Налоговый контроль в системе обеспечения налоговой безопасности государства

Размещено на http://www.allbest.ru/

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Специальность 12.00.14 - административное право, финансовое право, информационное право

НАЛОГОВЫЙ КОНТРОЛЬ В СИСТЕМЕ ОБЕСПЕЧЕНИЯ НАЛОГОВОЙ БЕЗОПАСНОСТИ ГОСУДАРСТВА

Цвилий-Букланова Анна Александровна

Челябинск 2011

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

налоговый контроль законодательство камеральный

Актуальность темы исследования. В современном мире финансы являются частью рыночных отношений и представляют собой важнейший инструмент регулирования экономики. Здоровая финансовая система страны является условием политической и экономической стабильности общества и государства. Любые сбои в финансовой сфере: несбалансированность государственного бюджета, нарушения в платежной системе и т. п. - отражаются на благосостоянии страны и населения. Поэтому на сегодняшний день в условиях ликвидации последствий финансово-экономического кризиса особую актуальность приобретают вопросы финансовой безопасности государства. Наиболее значимой частью финансовой системы является налоговая сфера, следовательно, обеспечение налоговой безопасности становится неотъемлемой задачей сохранения финансовой безопасности в целом.

Учитывая, что налоговые поступления составляют ежегодно от 60% до 80% доходов бюджетаСм.: Федеральный закон от 3 декабря 2007 г. № 228-ФЗ «Об исполнении федерального бюджета за 2007 год» // Собрание законодательства РФ. 2008. № 49. Ст. 5726; Федеральный закон от 28 декабря 2009 г. № 382-ФЗ «Об исполнении федерального бюджета за 2008 год» // Собрание законодательства РФ. 2010. № 1. Ст. 3; Федеральный закон от 3 октября 2010 г. № 255-ФЗ «Об исполнении федерального бюджета за 2009 год» // Собрание законодательства РФ. 2010. № 41.

Ст. 5184; Федеральный закон от 7 октября 2011 г. № 272-ФЗ «Об исполнении федерального бюджета за 2010 год» // Собрание законодательства РФ. 2011. № 41. Ст. 5637., налоги и налоговая политика в значительной степени влияют на экономическую и общую национальную безопасность государства. Неэффективная налоговая политика и просчеты в государственном управлении несут в себе угрозы налоговой безопасности и обусловливают тенденции негативного развития налоговой системы государства. Указанные обстоятельства приводят к подрыву доходной базы бюджета и резкому ослаблению его способности к финансовому обеспечению страны.

В тоже время, в литературе отсутствует системное и проработанное определение понятия «налоговая безопасность», не определены ее критерии, специфика и состав угроз, не разработаны конкретные исходные категории, эффективные механизмы использования налоговых инструментов. В современной научной литературе можно встретить несколько подходов к определению понятия «налоговой безопасности», причем основной вклад в установление сущности этого явления вносят социологи, философы, экономисты. Представители юридического сообщества в этом процессе, за редким исключением, не принимают участия. В результате российская юридическая наука не располагает общепринятым определением понятий «налоговая безопасность» и «система обеспечения налоговой безопасности».

В настоящее время наибольшая опасность, с точки зрения обеспечения финансовых потребностей государства, заключается в расширении практики сокрытия доходов от налогообложения. Так, по оценкам экспертов, в бюджет не поступает 30-40% сумм налогов, подлежащих уплате²²См.: Сергеев М. Бюджетные дыры растут на глазах // Независимая газета. 2009. 29 июля. URL: http://openbudget.ru/articles/index.php?ID=1428 (дата обращения: 15.02.2010); Хейфенц Б. Влияние вывоза капитала на экономику // Экономист. 2008. № 6. С. 84-91.. В таких условиях совершенно очевидна необходимость укрепления финансовой и налоговой дисциплины путем осуществления действенного налогового контроля, призванного обеспечить своевременность и полноту уплаты в бюджет налоговых платежей.

Анализ механизма формирования налоговой политики и исполнения бюджетов в части собираемости налогов в течение последних лет показывает, что полномасштабное создание условий эффективной безопасности системы налогообложения не только важнейший фактор обеспечения безопасности государства в целом, но и одновременно ее своеобразный путеводитель. Эффективный налоговый контроль является необходимым условием функционирования налоговой системы. Кроме того, помимо острой практической потребности для финансовой стабильности российского государства, финансово-правовые аспекты налогового контроля продолжают вызывать значительный интерес в научном сообществе.

Необходимость исследования налогового контроля и рассмотрения его в системе обеспечения налоговой безопасности государства обусловлена несколькими факторами.

1. Безопасное состояние налоговой сферы предполагает наличие и функционирование активных защитных средств, способных сократить ряд негативных условий и факторов и противостоять угрозам путем выявления, определения их границ и последующей ликвидации.

2. Дефинитивный аппарат российского законодательства о налогах и сборах в отношении отдельных категорий страдает излишней лаконичностью, существующие же научные разработки дефинитивных конструкций законодателем учитываются редко.

3. Действующее законодательство о налогах и сборах не содержит четкого разграничения форм и методов налогового контроля. Отсутствие четких правовых формулировок приводит к появлению в науке и судебной практике споров относительно форм и методов налогового контроля.

4. Предметом рассматриваемых в судах налоговых споров нередко становятся чрезмерно лаконичные или расплывчатые формулировки положений налогового законодательства, правовые коллизии и пробелы в регулировании процедур как камеральных, так и выездных налоговых проверок.

