Административно-правовое регулирование противодействия религиозному экстремизму в Российской Федерации

Размещено на http://www.allbest.ru/

На правах рукописи

Специальность 12.00.14 - административное право;

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук

АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ РЕЛИГИОЗНОМУ ЭКСТРЕМИЗМУ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Пролетенкова С.Е.

Москва 2013

Работа выполнена в федеральном государственном казенном учреждении «Всероссийский научно-исследовательский институт МВД России»

Научный консультант: Заслуженный юрист Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор Дугенец Александр Сергеевич

Официальные оппоненты: Быков Андрей Викторович доктор юридических наук, профессор, ФКУ НИИ ФСИН России, начальник;

Зеленцов Александр Борисович доктор юридических наук, профессор, ФГБОУ ВПО «Российский университет дружбы народов», профессор кафедры административного и финансового права;

Россинский Борис Вульфович Заслуженный юрист Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор, ФГБОУ ВПО «Российская правовая академия Министерства юстиции Российской Федерации», проректор по учебной работе;

Ведущая организация - ФГБУН «Институт государства и права Российской академии наук»

Защита диссертации состоится «_____» ____________ 2013 г. в ____ часов на заседании диссертационного совета Д 203.005.02, созданного на базе федерального государственного казенного учреждения «Всероссийский научно-исследовательский институт Министерства внутренних дел Российской Федерации» по адресу: 123995, г. Москва, Г 69, ГСП-5, ул. Поварская, 25, стр. 1, зал заседаний Ученого совета.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Федерального государственного казенного учреждения «Всероссийский научно-исследовательский институт МВД России».

Автореферат разослан «____» ___________ 2013 г.

Ученый секретарь диссертационного совета Р. В. Кулешов

1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы диссертационного исследования. Одной из главных задач современного российского государства является достижение гражданского мира и согласия в обществе посредством эффективного функционирования системы обеспечения национальной безопасности. При этом важным компонентом обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, как и любого поликонфессионального государства, выступает система правового регулирования государственно-конфессиональных отношений, а также наличие адекватной государственно-правовой политики, направленной на противодействие религиозному экстремизму.

Распад СССР, отказ от прежней политической и социально-экономической системы, ослабление государственных институтов, различие и несовпадение политических, правовых, экономических, национальных и других интересов между бывшими союзными республиками, проявившиеся в начале 1990-х годов, обусловили обострение и появление множества проблем государственного устройства, которые не решены до сих пор. Одно из первых мест среди таких проблем в Российской Федерации занимает недостаточная разработанность теоретико-правовых основ государственного управления в области формирования установок толерантного сознания у населения, предотвращения проявлений ксенофобии и религиозного радикализма и, как следствие, отсутствие серьезных научных разработок о возможностях повышения эффективности деятельности государства по противодействию религиозному экстремизму.

Помимо несбалансированной государственно-конфессиональной политики и проблем в межнациональных и межконфессиональных отношениях, являющихся во многом политическим наследием бывшего СССР, важной причиной роста радикализма и ксенофобии в российском обществе является использование религиозного фактора транснациональными организованными преступными сообществами в качестве идеологической основы для объединения своих членов. Под прикрытием религиозной риторики их организаторы, преследуя политические, экономические, религиозные и иные цели, все чаще пытаются спровоцировать акции гражданского неповиновения, вызвать активное противоборство между последователями различных религиозных учений, внедряют в массовое сознание лозунги направленные на насильственное изменение основ конституционного строя России.

Реальным подтверждением указанных угроз выступают целенаправленные политические устремления зарубежных религиозных центров экстремистского толка на субъекты Северо-Кавказского федерального округа. Опираясь, прежде всего, на социально-экономические трудности населения юга России, они стремятся придать сознанию и поведению населения северокавказского региона устойчивую антиправославную, а в конечном итоге - антирусскую и антироссийскую направленность. Результатом их влияния стало вытеснение этнического русского населения, которого в некоторых субъектах Российской Федерации в настоящее время осталось не более 3 %. Во всех регионах России, характеризующихся значительным представительством мусульманского населения, продолжается популяризация взглядов, а также распространение литературы, отражающей идеологические, политические, военные, специальные и информационно-пропагандистские аспекты теоретических разработок известных исламистов, которые являются основой для подготовки исламских боевиков по всему миру.

Кроме активности исламистских организаций, в России продолжается деятельность сектантских течений иностранного происхождения, лидеры которых пользуются методами психологического давления и запугивания, отрицают общечеловеческие ценности, ограничивают своих последователей в гражданских и личных правах. Многие из них обнаружили свою причастность к разжиганию межнациональной и межконфессиональной розни, совершению акций, подрывающих основы гражданского сознания и толерантности.

Вместе с тем причины межконфессиональной агрессии и, как следствие, рост проявлений религиозного экстремизма связаны не только с внешними воздействиями, но и с проблемами организации управленческой деятельности внутри страны. Отсутствие на сегодняшний день правовых основ и практики администрирования отношений между федеральными (региональными) органами государственной власти и религиозными организациями, недостатки в работе правоохранительных органов, отсутствие комплексного системного подхода к решению проблем противодействия религиозному экстремизму приводит к неуклонно растущему количеству совершенных преступлений экстремистской направленности. Так, по итогам 2012 г. зарегистрировано очередное увеличение количества подобных преступлений на 11,9 %, что составило 696 преступлений. Динамика данных показателей такова, что за прошедшие с 2004 года почти десять лет количество преступлений экстремистской направленности увеличилось в пять с половиной раз. При этом о распространенности проявлений религиозного экстремизма говорит тот факт, что согласно составляемому Министерством юстиции Российской Федерации Перечню некоммерческих организаций, в отношении которых судом принято вступившее в законную силу решение о ликвидации или запрете деятельности, количество выявленных и ликвидированных религиозных организаций деструктивного и оккультного характера составляет около 39 % из общего списка. В отношении запрещенных экстремистских материалов, изданных религиозными организациями, цифры несколько выше - около 60%.

