Административно-правовое регулирование противодействия религиозному экстремизму в Российской Федерации

Материалы диссертационного исследования нашли применение в практической деятельности Главного управления по противодействию экстремизму МВД России, Главного управления уголовного розыска МВД России, ФГКУ ВНИИ МВД России, ФКУ НИИ ФСИН России, ФГКВОУ ВПО «Санкт-Петербургский военный институт внутренних войск МВД России», Санкт-Петербургского университета МВД России, Центра оперативно-тактических исследований внутренних войск МВД России.

Основные теоретические положения диссертации, выводы и предложения автора изложены в 2 монографиях и 42 научных статьях, опубликованных в центральных, региональных и ведомственных изданиях. 16 работ опубликовано в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, определенных перечнем ВАК. Общий объем опубликованных работ - 51,3 п.л.

Структура диссертации. Работа состоит из введения, трех глав, объединяющих 13 параграфов, заключения, библиографии и приложений.

2. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обоснована актуальность темы диссертации, определены объект, предмет, цель и задачи исследования, описаны методологические принципы, эмпирическая база, новизна и научно-практическая значимость исследования, степень разработанности научной проблемы, приведены основные положения, выносимые на защиту. Помимо этого, во введении содержатся данные об апробации работы и обоснование структуры диссертации.

Глава первая «Теоретико-методологические основы административно-правового регулирования в сфере противодействия религиозному экстремизму в Российской Федерации» имеет методологическое значение для всего исследования и охватывает параграфы: «Теоретико-методологические подходы к изучению проблемы религиозного экстремизма в рамках науки административного права», «Понятие религиозного экстремизма как политико-правового феномена и предмета административно-правового исследования», «Формы и факторы распространения религиозного экстремизма в Российской Федерации и в мире», «Методологические проблемы выработки стратегических основ противодействия религиозному экстремизму в Российской Федерации».

В рамках первой главы обосновано, что проблема распространения экстремизма в Российской Федерации на фоне глобальных геополитических перемен последнего времени становится одним из ключевых факторов, способствующих ослаблению российской государственности, росту нестабильности в обществе. Разнообразие и дерзость экстремистских проявлений усиливает сепаратистские настроения в отдельных субъектах Российской Федерации, является источником запугивания населения, провоцирует панические настроения, в том числе террористическими методами. Автор указывает, что особенные опасения вызывает неуклонный рост ксенофобии и радикализма, основанных на религиозных воззрениях как отдельных граждан, так и целых религиозных объединений. Во многих российских регионах, приверженность к радикальным религиозным группировкам, особенно исламского толка, стала чем-то вроде модной тенденции, в особенности среди молодежи, своеобразным способом утверждения собственной значимости.

В исследовании обоснованно делается вывод о том, что сложившаяся ситуация требует модернизации правоохранительной деятельности на данном направлении, основанной на четко выработанных научных критериях, способных обобщить имеющийся опыт противодействия религиозному и иным видам экстремизма, а также включить в систему противодействия данному явлению серьезные, достоверные элементы предвидения относительно дальнейшего развития событий и оказания влияния на них.

Для изучения всех аспектов религиозного экстремизма, предпринимаемых государством мер по недопущению его дальнейшего распространения, выработки предложений по созданию адекватной современным реалиям системы противодействия данному явлению автором предлагается определенная методологическая концепция исследования. Так, в качестве высшего уровня познания предлагается использовать диалектический подход, позволяющий структурировать используемые понятия, проследить соотношение системы и элемента, целого и части, общего и отдельного, а также законов взаимного влияния данных категорий друг на друга, в рамках любых аспектов регигиозного экстремизма и противодействия этому явлению со стороны органов власти различного уровня. ксенофобия религиозный экстремизм тоталитарный

В качестве следующей ступени познания предлагается использовать общенаучные методологические процедуры, включающие в себя общелогические, теоретические и эмпирические методы познания. Особое значение среди теоретических общенаучных методов предлагается придать системному методу исследования, позволяющему связать воедино весь накопившийся теоретический и эмпирический материал по заявленной проблематике. По мнению диссертанта, именно этот метод, используемый в сочетании с деятельностным подходом к рассматриваемой проблеме, способен оптимально соответствовать необходимости конструирования больших сверхсложных систем, какой в конечном итоге является система противодействия религиозному экстремизму, взятая в государственном масштабе. Кроме того, именно это сочетание методов позволяет проследить как статическую (объект, субъект, цель, средство, результат и т. д.), так и динамическую структуру (функционирование, детерминизация, развитие и т. д.) противодействия религиозному экстремизму, что в конечном итоге составляет организационную и практическую части данной системы, регулируемые нормами административного права, а значит и предмет проведенного исследования.

Межотраслевой характер заявленной проблемы поставил перед автором необходимость сформировать авторский концептуальный замысел познания феномена религиозного экстремизма во взаимосвязи ряда исследовательских аспектов. По сути данные аспекты являются ни чем иным, как различными плоскостями рассматриваемой проблемы, исходя из ее проявлений в различных областях знаний - истории, философии, права, политики и т. д. Проще говоря, если диалектический метод познания, системный и деятельностный подходы и иные методы отражения объективной реальности являются «вертикальным» срезом проблемы, то исследовательские аспекты структурируют проблемное поле «по горизонтали».