Вышеизложенное свидетельствует об актуальности выбранной темы диссертационного исследования и целесообразности изучения налогового контроля в целях его совершенствования и повышения эффективности в рамках функционирования механизма обеспечения налоговой безопасности государства.

Степень научной разработанности темы исследования. Проблема налогового контроля в теории исследовалась многими авторами. В разработку теории правового регулирования налогового контроля существенный вклад внесли многие современные юристы и экономисты, а именно: А. В. Брызгалин, В. В. Бурцев, Е. Ю. Грачева, А. З. Дадашев, Ю. В. Кваша, Ю. А. Крохина, И. И. Кучеров, А. А. Лобанов, С. Г. Пепеляев, Г. В. Петрова, Е. В. Поролло, В. И. Слом, Г. П. Толстопятенко, Н. И. Химичева, Д. Г. Черник, С. Д. Шаталов. Одни ученые изучали общие вопросы, относящиеся в целом к регулированию процесса налогового контроля, другие касались частных, отражающих специфику отдельных форм и методов налогового контроля. Однако ряд вопросов при этом оставался незатронутым.

На современном этапе институт налогового контроля еще не пытались рассматривать как элемент системы обеспечения налоговой безопасности государства. Кроме того, на сегодняшний день наибольшее число фундаментальных научных разработок посвящено экономической безопасности государства, общества и личности. В то же время практически нет ни одного аспекта безопасности государства, который бы непосредственно не зависел от обеспечения его налоговой безопасности.

Несмотря на столь большую значимость, рассматриваемое явление является малоизученным. Имеющихся в этой сфере разработок явно недостаточно.

Объектом исследования выступили урегулированные правом общественные отношения, складывающиеся в процессе осуществления налогового контроля как элемента системы обеспечения налоговой безопасности.

Предмет исследования составили нормативные правовые акты, регулирующие налоговый контроль в Российской Федерации; практика деятельности налоговых и правоохранительных органов по применению законодательства Российской Федерации в области налогов и сборов.

Цель исследования состоит в определении сущности налогового контроля и обосновании его роли и места в системе обеспечения налоговой безопасности страны, выявлении пробелов и противоречий в действующем законодательстве о налогах и сборах, выработке на этой основе научно-обоснованных предложений по совершенствованию механизма законодательного регулирования налогового контроля для обеспечения высокого уровня налоговой безопасности государства и ликвидации (нейтрализации) существующих в этой сфере угроз.

Достижению поставленной цели послужило решение следующих основных задач:

- сформулировать понятие и определить сущность налоговой безопасности государства;

- исследовать угрозы налоговой безопасности и причины их возникновения;

- проанализировать структурные элементы системы обеспечения налоговой безопасности;

- определить сущность налогового контроля и его место в системе обеспечения налоговой безопасности;

- охарактеризовать правовые формы и методы налогового контроля;

- исследовать проблемные аспекты реализации камерального и выездного налогового контроля;

- предложить меры по совершенствованию законодательства в части регулирования налогового контроля в Российской Федерации.

Теоретической и методологической базой исследования стали работы, посвященные отдельным видам безопасности, отечественных и зарубежных ученых, таких как: И. Н. Глебов, В. В. Гордиенко, Р. Ф. Исмагилов, М. Я Корнилов, Н. П. Купрещенко, С. Е. Метелев, Е. А. Олейников.

При подготовке диссертации использовались труды современных отечественных исследователей по финансовому контролю, налогам и налогообложению. Это работы А. В. Брызгалина, Е. Ю. Грачевой, Е. Н. Грисимовой, И. Н. Ильюшихина, М. В. Карасевой, Ю. А. Крохиной, Л. Н. Лыковой, О. А. Макаровой, Э. Д. Соколовой, Д. Г. Черника.

Исследованием проблем в области исполнения налоговых обязательств занимались такие ученые, как А. В. Аронов, Д. В. Винницкий, О. В. Врублевская, В. А. Кашин, И. И. Кучеров, М. В. Романовский, И. Н. Соловьев. Проблемы построения, организации и совершенствования налогового контроля стали предметом фундаментальных исследований в работах таких ученых, как В. В. Бурцев, Л. И. Гончаренко, А. З. Дадашев, Г. Н. Карташова, Ю. Ф. Кваша, Ю. М. Лермонтов, А.В. Лобанов, Г. Г. Нестеров, О. А. Ногина, Н. А. Попонова, А. В. Терзиди, А. А. Ялбулганов.

При проведении диссертационного исследования применялись системнo-структурный, сравнительно-правовой, формально-логический, статистический, социологический методы познания.

Эмпирическую базу исследования образуют:

- данные Федеральной службы государственной статистики Российской Федерации, Федеральной налоговой службы Российской Федерации, органов внутренних дел Омской области, Нижегородской области, Еврейской автономной области;

- материалы, опубликованные в печати;

- материалы анкетирований и интервьюирований 110 должностных лиц налоговых органов Амурской, Омской и Еврейской автономной областей;

- результаты изучения 350 дел по вопросам осуществления налогового контроля, рассмотренных арбитражными судами Российской Федерации за 2000-2010 гг.