Понимая необходимость построения эффективной системы противодействия религиозному экстремизму в Российской Федерации, следует признать то, что трудности ее создания и обеспечения функционирования обусловлены рядом факторов и обстоятельств как теоретико-правового, так и практического характера.

Во-первых, следует отметить недостаточную разработанность теории противодействия религиозному экстремизму и определения места данной деятельности в системе обеспечения национальной безопасности Российской Федерации. До настоящего времени в науке административного права не сформирован теоретически обоснованный механизм системы противодействия религиозному экстремизму, который включал бы соответствующую терминологию, четкое определение задач и функций, объектов и субъектов управления, определение административно-правового статуса субъектов системы противодействия, обеспечение качественного взаимодействия объектов и субъектов управления при достижении правоохранительных целей.

Во-вторых, несмотря на постепенное заполнение пробелов в области нормативного правового регулирования противодействия религиозному экстремизму до настоящего времени содержание вводимых правовых норм в основном было направлено на уголовно-правовую составляющую, способную обеспечить лишь узкий сектор системы противодействия. Действующие нормативные правовые акты упоминают о важности борьбы с рассматриваемой проблемой, но не содержат концептуальных основ построения системы противодействия религиозному экстремизму.

В-третьих, нуждаются в совершенствовании отдельные административно-правовые процедуры противодействия религиозному экстремизму, в частности, процедура контроля и надзора за соблюдением законодательства, регламентирующего деятельность религиозных и общественных объединений, политических партий, а также средств массовой информации, которая бы обеспечивала своевременное предупреждение их противоправного «перерождения». Например, особые сложности вызывает проверка соответствия деятельности указанных структур их уставным целям; сбор сведений о проводимых религиозными организациями религиозных обрядах и церемониях, используемой религиозной литературы; реальное приостановление деятельности и ликвидация данных организаций в случае допущения ими проявлений экстремизма и т. д. Кроме того, существенные затруднения связаны с организацией правоохранительными органами мониторинга (поиска, сбора, учета, анализа, оценки и прогноза) деятельности новых религиозных движений, экстремистских организаций, неонацистских формирований.

В-четвертых, на уровне организации системы противодействия недостаточное внимание уделяется вопросам государственно-конфессионального взаимодействия, которое могло бы способствовать решению многих вопросов, связанных с обеспечением внутренней и внешней безопасности страны.

В-пятых, требуется выработка научно обоснованных критериев оценки эффективности деятельности субъектов противодействия религиозному экстремизму, способных дать объективную характеристику качества их правоохранительной деятельности.

Таким образом, сама динамика развития общественных отношений порождает настоятельную необходимость глубокой научной проработки вопросов административно-правовой регламентации построения и оптимизации функционирования системы противодействия религиозному экстремизму в Российской Федерации в новых исторических условиях.

Указанные соображения обусловили выбор темы диссертационного исследования и дают основания рассматривать административно-правовое регулирование противодействия религиозному экстремизму в Российской Федерации в качестве крупной научной проблемы, имеющей важное значение с точки зрения как административно-правовой теории, так и практики.

Степень научной разработанности проблемы. Вопросы взаимоотношений церкви и государства, а также правомерного ограничения и самоограничения свободы совести и свободы вероисповедания в целях соблюдения прав других людей всегда занимали выдающиеся умы человечества. Уже в трудах древнегреческих мыслителей Платона, Аристотеля и Сократа содержатся не потерявшие актуальность идеи формирования государственного управления.

В эпоху возникновения, становления и развития буржуазного общества в ХVI-XVIII веках, на пике обострения государственно-конфессиональных отношений практически во всех странах Западной Европы, эти вопросы анализировались в трудах Б. Спинозы, Г. Гроция, П. Гольбаха, К. Гельвеция, Д. Юма, Д. Локка, Т. Гоббса, Г. Лейбница, Д. Дидро, Р. Декарта, Ж. Ж. Руссо, Ш. Монтескье.

В ХIХ-ХХ веках изучению вопросов зарождения у людей приверженности к крайним политическим и религиозным воззрениям и государственному противодействию данному процессу посвящены работы Э. Канта, Г. Савиньи, Р. Иеринга, Э. Фромма, М. Вебера и др.

Исследованию вопросов обеспечения национальной безопасности, проблем реализации религиозных свобод и противодействия религиозному радикализму уделяли внимание отцы-основатели США - Т. Джефферсон, Б. Франклин, А. Гамильтон, Дж. Адамс, что нашло непосредственное отражение в Декларации независимости Соединенных Штатов 1776 г. и Конституции США 1787 г.

В России до 1917 г. отдельные аспекты проблемы, рассматриваемой в диссертации, исследовались такими выдающимися отечественными мыслителями, государственными и общественными деятелями, как Н. Н. Алексеев, И. А. Ильин, И. В. Михайловский, К. П. Победоносцев, М. А. Рейснер, М. И. Одинцов, А. С. Павлов, П. А. Столыпин, В. С. Соловьев, Б. Н. Чичерин и др.