Обозначенная методология исследования позволила сформулировать важные выводы относительно терминологического толкования и взаимосвязи используемых в исследовании понятий: «экстремизм», «религиозный экстремизм», «радикализм», «фундаментализм», «фанатизм», «терроризм» и т. д. Так, понятие «экстремизм», помимо лексического толкования в качестве приверженности неким крайним взглядам, воспринимается как явление политико-правовое, имеющее не только свою правовую интерпретацию через нормативное закрепление понятия экстремистской деятельности, но и яркую политическую окраску, которая является его современной особенностью. Автор обосновал вывод о том, что целью любой из разновидностей современного экстремизма является, помимо решения конкретных идеологических потребностей, желание заявить о себе в обществе, подорвать его ценностные ориентиры и др., что и переводит явление в политическую плоскость. Именно поэтому автор приходит к выводу о нецелесообразности использования лексической конструкции «религиозно-политический экстремизм», встречающейся во многих научных работах, в которой фактически дважды указывается на его политический характер. Вместе с тем исследование показало, что существует и неполитизированный религиозный экстремизм, формирующийся на основе деструктивной религиозности отдельных религиозных групп и сект.

Что касается теоретического толкования религиозного экстремизма, то в работе автор высказывается о том, что использование данного термина можно считать вполне легитимным, несмотря на возражения многих религиозно ориентированных граждан. В правовом отношении религиозный экстремизм должен восприниматься через призму понятия религиозной экстремистской деятельности. Под ним следует понимать идеологическую доктрину и основанную на ней общественно опасную противоправную религиозную деятельность религиозных объединений и (или) их отдельных членов либо использование деструктивной религиозной мотивации преступными организациями для совершения их членами противоправных деяний, направленных на насильственный захват власти, насильственное изменение конституционного строя государства, а равно на посягательство на общественную безопасность государства либо на права и свободы человека и гражданина по мотивам религиозной нетерпимости.

Диссертантом установлена тесная связь религиозного экстремизма с зарождением у индивидов радикального восприятия тех или иных религиозных учений, крайней, бескомпромиссной приверженности таким взглядам (радикализм). Причем формирующийся в русле конфессий, имеющих давние исторические корни, религиозный экстремизм опирается на особую форму радикальности - фундаментализм, часто неправомерными методами диктующий необходимость возврата к истокам вероучения. В работе также установлено, что крайней формой экстремизма, в том числе и религиозного, является терроризм, который следует воспринимать как способ действия экстремистов, связанный с активным использованием устрашения для принуждения людей, социальных групп, органов государственной власти и др. к определенным действиям.

Разнообразие проявлений религиозного экстремизма продиктовало необходимость выделения тех форм, в рамках которых данное явление существует в современном мире. В основу выделения таких форм автор посчитал возможным положить конфессиональный признак, что позволило проследить их специфику относительно особенностей сакрализации. Изучив деструктивные тенденции, имеющие место среди основных мировых религий, был сделан обоснованный вывод, что экстремизм может появиться на почве любого вероучения путем его особого толкования, активного использования некоторых его элементов, их абсолютизации. При этом наибольшую опасность в России представляют радикализованные политизированные течения исламского толка, которые можно охватить понятием «исламизм», тоталитарные секты, и, в меньшей степени, проявления православного радикализма, носящие в основном некриминальный характер, но могущие содержать в себе «эффект замедленной бомбы» для государства, определенного Конституцией Российской Федерации в качестве светского.

Факторный анализ религиозного экстремизма выявил то обстоятельство, что развитие угрозы религиозного экстремизма - явление сложное, многоплановое. В нем сочетаются как попытки внешнего воздействия на безопасность Российской Федерации, в частности, попытки зарубежных центров подорвать стабильность российского общества, нарушить территориальную целостность, так и внутренние проблемы развития страны в сфере политики, экономики, государственного управления, культуры, в области межнациональных и межрелигиозных отношений. Поскольку напрямую изучение факторного комплекса религиозного экстремизма не относится к науке административного права, автором не были рассмотрены непосредственно те или иные факторы, а была выработана методологическая схема их изучения в контексте разрешения проблем противодействия религиозному экстремизму, составляющих предмет административного-правового исследования. Так, в основу выделения факторов была положена концепция двухмерного факторного комплекса, подразделяющая все факторы на общие, относящиеся к преступности в целом, и специфические, относящиеся к распространению религиозного экстремизма. Соответственно дальнейшее исследование было построено на преодолении группы специфических факторов, подлежащих еще более дробной классификации.

Таким образом, рассмотренный далее вопрос о стратегии противодействия религиозному экстремизму был исследован с учетом факторного анализа, что позволило структурировать использование всего комплекса мер противодействия: от устранения причин и условий религиозного экстремизма, до борьбы с его проявлениями и нейтрализации его последствий.

Автором также была предложена система противодействия религиозному экстремизму, рассчитанная на долгосрочную перспективу, которая включает в себя следующие элементы:

- нормативное правовое обеспечение противодействия религиозному экстремизму;

- мониторинг религиозного экстремизма в Российской Федерации и его прогнозирование;

- создание эффективной организационной структуры противодействия;

- позиционирование системы противодействия в государстве;

- оценку эффективности противодействия;

- корректировку системы в случае необходимости.

Следует отметить, что предложенная система и рассуждения автора по каждой из ее позиций представили собой выражение того системно-деятельностного подхода, который был заявлен в качестве методологической основы диссертационного исследования. Теоретическое осмысление ее элементов уже на начальных этапах исследования позволило выявить существенные недостатки государственного управления в сфере противодействия религиозному экстремизму, в частности, такие как отдельные недостатки нормативной правовой базы и государственно-конфессиональной политики, отсутствие системного прогнозирования развития ситуации, низкая степень координации деятельности субъектов системы, отсутствие должного позиционирования, неразработанность механизмов оценки эффективности противодействия.