Научная новизна работы определяется авторским подходом к исследованию налогового контроля, согласно которому налоговый контроль рассматривается в системе обеспечения налоговой безопасности страны, и заключается в следующем:

- определена взаимосвязь понятий «экономическая безопасность», «финансовая безопасность», «бюджетная безопасность», «налоговая безопасность»;

- обоснована необходимость выделения такой разновидности национальной безопасности, как налоговая безопасность;

- сформулировано авторское определение понятия «налоговая безопасность государства»;

- выявлены, структурированы угрозы налоговой безопасности государства, установлены причины их возникновения;

- определена система обеспечения налоговой безопасности государства и ее структура;

- разграничены существующие формы налогового контроля;

- предложен комплекс мер, направленных на повышение эффективности налогового контроля в целях обеспечения налоговой безопасности;

- разработан проект Федерального закона «О внесении изменений в Налоговый кодекс Российской Федерации».

На защиту выносятся следующие основные положения, являющиеся новыми или содержащие элементы новизны:

1. Под налоговой безопасностью государства следует понимать одну из подсистем национальной безопасности государства, представляющую собой состояние системы налогообложения, при котором обеспечивается гарантированная защита и гармоничное развитие всей налоговой системы государства, эффективное использование налоговых инструментов для защиты национальных интересов государства, поддержанию социально-экономической стабильности общества, а также формирование достаточных государству и местному самоуправлению финансовых ресурсов, успешное противостояние существующим угрозам налоговой безопасности.

2. Современные угрозы налоговой безопасности государства могут быть классифицированы следующим образом:

- угрозы, связанные с нарушением исполнения налоговых обязательств: высокий уровень налоговых преступлений и налоговых правонарушений; низкий уровень собираемости налогов в бюджеты всех уровней;

- угрозы правового характера: непоследовательность налоговой политики государства; несовершенство экспертной оценки принятия и изменения законодательства с учетом экономической и налоговой безопасности;

- угрозы институционального характера: недостаточная результативность контроля за поступлением налоговых платежей и сборов в бюджеты различных уровней.

3. Система обеспечения налоговой безопасности, являясь внешней составляющей налоговой безопасности, представляет собой систему уполномоченных компетентных органов, действующих в целях создания благоприятных условий для функционирования налоговой системы государства, а также совокупность средств, направленных на предупреждение, выявление и пресечение существующих в налоговой сфере угроз.

4. Налоговый контроль является неотъемлемой составляющей механизма обеспечения налоговой безопасности государства, т. е. видом деятельности, осуществляемой уполномоченными на то специальными государственными органами, реализуемой в формах, установленных действующим законодательством, проводимой с целью выявления, предупреждения, нейтрализации угроз налоговой безопасности государства.

Деятельность налоговых органов в ходе осуществления налогового контроля должна основываться на принципах законности; гласности; соблюдения налоговой тайны; объективности; достоверности; экономической целесообразности; эффективности; презумпции невиновности налогоплательщиков; превентивности налоговых правонарушений; координации и согласованности действий налоговых органов с другими государственными органами.

5. Необходимо закрепить в Налоговом кодексе Российской Федерации следующий перечень форм налогового контроля: налоговый учет организаций и физических лиц; камеральный налоговый контроль; выездной налоговый контроль; учет (контроль) налоговых поступлений. В этой связи предлагается главу 14 Налогового кодекса Российской Федерации дополнить статьей 89¹ «Учет (контроль) налоговых поступлений».

6. В целях ликвидации существующих коллизий правового регулирования камерального и выездного налогового контроля предлагается внести следующие изменения в Налоговый кодекс Российской Федерации:

1) закрепить определение понятия «камеральная налоговая проверка», установить цель, задачи, предмет проверки; уточнить отдельные права и обязанности налоговых органов в ходе проверки; установить порядок оформления результатов камеральной налоговой проверки и вручения их проверяемым лицам в случаях отсутствия выявленных нарушений законодательства о налогах и сборах;

2) закрепить определение понятия «выездная налоговая проверка»; установить ее цель, задачи; уточнить исчисление срока проведения выездной налоговой проверки.

7. Приоритетными направлениями совершенствования налогового контроля являются: разработка единой методики оценки эффективности деятельности контрольных органов; повышение качества нормативных правовых актов, регламентирующих деятельность налоговых органов по организации и проведению контрольных мероприятий; повышение эффективности выездных налоговых проверок; совершенствование кадровой политики Федеральной налоговой службы России; улучшение качества взаимоотношений налоговых органов и налогоплательщиков; усиление взаимодействия с правоохранительными органами в ходе контрольных мероприятий.

Теоретическое и практическое значение исследования. Теоретическая значимость исследования состоит в обобщении, уточнении и развитии теоретических и методологических основ налоговой безопасности государства, системы ее обеспечения, в новом теоретическом понимании места и роли налогового контроля в механизме обеспечения налоговой безопасности государства, форм и методов налогового контроля, стратегии повышения эффективности налогового контроля.

Понятийный аппарат налогового права дополнен авторскими дефинициями таких понятий, как: «налоговая безопасность», «система налоговой безопасности», «система обеспечения налоговой безопасности государства», «налоговый контроль», «камеральная налоговая проверка», «выездная налоговая проверка».

Практическая значимость диссертационного исследования заключается в разработке методологических подходов, предложений по совершенствованию положений законодательства, касающихся налогового контроля, порядка его организации, форм и методов в условиях необходимости нейтрализации существующих угроз налоговой безопасности страны и повышения налогового потенциала государства.

Апробация и внедрение результатов исследования. Диссертация прошла обсуждение на совместном заседании кафедр экономической теории и финансового права, административного права и административной деятельности органов внутренних дел Омской академии МВД России. Основные положения диссертационного исследования докладывались и обсуждались на научных, научно-практических конференциях, проходивших в Омской академии МВД России (17 апреля 2008 г.; 12 марта 2009 г.), Омском юридическом институте (25 апреля 2008 г.; 22 мая 2009 г.), Омском экономическом институте (23 сентября 2008 г.), Омском государственном университете им. Ф. М. Достоевского (13 марта 2009 г.), Луганском государственном университете внутренних дел им. Е. О. Дидоренко (29-30 октября 2010 г.).