В советский период нашей истории ввиду враждебного отношения к любой религии со стороны господствующей в советском обществе марксистко-ленинской идеологии рассматриваемая проблема исскусственно замалчивалась, а государственные органы предпочитали решать конфликтные проявления силовыми методами. Проводимые же теоретические исследования таких авторов как Н. П. Андрианов, Ю. Ф. Борунков, Е. Г. Балагушкин, Л. Н. Великович и др., отличались исключительно атеистическим содержанием.

Демократические изменения, произошедшие в Российской Федерации с момента принятия Конституции 1993 года, всплеск религиозности населения и резкое увеличение проявлений религиозного экстремизма и ксенофобии заставили исследователей обратиться к рассматриваемой проблеме. Так, анализу свободы совести и построению оптимальной модели государственно-конфессиональных отношений посвящены работы И. А. Куницина, А. С. Ловинюкова, А. А. Тимченко, Н. А. Трофимчука и др. До настоящего времени актуальны публикации ученых, исследующих соотношение религии, политики и права: С. И. Самыгина, М. П. Мчедлова, А. Ю Тихомирова и др.

Политические, социальные, геополитические аспекты различных видов экстремизма (политического, религиозного, этнорелигиозного) рассматривались В. Н. Арестовым, З. С. Аруховым, Ю. А. Брусницыным, И. М. Вакулой, А. М. Верховским, А. С. Грачевым, Л. М. Дробижевой, А. С. Зайналабидовым, М. М. Махкамовым, С. Г. Москаленко, Е. С. Назаровым, Д. В. Новиковым, Э. А. Паиным, В. В. Прибыловским, П. А. Романовым, Т. А. Скворцовой, М. П. Телякавовым, В. А. Тишковым, В. Ц. Худавердяном, В. В. Черноусовым, А. А. Ярлыкаповым.

Особый интерес представляют работы, касающиеся сущности религиозного экстремизма, среди которых труды П. П. Баранова, В. Ю. Верещагина, М. И. Лабунца, Н. Н. Афанасьева, А. А. Нуруллаева и др.

Распространение в России новых религиозных течений экстремистского и деструктивного характера также нашло свое отражение в современных научных исследованиях таких авторов, как Т. А. Бажан, Е. Г. Балагушкина, А. И. Хвыля-Олинтер, М. Н. Курочкина, И. Н. Яблоков, Л. И. Григорьева, Н. А. Трофимчук и др.

Большое количество работ посвящено исследованию исламского фундаментализма и экстремизма как в странах Ближнего Востока, так и на Северном Кавказе, среди которых труды А. А. Игнатенко, А. В. Малашенко, Л. Р. Сюкияйнена, И. П. Добаева, И. В. Кудряшовой и др.

Проблемам уголовно-правовых методов борьбы с преступлениями экстремистской направленности, в том числе совершенными на религиозной почве, посвящены работы ведущих российских ученых и практиков: Ю. М. Антоняна, С. В. Бородина, В. Ю. Тихонравова, А. В. Наумова, А. И. Коробеева, С. Н. Миронова, С. Н. Фридинского и др.

Противодействию религиозному экстремизму, в том числе в деятельности органов внутренних дел, посвящены работы Д. Н. Антипова, А. С. Ахмадуллина, Е. Л. Забарчук, А. Н. Козырина, И. А. Тарасевича, М. А. Яворского и др.

Несмотря на несомненные достоинства этих исследований, все они посвящены лишь отдельным аспектам исследуемой проблемы и уже в значительной степени ретроспективны. Специальных монографических исследований в области административного права, посвященных изучению теоретических и прикладных проблем административно-правового регулирования и организации деятельности федеральных и региональных органов государственной власти по противодействию религиозному экстремизму в Российской Федерации, а также выработке концептуальных основ совершенствования системы противодействия данному явлению в рамках обеспечения национальной безопасности, в нашей стране не проводилось.

За рамками научного анализа до настоящего времени остаются: особенности построения системы противодействия религиозному экстремизму на внешнеполитическом и внутригосударственном уровнях; проблемы определения административно-правового статуса правоохранительных органов, уполномоченных на борьбу с данным явлением; анализ причин религиозных конфликтов и выработка на их основе административно-правовых механизмов профилактики противоправной деятельности; вопросы регламентации взаимодействия государственных органов и религиозных организаций различных конфессий в области безопасности, а также перспективы развития сотрудничества указанных субъектов; оптимальные направления их деятельности с учетом новых вызовов и угроз современной демократической России в области обеспечения ее национальной безопасности со стороны международного экстремизма и терроризма и многие другие проблемы.

Поэтому необходимость переосмысления достигнутых научных результатов и выработки новых теоретических и практических подходов с учетом мирового опыта взаимодействия государственных и религиозных организаций в деле противодействия религиозному экстремизму требует проведения исследований более высокого научного уровня и широкого теоретического диапазона.

Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе административно-правового регулирования противодействия религиозному экстремизму в Российской Федерации, а также организации деятельности федеральных и региональных органов государственной власти на данном направлении.

Предметом исследования выступают теоретико-методологические, административно-правовые и организационные проблемы противодействия религиозному экстремизму в Российской Федерации; особенности организации деятельности субъектов противодействия рассматриваемому явлению; законы и иные нормативные правовые акты, а также практика их применения, устанавливающие административно-правовой статус субъектов противодействия религиозному экстремизму и регламентирующие процедуры их взаимодействия и реализации соответствующих полномочий; а также научные труды, посвященные данной проблематике.