Проецируя теоретические результаты исследования на реалии угрозы религиозного экстремизма в Российской Федерации, автор посчитал возможным заметить, что оптимальная стратегия противодействия религиозному экстремизму возможна только в случае принятия органами государственного управления соответствующих организационных выводов концептуального плана, направленных на адекватное развитие и позиционирование стратегии противодействия экстремизму в любых его проявлениях с привлечением общественных институтов и новых информационных технологий.

Вторая глава «Административно-правовые основы противодействия религиозному экстремизму в России и за рубежом» является логичным продолжением первой части работы и направлена на рассмотрение особенностей нормативного правового обеспечения противодействия религиозному экстремизму в Российской Федерации, практики его применения, а также выработку научно обоснованных рекомендаций по его совершенствованию. Данная глава включает в себя следующие параграфы: «Общая характеристика механизма административно-правового регулирования противодействия религиозному экстремизму в Российской Федерации», «Правовое регулирование противодействия религиозному экстремизму нормами международного права и в зарубежных странах», «Административно-правовое обеспечение противодействия религиозному экстремизму в Российской Федерации», «Особенности регионального законодательства в области противодействия религиозному экстремизму», «Правовая оценка концептуальных основ государственно-конфессиональных отношений, а также политики нейтрализации деятельности новых религиозных объединений России деструктивного и оккультного характера».

В первом параграфе второй главы диссертации автор проводит подробный анализ ключевого понятия «административно-правовое регулирование», исследует его структуру и специфику относительно рассматриваемой проблематики. Так устанавливается, что административно-правовое регулирование является отраслевой частью общего правового регулирования которое, в свою очередь, выступает в качестве процесса реализации правовой функции государства. То есть административно-правовое регулирование предполагает процесс формирования форм, способов и методов воздействия государства на правоотношения, входящие в предмет административного права. Автор указывает на то, что в правовой науке сложилось устойчивое мнение о средствах административно-правового регулирования совокупность которых получило название механизма административно-правового регулирования.

Дальнейшее исследование административно-правового регулирования противодействия религиозному экстремизму в Российской Федерации осуществляется путем рассмотрения его механизма, который включает в себя: принципы административного права, административно-правовые нормы, акты официального толкования административно-правовых норм, акты применения административно-правовых норм, административно-правовые отношения.

При этом автор признает особую значимость норм административного права в механизме административно-правового регулирования, которые создают необходимый фундамент для построения и развития общественных отношений, а также влияния на них со стороны органов государственной администрации. Именно нормы административного права определяют модели допустимого поведения в государственно-конфессиональных и межконфессиональных отношениях, закрепляют льготы, ограничения, запреты и устанавливают ответственность для религиозных и общественных объединений, иных юридических лиц и граждан, действующих в сфере религиозных отношений. В то же время нормы административного права определяют правовой статус органов государственной власти, правоохранительных органов, отдельных государственных служащих, осуществляющих правоустанавливающие, контрольные, надзорные и иные функции в сфере противодействия проявлениям религиозного экстремизма, регламентируют процедуры взаимоотношений государственных служащих с юридическими лицами и гражданами в обозначенной сфере.

Большое внимание в данном разделе исследования обращено на такую важнейшую категорию административного права, как метод административно-правового регулирования. Диссертант указывает что он, являясь приемом, позволяющим достичь результата, пронизывает весь механизм и затрагивает все стадии административно-правового регулирования. Метод административно-правового регулирования воздействует на волевую составляющую поведения участников административно-правовых отношений, посредством чего государственная воля находит свое воплощение в объективной реальности.

Подробное рассмотрение перечисленных административно-правовых категорий применительно к теме исследования способствовало структурированию остальных разделов работы и, в конечном итоге, разработке комплекса политико-идеологических, правовых, организационно-распорядительных и иных мер, посредством которых органы исполнительной власти, правоохранительные органы и органы местного самоуправления могут воздействовать на общественные отношения в рассматриваемой сфере.

Дальнейшее исследование, проведенное автором в рамках второй главы, позволило сделать очень важный вывод о том, что история развития правовой мысли убедительно доказывает, что первым шагом для решения межрелигиозных и межконфессиональных проблем на самых ранних этапах развития государственности стали положения, закрепляющие право на свободу совести, религии, мысли, слова, которые впоследствии были красной строкой прописаны в важнейших международных правоустанавливающих документах. В наши дни эти документы оказывают принципиальное влияние на формирование национальных правовых систем в области противодействия религиозному и иным видам экстремизма. Диссертантом также рассмотрена деятельность наиболее значимых международных организаций, прежде всего Организации Объединенных Наций, относительно предмета исследования.

Изученный зарубежный опыт показывает, что во многих государствах постепенно вырабатывается механизм противодействия различным формам экстремизма. Особый упор при этом делается на формирование законодательной базы, позволяющей обеспечить соблюдение основных прав граждан в условиях внутригосударственных кризисных ситуаций. Практика противодействия религиозному экстремизму со стороны зарубежных правоохранительных органов свидетельствует о том, что только силовыми методами и одноразовыми акциями данную проблему не решить. Практически везде, где проблема религиозного экстремизма актуальна, государства пытаются выработать концептуальный подход, способный придать всем усилиям, прилагаемым на этом направлении, системный характер.