Материалы и результаты диссертационного исследования используются в образовательном процессе в ФГКОУ ВПО «Омская академия МВД России». Отдельные практические результаты исследования внедрены в практическую деятельность Управления по налоговым преступлениям УВД по Омской области.

Структура и объем диссертации. Структура диссертационной работы определяется целями и задачами исследования и состоит из введения, двух глав, семи параграфов, заключения, библиографического списка и приложений.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность избранной темы исследования, проводится анализ состояния ее научной разработанности, определяются объект и предмет, цель и задачи работы, раскрываются ее методологическая и эмпирическая основы, отмечается научная новизна исследования, формулируются основные положения, выносимые на защиту, представляется их теоретическая и практическая значимость, приводятся сведения об апробации результатов проведенного исследования.

В первой главе «Налоговая безопасность государства», состоящей из четырех параграфов, рассматривается правовая природа налоговой безопасности государства, приводится классификация угроз, анализируются причины их возникновения, раскрываются структурные составляющие системы обеспечения налоговой безопасности государства, дается правовая характеристика налогового контроля и его составляющих, определяется место налогового контроля в системе обеспечения налоговой безопасности государства.

Первый параграф посвящен рассмотрению общего понятия «налоговая безопасность» государства, анализу современного состояния налоговой безопасности и установлению ее взаимосвязи с иными видами безопасности.

Теоретическую базу данного параграфа составили существующие в научной литературе точки зрения ведущих ученых-юристов, экономистов, философов, занимавшихся исследованием различных направлений безопасности: национальной, экономической, финансовой, бюджетной, налоговой.

Основываясь на сложившихся в философии (Зонненфельс, Б. Спиноза), языковедении (В. И. Даль, С. И. Ожегов, Н. Ю. Шведова), правоведении (ст. 3 Закона Российской Федерации «О безопасности») представлениях о безопасности, диссертант приходит к выводу, что несовершенство законодательной формулировки и несогласованность мнений относительно понимания безопасности размывает границы исторически сложившегося явления, препятствуя, тем самым, уяснению его содержания и создавая проблемы в правоприменительной деятельности.

Раскрывая виды общей категории безопасности, автор выделяет следующие направления: экономическую безопасность, военную безопасность, информационную безопасность, экологическую безопасность, ресурсную безопасность, социальную безопасность, научно-техническую безопасность, энергетическую безопасность, ядерную безопасность, политическую безопасность и др.

Не умаляя значений каждой из отмеченных областей, нуждающихся в защите, диссертант отдает предпочтение обеспечению экономической безопасности, поскольку без достаточного экономического обеспечения практически невозможно решить ни одну из задач, стоящих перед государством, как во внутригосударственном, так и в международном аспекте.

Анализируя существующие в литературе примеры структуры экономической безопасности, соискатель доказывает, что фундаментом экономической безопасности выступает, прежде всего, финансовая безопасность. Автор связывает это с тем, что в целях определения состояния экономической безопасности учитывается фактор устойчивости финансовой системы, определяемый положением федерального бюджета и платежного баланса страны, нормализацией финансовых потоков и расчетных отношений, устойчивостью банковской системы и национальной валюты, снижением государственного внешнего долга, характером и объемом налоговых поступлений, обеспечением финансовых условий для активизации инвестиционного процесса. Кроме того, финансовая безопасность неотделима от процессов обеспечения других видов экономической и национальной безопасности. Она выступает объединяющей основой при создании условий национальной безопасности. Основными структурными составляющими финансовой безопасности диссертант выделяет бюджетную, налоговую, валютно-денежную и кредитно-банковскую.

Подвергая анализу каждую составляющую финансовой безопасности, автор уделяет особое внимание рассмотрению и отграничению налоговой безопасности от бюджетной, и доказывает определяющую роль в экономической стабильности государства именно налоговой безопасности.

С одной стороны, в налогах и налоговой политике следует видеть ресурсы и инструмент обеспечения бюджетной (соответственно финансовой и экономической) безопасности, с другой - фактор риска и зависимости государства от налогоплательщиков.

Раскрывая сущность налоговой безопасности, автор выделяет и объясняет следующие характерные признаки, отграничивающие налоговую безопасность от иных видов безопасности: специфический объект обеспечения безопасности; цели и задачи обеспечения; налоговые интересы; особые субъекты обеспечения налоговой безопасности; специфические угрозы налоговой безопасности; мероприятия по обеспечению налоговой безопасности государства.

Диссертант констатирует, что отсутствие законодательной дефиниции «налоговая безопасность» препятствует выработке четких критериев для отграничения рассматриваемой разновидности безопасности от других, выработки комплекса мер по ее обеспечению, новых ориентиров совершенствования действующего законодательства. В связи с этим при выработке понятия «налоговая безопасность» учитывается, что оно должно: соотноситься с общим понятием безопасности государства; выступать составным элементом финансовой безопасности страны; обладать своим собственным содержанием, отличающим налоговую безопасность от других видов безопасности.