Целью диссертационного исследования является анализ современной ситуации, связанной с распространением религиозного экстремизма на территории Российской Федерации, изучение практики административно-правового регулирования противодействия данному явлению, определение и обоснование правовых, организационных и тактических путей совершенствования системы противодействия религиозному экстремизму в Российской Федерации, выработка научно-практических рекомендаций по повышению эффективности правового и организационного инструментария деятельности субъектов данной системы в интересах обеспечения национальной безопасности Российской Федерации.

Для достижения этой цели предполагается решение следующих задач:

- выработать теоретико-методологические подходы к изучению административно-правового регулирования противодействия религиозному экстремизму, а также к определению стратегических основ противодействия данному явлению;

- изучить общетеоретические аспекты заявленной проблемы и на этой основе предложить авторские определения понятий «экстремизм», «религиозный экстремизм», «противодействие религиозному экстремизму», «государственно-конфессиональные отношения» и др.;

- провести системный анализ факторов, способствующих росту проявлений ксенофобии и религиозного экстремизма, и предложить административно-правовые средства борьбы с ними;

- произвести правовую оценку феномена религиозного экстремизма с позиции зарубежной и отечественной правовой науки;

- выявить сущность и эффективность административно-правового регулирования в сфере противодействия религиозному экстремизму в Российской Федерации, в условиях проведения административной реформы;

- исследовать концептуальные основы государственной политики нейтрализации деятельности тоталитарных сект и деструктивных культов;

- рассмотреть особенности деятельности органов исполнительной власти в сфере противодействия религиозному экстремизму в Российской Федерации;

- определить административно-правовой статус органов внутренних дел как субъекта противодействия религиозному экстремизму в Российской Федерации в период реформирования и вступления в силу Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции»;

- сформулировать научно обоснованные подходы к выработке методики оценки эффективности деятельности органов внутренних дел в сфере противодействия религиозному экстремизму;

- предложить рекомендации по совершенствованию теоретических, административно-правовых и организационных основ противодействия религиозному экстремизму в Российской Федерации, а также по совершенствованию организации деятельности субъектов противодействия.

Методология и методика исследования. Методологическую основу исследования составляет диалектический метод познания. Использованные автором в качестве направления методологии научного познания системный и деятельностный подходы позволили рассмотреть административно-правовое регулирование противодействия религиозному экстремизму в Российской Федерации как с позиции выявления закономерностей и взаимосвязей, присущих его структурным элементам, так и с позиции нацеленности административно-правовых норм и институтов на достижение фактических результатов.

Для успешного решения поставленных в диссертации проблем использовались теоретические положения философии, истории, общей теории государства и права, административного права, конституционного права, науки управления, социологии. В целях получения достоверных результатов автор использовал методы сравнительного правоведения (при анализе административно-правовых основ построения и правоохранительной деятельности различных субъектов системы противодействия религиозному экстремизму), контент-анализ документов, газетных и журнальных публикаций ученых по данной тематике, формально-логический (при изучении законодательных и ведомственных нормативных актов), структурно-функциональный и иные общенаучные методы. Логика их применения основана на попытке интегрировать методологические подходы различных дисциплин (философии, истории, политологии, правоведения, социологии, теории управления) к исследованию проблем административно-правового регулирования противодействия религиозному экстремизму в Российской Федерации.

Теоретической основой исследования являются научные положения теории государства и права, конституционного права, административного права, уголовного права, криминологии, юридической психологии, психологии религии, религиоведения, интерпретированные применительно к теме диссертации.

На общетеоретическое осмысление диссертантом фундаментальных проблем права повлияли труды таких выдающихся советских и российских ученых, как С. С. Алексеев, М. И. Байтин, С. Н. Братусь, А. М. Васильев, Б. С. Крылов, В. Н. Кудрявцев, Д. А. Керимов, Л. С. Мамут, М. Н. Марченко, Л. И. Спиридонов, Л. С. Явич и др.

В своих выводах автор опирался на труды ученых, которые внесли значительный вклад в разработку общетеоретических проблем административного права: Ю. Е. Аврутина, Г. В. Атаманчука, Д. Н. Бахраха, К. С. Бельского, И. И. Веремеенко, И. А. Галагана, В. В. Гущина, А. С. Дугенца, М. И. Еропкина, И. Н. Зубова, Л. М. Колодкина, А. М. Кононова, А. П. Коренева, Ю. М. Козлова, А. Ф. Майдыкова, В. М. Манохина, Л. Л. Попова, Б. В. Россинского, Ю. П. Соловья, Ю. Н. Старилова, Ю. В. Степаненко, С. А. Старостина, Ю. А. Тихомирова, Г. А. Туманова, А. П. Шергина, А. Ю. Якимова и др.

Неотъемлемой составной частью теоретической базы исследования являются труды в области:

- теории уголовного права таких авторов, как Я. М. Брайнин, Б. С. Волков, Л. Д. Гаухман, П. С. Дагель, П. А. Дубовец, Б. В. Здравомыслов, Н. Г. Иванов, М. П. Карпушин, Г. Н. Киреев, Н. И. Коржанский, В. И. Курляндский, А. А. Магомедов, А. В. Наумов, Б. С. Никифоров, А. И. Рарог, Н. В. Стерехов, В. И. Ткаченко, А. Н. Трайнин, Б. С Утевский, И. Г. Филановский и др.;

- криминологии таких авторов, как Г. А. Аванесов, Ю. М. Антонян, М. М. Бабаев, Л. И. Беляева, Ю. Д. Блувштейн, А. В. Борбат, С. В. Бородин, Н. И. Ветров, Н. П. Дубинин, В. Д. Ермаков, А. Э. Жалинский, И. И. Карпец, Л. М. Колодкин, В. Н. Кудрявцев, С. В. Максимов, Г. М. Миньковский, В. В. Панкратов, В. В. Романов, А. Б. Сахаров, А. Я. Сухарев, В. Ф. Цепелев и др.