Рассмотрение российской нормативной правовой базы позволяет сделать общий вывод о том, что действующее законодательство Российской Федерации о свободе совести, свободе вероисповедания и о религиозных объединениях, основанное на соответствующих положениях Конституции Российской Федерации, в целом создало необходимый фундамент и условия для деятельности религиозных объединений, реализации гражданами неотьемлемых прав и свобод в мировоззренческой и религиозной сферах. С принятием Конституции Российской Федерации впервые в истории отечественной государственности свобода совести и свобода вероисповедания гарантированы государством и реализуются на основе общепризнанных положений и принципов международного права и внутригосударственных демократических правовых норм.

Сформированы и нормативные основы противодействия экстремистской деятельности, а нормы, имеющиеся на этот счет в деликтных отраслях права, дают основания для применения мер ответственности за действия, в основе которых лежит та или иная экстремистская идеология. Вместе с тем, что касается религиозного экстремизма, многочисленные пробелы федерального законодательства о свободе совести и о религиозных объединениях, недостатки регионального законодательства и подзаконных актов министерств и ведомств в меньшей, чем, например, в отношении политического экстремизма, степени способствуют решению рассматриваемой проблемы.

Во многом причиной подобной ситуации является бессистемное правовое регулирование религиозной сферы жизни российского общества, проводимое в начале 1990-х годов, которое привело к глубокой мировоззренческой дезориентации части населения России, девальвации системы традиционных нравственных ценностей, сложно поддающихся правовому воздействию. Характерным итогом подобной правовой политики явилось обострение проблем, связанных с проявлениями открытой религиозной вражды в обществе, часто перерастающей в экстремистскую деятельность на религиозной почве.

Проведенное исследование позволило утверждать, что несмотря на осознание органами государственной власти масштаба этой угрозы, говорить о том, что в настоящее время в Российской Федерации существует взвешенная и полноценная система правового регулирования противодействия религиозному экстремизму, к сожалению, не приходится. В процессе всего исследования у автора складывалось понимание того, что принятию жестких научно обоснованных правовых решений препятствует «болезненность» этого вопроса, связанная, во-первых, с неустойчивостью прогнозов обратной реакции на принимаемые меры со стороны серьезно развившегося экстремистского подполья, в большей степени исламистского толка; а во-вторых, с невозможностью, несмотря на все принимаемые меры, прийти к социальному партнерству государства и крупнейших конфессий, не говоря уж о межконфессиональном партнерстве, в механизме противодействия религиозному экстремизму.

Подобные суждения доказывает тот факт, что любые попытки правового вмешательства в религиозную сферу общества с позитивными намерениями искоренения экстремистской угрозы часто спекулятивно рисуются политическими и идеологическими оппонентами как покушение на духовные свободы. По нашему мнению, для нейтрализации подобных тенденций органам государственной власти следует избрать методологически верный и научно обоснованный путь при формировании правовой базы противодействия религиозному экстремизму, уйдя от явного выражения религиозных предпочтений, реализуя свои полномочия на основании Конституции Российской Федерации и принятых в соответствии с ней правовых законах. Вместе с тем четкое соблюдение принципов светского государства должно гармонично сочетаться с активной деятельностью по формированию государственно-конфессиональных отношений, способных позитивно подавлять проблему религиозного экстремизма. В этой связи следует найти правовые методы, позволяющие ориентировать конфессии не на воцерковление или обращение в религию, а на решение внутриконфессиональных проблем (в первую очередь политического характера, искоренение борьбы за внутриконфессиональное лидерство), социальную службу на благо общества.

Диссертант указывает на то, что действуя в федеративном государстве, органы государственной власти Российской Федерации и ее субъектов должны обратить пристальное внимание на региональное законодательство в области противодействия религиозному экстремизму, которое в настоящее время не выдерживает никакой критики.

Анализ законодательства Республики Дагестан, Кабардино-Балкарской Республики, Карачаево-Черкесской Республики, Республики Адыгея, Республики Северная Осетия - Алания, Республики Ингушетия, Ставропольского края, Краснодарского края и иных субъектов Российской Федерации выявил общие негативные тенденции в области административно-правового регулирования рассматриваемых правоотношений, существенно осложняющие конфессиональную безопасность регионов.

Так, большинство региональных законов, принятых сфере государственно-конфессиональных отношений и противодействия проявлениям экстремизма, не соответствуют отдельным положениям действующего федерального законодательства, носят популистский характер, не отражают реальных региональных процессов.

Ситуацию усугубляет то, что в настоящее время правоохранительный потенциал регионального законодательства об административной ответственности практически не используется, поскольку в соответствующих региональных законах не содержится норм ответственности за начальные проявления противозаконной деятельности, способной впоследствии перерасти в преступления, совершаемые на почве религиозной ненависти.

В виду того, что из всех перечисленных регионов наибольшей нестабильностью характеризуется ситуация в Республике Дагестан, на анализ нормативной правовой базы данной республики автором было обращено повышенное внимание. В результате анализа были предложены практические рекомендации по совершенствованию нормативного правового регулирования правоотношений в рассматриваемой области.

