблемы совершенствования законодательства России и стран СНГ-2007: материалы междунар. науч.-практ. конф. - Уфа: РИЦ БашГУ, 2008. - 0,5 печ. л.

49. Миронов, А. Н. Юридическая технология / А. Н. Миронов // Юрид. техника. - 2008. - № 2. - 0,4 печ. л.

50. Миронов, А. Н. Виды юридической технологии / А. Н. Миронов, К. Р. Мурсалимов // Юрид. техника. - 2008. - № 2. - 0,4/0,2 печ. л.

51. Миронов, А. Н. К вопросу об элементах структуры юридической технологии / А. Н. Миронов // Государство, право, общество. Вопросы теории, истории и практики: сб. науч. ст. - Уфа: УЮИ МВД России, 2008. - 0,6 печ. л.

52. Миронов, А. Н. Нотариат: учеб. пособие / А. Н. Миронов. - Изд. 2-е. - М.: ИД «ФОРУМ», 2008. - 12 печ. л.

53. Миронов, А. Н. Прогнозирование и планирование как элементы юридической стратегии нормативных правовых актов / А. Н. Миронов, Ю. В. Миронова // Вестн. Уфим. юрид. ин-та МВД России. - 2008. - № 1. - 1/0,75 печ. л.

54. Миронов, А. Н. Удовлетворение интересов в правовых нормах / А. Н. Миронов // Вестн. Уфим. юрид. ин-та МВД России. - 2008. - № 4. - 0,5 печ. л.

55. Миронов, А. Н. Правоохранительные органы: учеб. пособие / А. Н. Миронов, Н. М. Павинский. - Изд. 3-е. - М.: ИД «ФОРУМ», 2008. - 19/11 печ. л.

56. Миронов, А. Н. Административное право: учебник / А. Н. Миронов. - Испр. и доп. изд. - М.: ИД «ФОРУМ»: ИНФРА-М, 2008. - 19 печ. л.

...