- теории психологии и юридической психологии таких авторов, как К. А. Абульханова-Славская, Г. М. Андреева, В. А. Иванников, М. М. Коченов, M. B. Кроз, А. Н. Леонтьев, А. В. Петровский, А. Р. Ратинов, С. Л. Рубинштейн, Т. В. Сахнова, Ф. С. Сафуанов, O. K. Тихомиров, Д. Б. Эльконин и др.;

- религиоведения и социологии религии таких авторов, как М. Вебер, Э. Дюркгейм, В. И. Гараджи, В. В. Клочков, Д. М. Угринович, И. Н. Яблоков и др.

Эмпирическую базу исследования составляют отдельные материалы судебной практики Верховного Суда Российской Федерации и Конституционного Суда Российской Федерации; Хорошевского межмуниципального народного суда СЗАО г. Москвы, Дзержинского федерального суда г. Санкт-Петербурга, Калининского районного суда г. Челябинска, Кузнецкого районного суда г. Новокузнецка Кемеровской области, Арбитражного суда г. Москвы, Черемушкинского районного суда г. Москвы по делам, связанным с проявлениями религиозного экстремизма; статистические данные Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации, Главного информационно-аналитического центра МВД России; данные Министерства юстиции Российской Федерации о материалах, признанных экстремистскими, о ликвидированных и запрещенных экстремистских организациях, а также организациях, деятельность которых приостановлена в связи с нарушением ими действующего законодательства о противодействии экстремистской деятельности.

Кроме того, проанализированы: Основы социальной концепции Русской Православной Церкви, Основы социальной программы российских мусульман, Соглашение о сотрудничестве между Русской Православной Церковью и МВД России от 17 ноября 2004 года; Соглашение о сотрудничестве между Федеральной службой исполнения наказаний и Русской Православной Церковью от 22 февраля 2011 года; Соглашение о сотрудничестве между Русской Православной Церковью и Министерством здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 8 июля 2011 года.

В работе обобщена практика деятельности территориальных подразделений по противодействию экстремизму, а также ГУПЭ МВД России, в том числе практика применения правового механизма выявления причин и условий совершения правонарушений экстремистской направленности.

Автором использованы результаты анкетирования 541 сотрудника органов внутренних дел по вопросам противодействия религиозному экстремизму и взаимодействия с религиозными объединениями, а также результаты ряда административно-правовых, политологических, социологических и криминологических исследований других авторов, материалы периодической печати, аналитические обзоры и справки органов исполнительной власти и правоохранительных органов.

В диссертационном исследовании также была использована информация с официальных сайтов федеральных и региональных органов исполнительной власти; правозащитных, общественных и религиозных организаций; статистические данные, предоставленные ВЦИОМ; аналитические и иные данные, отражающие деятельность всех элементов системы противодействия религиозному экстремизму в Российской Федерации.

Нормативно-правовая база исследования представлена Конституцией Российской Федерации; Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, Уголовным кодексом Российской Федерации, Уголовно-процессуальным кодексом Российской Федерации; концептуальными нормативными правовыми актами, составляющими основу системы обеспечения национальной безопасности Российской Федерации; действующим административным, гражданским и иным отраслевым законодательством в части, содержащей нормы, определяющие административно-правовое регулирование системы противодействия религиозному экстремизму в Российской Федерации; международно-правовыми документами; нормативно-правовыми документами государств - участников Содружества Независимых Государств и Европейского Союза; указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации; нормативными правовыми актами МВД России и других федеральных органов исполнительной власти; законодательством субъектов Российской Федерации в области противодействия религиозному экстремизму, реализации свободы совести и свободы вероисповедания, регламентации деятельности общественных и религиозных объединений.

Научная новизна исследования заключается в самой постановке проблемы и в предполагаемых путях ее решения. Она обусловлена тем, что автором проведен фундаментальный теоретический и прикладной анализ административно-правового регулирования противодействия религиозному экстремизму в Российской Федерации, а также организации деятельности субъектов противодействия религиозному экстремизму в условиях проводимой в Российской Федерации административной реформы, существенного изменения нормативной правовой базы, регламентирующей деятельность субъектов противодействия религиозному экстремизму, в том числе принятия Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции», и с учетом реалий современной деликтности.

Новизной отличается предложенная авторская методологическая схема исследования административно-правового регулирования противодействия религиозному экстремизму в Российской Федерации, которая представляет собой новое перспективное научное направление в рамках административного права существенно расширяющее возможности проводимых научных исследований в сфере обеспечения правопорядка и безопасности.

В работе представлен широкий теоретический анализ понятийного аппарата, на основе которого выработаны собственные авторские определения терминов «экстремизм», «религиозный экстремизм», «государственно-конфессиональные отношения», «исламизм», «секта», «тоталитарная секта» и др. Кроме того, произведена типологизация форм религиозного экстремизма и сопутствующего ему факторного комплекса.

В результате переосмысления существующих взглядов на теоретические, правовые и организационные проблемы реализации противодействия религиозному экстремизму автором обоснована необходимость системного подхода к осуществлению правовых, структурных и функциональных преобразований органов государственной власти, органов внутренних дел и иных правоохранительных органов. Кроме того, предложены конкретные меры по повышению эффективности деятельности современных отечественных правоохранительных институтов (например, института административной ответственности, института применения мер административного принуждения), совершенствованию их правовой базы.