Отмечая малочисленность содержащихся в литературе подходов к пониманию налоговой безопасности государства (О. В. Староверова, И. И. Кучеров, А. А. Анищенко, А. В. Шишко, Р. Х. Мусов), и признавая относительную условность каждого существующего определения, соискатель выступает в пользу создания дефинитивной юридической нормы и определяет налоговую безопасность как одну из подсистем национальной безопасности государства, представляющую собой состояние системы налогообложения, при котором обеспечивается гарантированная защита и гармоничное развитие всей налоговой системы государства, способность налоговых инструментов к защите национальных интересов государства, поддержанию социально-экономической стабильности общества, а также формирование достаточных государству и местному самоуправлению финансовых ресурсов, успешное противостояние существующим угрозам налоговой безопасности.

Во втором параграфе выделяются и рассматриваются угрозы налоговой безопасности государства, анализируются причины их возникновения, предлагаются возможные пути ликвидации существующих угроз.

Знание характера и источника угроз необходимо для выбора методов противодействия и предвидения их результатов.

Соискатель утверждает, что на сегодняшний момент нельзя говорить о стабильности и безопасности налоговой системы Российской Федерации. Современное состояние налоговой безопасности находится в зоне риска. Вызовы и угрозы, как правило, носят комплексный характер: на одни и те же объекты в системе безопасности могут быть нацелены различные угрозы, которые способны создавать взаимоусиливающий эффект. В сложившихся условиях государство должно быть нацелено на активную правотворческую и правоприменительную деятельность, формирование грамотной налоговой политики, выбор направления обеспечения налоговой безопасности, что создаст условия для нормального функционирования отношений в налоговой сфере и будет способствовать нейтрализации существующих угроз.

Схема разрешения проблем обеспечения налоговой безопасности путем ликвидации существующих угроз видится в создании полномасштабной системы мониторинга, т. е. наблюдения за всеми процессами при формировании налоговой политики и исполнении государственного бюджета в части собираемости налогов с использованием современных методик наблюдения и контроля.

Исходя из принципов всеобщности, полноты информации, практической значимости, важности и приоритетности, автор приводит следующую классификацию угроз налоговой безопасности:

1. Угрозы, связанные с нарушением исполнения налоговых обязательств: высокий уровень налоговых преступлений и налоговых правонарушений; низкий уровень собираемости налогов в бюджеты всех уровней.

2. Угрозы правового характера: непоследовательность налоговой политики государства, несовершенство экспертной оценки принятия и изменения законодательства с учетом экономической и налоговой безопасности.

3. Угрозы институционального характера: недостаточная результативность контроля за поступлением налоговых платежей и сборов в бюджеты различных уровней.

Соискатель также рассматривает причины, порождающие возникновение каждой из приведенных угроз налоговой безопасности.

Так причины высокого уровня налоговых преступлений и налоговых правонарушений; низкого уровня собираемости налогов в бюджеты всех уровней автор разделяет на причины психологического характера, социально-экономические причины и причины правового характера.

В числе причин второй группы угроз диссертант приводит некорректные цели и задачи налогового реформирования, низкий уровень обоснования предполагаемых налоговых изменений, ориентацию на практику налогового реформирования европейских государств; абстрактность и противоречивость российского законодательства, содержащего отдельные положения по экспертной деятельности; отказ крупных научно-исследовательских центров России от проведения законодательной экспертизы.

Для разрешения проблемных и спорных ситуаций в части проведения экспертиз законопроектов, автором предложено разработать и принять на федеральном уровне закон «Об организации и проведении экспертизы законодательства в Российской Федерации».

Причины недостаточной результативности контроля за поступлением налоговых платежей и сборов в бюджеты различных уровней подробно исследуются в следующих параграфах исследования.

Третий параграф посвящен рассмотрению системы обеспечения налоговой безопасности государства, раскрытию структуры и анализу ее составляющих.

Для получения четкого представления о системе обеспечения налоговой безопасности, автор, проецирует «систему безопасности» и «систему обеспечения безопасности» на подсистему экономической безопасности, и рассматривает эти родовые понятия по аналогии с существующим подходом изучения применительно к национальной безопасности.

Подчеркивая, что обе категории (система безопасности и система обеспечения безопасности) имеют системное начало, диссертант основным обстоятельством, объединяющим понятия «система налоговой безопасности» и «система обеспечения налоговой безопасности», выделяет то, что оба понятия характеризуют разные аспекты одного явления - налоговой безопасности. Основной фактор разграничения заключается в наличии «обеспечения» как такового.

Система обеспечения налоговой безопасности призвана создать максимально благоприятные условия для действенного функционирования налогового механизма в рамках обеспечения национальной безопасности государства. Основным предназначением системы обеспечения налоговой безопасности является поддержание эффективности функционирования системы налоговой безопасности.

По мнению диссертанта, система обеспечения налоговой безопасности включает в себя совокупность определенных ресурсов, средств и способов, направленных на защиту государственных интересов в налоговой сфере. В этом случае основным критерием оценки эффективности налоговой системы становится уровень налоговой безопасности государства.

В структуре системы обеспечения налоговой безопасности соискатель выделяет четыре составляющие: объект обеспечения налоговой безопасности государства, субъекты обеспечения налоговой безопасности, нормативную правовую базу, ресурсную составляющую.

Объектом обеспечения налоговой безопасности является налоговая система России, рассматриваемая через трехуровневую систему налогов и сборов. Субъектами - органы общей и специальной компетенции, располагающие необходимыми силами и средствами для достижения максимально возможного положительного результата (вырабатывающие налоговую политику, обеспечивающие сбор налогов и контроль исполнения налогового законодательства, реализующие правоохранительные функции налоговых отношений). Ресурсами для обеспечения налоговой безопасности служат материальное, информационное, техническое и иное обеспечение.