Исследование показало, что серьезными недостатками как правового, так и организационного характера сопровождается также реализация региональных программ правоохранительной и антикриминальной направленности, которым в настоящее время придается ключевое значение. Прежде всего, это касается нормативной неурегулированности порядка их подготовки и последующего воплощения, несовершенства закладываемых в них критериев оценки эффективности деятельности правоохранительных органов, ресурсного обеспечения, недостаточного уровня профессионализма сотрудников управленческого звена, которым поручается разработка программ, и других не менее актуальных для решения поставленных задач вопросов. Задача создания эффективного программного комплекса осложняется тем, что он регулирует деятельность различных субъектов системы противодействия экстремизму, и если порядок деятельности большинства из них детально регламентирован ведомственными приказами, наставлениями и инструкциями, то в комплексном программировании ситуация неоднозначна. По этой причине оно в большинстве регионов не всегда осуществляется должным образом, нередко превращаясь в разносрочное дублирующее планирование. Многие региональные программы правоохранительной направленности, в том числе в сфере противодействия проявлениям религиозного радикализма и экстремизма, методологически не продуманы, финансируются по остаточному принципу, а часто просто «переписываются» заново без изменений по истечении срока их действия.

Исследование показало и тот факт, что значительно ухудшает положение дел в области противодействия религиозному экстремизму отсутствие адекватного механизма взаимодействия государства с религиозными объединениями по социально значимым вопросам, в том числе вопросам противодействия административной и уголовной деликтности. Отдельные, проводимые совместно, мероприятия формируются стихийно, повинуясь скорее политической воле, нежеле четким правовым требованиям. В частности, в регионах это вызывает перекосы, связанные с конфессиональными предпочтениями действующей власти, что способствует формированию религиозной оппозиции, а в традиционно исламских регионах - открытому противостоянию между представителями различных исламских течений.

Автор указывает на то, что в настоящее время требуется серьезная корректировка правовой политики противодействия религиозному экстремизму, связанная с формированием на уже имеющемся правовом фундаменте более тонкой системы правовых регуляторов общественных отношений в сфере проявлений религиозности российских граждан. При этом основным вектором совершенствования правовой среды подобных отношений должно стать не ужесточение тех или иных санкций, а активное воздействие на конфессиональную среду, формирование установок, способствующих определению гражданином пределов дозволенного в религиозной сфере.

В результате подробного осмысления проблем административно-правового регулирования противодействия религиозному экстремизму в Российской Федерации автором предложен целый ряд мер, способных позитивно повлиять на ситуацию в исследуемой области.

Третья глава исследования «Государственно-правовая и организационная характеристика противодействия религиозному экстремизму в Российской Федерации» посвящена рассмотрению проблем построения эффективной системы противодействия религиозному экстремизму, организации деятельности субъектов противодействия, а также всестороннему рассмотрению организации противодействия религиозному экстремизму со стороны органов внутренних дел МВД России как головного координатора указанной деятельности. В рамках данной главы автором выделены следующие параграфы: «Особенности организации противодействия религиозному экстремизму в Российской Федерации», «Административно-правовой статус органов внутренних дел как субъекта противодействия религиозному экстремизму в Российской Федерации», «Взаимодействие органов внутренних дел с религиозными объединениями в сфере противодействия проявлениям религиозного экстремизма (вопросы организации)», «Оценка эффективности деятельности органов внутренних дел в сфере противодействия религиозному экстремизму».

На основании подробного исследования направленности правового регулирования противодействия экстремизму в Российской Федерации автор указывает на попытку высших органов государственной власти реализовать системный подход к такого рода противодействию. Особенно ярко это проявляется в положениях Стратегии национальной безопасности Российской Федерации и Федерального закона «О противодействии экстремистской деятельности». При этом отмечается тот факт, что основной упор управляющего воздействия со стороны государства делается в настоящее время на решение всех аспектов организации функционирования государственных органов, в том числе на определение оптимальной структуры субъектов противодействия экстремистской деятельности, их задач и функций. В то же время, практика показывает, что несмотря на осознание серьезности экстремистской угрозы органами государственной власти и принимаемые реальные меры по созданию специализированных структурных подразделений по противодействию экстремистской и террористической деятельности в правоохранительных органах, эти меры оказываются недостаточным инструментарием для эффективного достижения результата. Количество правонарушений экстремистской направленности имеет тенденцию к увеличению, они становятся более дерзкими, приобретают широкий общественный резонанс. Если ранее преступления экстремистской направленности, совершенные на религиозной почве, наиболее часто содержали в своем составе акты вандализма, хулиганства, противоправные действия в отношении захоронений, побои и т. д., то в последние годы все чаще в этом списке появляются убийства, в том числе религиозных деятелей, поджоги культовых зданий и сооружений, тяжкие преступления против личности.

Недостаточную готовность государства пресечь и ликвидировать угрозу экстремистских проявлений диссертант объясняет тремя главнейшими причинами.

Во-первых, нелинейностью происходящих в современном российском обществе социальных процессов, которые не позволяют противодействовать преступности только лишь усилением уголовной ответственности и принимаемыми карательными мерами со стороны уполномоченных государственных органов.

Во-вторых, серьезными недостками в правовой регламентации административно-правового статуса субъектов противодействия экстремистской деятельности, его недостаточной правовой определенностью (в части, например, уточнения задач, функций и компетенции различных подразделений, наличия как правовых пробелов, так и дублирования полномочий, нерешенности вопросов оценки эффективности антиэкстремистской деятельности и т. д.), что не позволяет им противодействовать религиозному экстремизму в полном объеме.

В-третьих, слабой организацией взаимодействия государственных органов на этом направлении между собой и с органами местного самоуправления, общественными и религиозными объединениями, структурами гражданского общества.