В диссертации подробно проанализированы административно-правовой статус и правовое обеспечение деятельности органов внутренних дел по противодействию религиозному экстремизму, предлагаются новые подходы и конкретные меры по их оптимизации.

В работе обращено внимание, в том числе приведены статистические данные, на неуклонно увеличивающийся разрыв между ростом угрозы проявлений религиозного экстремизма в российском обществе и готовностью органов государственной власти и правоохранительных органов противодействовать данному явлению. Представляется, что возникновение и углубление такого противоречия уже само по себе обусловливает постановку новой научной проблемы.

В более конкретной форме научную новизну исследования отражают следующие основные положения, выносимые на защиту.

1. Вывод о том, что в современных общественно-политических условиях одной из основных задач стоящих перед российской правоохранительной системой является устранение угроз связанных с распространением сепаратизма, религиозного радикализма, ростом количества противоправных посягательств со стороны, имеющих экстремистскую мотивацию обособленных религиозных организаций, групп и их отдельных членов. Использование экстремистскими организациями религиозного учения и символов в качестве фактора мобилизации людей на бескомпромиссную борьбу, противоречивость и острота подобных проявлений, которые можно идентифицировать как религиозный экстремизм, обусловливают высочайшую степень его общественной опасности и вызывают необходимость выработки органами государственной власти комплексной, эффективной и научно обоснованной системы противодействия данному явлению, являющейся важнейшим элементом обеспечения национальной безопасности Российской Федерации.

2. Предложена авторская теоретическая и терминологическая административно-правовая идентификация религиозного экстремизма и пограничных ему явлений, таких как «экстремизм», «экстремистская деятельность», «религиозный радикализм», «религиозный фундаментализм», «религиозный фанатизм», «исламизм», «терроризм» и др., способствующая совершенствованию нормотворческой и правоприменительной деятельности органов государственной власти Российской Федерации в рассматриваемой сфере. Сформулировано авторское определение религиозного экстремизма, под которым понимается идеологическая доктрина и основанная на ней общественно опасная противоправная религиозная деятельность религиозных объединений и (или) их отдельных членов либо использование деструктивной религиозной мотивации преступными организациями для совершения их членами противоправных деяний, направленных на насильственный захват власти, насильственное изменение конституционного строя государства, а равно на посягательство на общественную безопасность государства либо на права и свободы человека и гражданина по мотивам религиозной нетерпимости.

3. Доказано, что для организации и функционирования органов исполнительной власти, внутриорганизационной и административно-юрисдикционной деятельности различных правоохранительных органов в рассматриваемой сфере важное значение имеет выделение конфессиональных и иных особенностей религиозных объединений, причин и условий их противоправной деятельности поскольку это способствует: распознаванию правоохранительными органами признаков религиозных сообществ, феноменологически склонных к ведению экстремистской деятельности на религиозной почве; формированию органами государственной власти на основе полученных сведений эффективной модели противодействия такого рода негативным проявлениям; своевременному дополнению и изменению административно-правовых средств, оказывающих регулирующее воздействие как на государственно-конфессиональные отношения, так и на деятельность органов исполнительной власти по обеспечению национальной и общественной безопасности. В связи с этим разработана типологизация форм (видов) религиозного экстремизма и сопутствующего ему факторного комплекса, влияющего на распространение как данного негативного явления в целом, так и его отдельных видов.

4. Усовершенствован механизм административно-правового регулирования противодействия религиозному экстремизму, включающий в себя нормы административного права, касающиеся реализации органами исполнительной власти правоустанавливающих, контрольных, надзорных и иных функций в рассматриваемой сфере, административные правоотношения с присущей им спецификой в рассматриваемой области и акты применения административно-правовых норм. Автором подчеркнута обусловленность специфики административно-правового регулирования противодействия религиозному экстремизму усиливающимися процессами глобализации, а также состоянием правового, политического, социально-экономического и духовно-культурного развития государства, характером используемых форм и методов административно-правового регулирования.

5. На основании осмысления зарубежного опыта деятельности органов исполнительной власти в сфере противодействия угрозам безопасности со стороны экстремистских организаций установлено, что в настоящее время существует по меньшей мере три концептуальные стратегии борьбы с обозначенными угрозами: 1) открытое превентивное применение силовых мер, в контексте которого со стороны государства осуществляется жесткая бескомпромиссная борьба с социальными группами и организациями, создающими те или иные угрозы его национальной безопасности (например, США); 2) уничтожение лидеров и членов экстремистских организаций в ходе военных действий и тайных операций (например, Израиль); 3) устранение факторов и причин экстремизма, применение мер предупреждения подобных проявлений.

Автором аргументировано, что эффективное стратегическое планирование противодействия религиозному экстремизму в Российской Федерации должно развиваться на основании третьей модели и базироваться при этом на следующих принципах: а) быть непосредственно связано с целями обеспечения национальной безопасности; б) быть ориентировано на будущее в долгосрочной перспективе; в) быть направлено на подавление внешних и внутренних факторов, влияющих на распространение религиозного экстремизма; г) не допускать появления новых факторов распространения религиозного экстремизма. Противодействие религиозному экстремизму при этом должно включать в себя применение как минимум трех блоков мер, реализуемых на различных уровнях государственного управления: по профилактике религиозного экстремизма, в том числе по выявлению, предупреждению, пресечению и последующему устранению его причин и условий (профилактика); по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию актов религиозного экстремизма (борьба с религиозным экстремизмом); по минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений религиозного экстремизма (нейтрализация последствий).