Нормативная правовая составляющая, по мнению автора, должна быть представлена законодательной базой в сфере обеспечения налоговой безопасности в целях придания легитимности процессу обеспечения.

Анализируя законодательные источники в области обеспечения налоговой безопасности (Налоговый кодекс Российской Федерации, Таможенный кодекс Российской Федерации, Закон «О налоговых органах Российской Федерации» и др.), автор приходит к выводу, что вопросы безопасности в них урегулированы не в должной мере. В связи с этим диссертант поддерживает позицию ученых (С. В. Степашина, В. Л. Шульца, Е. И. Шапошникова, С. А. Проскурина), предлагающих выделять в структуре безопасности законодательную подсистему, представленную Концепцией безопасности и государственной стратегией обеспечения безопасности.

Отстаивая высказанную точку зрения, автор, приводит следующие доводы. Концепция налоговой безопасности государства должна определяться налоговой политикой страны, быть ориентированной на стабилизацию налоговых отношений. Основная задача в рамках реализации государственной стратегии обеспечения налоговой безопасности заключается в разработке механизмов, с помощью которых субъекты налоговой безопасности на федеральном, региональном, местном уровнях смогут принимать меры по развитию и закреплению позитивных процессов с одной стороны, и преодолению негативных процессов - с другой. Не лишним также будет создание региональных программ по обеспечению безопасности в налоговой сфере. Стратегия будет действенным инструментом налоговой политики, если будут конкретизированы задачи и угрозы налоговой безопасности, что возможно в рамках положений Концепции.

В предлагаемой идее Концепции безопасности и государственной стратегии безопасности соискатель усматривает решение двух основных вопросов: создавать ли специальную систему для решения проблем налоговой безопасности или можно ограничиться деятельностью отдельных государственных органов; и как управлять системой обеспечения налоговой безопасности.

Автор обращает внимание на то, что в Концепции должны быть изложены основополагающие нормы, необходимые для обеспечения налоговой безопасности:

1. Характеристика условий, в которых функционирует налоговая сфера государства.

2. Определение основных терминов, касающихся проблемы обеспечения налоговой безопасности.

3. Содержание угроз: причины возникновения, источник, направленность, масштаб влияния.

4. Общий подход к противодействию упомянутым угрозам, требования к их нейтрализации и локализации.

5. Полномочия органов государственной власти - субъектов обеспечения безопасности в налоговой сфере.

Стратегия должна быть основана на положениях Концепции с указанием общей цели, которую нужно достичь в процессе реализации стратегии, планов, программ, мер, методов защиты от угроз, изложенных в основной части. Для решения каждой из намеченных задач должен быть установлен срок, выделены силы и средства, указаны органы, ответственные за реализацию.

Роль права в функционировании системы налоговой безопасности сводится к решению нескольких задач: 1) обеспечению эффективной реализации действующего закона, максимальному использованию его норм, укрепления правопорядка; 2) выработке новых концептуальных законодательных норм.

В диссертации представлен развернутый анализ каждой составляющей системы обеспечения налоговой безопасности, обоснована авторская позиция.

На основе разграничения понятий «система налоговой безопасности» и «система обеспечения налоговой безопасности» в диссертации предложено рассматривать систему налоговой безопасности как внутреннюю составляющую налоговой безопасности, характеризующую взаимосвязь финансовых интересов государства и возникающих в налоговой сфере угроз.

Рассмотрев составляющие механизма обеспечения налоговой безопасности государства, проанализировав их современное состояние, система обеспечения налоговой безопасности рассматривается как внешняя составляющая налоговой безопасности и определяется как система уполномоченных компетентных органов, действующая на основании норм закона в целях создания благоприятных условий для функционирования налоговой системы государства, а также совокупность средств, направленных на предупреждение, выявление и пресечение существующих в налоговой сфере угроз.

В числе обобщающих выводов автор констатирует следующее.

Во-первых, в основе всей системы обеспечения налоговой безопасности должна быть определенная теоретическая и законодательная база, Концепция налоговой безопасности государства, государственная стратегия обеспечения налоговой безопасности, конкретизированы ее цели и задачи. Во-вторых, следует четко определять структуру системы обеспечения налоговой безопасности, где велика роль каждого составного элемента: объекта и субъектов обеспечения безопасности, правовой и ресурсной составляющей. В-третьих, система должна быть действенна с точки зрения выявления и нейтрализации угроз налоговой безопасности.

В четвертом параграфе исследования внимание обращено к налоговому контролю и определению его места в системе обеспечения налоговой безопасности государства.

Реализуя цель исследования, используя системно-структурный подход, автор последовательно рассматривает налоговый контроль по отдельным составляющим, выделяя среди таковых сущность налогового контроля; видовую принадлежность к какой-либо системе; характеристику организационных аспектов налогового контроля; правовую характеристику налогового контроля; определение цели и задач налогового контроля; характеристику субъектов, проводящих налоговый контроль; определение объекта и предмета налогового контроля, выделение принципов налогового контроля.

Анализ поэлементных характеристик налогового контроля, авторская трактовка цели, задач, объекта, предмета контроля и других его составляющих, позволили диссертанту, с одной стороны, относить налоговый контроль к функциональной части системы государственного налогового администрирования; с другой стороны, рассматривать его как часть системы обеспечения налоговой безопасности государства: специализированный инструмент управления налоговыми правоотношениями, используемый государством в целях нейтрализации угроз налоговой безопасности страны.