Таким образом, на страницах третьей главы справедливо делается вывод о том, что комплексный межотраслевой подход, прописанный в федеральном законодательстве, еще в должной степени не реализован и на практике представляет собой лишь его отдельные структурные элементы. Особенно сложно реализуются в настоящее время меры, направленные на устранение социальных факторов возникновения религиозного экстремизма, например, в рамках взаимодействия с общественными и религиозными организациями, поддержки социальной деятельности таких организаций, защиты граждан от фактов противозаконной религиозной деятельности, самозащиты граждан и т.д.

Проведенное исследование показало, что определенную роль в усилении религиозной напряженности, ксенофобии и появлении очагов религиозного радикализма играет дисгармония современных государственно-конфессиональных отношений в Российской Федерации, во многом провоцируемая политикой конфессиональных предпочтений, демонстрируемых федеральным центром. Неофициальное наделение несвойственными функциями и даже отдельными государственными полномочиями «традиционных» религиозных организаций на Северном Кавказе способствует появлению «недовольных» такой политикой и активизирует деятельность радикального исламистского подполья. При этом создание многочисленных консультативно-совещательных государственных органов по вопросам государственно-конфессиональных отношений и взаимодействия с религиозными организациями кардинально не решает проблему, а только лишь способствует размыванию их функциональной направленности, а часто совпадению и дублированию их полномочий и компетенций.

Что касается организации деятельности субъектов противодействия религиозному экстремизму, то здесь отмечается, что наиболее многочисленным из них является МВД России, которое использует для этих целей свои основные силы - органы внутренних дел и внутренние войска. Глубокая проработка теоретических исследований ведущих российских ученых-административистов позволила автору дать характеристику административно-правового статуса органов внутренних дел в рамках противодействия религиозному экстремизму. В работе приведено подробнейшее его описание с точки зрения совокупности целевого, структурно-организационного и компетенционного блоков, дающих всеобъемлющую характеристику участия органов внутренних дел в системе противодействия религиозному экстремизму.

При этом целевой блок элементов составили юридически закрепленные цели, задачи и функции органов внутренних дел в сфере противодействия религиозному экстремизму. В структурно-организационный блок правового статуса вошли: нормативное регулирование порядка образования, легализации, реорганизации, ликвидации отдельных структурных подразделений, осуществляющих такое противодействие в рамках органов внутренних дел, их подчиненности, установления и изменения организационных структур, а также право на внедрение перспективных организационных методов работы, способствующих активизации деятельности в указанном направлении. Компетенционный блок элементов, в свою очередь, состоит из совокупности властных полномочий как в целом органов внутренних дел в сфере противодействия религиозному экстремизму, так и их отдельных подразделений и служб. При этом в теоретическом плане компетенционный блок включает два элемента: первый - совокупность прав и обязанностей в рассматриваемой сфере, связанных с участием в государственно-властных отношениях (в том числе право издавать определенные акты); второй - подведомственность, правовое закрепление круга объектов, предметов, дел, на которые распространяются властные полномочия.

Подробный анализ элементов административно-правового статуса органов внутренних дел в области противодействия религиозному экстремизму, проведенный в исследовании, позволил сделать вывод о том, что противодействие экстремистской деятельности, осуществляемое органами внутренних дел, определяется разнообразием полномочий и широкой компетенцией по осуществлению оперативно-розыскной, административной, уголовно-процессуальной и иных видов деятельности; наличием в структуре органов внутренних дел не только подразделений, функционально обязанных противодействовать экстремизму, но и подразделений, действующих в этой сфере опосредованно, через выполнение иных профилактико-предупредительных и розыскных функций, направленных на общую превенцию преступлений и административных правонарушений.

На страницах работы диссертант делает вывод, что формирование подобной структурной схемы организации противодействия религиозному экстремизму вполне оправдывает себя. Так, изучение ее практического применения показало, что если в организации противодействия экстремизму присутствует как структурный, так и функциональный аспекты, то реализация основных направлений правовой охраны носит эффективный характер, и наоборот, отсутствие хотя бы одного из них существенно снижает возможности в рассматриваемой сфере.

Несмотря на то, что уровень организации противодействия экстремистской деятельности, в том числе религиозной, в МВД России автором работы оценен как довольно высокий, им указано на некоторые недостатки, свойственные, впрочем, всей системе противодействия экстремизму в России. В частности, среди них можно назвать низкую степень информированности подразделений по противодействию экстремизму о среде функционирования, состоянии управляемых объектов, результатах собственного управляющего воздействия. Практическое исследование показало, что МВД России не обладает достаточным количеством специалистов, способных разбираться в указанных вопросах, выявлять признаки деструктивной религиозности на ранних этапах ее зарождения, кроме того, имеющаяся система оценки эффективности деятельности по противодействию экстремизму не способствует получению объективной информации о результатах воздействия проводимых мероприятий на преступную среду.

Исследование особенностей административно-правового статуса органов внутренних дел в сфере противодействия религиозному экстремизму позволило выявить несколько направлений реформирования, способных существенно оптимизировать как управленческую, так и непосредственно правоохранительную составляющие их деятельности на рассматриваемом направлении. Речь идет, прежде всего, о совершенствовании и расширении практики взаимодействия органов внутренних дел с общественными и религиозными объединениями, а также о выработке методики оценки эффективности деятельности подразделений полиции по противодействию экстремистской деятельности.