6. Определено, что одной из основных причин зарождения и неуклонного роста проявлений религиозного экстремизма являются особенности построения государственно-конфессиональных отношений в России, которые не отвечают современным требованиям к соблюдению свободы совести и свободы вероисповедания в демократическом правовом государстве, не способны обеспечить конфессиональную безопасность. Автором доказывается, что серьезным шагом на пути преодоления данного фактора является доктринальное закрепление основ государственно-конфессиональной политики путем принятия Концепции государственно-конфессиональных отношений в Российской Федерации, проект которой предложен в приложении к диссертации.

7. Сделан вывод о том, что для совершенствования механизма административно-правового регулирования в рассматриваемой сфере, в том числе и административно-юрисдикционной деятельности правоохранительных органов, необходима более четкая нормативная регламентация правомерного ограничения и контроля за деятельностью религиозных объединений в России. Для этого необходима разработка и принятие Федерального закона «О миссионерской деятельности в Российской Федерации» в соответствии с основными рекомендациями, изложенными в диссертации.

8. Подготовлены предложения по внесению изменений и дополнений в действующее законодательство:

1) дополнения в ст. 3, 4, 5, 13 Федерального закона «О противодействии экстремистской деятельности»;

2) изменения в ст. 5.26, 28.3, 20.29 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях;

3) введение в главы 19 и 20 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях новых составов административных правонарушений, связанных с воспрепятствованием деятельности антитеррористической комиссии, а также нарушением правил проведения религиозных обрядов;

4) введение в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях новой главы 22.1 «Административные правонарушения в области противодействия незаконной религиозной деятельности» с деликтолизацией перечня деяний, представленных в диссертации.

9. Административно-правовой анализ законодательства субъектов Российской Федерации, регулирующего вопросы государственно-конфессиональных отношений и противодействия религиозному экстремизму, позволяет говорить о большой доле его несоответствия положениям федерального законодательства, в силу чего требуется незамедлительное проведение правового мониторинга в этой сфере с последующим приведением регионального законодательства в соответствие с федеральным.

Автором предложено рассмотреть вопрос о признании утратившим юридическую силу Закона Республики Дагестан от 16 сентября 1999 г. «О запрете ваххабитской и иной экстремистской деятельности на территории Республики Дагестан», как не соответствующего положениям федерального законодательства. Кроме того, предлагается признать утратившими юридическую силу, в связи с несоответствием федеральному законодательству, обозначенные в диссертации нормативные правовые акты и отдельные правовые нормы, принятые органами государственной власти субъектов Российской Федерации в отношении регулирования вопросов реализации свободы совести и осуществления миссионерской деятельности.

10. Сделан вывод, что имеющий в настоящее время широкое распространение программно-целевой подход к организации противодействия религиозному экстремизму, связанный с принятием региональных программ правоохранительной направленности, имеет существенные недостатки и не позволит в ближайшей перспективе существенным образом снизить угрозу религиозного экстремизма. Это проявляется в нормативной неурегулированности порядка подготовки и реализации программ, несовершенстве закладываемых в них критериев оценки эффективности, ресурсного обеспечения, недостаточном уровне профессионализма сотрудников управленческого звена, которым поручается разработка программ и т. д. Автором вносится предложение о необходимости разработки и введения в практику Положения (регламента) о разработке, утверждении и реализации программ правоохранительной, в том числе антитеррористической и антиэкстремистской направленности, содержащего принципиальные положения обеспечивающие единство, системность, комплексность государственного управления и административно-правового регулирования рассматриваемой сферы.

11. Предложено расширительное содержательное толкование системы субъектов противодействия экстремистской деятельности дополняющее, с теоретической точки зрения, положения ст. 4 Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности», а на практике позволяющее существенно расширить возможности комплексного привлечения к антиэкстремистской деятельности международных и российских общественных и религиозных организаций, отдельных граждан.

12. Установлено, что главной характеристикой административной деятельности органов внутренних дел в сфере противодействия религиозному экстремизму являются особенности их административно-правового статуса, индивидуализирующего положение указанных органов в качестве основного коллективного управляющего субъекта в рассматриваемой сфере и включающего в себя совокупность целевых, организационных и компетенционных элементов. Административное воздействие системы органов внутренних дел на рассматриваемые правоотношения заключается в применении ими в процессе исполнительно-распорядительной деятельности предусмотренных законом средств и методов государственного управления, создающих условия для соблюдения установленного правопорядка. Диссертантом подготовлены предложения по совершенствованию нормативного правового обеспечения и организации деятельности органов внутренних дел по противодействию религиозному экстремизму, рассмотрены возможности наделения их новыми функциями и полномочиями, в том числе в рамках реализации ими административно-правовых режимов обеспечения безопасности.

13. Определено, что существенным недостатком в организации деятельности субъектов противодействия религиозному экстремизму является эпизодичность и бессистемность взаимодействия с общественными и религиозными объединениями. Характерной чертой указанного взаимодействия является то, что оно осуществляется, как правило, не из соображений целесообразности, а в зависимости от мировоззренческих позиций соответствующих руководителей. При этом существующие в Российской Федерации правовые нормы только приблизительно и очень расплывчато устанавливают «правовые рамки» такого взаимодействия, но не раскрывают конкретных форм и методов привлечения представителей общественных и религиозных объединений к профилактической и иной совместной правоохранительной деятельности. Для решения указанных и иных проблем автором предлагается комплекс нормативных и организационных средств по повышению эффективности взаимодействия органов внутренних дел с общественными и религиозными организациями.