Значимость налогового контроля в системе обеспечения налоговой безопасности, объясняется отнесением его к элементам методики планирования налоговых поступлений в бюджет. Налоговые доходы бюджетов каждого уровня составляют более 80% от общего объема доходов консолидированного бюджета РФ и более 90% каждого уровня бюджета. Поэтому потеря контроля над каждой долей поступлений чревата серьезными последствиями для экономического благополучия страны.

Более пристальное внимание к функциональной и результативной сторонам контроля позволяет диссертанту утверждать, что налоговый контроль нацелен на выявление и предупреждение нарушений налогового законодательства, а также на постоянное поступление в бюджетную систему причитающихся сумм налогов и сборов, о чем свидетельствуют приведенные в исследовании полномочия налоговых органов, итоговые результаты их контрольной работы, суммы доначислений в бюджеты всех уровней.

Таким образом, соискатель предлагает рассматривать налоговый контроль как неотъемлемую составляющую механизма обеспечения налоговой безопасности государства и понимать как вид деятельности, осуществляемый уполномоченными на то специальными государственными органами, реализуемый в формах, установленных действующим законодательством Российской Федерации, проводимый с целью выявления, предупреждения, нейтрализации угроз налоговой безопасности Российской Федерации.

Результативность налогового контроля напрямую зависит от организационных аспектов деятельности, в частности, содержания контрольных мероприятий, элементов контроля и основополагающих принципов. Многоаспектность и разнообразие форм налогового контроля требует отражения в законе принципов его осуществления, независимо от субъектного состава. Действующее законодательство о налогах и сборах не содержит нормативно закрепленных принципов налогового контроля. Поэтому автор предлагает внести дополнения в ст. 82 Налогового кодекса Российской Федерации и закрепить следующие основополагающие принципы налогового контроля: 1) законность; 2) гласность; 3) принцип соблюдения налоговой тайны; 4) объективность и достоверность налогового контроля. А также принципы практического характера: 1) принцип экономической целесообразности налогового контроля; 2) принцип эффективности; 3) презумпции невиновности налогоплательщиков; 4) превентивности вероятных налоговых правонарушений; 5) принцип координации и согласованности действий налоговых органов с другими государственными органами.

Во второй главе «Правовое регулирование налогового контроля в Российской Федерации», включающей три параграфа, рассматриваются актуальные вопросы организации, нормативного правового регулирования и совершенствования налогового контроля.

В первом параграфе проводится анализ и разграничение существующих форм и методов налогового контроля, рассматриваются проблемы, возникающие в правоприменительной деятельности налоговых органов.

Под формой налогового контроля предлагается понимать содержательную сторону контрольной деятельности, и определять ее как способ осуществления контрольной деятельности, ее практическую реализацию в налоговой сфере, осуществляемую в пределах предоставленных специализированным государственным органам полномочий, функционирующую для достижения поставленных целей с наибольшей степенью результативности. Методом налогового контроля автор предлагает рассматривать совокупность приемов и способов, используемых при реализации той или иной формы налогового контроля в зависимости от конкретных обстоятельств.

Автор выявляет основные проблемы, возникающие в процессе применения норм законодательства о налогах и сборах.

В соответствии с нормой пп. 5 п. 2 ст. 1 Налогового кодекса Российской Федерации формы налогового контроля в Российской Федерации определяются исключительно в тексте Налогового кодекса Российской Федерации. Соискатель критически оценивает комплекс мероприятий, закрепленный в ст. 82 «Общие положения о налоговом контроле», который включает: налоговые проверки; получение объяснений налогоплательщиков, налоговых агентов и плательщиков сбора; проверку данных учета и отчетности; осмотр помещений и территорий, используемых для извлечения дохода (прибыли); другие формы, предусмотренные Налоговым кодексом Российской Федерации.

Отсутствие конкретики в законодательных формулировках и открытость перечня форм налогового контроля становятся причиной искаженного понимания сути форм налогового контроля не только налоговыми, но и судебными органами. Так, отдельными решениями арбитражных судов формами налогового контроля были признаны «контроль за использованием налоговых льгот», «проверка своевременности представления налоговой декларации», получение показаний свидетеля (ст. 90 Налогового кодекса Российской Федерации).

Оценивая нормы действующего российского законодательства о налогах и сборах относительно форм и методов налогового контроля, соискатель обращается к содержанию Налоговых кодексов отдельных государств (Азербайджанской Республики, Республики Беларусь, Грузии, Республики Казахстан, Республики Молдова, Республики Таджикистан) и отмечает аналогичную проблему смешения форм и методов налогового контроля.

Основываясь на анализе научной литературы, правоприменительной практики, материалах социологического исследования работников налоговых органов, диссертант выделяет следующие четыре формы налогового контроля: 1) Налоговый учет организаций и физических лиц; 2) камеральный налоговый контроль; 3) выездной налоговый контроль; 4) учет (контроль) налоговых поступлений.

Автор заключает, что действенность реализации мероприятий налогового контроля во многом зависит от последовательности и сочетания применяемых при их проведении методов. С целью ликвидации существующих правовых коллизий предложено законодательно решить вопрос об изменении и конкретизации форм и методов налогового контроля, и с этой целью внести дополнения в главу 14 Налогового кодекса Российской Федерации. А именно: статью 82 Налогового кодекса РФ озаглавить как «Налоговый контроль. Формы проведения налогового контроля».