Относительно первого из указанных направлений в работе отмечено, что за последнее десятилетие органы внутренних дел накопили большой опыт взаимодействия с религиозными объединениями. В настоящее время совместная работа ведется по многим направлениям, включая профилактику религиозного экстремизма, а также иных правонарушений, совершаемых различными категориями граждан, духовно-нравственное воспитание сотрудников ОВД, обеспечение сохранности сакральных и культовых ценностей, повышение культуры населения и др. В то же время законотворческий процесс в сфере свободы совести, свободы вероисповедания, деятельности религиозных объединений нельзя считать завершенным. Анализ нормативной правовой основы деятельности органов внутренних дел по взаимодействию с религиозными объединениями свидетельствует, что отсутствует не только целостная концепция правового регулирования данного процесса, но и элементарные рекомендации по организации такого сотрудничества. Единственным механизмом, включающим подобные взаимоотношения в рамки правового поля, являются многочисленные соглашения о сотрудничестве органов внутренних дел с религиозными организациями, а именно в большинстве случаев с представительствами Русской Православной Церкви. Вместе с тем установлено, что практика заключения подобных соглашений не опирается на какую-либо типовую форму, утвержденную на уровне высших органов государственной власти. Это является причиной того, что в настоящее время сложилось огромное множество различных форм и методов сотрудничества ОВД с религиозными объединениями, основанных зачастую на субъективном восприятии этого процесса со стороны руководителя ОВД, эффективность которых не имеет научно разработанных и законодательно подтвержденных критериев. Автор отмечает, что указанные обстоятельства способствуют тому, что процесс взаимодействия ОВД с религиозными объединениями зачастую имеет ряд серьезных просчетов, связанных с нарушениями в области свободы совести и свободы вероисповедания как самих сотрудников ОВД, так и лиц, в отношении которых направлено профилактическое воздействие.

Фактором, усугубляющим названную ситуацию, является отсутствие четких ориентиров для государственных органов, прежде всего, правоохранительных, в этих вопросах. Такие ориентиры могут появиться лишь в результате комплексной научной разработки фундаментальных и прикладных аспектов этой крупной социально-правовой проблемы, которую необходимо начать в самые кратчайшие сроки. Сегодня качественное выполнение руководителями органов внутренних дел управленческих функций в сфере противодействия религиозному экстремизму предполагает объективную оценку ими религиозного фактора, влияния религиозной ситуации на характер и динамику криминогенных явлений на обслуживаемой территории, принятие соответствующих решений, планирование мероприятий, обеспечивающих взаимодействие с религиозными объединениями.

Теоретическое, правовое и практическое совершенствование второго из указанных направлений (оценки эффективности деятельности подразделений полиции по противодействию экстремизму) представляет собой еще большие сложности. Проведенное исследование показало, что деятельность подразделений органов внутренних дел по противодействию экстремизму неоднозначно оценивается населением страны. Более того, некоторые общественные организации и международные эксперты выносят на общественное обсуждение факты нарушения прав человека и религиозных организаций со стороны различных правоохранительных органов, МВД России в частности. При этом, следует признать, что в настоящее время, какой-либо адекватной ведомственной методики оценки эффективности деятельности органов внутренних дел на рассматриваемом направлении не существует, кроме возможности фиксации статистических сведений о совершаемых правонарушениях экстремистской направленности и их сравнения с аналогичными показателями прошлого года. В проведенном исследовании диссертант доказывает, что не удается реализовать и требования Федерального закона «О полиции» в части создания методики изучения общественного мнения о деятельности полиции в целом и подразделений по противодействию экстремизму, в частности.

Сменившиеся за последние 7 лет четыре ведомственных приказа, регламентирующие порядок оценки эффективности деятельности органов внутренних дел, так и не смогли внести ясность в данный вопрос. А неукоснительное желание разработчиков этих приказов оценивать деятельность по системе «положительно-отрицательно» способствует продолжению такого организационного построения ведомственной системы противодействия экстремизму, которое работает не на результат, а на показатель.

Таким образом, автором сделан общий вывод, что реформированная полиция продолжает нуждаться как в совершенствовании нормативной правовой базы, регулирующей ее деятельность, так и в новых, прогрессивных, наукоемких критериях оценки своей деятельности как по территориальному признаку, так и по отдельным направлениям работы. В заключении третьей главы автором представлены подробнейшие рекомендации по совершенствованию организации деятельности органов государственной власти в сфере противодействия религиозному экстремизму, а также оптимизации текущего состояния дел в сфере оценки антиэкстремистской деятельности полиции, которые могут стать отправной точкой для выработки научно обоснованных подходов к решению этой тяжелейшей проблемы.

В заключении формулируются основные выводы и предложения автора, направленные на совершенствование административно-правового регулирования противодействия религиозному экстремизму в Российской Федерации.

Литература

1. Пролетенкова С. Е. Противодействие религиозному экстремизму в Российской Федерации (административно-правовой аспект). М.: Галерия, 2013. - 27 п.л.

2. Пролетенкова С. Е. Административно-правовое регулирование государственно-конфессиональных отношений в Российской Федерации (монография). М.: Галерия, 2013. - 11,5 п.л.

3. Пролетенкова С. Е. Участие органов внутренних дел в организации охраны общественного порядка в муниципальных образованиях // Административное право и процесс. 2008, № 3. - 0,3 п.л.

4. Пролетенкова С. Е. Найти дорогу к храму // Национальные интересы: приоритеты и безопасность. 2008, № 6 (27). - 0,3 п.л.