14. Автором разработаны новые методологические подходы к оценке эффективности деятельности подразделений органов внутренних дел по противодействию экстремизму с учетом требований, предъявляемых к такого рода оценке, установленных ст. 9 Федерального закона «О полиции». Предложены также практические рекомендации в области формирования объективных методик оценки деятельности указанных подразделений органов внутренних дел.

Теоретическая значимость диссертации определяется комплексной разработкой научных основ исследования административно-правового регулирования противодействия религиозному экстремизму в России. Теоретические знания полученные в результате анализа теоретико-правовых и организационных основ противодействия религиозному экстремизму, в результате исследования деятельности субъектов противодействия религиозному экстремизму и их взаимодействия с конфессиональными институтами являются исключительно важными в современной общественно-политической обстановке. Их новое теоретическое осмысление, воплощенное в авторской концепции данного исследования, восполняет или корректирует существующие знания в сфере обеспечения безопасности и правопорядка, а в большинстве случаев - формирует их впервые.

Выводы, авторские определения, предложения и рекомендации имеют межотраслевой характер, обобщают и дополняют научные знания в области теории административного права, политической науки, вопросов обеспечения безопасности и правопорядка, теории управления, связанные с такой малоизученной сферой, как противодействие религиозному экстремизму и формирование установок толерантного сознания в обществе.

Представляется, что проведенная автором работа способна пробудить повышенный научный интерес исследователей к дальнейшему преодолению проблем, связанных с распространением религиозного экстремизма в Российской Федерации.

Практическая значимость исследования определяется прикладным характером его выводов и предложений, основанных на анализе функционирования элементов системы противодействия религиозному экстремизму в Российской Федерации.

Основные положения диссертации могут быть использованы в практической деятельности федеральных и региональных органов государственной власти по обеспечению защиты прав и охраняемых законом интересов граждан и организаций, а также по организации и совершенствованию деятельности субъектов противодействия религиозному экстремизму в Российской Федерации.

В исследовании разработаны конкретные предложения, направленные на совершенствование нормативной правовой базы, а также рекомендации по организационному построению системы противодействия религиозному экстремизму в Российской Федерации.

Результаты исследования могут быть использованы в образовательном процессе российских учреждений высшего профессионального образования, в том числе в части дополнения общетеоретической подготовки по курсу административного права, а также в учебно-методической работе практических подразделений органов внутренних дел.

Апробация результатов исследования. Выводы и рекомендации, сформулированные диссертантом, прошли практическую апробацию в процессе его профессиональной служебной деятельности в ходе разработки обобщенных аналитических документов, в том числе: во исполнение распоряжения Президента Российской Федерации от 29 мая 2007 г. № 281-рп о подготовке заседания Государственного совета Российской Федерации с повесткой дня «О первоочередных мерах по реализации государственной системы профилактики правонарушений и обеспечению общественной безопасности в Российской Федерации»; во исполнение п. 8 решения Президиума Совета МВД России по науке и передовому опыту от 22 мая 2007 г. № 2пс о разработке методики оценки эффективности научного обеспечения оперативно-служебной деятельности органов внутренних дел МВД России; во исполнение п. 4.1 Протокола заседания Оперативного штаба МВД России «Олимпиада-2014» от 16 марта 2009 г. № 1 о научном обеспечении нейтрализации социально-экономических, политических, миграционных и иных негативных процессов в период подготовки и проведения Олимпийских игр Сочи-2014.

Основные положения диссертации обсуждались на заседании Ученого совета ВНИИ МВД России, заседаниях НИЦ-2 и НИЦ-4 ВНИИ МВД России, докладывались автором на научно-практических конференциях, круглых столах и семинарах, в том числе: научно-практическом семинаре 23 марта 2007 г. «Проблемы противодействия молодежному экстремизму» (г. Москва, ВНИИ МВД России); международной научно-практической конференции 30 марта 2008 г., посвященной 70-летию Заслуженного юриста Российской Федерации, доктора юридических наук, профессора И. И. Веремеенко «Актуальные вопросы административно-правового регулирования в современной России» (г. Москва, ВНИИ МВД России); международной научно-практической конференции 7 апреля 2009 г. «Роль и место ОВД в становлении демократического правового государства (Одесса, Одесский университет МВД Украины); межведомственной научно-практической конференции 22 мая 2009 г. «Актуальные проблемы предупреждения экстремизма в молодежной среде» (г. Ульяновск); круглом столе 23 октября 2009 г. «Взаимодействие органов исполнительной власти и местного самоуправления с ОВД в становлении и развитии государственной системы профилактики правонарушений. Теория и практика» (г. Ульяновск); научно-практической конференции 23 июня 2010 г., посвященной 75-летию Заслуженного деятеля науки РФ, доктора юридических наук, профессора А. П. Шергина «Проблемы противодействия административной деликтности» (г. Москва, ВНИИ МВД России); всероссийской научно-практической конференции 10 октября 2011 г., посвященной 10-летию кафедры конституционного и административного права ЮУрГУ «Современные проблемы публичного права» (г. Челябинск); круглом столе 27 мая 2011 г. «Актуальные вопросы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних в Ульяновской области» (г. Ульяновск); ежегодной всероссийской научно-практической конференции, посвященной памяти доктора юридических наук, профессора, Заслуженного деятеля науки Российской Федерации В. Д. Сорокина 15 марта 2013 г. «Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права» (г. Санкт-Петербург, Санкт-Петербургский университет МВД России).