Абзац 2 п. 1 ст. 82 Налогового кодекса Российской Федерации изложить в новой редакции:

«Налоговый контроль проводится должностными лицами налоговых органов в пределах своей компетенции в следующих формах:

- налоговый учет организаций и физических лиц;

- камеральный налоговый контроль;

- выездной налоговый контроль;

- учет (контроль) налоговых поступлений.»

Ст. 83 озаглавить как «Налоговый учет организаций и физических лиц». Главу 14 дополнить статьей 89¹ «Учет (контроль) налоговых поступлений» следующего содержания:

«Для обеспечения контроля за исполнением налоговых обязательств налоговые органы (иные органы, осуществляющие полномочия налоговых органов) ведут учет налоговых поступлений: учет сведений об объектах налогообложения, о величине налогов, дате возникновения обязательств, их изменении или погашении, а также путем изучения причин образования задолженностей по уплате налогов и сборов, анализа выполнения налоговых обязанностей налогоплательщиками, применяющими налоговые льготы.»

Во втором параграфе развивая сформулированные ранее положения о формах налогового контроля, диссертант обосновывает собственную позицию по дискуссионным вопросам, связанным с камеральными и выездными налоговыми проверками, раскрывает спорные законодательные положения НК РФ, касающиеся цели, задач, предмета, оснований, места проведения, проверяемого периода, периодичности, сроков проведения и оформления результатов налоговых проверок, предлагает изменения отдельных норм Налогового кодекса Российской Федерации.

Согласно опросу работников налоговых органов, 85% респондентов из числа форм налогового контроля, закрепленных в ст. 82 Налогового кодекса Российской Федерации, основной выделяют налоговые проверки. Тем не менее, конкретные формулировки определения камеральной и выездной налоговых проверок в налоговом законодательстве отсутствуют.

Диссертант доказывает, что отмеченный факт нередко служит поводом к судебным спорам на предмет разграничения камеральной и выездной налоговой проверок. Для устранения существующей неоднозначной правоприменительной практики, автор предлагает собственное видение понятий камеральной и выездной налоговых проверок.

Камеральная проверка - проверка налоговых деклараций (расчетов) за налоговый (расчетный) период и иных документов, представленных налогоплательщиком, проводимая по месту нахождения налогового органа, на предмет правильности исчисления налогов.

Выездная проверка - проверка правильности исчисления и своевременности уплаты одного или нескольких налогов, проводимая на территории (в помещении) налогоплательщика на основании решения руководителя (заместителя руководителя налогового органа) на основе анализа документальных, цифровых, вещественных носителей информации о деятельности налогоплательщика.

Анализ действующего законодательства, юридической литературы и правоприменительной практики позволяет автору сделать заключения относительно других сравнительных характеристик налоговых проверок.

Так, предметом камеральной налоговой проверки являются: налоговые декларации (расчеты); документы, прилагаемые к декларации налогоплательщика; другие документы о деятельности налогоплательщика, истребуемые налоговыми органами.

Задачами камеральной налоговой проверки являются: проверка полноты и своевременности представления налогоплательщиком документов налоговой отчетности; проверка сопоставимости показателей налоговой отчетности текущего отчетного периода с аналогичными показателями налоговой отчетности предыдущего (налогового) периода; проверка точности арифметического подсчета итоговых сумм к уплате налогов и сборов в бюджет; проверка обоснованности примененных налогоплательщиком ставок налога, правомерности использования налоговых льгот; проверка правильности исчисления налоговой базы.

Предлагается законодательно закрепить порядок документального оформления камеральной налоговой проверки, в ходе которой не было выявлено нарушений законодательства о налогах и сборах. Если в ходе проведения камеральной налоговой проверки нарушений законодательства о налогах и сборах не выявлено, проверяющий обязан в последний день проведения проверки составить уведомление об окончании проведенной камеральной проверки, в котором зафиксировать предмет проверки, сроки начала и окончания, результаты проверки и вручить его налогоплательщику в течение 5 суток.

Предметом же выездной налоговой проверки являются: первичные учетные и иные бухгалтерские документы, регистры бухгалтерского учета, регистры бухгалтерской отчетности, хозяйственные договоры, акты о выполнении обязательств, внутренние приказы, распоряжения, протоколы и другие документы, отражающие хозяйственную деятельность налогоплательщика.

Задачами выездной налоговой проверки являются: выявление искажений в документах и несоответствий фактическим обстоятельствам деятельности; анализ влияния выявленных нарушений на размер налоговой базы; формирование доказательственной базы по выявленным нарушениям законодательства; доначисление не уплаченных налогоплательщиком обязательных платежей; привлечение налогоплательщика к ответственности в рамках компетенции налогового органа; устранение обстоятельств, способствующих нарушению налогового законодательства о налогах и сборах.

В третьем параграфе автор анализирует имеющиеся научные взгляды на понимание эффективности налогового контроля, оценивает существующие методики расчета, выявляет их сильные стороны и недостатки, определяет факторы, влияющие на действенность контрольного механизма, предлагает возможные пути повышения эффективности налогового контроля.

Рассмотрев существующие методики определения эффективности налогового контроля (А. З. Дадашев, А. В. Лобанов, Г. Н. Карташова, Д. Г. Черник), проанализировав их сильные стороны и недостатки, автор приходит к выводу, что под эффективностью налогового контроля следует понимать уровень действенности контрольной работы налоговых органов, характеризуемый показателями поступлений в бюджетную систему налоговых доходов; качеством проведения налоговых проверок; сокращением числа судебных разбирательств по результатам контрольных мероприятий; повышением исполнительской дисциплины и правовой культуры налогоплательщиков.

...