5. Пролетенкова С. Е. К вопросу об исламском фундаментализме в России // Административное право и процесс. 2012, № 11. - 0,25 п.л.

6. Пролетенкова С. Е. Дугенец А. С. Административно-правовое планирование противодействия религиозному экстремизму: возможности и перспективы // Административное право и процесс. 2012, № 12. - 0,4 / 0,2 п.л.

7. Пролетенкова С. Е. Административно-правовые аспекты понимания сущности религиозного экстремизма // Административное право и процесс. 2012, № 12. - 0,3 п.л.

8. Пролетенкова С. Е. О некоторых аспектах религиозности в российском обществе // Человек: преступление и наказание. Научный журнал. 2012, № 4(79). - 0,35 п.л.

9. Пролетенкова С. Е. Исторический аспект понимания сущности религиозного экстремизма // Вестник Владимирского юридического института. 2012, № 4(25). - 0,3 п.л.

10. Пролетенкова С. Е. О некоторых методологических подходах к исследованию сущности религиозного экстремизма // Юридический мир. 2013, № 1. - 0,25 п.л.

11. Пролетенкова С. Е. Общие методологические подходы к исследованию факторного комплекса религиозного экстремизма // Российский следователь. 2013, № 4. - 0,25 п.л.

12. Пролетенкова С. Е. Противодействие религиозному экстремизму: стратегические возможности // Уголовно-исполнительное право. 2012, № 2. - 0,35 п.л.

13. Пролетенкова С. Е. Проблемы деятельности консультативно-совещательных органов по вопросам противодействия религиозному экстремизму в Российской Федерации // Юридический мир. 2013, № 4. - 0,35 п.л.

14. Пролетенкова С. Е. Теоретические аспекты деятельности полиции в сфере противодействия религиозному экстремизму // Российский следователь. 2013, № 7. - 0,25 п.л.

15. Пролетенкова С. Е. Использование системного подхода в административно-правовом исследовании религиозного экстремизма // Преступление. Наказание. Исправление / Научно-практический журнал Вологодского института права и экономики ФСИН. Вологда, 2012, № 4. - 0,3 п.л.

16. Пролетенкова С. Е. Теоретические аспекты построения системы противодействия экстремизму в Российской Федерации // История государства и права. 2013, № 8. - 0,35 п.л.

17. Пролетенкова С. Е. Исламский фундаментализм: сущность, тенденции, особенности // Административное право и процесс. 2013, № 4. - 0,4 п.л.

18. Пролетенкова С. Е. Административно-правовое регулирование противодействия религиозному экстремизму: вопросы теории // Юридический мир. 2013, № 5. - 0,3 п.л.

19. Пролетенкова С. Е. Значение религиозного фактора в деле развития особых нравственных качеств сотрудника ОВД // МВД России 200 лет: история и перспективы развития: тезисы докладов и выступлений на юбилейной научно-практической конференции 20-21 сентября 2002 г. Ч. III / под общ. ред. В. П. Сальникова. СПб.: Санкт-Петербургский университет МВД России, 2002. - 0,2 п.л.

20. Пролетенкова С. Е. Проблемы государственно-конфессиональных отношений в современной России // Проблемы совершенствования законодательства и правоприменительной деятельности: сб. трудов докторантов, адъюнктов и соискателей. Вып. 16 / под общ. ред. В. П. Сальникова. СПб.: Санкт-Петербургский университет МВД России, 2002. - 0,25 п.л.

21. Пролетенкова С. Е. Духовные основы взаимодействия Внутренних войск МВД РФ и религиозных организаций в вопросах воспитания и культуры // Современное общество и правоохранитель-ные органы: проблемы теории и практики: сб. трудов докторантов, адъюнктов и соискателей. Вып. 18. Ч. 3 / под общ. ред. В. П. Сальникова. СПб.: Санкт-Петербургский университет МВД России, 2003. - 0,3 п.л.

22. Пролетенкова С. Е. Преодоление правового нигилизма сотрудников ОВД при помощи взаимодействия с религиозными организациями // Право, политика, экономика: проблемы развития и взаимосвязи: сб. трудов докторантов, адъюнктов и соискателей. Вып. 19. Ч. 2 / под общ. ред. В. П. Сальникова. СПб.: Санкт-Петербургский университет МВД России, 2004. - 0,3 п.л.

23. Пролетенкова С. Е. Расово-этнический экстремизм: постановка проблемы // Проблемы противодействия молодежному экстремизму. Материалы круглого стола (21 декабря 2006 г.) и научно-практического семинара (23 марта 2007 г.). М.: ВНИИ МВД России, 2007. - 0,3 п.л.

24. Пролетенкова С. Е. О результатах работы по воссозданию государственной системы профилактики правонарушений // Проблемы юридической науки в исследованиях докторантов, адъюнктов и соискателей: сборник научных трудов: Ч.2. - Н. Новгород: Нижегородская академия МВД России, 2007. - 0,35 п.л.

25. Пролетенкова С. Е. Взаимодействие для противодействия // Эж-Юрист. 2008 (21 мая), № 5. - 0,5 п.л.

26. Пролетенкова С. Е. Перспективы взаимодействия ОВД с религиозными объединениями в сфере профилактики правонарушений // Актуальные вопросы административно-правового регулирования в современной России: материалы Международной научно-практической конференции, посвященной 70-летию Заслуженного юриста Российской Федерации, доктора юридических наук, профессора И. И. Веремеенко. М.: ВНИИ МВД России, ЮурГУ, 2008. - 0,25 п.л.